Joseph E. Stiglitz

Euro. W jaki sposób wspólna waluta zagraża przyszłości Europy

Warszawa 2017

Tytuł oryginału: The Euro: How a Common Currency Threatens the Future of Europe

Copyright © by Joseph E. Stiglitz, 2016

Copyright © for this edition by Wydawnictwo Krytyki Politycznej, 2017

All rights reserved

Wydanie pierwsze

ISBN 978-83-65853-11-0

Supported by a grant from the Open Society Foundations.

Książka ukazuje się przy wsparciu Open Society Foundations.

Skład wersji elektronicznej: Marcin Kapusta

konwersja.virtualo.pl

Książkę tę dedykuję przyszłości Europy
i przyszłości projektu europejskiego,
od którego tak wiele zależy.

Mam nadzieję, że to, co tu napisałem,
przyczyni się do wdrożenia rozwiązań,
które zapewnią Kontynentowi dobrobyt
i wesprą naszą solidarność.

Wstęp

Z Europy nadchodzą przygnębiające wieści. Grecja jest pogrążona w recesji – ponad połowa młodych ludzi nie ma tam pracy. We Francji skrajna prawica zdecydowanie zyskała na sile. W Katalonii, regionie wokół Barcelony, większość deputowanych lokalnego parlamentu opowiada się za niepodległością wobec Hiszpanii. Z chwilą, gdy książka ta trafia do druku, wiele obszarów w Europie staje w obliczu straconej dekady, z PKB per capita na poziomie niższym niż przed kryzysem finansowym.

Nawet to, co Europa świętuje jako swoje sukcesy, mówi nam wiele o porażce, którą wszyscy przeżywamy: bezrobocie w Hiszpanii spadło z 26 % w 2013 roku do 20 % na początku roku 2016. Tyle że prawie połowa młodych ludzi pozostaje bez pracy¹, a stopa bezrobocia byłaby jeszcze większa, gdyby nie fakt, że tak wiele i wielu – spośród najbardziej utalentowanych – zdecydowało się szukać zatrudnienia poza granicami kraju.

Co się właściwie stało? Czy nie jest tak, że postępy w naukach ekonomicznych powinny dawać nam lepsze zrozumienie gospodarki, a co za tym idzie, większą łatwość w kierowaniu nią? Zdecydowanie tak. Robert Lucas, laureat nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii[1], w 2003 roku podczas przemówienia do Amerykańskiego Towarzystwa Ekonomicznego stwierdził, że „główny problem dotyczący działań prewencyjnych wobec recesji został rozwiązany”². No właśnie: czy wraz z wprowadzeniem tylu ulepszeń rynkowych zarządzanie gospodarką nie powinno być łatwiejsze? Wiemy, że oznaką dobrze funkcjonującej gospodarki jest niskie bezrobocie i szybki wzrost, którego korzyści odczuwa większość populacji. To, co stało się w Europie, jest tego dokładnym przeciwieństwem.

Istnieje jednak proste wyjaśnienie tej pozornej zagadki: odpowiedzi należy szukać w pewnej fatalnej decyzji z 1992 roku, kiedy zgodzono się na utworzenie wspólnej waluty, ale nie zadbano o powołanie odpowiednich instytucji, które umożliwiłyby jej sprawne funkcjonowanie. Dobre rozwiązania walutowe nie gwarantują automatycznie wzrostu, ale nietrafione pomysły w tej dziedzinie zawsze prowadzą do recesji i załamania gospodarczego. Wśród projektów walutowych, które już od dłuższego czasu uważane są za zgubne, niechlubne miejsce zajmuje sztywna waluta, czyli taka, której wartość ustalana jest względem innej lub w stosunku do określonego towaru.

Amerykańska depresja końca XIX wieku miała miejsce w systemie, w którym wszystkie kraje związały wartość swoich walut ze złotem, a więc pośrednio także ze sobą nawzajem; przy braku odkryć nowych złóż niedobór złota prowadził do obniżenia cen zwykłych towarów – a więc do tego, co dziś nazywamy deflacją³. W efekcie pieniądz nabierał wartości. Doprowadziło to do zubożenia amerykańskich farmerów, którzy mieli coraz większe trudności ze spłacaniem długów. Kampania wyborcza z 1896 roku toczyła się wokół dylematu, który, jak to określił kandydat Partii Demokratycznej William Jennings Bryan, sprowadzał się do tego, czy Ameryka „ukrzyżuje ludzkość na krzyżu ze złota”⁴.

