Redaktor

prof. UG dr hab. Andrzej Powałowski

Prawo gospodarcze publiczne

4. wydanie

Autorzy

prof. UG dr hab. Tomasz Bąkowski, prof. UŚl dr hab. Rafał Blicharz,

dr Mateusz Chołodecki, prof. UG dr hab. Anna Dobaczewska,

dr Magdalena Jaś-Nowopolska, prof. UŚl dr hab. Michał Kania

dr hab. Henryk Nowicki, dr Maciej Nyka,

prof. UŚl dr hab. Mirosław Pawełczyk, prof. dr hab. Stanisław Piątek,

prof. UG dr hab. Andrzej Powałowski, dr hab. Ewa Przeszło,

prof. dr hab. Bartosz Rakoczy, dr hab. Rafał Stankiewicz,

dr Hanna Wolska

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2017

Propozycja cytowania:
A. Powałowski, Prawo gospodarcze publiczne, wyd. 4, Nb 88, Warszawa 2017

Wydawca: Aneta Flisek

© Wydawnictwo C.H.Beck 2017

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Marta Świerk
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

www.ksiegarnia.beck.pl

ISBN 978-83-255-9855-6

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Rozdział I. Wprowadzenie

Rozdział II. Prawo energetyczne

§ 1. Zagadnienia ogólne

§ 2. Uczestnicy rynku energii

§ 3. Zasada dostępu osób trzecich do sieci – TPA (Third Party Access)

§ 4. Obowiązki przedsiębiorstw energetycznych

§ 5. Dostarczanie paliw i energii

§ 6. Regulacja prawna odnawialnych źródeł energii (OZE)

I. Zagadnienia ogólne

II. System wsparcia odnawialnych źródeł energii

§ 7. Polityka energetyczna

§ 8. Planowanie energetyczne

§ 9. Koncesje i taryfy

§ 10. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

§ 11. Obowiązek sprzedaży energii oraz gazu ziemnego na giełdzie

§ 12. Kary pieniężne

Rozdział III. Prawo pocztowe

§ 1. Rys historyczny

§ 2. Źródła prawa pocztowego

I. Prawo międzynarodowe

II. Prawo pocztowe UE

1. Wprowadzenie

2. Świadczenie usług pocztowych

3. Usługa powszechna

4. Reklamacje

5. Organ regulacyjny

6. Europejska Grupa Regulatorów do spraw Usług Pocztowych

III. Polskie prawo pocztowe

1. Wykonywanie działalności pocztowej

2. Usługa powszechna

2.1. Operator wyznaczony do świadczenia usługi powszechnej

2.2. Rachunkowość regulacyjna i koszt netto

3. Dostęp do elementów infrastruktury pocztowej

4. Prezes UKE

5. Kary pieniężne

6. Kontrola sądowa decyzji Prezesa UKE w sprawach z zakresu prawa pocztowego

Rozdział IV. Prawo telekomunikacyjne

§ 1. Wprowadzenie

§ 2. Źródła prawa telekomunikacyjnego

I. Źródła unijnego prawa o łączności elektronicznej

II. Źródła krajowego prawa telekomunikacyjnego

§ 3. Przedmiotowy i podmiotowy zakres prawa telekomunikacyjnego

I. Przedmiot działalności telekomunikacyjnej

II. Podmiotowy zakres prawa telekomunikacyjnego

III. Administracja telekomunikacyjna

§ 4. Uprawnienia do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej

I. Rejestracja działalności telekomunikacyjnej

II. Uprawnienia do częstotliwości

III. Uprawnienia do numeracji

§ 5. Regulacja rynków telekomunikacyjnych

§ 6. Świadczenie usług telekomunikacyjnych

I. Ustawowe warunki świadczenia usług

II. Usługa powszechna

§ 7. Tajemnica telekomunikacyjna i ochrona danych użytkowników

§ 8. Kontrola działalności telekomunikacyjnej i odpowiedzialność przedsiębiorców

Rozdział V. Prawo transportowe

§ 1. Pojęcie transportu

§ 2. Prawo transportowe

§ 3. Umowa przewozu jako podstawa świadczenia usług transportowych

§ 4. Przewóz osób

§ 5. Przewóz towarów

§ 6. Transport drogowy

§ 7. Transport kolejowy

§ 8. Transport morski

§ 9. Transport lotniczy

Rozdział VI. Prawo farmaceutyczne

§ 1. Zagadnienia wstępne

I. Prawo farmaceutyczne jako część prawa gospodarczego publicznego

II. Źródła prawa

III. Zakres regulacji

IV. Pojęcie produktu leczniczego i podmiotu odpowiedzialnego

§ 2. Zasady i tryb dopuszczania do obrotu produktów leczniczych

I. Uwagi wstępne – wielość procedur umożliwiających wprowadzenie produktu leczniczego do obrotu

II. Procedury dopuszczenia do obrotu produktu leczniczego

1. Procedura scentralizowana

2. Procedura stosowana przez krajowy organ wydający pozwolenia

3. Procedury międzynarodowe

3.1. Procedura zdecentralizowana

3.2. Procedura wzajemnego uznania

4. Procedury krajowe uproszczone

5. Dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego z zastrzeżeniem spełnienia określonych warunków

6. Krajowe uznanie pozwolenia zagranicznego

III. Dopuszczalność obrotu w sytuacjach kryzysowych

IV. Import równoległy

§ 3. Warunki prowadzenia badań klinicznych produktów leczniczych

§ 4. Warunki wytwarzania i importu produktów leczniczych

§ 5. Warunki obrotu produktami leczniczymi

I. Pojęcie obrotu produktem leczniczym oraz przesłanki jego dopuszczalności

II. Rodzaje obrotu produktami leczniczymi

1. Obrót detaliczny

2. Obrót hurtowy

3. Ograniczenia w obrocie produktami leczniczymi (po nowelizacji PrFarm w 2015 r.)

§ 6. Warunki nadzoru nad bezpieczeństwem produktu leczniczego oraz monitorowania bezpieczeństwa ich stosowania

§ 7. Zadania Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej i uprawnienia jej organów

Rozdział VII. Publiczne prawo gospodarki rolnej i przetwórczej

§ 1. Zagadnienia wprowadzające

§ 2. Działalność rolnicza a ochrona środowiska

§ 3. Grupy producentów rolnych i ich związki, pojęcie producenta rolnego. Spółdzielnie rolnicze

§ 4. Rolnictwo ekologiczne

§ 5. Obrót gruntami rolnymi

§ 6. Regulacja rynków rolnych

I. Rynek mięsa

II. Rynek wina

III. Rynek cukru

§ 7. Organizacja rolnictwa – Agencja Rynku Rolnego i Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

Rozdział VIII. Publicznoprawna regulacja bankowości i ubezpieczeń

§ 1. Publicznoprawna regulacja bankowości

I. Zagadnienia ogólne

II. Reglamentacja działalności bankowej

1. Pojęcie działalności bankowej i czynności bankowych

2. Formy prawne wykonywania czynności bankowych

2.1. Banki państwowe

2.2. Banki spółdzielcze

2.3. Banki w formie spółek akcyjnych

3. Zezwolenia

3.1. Zezwolenie na utworzenie banku

3.2. Zezwolenia na rozpoczęcie działalności bankowej

4. Reglamentacja łączenia się banków

5. Tajemnica bankowa

5.1. Podmiotowy aspekt ochrony tajemnicy bankowej

5.2. Przedmiotowy aspekt ochrony tajemnicy bankowej

5.3. Wyłączenia spod zasady zachowania tajemnicy bankowej

III. Nadzór bankowy

1. Podmiotowy zakres nadzoru bankowego

2. Cel nadzoru

3. Skład, organizacja i zadania KNF jako organu nadzoru bankowego

§ 2. Publicznoprawna regulacja ubezpieczeń

I. Zagadnienia ogólne

II. Reglamentacja sfery ubezpieczeń

1. Pojęcie działalności ubezpieczeniowej

2. Ograniczenia działalności zakładu ubezpieczeń

3. Formy prawne wykonywania działalności ubezpieczeniowej

3.1. Zakład ubezpieczeń działający w formie spółki akcyjnej

3.2. Zakład ubezpieczeń działający w formie towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych

3.3. Zakład ubezpieczeń działający w formie spółki europejskiej

4. Zezwolenia na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej

4.1. Krajowy zakład ubezpieczeń

4.2. Zagraniczny zakład ubezpieczeń

III. Nadzór nad wykonywaniem działalności ubezpieczeniowej

1. Zadania organu nadzoru

2. Kontrola krajowego zakładu ubezpieczeń

Rozdział IX. Prawo i ochrona konkurencji

§ 1. Istota konkurencji

§ 2. Podstawy prawne, zakres i cel ochrony konkurencji

I. Źródła prawa i ochrony konkurencji

II. Zakres ochrony konkurencji

III. Cel ochrony konkurencji

§ 3. Przedsiębiorca jako podmiot konkurencji

§ 4. Rynek właściwy a zakres konkurencji

§ 5. Monopolizacja

I. Uwagi ogólne

II. Pojęcie i rodzaje monopoli

III. Przedsiębiorca dominujący

IV. Przedsiębiorca zajmujący pozycję dominującą

§ 6. Organizacja ochrony konkurencji

I. Instytucje ochrony konkurencji Unii Europejskiej

1. Komisja Europejska

2. Europejska Sieć Konkurencji

3. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

II. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

III. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki

IV. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów

§ 7. Zakazy praktyk ograniczających konkurencję jako przejaw ochrony konkurencji

I. Pojęcie i rodzaje praktyk ograniczających konkurencję

II. Zakaz porozumień ograniczających konkurencję

III. Zakaz nadużywania pozycji dominującej

§ 8. Zapobieganie nadmiernej koncentracji w gospodarce jako przejaw ochrony konkurencji