Standard złota obwiniany jest też za pogłębianie i przedłużanie Wielkiego Kryzysu. Państwa, które odeszły od takiego rozwiązania, szybciej pozbyły się skutków depresji⁵.

Mimo świadomości tego, co zdarzyło się w nie tak znowu odległej przeszłości, Europa zdecydowała się na związanie sobie rąk wspólną walutą – narzucając kontynentowi podobną sztywność, jaką wcześniej zafundował światu standard złota. Standard, którego nikt – oprócz paru „złotych fanatyków” – nie chce już przecież wcielać w życie.

Europa nie musi zostać ukrzyżowana na krzyżu euro – wspólna waluta ma szansę normalnie funkcjonować. Potrzeba jednak kluczowych reform w obrębie samej struktury unii walutowej, które nie leżą w gestii władz gospodarczych poszczególnych krajów. Pytaniem pozostaje to, czy wystarczy spójności politycznej i solidarności, by wprowadzić potrzebne zmiany. Trzeba także pamiętać, że w obliczu braku reform lepszym rozwiązaniem, niż uporczywe brnięcie dalej, jest jakiś rodzaj polubownego rozejścia się. Postaram się pokazać, w jaki sposób można taki rozwód przeprowadzić.

W 2015 roku Unia Europejska (składająca się 28 państw członkowskich) była drugą co do wielkości gospodarką świata – z około 507,4 milionami obywateli i PKB na poziomie 16,2 biliona dolarów – a więc niewiele mniejszą od gospodarki Stanów Zjednoczonych⁶. (Z powodu różnic w kursach walutowych wielkości z poszczególnych krajów mogą się różnić. Niemniej jednak w 2014 roku UE była największą gospodarką). W obrębie wspólnoty 19 krajów używa tej samej waluty: euro. Eksperyment ten jest stosunkowo młody – działa dopiero od 2002 roku, chociaż zadecydowano o nim dekadę wcześniej, przyjmując Traktat z Maastricht ⁷, a trzy lata później poszczególne kraje powiązały ze sobą wartości swoich walut. Później, w 2008 roku region ten, tak jak cały świat, został wciągnięty w recesję. Dziś Stany Zjednoczone stanęły już na nogi – późno i anemicznie, ale jednak. Natomiast Europa, a szczególnie kraje euro, wciąż pogrążone są w stagnacji.

Błąd, o którym tutaj mowa, jest istotny dla całego świata, nie tylko dla państw, które określa się mianem „eurogrupy”. Oczywiście jego skutki są bardziej odczuwalne w krajach dotkniętych kryzysem – szczególnie tych, które trwają w recesji. W naszym zglobalizowanym świecie cokolwiek, co prowadzi do stagnacji w tak ważnej części gospodarki, dotyka nas wszystkich.

Jak pokazał przykład Alexisa de Tocqueville’a z O demokracji w Ameryce, czasem osoba z zewnątrz jest w stanie zaproponować bardziej trafną i obiektywną analizę, aniżeli ludzie zanurzeni w bieżącym nurcie wydarzeń. Do pewnego stopnia widać to także w ekonomii. Europę odwiedzam regularnie, kilka razy w roku, począwszy od 1959 roku; spędziłem tu też sześć lat, ucząc i studiując. Współpracowałem blisko z wieloma rządami na kontynencie (najczęściej były to rządy centrolewicowe, chociaż nierzadko także centroprawicowe). W 2008 roku, kiedy kryzys finansowy i kryzys euro dojrzały, by wybuchnąć, pracowałem dla państw, które zostały nimi szczególnie dotknięte (byłem członkiem ciała doradzającego byłemu premierowi Hiszpanii, José Luisowi Rodríguezowi Zapatero oraz długoletnim doradcą – a także przyjacielem – byłego premiera Grecji, Jorgosa Papandreu). Na własne oczy widziałem, co działo się w krajach objętych kryzysem i jak wyglądało wdrażanie polityk, które miały ratować sytuację.

Eksperyment pod tytułem „euro” fascynował mnie jako ekonomistę⁸. W naszym zawodzie nie ma możliwości przeprowadzania doświadczeń w laboratoriach. Wszelkie pomysły musimy sprawdzać podczas eksperymentów, które podsuwa natura – albo polityka. W tym sensie euro bardzo wiele nas nauczyło. Jako rozwiązanie walutowe zrodziło się ono z połączenia wadliwych koncepcji ekonomicznych i ideologii. Był to system, który nie mógł długo przetrwać – jak dobitnie pokazały czasy Wielkiej Recesji, odsłaniające wszystkie jego wady. Ograniczenia były więc widoczne – dla wszystkich, którzy chcieli patrzeć. Błędy systemu euro doprowadziły do nawarstwienia się rożnych rodzajów nierównowagi, które z kolei odegrały kluczową rolę w późniejszych kryzysach. Walka z tymi dysproporcjami zajmie nam lata.

Eksperyment „euro” był dla mnie ważny także dlatego, że od dawna zajmowałem się problemem integracji gospodarczej, szczególnie od lat 90., kiedy zasiadałem w Radzie Doradców Ekonomicznych prezydenta Billa Clintona. Pracowaliśmy nad zniesieniem ograniczeń handlowych między Stanami Zjednoczonymi, Kanadą i Meksykiem za pomocą NAFTA, północnoamerykańskiego porozumienia o wolnym handlu. Tworzyliśmy też Światową Organizację Handlu (World Trade Organization, WTO), która wystartowała w 1995 roku, rozpoczynając tym samym okres dominacji prawa międzynarodowego regulującego handel. Porozumienie NAFTA, które weszło w życie rok wcześniej, nie było tak daleko idące, jak postanowienia Unii Europejskiej, które umożliwiają swobodny przepływ siły roboczej. Nie stała też za nim ambicja tworzenia wspólnej waluty. Ale nawet tak ograniczona, wydawać by się mogło, integracja, pociągnęła za sobą wiele problemów. Przede wszystkim stało się jasne, że pojęcie „umowy o wolnym handlu” jest rodzajem zwodniczego PR-u: w rzeczywistości była ona raczej „zarządzoną umową handlową”, powołaną do celów wielkich korporacji, w szczególności tych ze Stanów Zjednoczonych. Od tamtego czasu stałem się szczególnie wrażliwy na rozdźwięk, jaki może zachodzić między integracją gospodarczą a polityczną, kiedy to umowy międzynarodowe – mimo najlepszych intencji – zawierane są w cieniu gabinetów, z dala od demokratycznych procedur.

Po zakończeniu pracy u prezydenta Clintona zostałem głównym ekonomistą Banku Światowego. Zetknąłem się tam z nowymi metodami integracji ekonomicznej, które także stały w jawnej sprzeczności z integracją polityczną. Widziałem, w jaki sposób nasza siostrzana instytucja, Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW), próbowała narzucić „najlepsze” rozwiązania ekonomiczne krajom potrzebującym pomocy – okazały się one „najlepsze” dla samego Funduszu i innych, którzy tej pomocy udzielali. Ich poglądy były błędne – czasem całkowicie błędne – a pomysły MFW często prowadziły do recesji i załamań gospodarczych. Moje zmagania polegały na zrozumieniu tych błędów i znalezieniu odpowiedzi na pytanie, dlaczego instytucje zachowywały się właśnie w taki sposób⁹.

Jak staram się podkreślić w kilku miejscach tej książki, mamy do czynienia z wyraźnym podobieństwem między programami, które zostały narzucone krajom rozwijającym się ze strony MFW (czasem z pomocą Banku Światowego), a rozwiązaniami, które zmuszona była przyjąć Grecja i inne kraje, które ucierpiały w wyniku kryzysu 2008 roku. Wyjaśniam też, z jakich przyczyn interwencje tego typu wciąż zawodzą i skąd bierze się szeroki sprzeciw wobec nich wśród opinii publicznej krajów, którym są one narzucane.