§ 9. Ochrona konkurencji poprzez zwalczanie zachowań nieuczciwych

§ 10. Ochrona konkurencji w drodze ustanawiania tzw. zakazów konkurencji

I. Istota zakazu konkurencji

II. Zakres stosowania zakazów konkurencji

§ 11. Postępowanie antymonopolowe przed Prezesem UOKiK

I. Uwagi ogólne dotyczące postępowania antymonopolowego

II. Postępowanie wyjaśniające

III. Postępowanie w sprawach praktyk ograniczających konkurencję

IV. Postępowanie w sprawach koncentracji

V. Działania kontrolne w toku postępowania przed Prezesem UOKiK

VI. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej

Rozdział X. Nadzór państwa nad rynkiem kapitałowym

§ 1. Wprowadzenie

§ 2. Komisja Nadzoru Finansowego jako organ administracji publicznej

I. Podstawy prawne oraz rola Komisji

II. Zadania i funkcje Komisji Nadzoru Finansowego

III. Zakres podmiotowy nadzoru KNF

IV. Zakres przedmiotowy nadzoru KNF

V. Kryteria nadzoru

§ 3. Postępowania sprawdzające Komisji Nadzoru Finansowego

I. Postępowanie wyjaśniające

II. Postępowanie kontrolne

III. Wizyta nadzorcza

§ 4. Środki nadzorcze KNF

I. Zasady stosowania środków nadzorczych

II. Klasyfikacja środków nadzorczych

§ 5. Środki ochrony prawnej podmiotów nadzorowanych przez KNF

Rozdział XI. Kształtowanie ładu przestrzennego na potrzeby gospodarki

§ 1. Uwagi ogólne

§ 2. Źródła prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

§ 3. Zasady prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego

I. Zasada ładu przestrzennego

II. Zasada zrównoważonego rozwoju

III. Zasada ochrony wartości wysoko cenionych

IV. Zasada spójności działań planistycznych

V. Zasada samodzielności planistycznej gminy oraz władztwa planistycznego gminy

VI. Zasada czynnego udziału podmiotów spoza systemu administracji publicznej w procesie planowania przestrzennego

§ 4. Prawne urządzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego

I. Prawne urządzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu krajowym

II. Prawne urządzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu wojewódzkim (regionalnym)

III. Planowanie przestrzenne na obszarze metropolitalnym

IV. Prawne urządzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego na szczeblu gminnym (lokalnym)

1. Uwagi ogólne

2. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy

3. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego

4. Miejscowy plan rewitalizacji

5. Uchwała w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń

6. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy

V. Szczególne formy lokalizacji inwestycji

Rozdział XII. Pomoc publiczna

§ 1. Definicja pojęcia i zakres regulacji prawnej

I. Geneza i przesłanki regulacji pomocy publicznej

II. Definicja (niedozwolonej) pomocy publicznej

§ 2. Przesłanki dopuszczalności pomocy publicznej

§ 3. Zasady i klauzule udzielania pomocy publicznej

I. Zasada przejrzystości

II. Zasada proporcjonalności

III. Zasada subsydiarności

IV. Zasada spójności

V. Klauzule

§ 4. Rodzaje pomocy publicznej

I. Pomoc regionalna

II. Pomoc horyzontalna

III. Pomoc sektorowa

IV. Pomoc de minimis

V. Programy pomocowe i pomoc indywidualna

§ 5. Formy pomocy publicznej

§ 6. Notyfikacja pomocy publicznej

I. Postępowanie krajowe

II. Procedura przed Komisją Europejską

§ 7. Procedury nadzwyczajne

§ 8. Monitorowanie udzielonej pomocy

§ 9. Obowiązek zwrotu pomocy

Rozdział XIII. Prawo zamówień publicznych

§ 1. Wprowadzenie. Źródła prawa zamówień publicznych

§ 2. Międzynarodowe prawo zamówień publicznych

§ 3. Ogólna charakterystyka prawa zamówień publicznych

§ 4. Zamawiający i wykonawca

§ 5. Przedmiot zamówień publicznych

§ 6. Tryby udzielania zamówień publicznych

I. Przetarg nieograniczony

II. Przetarg ograniczony

III. Negocjacje z ogłoszeniem

IV. Dialog konkurencyjny

V. Negocjacje bez ogłoszenia

VI. Zamówienie z wolnej ręki

VII. Zapytanie o cenę

VIII. Partnerstwo innowacyjne

IX. Licytacja elektroniczna

§ 7. Procedury „uzupełniające” i szczególne udzielania zamówień publicznych

§ 8. Umowa w sprawie zamówień publicznych

§ 9. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych

§ 10. Środki ochrony prawnej

I. Odwołanie

II. Skarga

Rozdział XIV. Umowa koncesji na roboty budowlane lub usługi

§ 1. Wprowadzenie

§ 2. Umowa koncesji w systemie zamówień publicznych

§ 3. Koncesje w prawie Unii Europejskiej

§ 4. Zakres regulacji ustawy

§ 5. Zasady zawierania umowy koncesji

§ 6. Postępowanie o zawarcie umowy koncesji

§ 7. Umowa koncesji

§ 8. Organy właściwe w sprawach umów koncesji

§ 9. Środki ochrony prawnej

§ 10. Wnioski końcowe

Rozdział XV. Partnerstwo publiczno-prywatne

§ 1. Partnerstwo publiczno-prywatne. Zagadnienia ogólne

I. Definicje partnerstwa publiczno-prywatnego

II. Partnerstwo publiczno-prywatne jako forma prawna działania administracji publicznej

III. Rodzaje partnerstwa publiczno-prywatnego

IV. Cechy partnerstwa publiczno-prywatnego

§ 2. Normatywna regulacja partnerstwa publiczno-prywatnego

I. Uwagi ogólne

II. Strony współpracy

III. Wybór partnera prywatnego

IV. Przedmiot współpracy

V. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym

VI. Zakończenie współpracy

§ 3. Partnerstwo publiczno-prywatne w praktyce

I. Uwagi ogólne

II. Obszary wykorzystania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego w praktyce

Rozdział XVI. Specjalne strefy i obszary gospodarcze

§ 1. Uwaga wstępna

§ 2. Wolne obszary celne (WOC) i składy wolnocłowe (SWC)

I. Geneza i podstawy prawne funkcjonowania WOC

II. Definicja i rodzaje wolnych obszarów celnych

III. Prowadzenie działalności i wprowadzanie towaru na WOC

§ 3. Specjalne strefy ekonomiczne (SSE)