Obecnie świat musi stawić czoła nowym „inicjatywom”, które próbują wykorzystać globalizację na korzyść małej garstki uprzywilejowanych. Nowe umowy handlowe, Transatlantyckie Partnerstwo w dziedzinie Handlu i Inwestycji oraz Partnerstwo Transpacyficzne (TTIP i TPP), które teraz sięgają już przez Atlantyk i Pacyfik, znowu dogadywane są za zamkniętymi drzwiami – a kierunek decyzji ponownie wyznaczają interesy wielkich korporacji. Umowy te są dowodem na to, że integracja ekonomiczna dąży do wymknięcia się spod kurateli integracji politycznej. Jednym z najbardziej spornych zapisów jest ten, który pozwalałby korporacjom na wytaczanie procesów państwom, których ustawodawstwo przyczyniłoby się do obniżenia spodziewanych zysków – żadne państwo nie aprobowałoby czegoś takiego w obrębie własnej jurysdykcji. Prawo do regulacji – i do zmiany tych regulacji w zależności od okoliczności – jest przecież podstawą funkcjonowania każdego rządu.

W tym sensie projekt strefy euro różnił się zasadniczo: naprawdę zakładał większą integrację na poziomie politycznym. Za umowami handlowymi nie stoi bowiem chęć wprowadzenia zrównoważonych standardów regulacji, które byłyby ustanawiane przez ciało parlamentarne, wyrażające wolę obywateli danego regionu. Polityka korporacji jest dokładnie odwrotna: chodzi o powstrzymanie nowych regulacji lub, jeszcze lepiej, o zdemontowanie już istniejących.

Problem w tym, że projekt wspólnej waluty był od początku przesiąknięty ideologią i partykularnymi interesami, i dlatego poniósł porażkę na obydwu polach – nie zaspokoił potrzeb ekonomicznych i nie przyniósł dobrobytu, ale także nie udało mu się zbliżyć do siebie państw pod względem politycznym.

I chociaż moja książka ma na celu poddać krytyce pomysł strefy euro, jej zasięg problemowy jest znacznie szerszy: chciałbym pokazać, w jaki sposób wysiłki na rzecz głębszej integracji gospodarczej (nawet te podjęte w dobrej wierze) mogą przynieść odwrotny skutek, jeśli oparte są na wątpliwych doktrynach ekonomicznych, na ideologii i interesach konkretnych grup, zamiast na twardych danych i naukowej analizie.

Opowieść, którą tutaj snuję, jest dramatycznym odbiciem motywów, które śledziłem przez ostatnie lata – są to zagadnienia, które, jak sądzę, powinny zostać podniesione w skali globalnej. Pierwszym z nich jest problem wpływu idei, a szczególnie sposobu, w jaki przez ostatnie trzydzieści lat idee efektywności i stabilności wolnych, nieograniczonych rynków (a więc coś, co czasem nazywamy „neoliberalizmem”) ukształtowały nie tylko konkretne rozwiązania, ale także wybudowały instytucje. W innym miejscu opisałem już, jak doszło do tego, że dyskurs rozwojowy pod postacią konsensusu waszyngtońskiego ukształtował warunki narzucane krajom rozwijającym się¹⁰. Teraz chciałbym pokazać, w jaki sposób te same idee przyczyniły się do stworzenia czegoś, co uznawaliśmy za kolejny krok w stronę szalenie istotnego projektu integracji europejskiej – a więc do ustanowienia wspólnej waluty. Jednocześnie zobaczymy, że to właśnie one doprowadziły do jego ostatecznego wykolejenia.

Dziś ta sama wojna idei toczy się na wielu frontach. W wielu wypadkach podawane są te same dane, a argumenty powtarzają się. Europejska walka na rzecz cięć budżetowych nie różni się wiele od tej prowadzonej w Stanach Zjednoczonych, gdzie konserwatyści próbowali zmniejszyć wydatki rządowe – także na bardzo potrzebną rozbudowę infrastruktury – mimo wysokiego bezrobocia i niewykorzystywanych zasobów. Spory wokół konstruowania budżetów w Europie są podobne do tych, które obserwowałem w MFW za czasów mojej kadencji w Banku Światowym. Także z tego powodu zdecydowałem się napisać tę książkę – mam świadomość, że walki, o których piszę, mają zasięg globalny.

Idee, których używa się w tych starciach, wyrastają z czegoś więcej niż tylko z partykularnych interesów. Perspektywa, którą obieram w tej książce, wykracza więc poza wąski, ekonomiczny determinizm: nie da się wytłumaczyć poglądów jednostki poprzez redukcję do tego, co przysłuży się jej ekonomicznie. Mimo to niektóre idee rzeczywiście służą konkretnym interesom i nie powinno nas dziwić, że rozwiązania polityczne służą tym, którzy je wprowadzają, nawet jeśli obudowane są językiem abstrakcyjnych idei. Moje analizy prowadzą do nieodpartej konkluzji: nie da się oddzielić ekonomii i polityki – wbrew temu, co mówią niektórzy ekonomiści. Powodem, dla którego tak wiele razy procesy globalizacyjne nie przyniosły korzyści społeczeństwom (zarówno w krajach rozwiniętych, jak i rozwijających się), jest to, że globalizacja gospodarcza zdystansowała globalizację polityczną. Tak samo było w przypadku strefy euro.

Drugi ważny motyw tej książki wiąże się z moimi ostatnimi badaniami nad nierównością¹¹. Ekonomiści (a czasem nawet politycy) skupiają się na uśrednionych danych: na tym, co dzieje się z PKB czy PKB per capita. Ale produkt krajowy brutto może się zwiększać, mimo że sytuacja większości ulega pogorszeniu. W Stanach Zjednoczonych z taką sytuacją mamy do czynienia od ponad trzydziestu lat, a podobny trend da się zaobserwować także w innych gospodarkach. Ekonomiści przywykli do tłumaczenia nam, że sposób, w jaki dzielimy owoce wzrostu gospodarczego, jest nieistotny – mogą się tym zajmować socjolożki lub politolodzy, ale nie jest to zagadnienie dla ekonomistów. Robertowi Lucasowi udało się ustanowić rekord w tej dziedzinie, kiedy powiedział, że „spośród wszystkich tendencji szkodliwych dla zdrowej gospodarki najbardziej zwodniczą – i w moim przekonaniu najbardziej zatruwającą – jest skupianie się na pytaniu o dystrybucję”¹².

Wiemy jednak, że nierówności mają wpływ na wydajność gospodarki, nie można ich więc po prostu odłożyć na bok¹³. Dysproporcje oddziaływają też na sposób funkcjonowania naszych demokratycznych społeczeństw. Uważam jednak, że nierówności powinny zajmować nas nie tylko z powodu ich konsekwencji: idzie też o fundamentalne kwestie moralne.

Wspólna waluta zwiększyła rozwarstwienie. Główna teza tej książki mówi, że wprowadzenie euro tylko pogłębiło wcześniejsze podziały – słabe państwa stały się słabsze, a silne jeszcze silniejsze. Dla przykładu niemiecki PKB był w 2007 roku 10,4 razy większy niż PKB Grecji, a w 2015 roku był już 15 razy większy. Ten podział doprowadził także do zwiększenia nierówności wewnątrz krajów strefy euro, w szczególności tych dotkniętych kryzysem. Podobną tendencję da się zaobserwować nawet w tych państwach, które przed wprowadzeniem euro aktywnie zwalczały nierówności.

To wszystko nie powinno nas dziwić: wysokie bezrobocie zawsze najmocniej dotyka tych, którzy znajdują się na dole drabiny społecznej; dodatkowo generuje presję na obniżanie płac, a cięcia budżetowe związane z polityką oszczędności mają szczególnie zły wpływ na grupy o średnich i niskich dochodach, które korzystają z programów rządowych. Jest to motyw w jakiś sposób symboliczny dla naszych czasów: nawet jeśli neoliberalnej polityce nie udało się podwyższyć średnich stóp wzrostu, jednego możemy być pewni – nierówności powiększyła z pełnym powodzeniem. Wprowadzanie euro jest doskonałym studium przypadku, w jaki sposób udało się do tego doprowadzić.