I. Rodzaje specjalnych stref ekonomicznych

II. Istota Specjalnych Stref Ekonomicznych

III. Tworzenie i zarządzanie specjalnymi strefami ekonomicznymi

IV. Rozpoczęcie i prowadzenie działalności na terenie SSE

§ 4. Parki naukowo-technologiczne i inkubatory przedsiębiorczości

I. Inkubatory przedsiębiorczości

II. Parki naukowo-technologiczne

Rozdział XVII. Przekształcenia własnościowe w gospodarce

§ 1. Istota przekształceń własnościowych

§ 2. Nacjonalizacja

§ 3. Reprywatyzacja

I. Koncepcje reprywatyzacji

II. Przeszkody na drodze do reprywatyzacji

III. Postępowania reprywatyzacyjne

§ 4. Uwłaszczenie i komunalizacja

I. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych

II. Komunalizacja

§ 5. Prywatyzacja i komercjalizacja

I. Istota i cele prywatyzacji

II. Podstawy prawne i zakres prywatyzacji

III. Prywatyzacja przy wykorzystaniu narodowych funduszy inwestycyjnych

IV. Prywatyzacja podmiotów mających szczególne znaczenie dla gospodarki

V. Prywatyzacja w rolnictwie

VI. Komercjalizacja

§ 6. Wywłaszczanie nieruchomości

Rozdział XVIII. Organizacja i funkcjonowanie gospodarki komunalnej

§ 1. Pojęcie i podstawy prawne gospodarki komunalnej

§ 2. Zakres podmiotowy gospodarki komunalnej

§ 3. Zakres przedmiotowy gospodarki komunalnej

I. Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego

II. Zadania własne gmin

III. Zadania własne powiatu

IV. Zadania własne województwa

V. Sfera użyteczności publicznej

§ 4. Formy wykonywania działalności komunalnej

I. Problem wyboru formy działalności komunalnej

II. Zakład budżetowy

III. Jednostka budżetowa

IV. Spółka prawa handlowego

V. Inne formy wykonywania działalności komunalnej

§ 5. Powierzanie zadań samorządu terytorialnego podmiotom zewnętrznym

I. Umowa w sprawie powierzenia zadań

II. Tryb zawierania umów

Rozdział XIX. Reglamentacja obrotu towarowego z zagranicą

§ 1. Geneza i definicja prawa handlu zagranicznego

I. Geneza handlu zagranicznego

II. Definicja handlu zagranicznego

§ 2. Regulacja i reglamentacja w obrocie towarowym z zagranicą

I. Pojęcia regulacji i reglamentacji w obrocie towarowym z zagranicą

II. Cele działań państwa w reglamentacji obrotu towarowego z zagranicą

III. Międzynarodowa integracja gospodarcza i jej wpływ na reglamentację obrotu towarowego z zagranicą

1. Standard najwyższego uprzywilejowania

2. Standard traktowania narodowego

§ 3. Instrumenty taryfowe i parataryfowe i ich wpływ na obrót towarowy z zagranicą

I. Cła

II. Kontyngenty

III. Plafony

IV. Środki o skutku równoważnym do ceł

1. Podatki

2. Opłaty

§ 4. Pozataryfowe instrumenty reglamentacji obrotu towarowego z zagranicą

I. Ograniczenia ilościowe i środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych

II. Środki wynikające z postępowań antydumpingowych i antysubsydiowych

III. Sankcje gospodarcze

§ 5. Instrumenty liberalizacji handlu międzynarodowego

Przedmowa

Prawo gospodarcze publiczne to część systemu prawa obejmująca normy, których przedmiotem jest oddziaływanie państwa na gospodarkę, w tym regulacja zachowań państwa wobec podmiotów działalności gospodarczej.

Przedmiotem prawa gospodarczego publicznego jest regulacja zachowań państwa wobec przedsiębiorców, jest to prawo interwencji państwa i jego organów oraz aparatu w sferze gospodarczej. Prawo gospodarcze publiczne to forma normatywnie uregulowanej dopuszczalności ingerencji państwa w sferę stosunków gospodarczych. Jest wyrazem władztwa państwa w gospodarce, odzwierciedla powinności państwa, a tym samym odnosi się do reguł zachowań (praw i obowiązków) przedsiębiorców ustalanych ze względu na funkcje państwa.

Prawo gospodarcze publiczne reguluje w szczególności: ustrój gospodarczy i zasady jego funkcjonowania i ochrony, stosunki własnościowe będące podstawą gospodarowania i przedmiotem ochrony ze strony państwa, zasady gospodarowania typowe dla danego układu stosunków własnościowych i podlegające państwowej ochronie, formy prawne organizowania i wykonywania działalności gospodarczej, zakres i formy państwowej ochrony prawnej mechanizmów gospodarczych i praw ekonomicznych, a także organizację i formy prawne ingerencji państwa w stosunki gospodarcze w skali makro- i mikrogospodarczej.

Jak zaznacza się w doktrynie, podstawą wyodrębnienia problematyki prawa gospodarczego publicznego jest teza, według której przedmiotem prawa gospodarczego są funkcje i zadania państwa w sferze gospodarki i wszelkie konsekwencje prawne ich wykonywania. Prawo to obejmuje stosunki prawne, które kształtują się w relacji między organami państwa a podmiotami działalności gospodarczej. Podmioty te są zarówno adresatami działań państwa, a także ich inicjatorami, oczekującymi podjęcia stosownych działań przez organy państwa. W obszarze owych stosunków prawnych mieszczą się kompetencje organów państwa, mechanizm (procedury) podejmowania przez nie decyzji i wyrażania określonego stanowiska (np. poprzez stanowienie norm) oraz prawa i obowiązki podmiotów działalności gospodarczej wraz z warunkami i formami ich realizacji oraz gwarancjami ochrony. Kształtowanie wskazanych stosunków prawnych dokonuje się zazwyczaj przy wykorzystaniu metod i instrumentów o charakterze administracyjnoprawnym stosunków prawnych, choć coraz częściej korzysta się także z rozwiązań właściwych prawu cywilnemu.

Celem prawa gospodarczego publicznego jest ochrona podstawowych wartości gospodarki rynkowej oraz wyznaczenie dopuszczalnych granic ich ograniczenia w interesie publicznym. Uznaje się przy tym, że oddziaływanie państwa na gospodarkę jest domeną działania administracji państwowej. Zgodnie z tym stanowiskiem, prawo gospodarcze publiczne obejmuje przepisy prawa administracyjnego, które regulują warunki podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej i określają odpowiednie funkcje oraz kompetencje organów administracji publicznej. Stanowi zatem warstwę jurydyczną interwencjonizmu państwowego, interwencji w sferę życia gospodarczego społeczeństwa, a jego przedmiotem jest określenie obszarów tej ingerencji, jej treści i jej form prawnych. Do tych obszarów zaliczyć należy policję i reglamentację gospodarczą, a także organizowanie określonych przedsięwzięć makroekonomicznych lub aktywne wspieranie pewnych dziedzin gospodarki. Jest to zatem całość państwowego oddziaływania na gospodarkę w takim zakresie, w jakim – legitymowany przez zasadę państwa prawnego – interes publiczny uzasadnia wkroczenie państwa w sferę konstytucyjnie chronionych wolności i praw obywatela wykonywanych na rynku. Przyjmuje się zarazem również, że publicznym prawem gospodarczym objęte są działania państwa w sferze swobodnej działalności gospodarczej, polegające nie tylko na jej ograniczaniu i ochronie, lecz także na kształtowaniu określonego, pożądanego i zamierzonego ładu w gospodarce, w tym w sferze konkurencji, stosunkach własnościowych i różnorodnych obszarach działalności gospodarczej.

Niniejsze opracowanie służyć ma prezentacji poszczególnych przejawów i form oddziaływania państwa na gospodarkę przy wykorzystaniu różnych instrumentów prawnych. Oddziaływanie to postrzegać można najpierw w płaszczyźnie przedmiotowej i łączyć z określonymi sferami działalności gospodarczej, a następnie z procedurami i środkami działania, przy wykorzystaniu których możliwe staje się celowe kształtowanie ładu i pożądanego stanu prawnego i faktycznego w gospodarce, stosownie do potrzeb gospodarki oraz zgodnie z interesem publicznym.