Dwie kolejne kwestie odnoszą się bezpośrednio do prowadzonych przeze mnie od dawna studiów nad systemami gospodarczymi. Dziś powszechnie wiadomo (nareszcie!), że rynki pozostawione same sobie nie są efektywne¹⁴. Mechanizm niewidzialnej ręki rynku Adama Smitha – zgodnie z którym egoizm jednostek miał przynosić dobrobyt całemu społeczeństwu – okazał się niewidzialny w dosłownym tego słowa znaczeniu: po prostu nigdy nie istniał. Z drugiej strony wciąż zdecydowanie zbyt mało uwagi poświęcamy niestabilności gospodarki rynkowej. A przecież kryzysy są częścią kapitalizmu od samych jego początków¹⁵.

Standardowy model używany przez ekonomistów po prostu zakłada, że stan równowagi istnieje; innymi słowy uważa się, że jeśli w gospodarce pojawia się jakieś tąpnięcie, to i tak szybko powraca ona do naturalnego stanu rzeczy¹⁶. Przeświadczenie, że gospodarka po chwilowych rozstrojeniach zawsze dąży do równowagi, jest kluczem do zrozumienia konstrukcji strefy euro. Moje własne badania wykazały, dlaczego często gospodarki nie zestrajają się – a to, co wydarzyło się w Europie, jest tego doskonałym (choć smutnym) przykładem.

Dla naszej opowieści istotna będzie także rola systemów finansowych. Są one w dużej mierze koniecznym składnikiem nowoczesnej gospodarki. Ale, jak starałem się pokazać we wcześniejszych pracach, nieuważny nadzór nad nimi może prowadzić do niestabilności, z jaką mamy do czynienia przy nagłych wzrostach i spadkach koniunktury¹⁷. Przebieg wydarzeń w Europie po raz kolejny okazuje się tu dobrą ilustracją. Na uwagę zasługuje także to, w jaki sposób sama konstrukcja strefy euro oraz konkretne rozwiązania wdrożone w odpowiedzi na kryzysy doprowadziły do jeszcze większego zaostrzenia problemów, które były przecież obecne w gospodarkach rynkowych od samych ich początków.

Ostatni problem – który zajmuje mnie od dawna, ale w tej książce zostanie jedynie zaznaczony – dotyczy wartości, które wychodzą poza ekonomię. Rozpatrzmy go wedle takiego schematu:

a) Ekonomia powinna być środkiem do celu, powiększając dobrobyt jednostek i społeczeństw.

b) Dobrobyt jednostek nie zależy jedynie od prostych wskaźników, jak PKB, nawet jeśli poszerzylibyśmy go o takie czynniki jak poczucie bezpieczeństwa ekonomicznego. Na dobrobyt składa się o wiele szerszy zestaw wartości, takich jak solidarność i spójność społeczna, zaufanie w stosunku do instytucji politycznych i organizacji społecznych oraz przeświadczenie, że partycypacja demokratyczna ma rzeczywistą sprawczość.

c) Wprowadzenie euro miało być właśnie takim środkiem do celu, a nie celem samym w sobie – chodziło o podwyższenie poziomu wydajności gospodarczej oraz o większą spójność społeczną i polityczną. To z kolei miało pomóc nam osiągnąć coś jeszcze większego: celem miał być dobrobyt i propagowanie wartości, o których wspominałem wcześniej. Dziś wiemy już, że wszystko poszło nie tak. Środki stały się celami samymi w sobie, a nasze największe ambicje zostały podważone. Europa straciła kierunkowskaz. Ale ten rodzaj zwyrodnienia nie jest tylko fenomenem europejskim – mamy z nim do czynienia co chwila i to w różnych miejscach. Ciągłe zbaczanie z drogi stało się niemalże globalną chorobą naszych czasów.

W tym sensie opowieść o strefie euro jest do pewnego stopnia moralitetem: przedstawia losy polityków, którzy w oderwaniu od obywateli projektują systemy, które obywatelom wcale nie służą. Pokazuje też, w jaki sposób interesy finansistów zbyt często dominowały nad integracją gospodarczą oraz to, że jeśli ideologie i partykularne interesy nie zostaną powstrzymane, tworzy się struktury gospodarcze, które przynoszą korzyści nielicznym, narażając przy tym większość społeczeństwa na ogromne ryzyko.

Jest to także opowieść o pustych frazesach, o formułkach powtarzanych przez polityków, którzy nigdy nie uczyli się niczego na temat gospodarki i którzy tworzą sobie własną rzeczywistość; jest to także historia przyjmowania poglądów, które dają krótkoterminowe zyski polityczne, ale w dłuższej perspektywie mają przerażające konsekwencje. Stanowisko, zgodnie z którym silniejsze kraje nie powinny pomagać tym, które mają chwilowe kłopoty, może być kuszące dla egoistycznych wyborców. Ale bez (chociażby minimalnego) wspólnego ponoszenia ryzyka żadna unia monetarna nie jest w stanie funkcjonować.

Dla większości Europejczyków i Europejek projekt europejski, czyli postępująca integracja krajów kontynentu, jest najważniejszym wydarzeniem politycznym ostatnich sześćdziesięciu lat. Dostrzeganie jego porażki, ba, nawet sama sugestia, że może on upaść albo że jedna z jego składowych – system walutowy – zmierza ku upadkowi, jest uznawana niemalże za herezję. Jednak rzeczywistość czasem przynosi naprawdę złe wieści: system euro jest zepsuty, a brak szybkiej naprawy będzie nas słono kosztował. Obecny system, nawet przy uwzględnieniu ostatnich reform, nie jest w stanie funkcjonować długo bez przerzucenia kosztów na obywateli i obywatelki. Będą to koszty zdecydowanie wykraczające poza sferę czysto gospodarczą: wspominałem już wcześniej o niepokojących zmianach społecznych i politycznych, o nasilaniu się ekstremizmów i wzroście prawicowego populizmu. Tendencje te nie wynikają tylko z porażki euro – uważam jednak, że ogromne obciążenia, które zostały przerzucone na barki obywateli, są ważną, o ile nie najważniejszą przyczyną takiego stanu rzeczy.

Koszty, o których tu mowa, okazały się też szczególnie wysokie dla młodych. Ich aspiracje zniszczono, a ich przyszłość zepchnięto w przepaść pełną niebezpieczeństw. Mogą oni nie zdawać sobie do końca sprawy z tego, co się stało, nie muszą przecież w pełni rozumieć kwestii gospodarczych, które za tym stały – ale wiedzą jedno: zostali oszukani przez tych, którzy namawiali ich do wspierania projektu strefy euro i przyjęcia wspólnej waluty; przez tych, którzy obiecywali, że euro przyniesie niespotykany wcześniej dobrobyt, a biedniejsze kraje dołączą do grona bogatych, jeśli tylko będą przestrzegać jednej prostej zasady – utrzymywać deficyt i zadłużenie w stosunku do PKB na niskim poziomie. Dziś mówi się tym krajom – a często robią to ci sami politycy, z tych samych partii – że „istnieje recepta. Mamy ją. Zaufajcie nam i kilku rozwiązaniom, które, chociaż przez jakiś czas mogą okazać się bolesne, w dłuższej perspektywie wyjdą wszystkim na dobre”.

Pomimo mrocznych stron moich analiz dotyczących tego, co stanie się, jeśli strefa euro nie ulegnie przeobrażeniom lub, co gorsza, zostanie zmieniona w duchu głosów, które słychać dziś coraz głośniej w Niemczech i paru innych krajach, w ostatecznym rozrachunku książka ta jest pełna nadziei. Nadziei, która jest szczególnie ważna dla młodych Europejczyków i Europejek oraz dla wszystkich tych, którzy wierzą w projekt europejski oraz w to, że Europa bardziej zintegrowana politycznie będzie Europą silniejszą i bardziej prosperującą. Inna droga istnieje i różni się ona zdecydowanie od tej forsowanej przez czołowych polityków. W rzeczy samej scenariuszy na przyszłość jest wiele, a każdy z nich wymaga innego stopnia solidarności.