W opracowaniu pominięto natomiast wiele kwestii o znaczeniu zarówno teoretycznym, jak i dogmatycznym, odnoszących się w szczególności do podstawowych zasad prawa gospodarczego publicznego, konstrukcji prawnej podmiotów działalności gospodarczej oraz do problematyki podejmowania (inicjowania) działalności gospodarczej. Kwestie te – ze względu na swą wagę i znaczenie – są przedmiotem wielu opracowań: podręczników, monografii i innych publikacji z zakresu prawa gospodarczego publicznego i z tego (tylko) powodu nie stały się one przedmiotem rozważań zawartych w niniejszym opracowaniu, stawiającym sobie za cel głównie prezentację dogmatyki i jej wykładni.

kwiecień 2017

Autorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

BankSpółdzU

ustawa z 7.12.2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1826)

DyscyplFinPublU

ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 168 ze zm.)

DziałUbezpReasU

ustawa z 11.9.2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1844 ze zm.)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.)

FundInwZarzAltFundInwestU

ustawa z 27.5.2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1896 ze zm.)

GospKomU

ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.)

GrProdRolnU

ustawa z 15.9.2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983 ze zm.)

KC

Kodeks cywilny

KM

Kodeks morski

KomUprawnPracU

ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 981 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

KPA

Kodeks postępowania administracyjnego

KRSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 687 ze zm.)

NadRFinU

ustawa z 21.7.2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 196 ze zm.)

NFIU

ustawa z 30.4.1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202 ze zm.)

ObrInFinU

ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1636 ze zm.)

OdpadyU

ustawa z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm.)

OfertaPublU

ustawa z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm.)

OKiKU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 229)

OZEU

ustawa z 20.2.2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2015 r. poz. 478 ze zm.)

PartPublPrywU

ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 696 ze zm.)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1988 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.)

PrEnerg

ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.)

PrFarm

ustawa z 6.9.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2142 ze zm.)

PrLot

ustawa z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 605 ze zm.)

PrOchrŚrod

ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.)

PrPoczt

ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.)

PrPrzew

ustawa z 15.11.1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 915 ze zm.)

PrSpółdz

ustawa z 16.9.1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 21 ze zm.)

PrTelekom

ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.)

PrWod

ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.)

PrZamPubl

ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.)

PrzedsPańU

ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1384 ze zm.)

SamGmU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 15.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.)

SDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.)

SzkodyŚrodU

ustawa z 13.4.2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm.)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 2010 r., Nr 83, s. 1)

TrDrogU

ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.)

TrKolU

ustawa z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1727 ze zm.)

UmKoncesjiU

ustawa z 21.10.2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1920)

ZagospPrzestrzU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.)

ZNKU

ustawa z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.)

2. Organy i instytucje

ETS

Europejski Trybunał Sprawiedliwości

KNF

Komisja Nadzoru Finansowego

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

PiF

Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna

SAmop

Sąd Antymonopolowy

SO

Sąd Okręgowy

SOKiK

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

TK

Trybunał Konstytucyjny

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

URE

Urząd Regulacji Energetyki

UZP

Urząd Zamówień Publicznych

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

ZA

Zespół Arbitrów

3. Publikatory i czasopisma

Biul. Skarb.

Biuletyn Skarbowy

Biul. SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

Dz.Urz. UOKiK

Dziennik Urzędowy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

EP

Edukacja Prawnicza

EPS

Europejski Przegląd Sądowy

Fin. Kom.

Finanse Komunalne

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

KP

Kontrola Państwowa

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

MoPrBank

Monitor Prawa Bankowego

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A

Pal.

Palestra

PiM

Prawo i Medycyna

PiP

Państwo i Prawo

PPH

Przegląd Prawa Handlowego

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

PPUW

Przegląd Prawniczy UW

Pr. Bank.

Prawo Bankowe

Pr. Gosp.

Prawo Gospodarcze

Pr. Sp.

Prawo Spółek

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R. Pr.

Radca Prawny

Rej.

Rejent

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP

Studia Prawnicze

ST

Samorząd Terytorialny

TPP

Transformacje Prawa Prywatnego

Zb. Orz.

Zbiór Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich

ZNUJ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

4. Inne skróty

art.

artykuł

cz.

część

dot.

dotyczy

itp.

i temu podobny (-a, -e)

lit.

litera

m.in.

między innymi

m.p.z.p.

miejski plan zagospodarowania przestrzennego

n.

następny (-a, -e)

Nb

numer brzegowy

np.

na przykład

Nr

numer

pkt

punkt

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

r.

rok

red.

redakcja, redaktor

s.

strona (-y)

t.

tom

tekst jedn.

tekst jednolity

tj.

to jest

tzw.

tak zwany (-a, -e)

uchw.

uchwała

ust.

ustęp

w zw. z 

w związku z 

wyr.

wyrok

zd.

zdanie

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

Rozdział I. Wprowadzenie

1

W każdym systemie gospodarczym daje o sobie znać niezwykle trudny, jeśli nie niemożliwy do rozstrzygnięcia dylemat sprowadzający się do ustalenia, czy czynnikiem decydującym o rozwoju gospodarki i mającym najistotniejszy wpływ na jej funkcjonowanie jest oparty na wolności gospodarczej rynek samodzielnych przedsiębiorców, produktów i usług, czy też czynnikiem tym są pobudzające gospodarkę, inspirujące działania instytucji publicznej, jaką jest państwo. Niejako w konsekwencji uwidoczniają się koncepcje priorytetowego traktowania wolności gospodarczej i wolnego rynku, a tym samym ograniczania interwencji państwa, jak i koncepcje uznające celowość i konieczność działań interwencjonistycznych w warunkach gospodarki rynkowej. W efekcie oznacza to jednak równoległe wdrażanie obydwu koncepcji do praktyki gospodarczej, choćby na podłożu doktryny i zasady (konstytucyjnej) społecznej gospodarki rynkowej, mającej niejako z założenia godzić i kojarzyć ze sobą: wolny rynek i potrzeby społeczne. Problem sprowadza się przy tym do udzielenia odpowiedzi na pytanie o – z jednej strony – granice i zakres wolności gospodarczej – z drugiej zaś – granice, metody, środki i cele oddziaływania państwa jako instytucji publicznej na sferę gospodarki prowadzonej przez podmioty niepubliczne. Paradoksalnie, działania interwencjonistyczne państwa rozwijane są w warunkach istnienia i funkcjonowania wolnego rynku, a podejmowane są one nie w celu wyeliminowania takiego rynku, ale w związku z uznaniem, że mechanizm rynkowy wymaga odpowiedniego wspomagania ze strony państwa, tudzież dokonania odpowiedniej korekty przy wykorzystaniu środków prawnych1. W szczególności owo wspomaganie i korekta są – zadaniem twórcy koncepcji interwencjonizmu Johna Keynesa – konieczne w warunkach powstania nierównowagi oraz zakłóceń funkcjonowania rynku podczas kryzysu2.

2

W literaturze wolność gospodarcza ujmowana jest głównie jako zbiór swobód3, zasada prawa4 oraz prawo podmiotowe5. Nie brakuje także wypowiedzi, zgodnie z którymi wolność gospodarcza łączona jest z takimi określeniami, jak w szczególności: składnik liberalizmu gospodarczego i domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej6, zasada i warunek sine qua non gospodarki rynkowej7, obiektywna zasada organizująca gospodarkę w sposób zakładający ścisły związek między prywatną autonomią, a mechanizmem konkurencji8, wiązka różnych praw, jak: prawo własności, wolność osobista, wolność wyboru zajęcia i miejsca zamieszkania, prawo do przedsiębiorczości, prawo do równości wobec prawa, prawo do konkurencji, wolność umów9. Wolność gospodarcza przedstawiana jest ponadto jako zespół różnego rodzaju swobód o określonym zakresie i treści odnoszących się m.in. do przepływu towarów, przedsiębiorczości, świadczenia usług, przepływu kapitału i płatności, prawa spółek i koncernów10.

3

Nie neguje się zazwyczaj, że wolność gospodarcza stanowi warunek niezbędny i konieczny gospodarki rynkowej, jej zaistnienia i funkcjonowania11. Gospodarka rynkowa jest gospodarką wolną, czyli taką, w ramach której zapewniona i zagwarantowana zostaje możliwość podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez dowolny podmiot, proces gospodarowania odbywa się zasadniczo bez władczej ingerencji państwa, respektowane są prawa ekonomiczne, w tym prawo popytu i podaży, występuje swoboda władania środkami produkcji, a jednocześnie w obszarze gospodarki – na wolnym rynku – mamy do czynienia z rywalizacją (konkurencją) pomiędzy podmiotami działalności gospodarczej. W takiej gospodarce to właśnie wolność jest przesłanką zachowań uczestników rynku oraz procesów gospodarczych.

4

Wolność gospodarcza wymaga stworzenia odpowiednich prawnych warunków i możliwości pozwalających na swobodne podjęcie decyzji w kwestii zainicjowania działalności gospodarczej w wybranym zakresie przedmiotowym, odpowiednio zlokalizowanej, zorganizowanej, składającej się z szeregu czynności i mającej na względzie osiągnięcie zarobku. W tym znaczeniu wolność gospodarcza, znajdująca potwierdzenie na gruncie prawa i przez prawo określona, powinna być potraktowana jako przesłanka wykonywania działalności gospodarczej przez poszczególne podmioty. Wolność gospodarcza warunkuje działalność gospodarczą, umożliwiając jej swobodne (wolne) podejmowanie, kontynuację, a także zakończenie. Oznacza to w konsekwencji, że w systemie gospodarczym „objętym” wolnością możliwe jest swobodne kształtowanie stosunków pomiędzy podmiotami działalności gospodarczej i swobodne wykonywanie poszczególnych czynności z zakresu tej działalności.

5

Jednak na gruncie Konstytucji RP wolność gospodarcza potraktowana została jako jeden z filarów społecznej gospodarki rynkowej – podstawy ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, obok własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Oznacza to, że wolność gospodarcza powinna zostać odpowiednio skorelowana z pozostałymi elementami ustroju gospodarczego w celu zapewnienia prawidłowego i efektywnego funkcjonowania gospodarki rynkowej, z jednoczesnym respektowaniem i uwzględnianiem interesu publicznego (społecznego). Wolność gospodarcza nie może zatem być traktowana jako kategoria absolutna i realizowana w sposób bezwzględny ponieważ pozostawałoby to w opozycji zarówno do możliwości, jak i zdolności zapewnienia przez państwo ochrony interesu publicznego wyartykułowanego przy wykorzystaniu systemu prawa. Istnieje zatem potrzeba stworzenia i funkcjonowania właściwego mechanizmu oddziaływania państwa na gospodarkę, by ta – na podłożu wolności gospodarczej – mogła stać się obszarem godzenia interesów podmiotów działalności gospodarczej z interesami o charakterze publicznym.

6

Nawet gdy pominąć w rozważaniach aspekt normatywny działań państwa, z obserwacji praktyki wynika, że współczesne państwo zachowania interwencjonistyczne zdaje się traktować nie tylko jako metodę osiągania równowagi rynkowej, lecz także, a może przede wszystkim, jako sposób dążenia do osiągania celów wyznaczanych interesem publicznym i określanych przez samo państwo, a mieszczących się w ramach polityki gospodarczej. Celami takimi są w szczególności: ochrona społeczeństwa przed zagrożeniami ekologicznymi, konieczność kontroli przez państwo obrotu określonymi dobrami, względy obrony narodowej i bezpieczeństwa publicznego, prawidłowe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, eliminowanie zagrożeń konkurencji, konieczność racjonalnego gospodarowania wyczerpywanymi zasobami, ochrona konsumentów, bezpieczeństwo uczestników obrotu rynkowego, konieczność zapewnienia, aby określone rodzaje działalności gospodarczej były wykonywane przez podmioty fachowe i odpowiednio do tego przygotowane – także finansowo12. Zapewne dlatego w obecnej dobie poszczególne państwa nie mogą „odejść” od interwencjonizmu, a chcąc zachować swą aktywną, kreatywną i inspirującą rolę w gospodarce niejako zmuszone są do działań interwencjonistycznych.

7

Jak się zauważa, możliwe jest wyróżnienie dwóch podstawowych „technik” interwencjonistycznych zakładających stosowanie odmiennych środków działania przez państwo i wywołujących różne efekty w gospodarce13. „Technika” pierwsza – zgodna z założeniami J. Keynesa – akceptuje wolną grę praw ekonomicznych i mieści się w systemie gospodarki wolnorynkowej opartej na wolności gospodarczej. Druga „technika” – nazwana arbitralną – blokuje, a niekiedy nawet uniemożliwia funkcjonowanie wolnego rynku14. Wydaje się, że praktyczne zastosowanie jednej z „technik” nie jest kwestią dowolną lub przypadkową. Problem sprowadza się bowiem do określenia celów działań interwencjonistycznych, a zarazem nabrania przekonania (graniczącego z pewnością), że mogą one zostać zrealizowane poprzez zastosowanie odpowiednich środków działania, które powinny (także stosownie do przekonania) wywołać pożądane efekty. Zazwyczaj przyjmuje się15, że cele te są pochodnymi funkcji państwa z zakresu gospodarki. W szczególności chodzi o zapewnienie efektywności gospodarki w skali makro, przy uwzględnieniu nierównomiernego jej rozwoju sektorowego, dokonanie sprawiedliwej, społecznie akceptowalnej alokacji środków finansowych w warunkach dysproporcji dochodów, uzyskanie stanu równowagi i stabilności wobec cyklicznego (a w konsekwencji nierównoważnego i niestabilnego) funkcjonowania gospodarki rynkowej, a także optymalizacja stanu samodzielności podmiotów działalności gospodarczej poprzez powściągnięcie „egoizmów” przedsiębiorców w sytuacji występujących potrzeb społecznych.

8

Pojęcie interwencjonizmu ma charakter nienormatywny, jednak doktryna (prawnicza) postrzega je w kontekście przede wszystkim poszczególnych środków i ich kategorii oraz form stosowanych przez państwo w odniesieniu do gospodarki16. Podkreśla się przy tym, że interwencjonizm jest aktywnym działaniem państwa, tym samym nie oznacza podejmowania czynności ochronnych w zakresie porządku prawnego, życia i zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa, środowiska naturalnego, moralności publicznej17. Jednocześnie nie stanowi interwencjonizmu podejmowanie przez państwo działań w sferze sądownictwa, administracji, bezpieczeństwa, a także porządku publicznego, z uwagi na okoliczność, iż w sferach tych rola państwa jest powszechnie akceptowana, a określenie ustroju i funkcjonowania tych sfer przez państwo uznaje się za konieczne18.

9

Na gruncie prawa interwencjonizm państwowy kojarzony jest w znacznej mierze z reglamentacją, czyli ograniczeniem zakresu wolności gospodarczej, a to za sprawą treści art. 22 Konstytucji RP, według którego wolność gospodarczą (a więc także jeden z jej aspektów jakim jest wolny rynek) można poddać ograniczeniom z uwagi na ważny interes publiczny, przy zastosowaniu formy ustawy. Nie dostrzega się zarazem okoliczności, że interwencjonizm państwowy jest zjawiskiem (zespołem działań) o szerszej formule, wykraczającej znacznie poza obszar reglamentacji. Na pewno mieszczą się w działaniach interwencjonistycznych różnego rodzaju działania władcze podejmowane przez organy publiczne, których celem jest ograniczanie wolności gospodarczej19. Zakres tych ograniczeń nie może być nadmierny, albowiem wolność gospodarcza jest zasadą, jej ograniczenia wyjątkiem od niej. Nie może zatem dojść do sytuacji, w której zniwelowane zostałyby publiczne prawa podmiotowe przejawiające się w samodzielności prawnej i faktycznej uczestników rynku, głównie przedsiębiorców20.

10

Interwencjonizm państwowy obejmuje również działania porządkujące gospo-darkę i organizujące jej funkcjonowanie. Tego rodzaju działania należy uznać za w pełni umotywowane funkcjami współczesnego państwa biorącego odpowiedzialność za zachowanie określonego ładu w gospodarce i zagwarantowanie istniejącego status quo. Mieszczą się one w ramach tzw. policji administracyjnej – stosunkowo najłagodniejszej postaci interwencjonizmu – obejmującej działalność o charakterze ochronnym niewykluczającym przy tym możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego21.

11

Jak się podkreśla22 zarówno reglamentacja, jak i policja administracyjna pozostają ze sobą w ścisłym związku sprowadzającym się do określania przez państwo w ramach każdego z tych zespołów działań, warunków i wymogów, których spełnienie skutkuje ograniczeniem samodzielności przedsiębiorców, ale zarazem przyczynia się do wytyczenia granic ingerencji państwa w sferę ich swobód.

12

Interwencjonizm w ujęciu prawnym łączyć należy również z tzw. regulacją, a w gruncie rzeczy szczególną, co do zakresu, przedmiotu i stosowanych środków działania reglamentację, a w pewnym stopniu również z policją administracyjną dotyczącą sektorów infrastrukturalnych takich jak: np. energetyka, czy telekomunikacja23. W sektorach tych konieczne jest zapewnienie sprawnego i stałego ich funkcjonowania oraz powszechnej i niezakłóconej dostępności do świadczonych tam usług, a ponadto – ponieważ sektory te charakteryzują się częstym występowaniem w nich monopoli naturalnych – dążenie do zachowania w ich ramach odpowiednich standardów konkurencyjnych.

13

Niniejsze opracowanie służyć ma w założeniu prezentacji poszczególnych rodzajów i form oddziaływania państwa na gospodarkę przy wykorzystaniu instrumentów prawnych24. Oddziaływanie to postrzegać można w pierwszej kolejności w płaszczyźnie przedmiotowej i łączyć z określonymi sferami (dziedzinami) działalności gospodarczej, takimi jak: energetyka, telekomunikacja, transport, rolnictwo i przetwórstwo, a także z działalnością bankową, ubezpieczeniową i pocztową oraz produkcją i sprzedażą środków farmaceutycznych. W dziedzinach tych w sposób wyraźny dają się zauważyć daleko ingerujące w sferę wolności gospodarczej działania państwa, których nośnikiem są normy prawne mające charakter reglamentacyjny, regulacyjny oraz porządkowy (policyjny). Wskazane dziedziny działalności gospodarczej wyróżniają kompleksowe i szczegółowe regulacje normatywne, mają one szczególne znaczenie dla gospodarki jako całości, a w ich ramach możliwe jest i zarazem konieczne, przejawianie dbałości o realizację wielu celów publicznych.

14

Interwencjonizm państwowy wyrażają także przepisy prawa odnoszące się do procedur i środków działania, przy wykorzystaniu których możliwa staje się ochrona stosunków i mechanizmu konkurencji w gospodarce, jak i kształtowanie i ochrona rynku kapitałowego oraz ładu przestrzennego. Każda z wymienionych sfer wykazuje się wprawdzie swoistymi cechami charakterystycznymi, jednak ich prezentacja pozwala na ukazanie wielości i różnorodności stosowanych środków ochrony i kształtowania tych sfer w interesie publicznym.

15

Wreszcie oddziaływanie państwa jako instytucji publicznej na system gospodarki charakteryzować można z perspektywy poszczególnych instrumentów tego oddziaływania. Ich nośnikami są zespoły norm prawnych określających przede wszystkim sposoby dochodzenia do realizacji celów skorelowanych z interesem publicznym, a także wzajemne relacje instytucji publicznych i podmiotów działalności gospodarczej kształtujące się w toku osiągania tych celów. W katalogu takich instrumentów mieszczą się w szczególności: zamówienia publiczne, pomoc publiczna dla przedsiębiorców, koncesje na roboty budowlane i usługi, partnerstwo publiczno-prywatne oraz przekształcenia własnościowe w gospodarce. Instrumentalny, ale również ustrojowy charakter mają ponadto regulacje prawne gospodarki komunalnej i specjalnych stref i obszarów działalności gospodarczej. Wydaje się, że ich przedstawienie w ramach niniejszego opracowania pozwoli na wykazanie aktywnej roli państwa także w zakresie tych regulacji.

16

Oczywiście należy dostrzegać, że z racji przynależności Polski do Unii Europejskiej krajowy system prawny dostosowany został odpowiednio do systemu prawa europejskiego i pozostaje w pełnej zgodności z tym systemem, stosownie do treści TUE i TFUE. W tym kontekście jednak aktualne jest postrzeganie powyżej zaznaczonej roli państwa w obszarze gospodarki, a nawet uprawniona jest – na tle analizy wielu aktów prawnych – konstatacja, iż rola ta uległa wzmocnieniu, a ponadto funkcje państwa w gospodarce są wypełniane częstokroć z pomocą i przy wykorzystaniu instytucji unijnych.

1 Zob. R. Gwiazdowski, Spór o interwencjonizm gospodarczy, SI 2005, Nr 44, s. 162.

2 Zob. A. Wojtyna, Ewolucja keynesizmu a główny nurt ekonomii, Warszawa 2000, s. 68; zob. także uwagi R. Gwiazdowskiego, Spór nt. istoty interwencjonizmu wg J. Keynesa, s. 163 i n.

3 Tak. np. J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, PNUŚ 1992, Nr 1298, s. 66; zob. także W. Siuda, Niektóre warunki prowadzenia indywidualnej działalności gospodarczej, [w:] J. Kufel (red.), Działalność gospodarcza osób fizycznych w świetle uregulowań publicznoprawnych, AE Zeszyty Naukowe 1997, Nr 246, s. 34 i n.

4 Tak np. S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, Nr 9, s. 9.

5 Tak. np. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 8–13.

6 Zob. S. Biernat, Podejmowanie, s. 9–10.

7 Zob. R.W. Kaszubski, K. Radzikowski, Wolność gospodarcza i warunki dopuszczalności jej ograniczeń, Glosa 2000, Nr 3, s. 1.

8 Zob. K. Strzyczkowski, Kilka uwag o istocie i granicach wolności gospodarczej, [w:] Granice wolności gospodarczej w systemie społecznej gospodarki rynkowej, Katowice 2004, s. 288.

9 Zob. K. Pawłowicz, O wolności gospodarczej, [w:] Prawo i społeczeństwo obywatelskie, Warszawa 1990, s. 103.

10 Zob. Z. Brodecki (red.), Wolność gospodarcza, Warszawa 2003.

11 Tak określają wolność gospodarczą R.W. Kaszubski, K. Radzikowski, Wolność, s. 1; zob. także E. Kosiński, Aspekt prawny wolności gospodarczej, KPPubl. 2003, Nr 4, s. 11 i powołana tam literatura.

12 Zob. S. Koroluk, [w:] A. Powałowski (red.), Leksykon prawa gospodarczego publicznego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2015, s. 249.

13 Zob. P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 90.

14 Tamże, s. 92.

15 Zob. P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia, t. 1, Warszawa 1995, s. 88.

16 Zob. T. Kocowski, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, M. Szydło, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009, s. 485.

17 Por. C. Kosikowski, Problemy reglamentacji działalności gospodarczej w Polsce, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. J. Filipka, Kraków 2001, s. 364.

18 Zob. w tej kwestii np. K. Markowski, Rola państwa w gospodarce rynkowej, Warszawa 1992, s. 16; C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s. 195 i n.

19 Zob. C. Kosikowski, Problemy, s. 364 oraz T. Kocowski, Stanowienie i stosowanie norm prawa administracyjnego w obszarze reglamentacji działalności gospodarczej, AUWr 1996, Nr 253, s. 116 i n.

20 W kwestii wolności gospodarczej zob. np. J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, PNUŚ 1992, Nr 1298, s. 66; S. Biernat, Podejmowanie, s. 9; A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda, s. 8–13.

21 Tak Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane), [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku, Przemyśl 2002, s. 352.

22 Zob. T. Kocowski, [w:] A. Borkowski, Administracyjne, s. 484 i n.

23 Zob. na ten temat M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005.

24 Zob. na ten temat szerzej System Prawa Administracyjnego, T. 8a i 8b, Publiczne prawo gospodarcze, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2013.