Europa popełniła prosty i w zasadzie całkiem zrozumiały błąd: uważano, że najlepszym krokiem w stronę większej integracji kontynentu jest unia monetarna, wspólna waluta. Ale strefa euro i samo euro – zarówno jeśli chodzi o strukturę, jak i konkretne rozwiązania – muszą zostać głęboko zreformowane, jeśli europejski projekt ma się uratować. A jest na to szansa.

Euro jest wytworem człowieka. Jego kształt nie wynika z nieodpartych praw natury. Ustalenia walutowe w Europie mogą zostać poddane renegocjacjom; z euro można przecież w ostateczności zrezygnować. Na Starym Kontynencie, tak samo jak na całym świecie, jesteśmy w stanie zresetować narzędzia, które wyznaczają nam kierunki; wolno nam przepisać prawa naszych gospodarek i polityk, aby stworzyć taką gospodarkę, w której dobrobyt jest uwspólniany w lepszy sposób, demokracja jest silniejsza, a spójność społeczna nie okazuje się fikcją.

Książkę tę napisałem z nadzieją, że dostarczy ona jakichś wskazówek, w jaki sposób Europa mogłaby tego dokonać – i że będzie też rodzajem impulsu, aby te ambitne zmiany wprowadzić jak najszybciej. Unia Europejska musi odnowić wielkie wizje, które przyświecały jej od samego początku. Projekt europejski jest zbyt ważny, aby zniszczyło go euro.

Podziękowania

Kryzys euro rozwijał się latami. W tym okresie zaciągnąłem spory dług u tych wszystkich, z którymi miałem przyjemność prowadzić niezliczone dyskusje na temat przyszłości wspólnej waluty – byli to akademicy i akademiczki, przywódcy polityczni, finansiści oraz zwykli obywatele i obywatelki.

Niektóre kluczowe idee tej książki zostały przedstawione 13 i 14 sierpnia 2012 roku na konferencji „Debt Crises. How to Manage Them, How to Ensure There Is Life after Debt” („Kryzysy zadłużenia: jak sobie z nimi radzić i jak mieć pewność, że istnieje życie po Długu”), zorganizowanej przez Międzynarodowe Towarzystwo Ekonomiczne w Buenos Aires oraz podczas czternastego cyklu wykładów Angelo Costy, 6 maja 2014 roku w Rzymie (Uniwersytet Luissa Guido Carli¹). Chciałbym wyrazić moją wdzięczność wobec dyskutantów występujących w tych panelach, Martina Guzmana i Daniela Heymanna oraz innych uczestników i uczestniczek.

Wiele pomysłów, które pojawiają się w tej książce, było omawianych na konferencjach sponsorowanych przez Initiative for Policy Dialogue (IPD), Foundation for European Progressive Studies (FEPS), Intitiative for New Economic Thinking (INET) oraz podczas wielu innych spotkań w Waszyngtonie, Berlinie, Brukseli, Rzymie, Madrycie czy w Nowym Jorku. Bardzo wiele dały mi dyskusje na sympozjach na wyspie Symi, które każdego lata organizuje Fundacja Andreasa G. Papandreu. Byłem regularnym uczestnikiem tych spotkań. Szczególnie ważne okazały się rozmowy z 2015 roku, kiedy wśród wielu gości miałem przyjemność debatować z Richardem Parkerem, Robertem Skidelskym, Nathanem Gardelsem, Kemalem Dervisem, Leifem Pagrotskym, Matsem Karlssone i Mary Kaldor.

Przed wybuchem kryzysu, w latach, które nastąpiły po nim, a szczególnie w samym okresie jego trwania, miałem okazję współpracować z wieloma przywódcami europejskimi, prezydentami, premierami, urzędnikami z banków centralnych oraz z ministrami finansów (w kilku przypadkach była to naprawdę ścisła współpraca). Moje doświadczenia nie ograniczają się jedynie do krajów dotkniętych kryzysem (takich jak Irlandia, Portugalia, Hiszpania czy Grecja – nie udało mi się jedynie odwiedzić Cypru) – pracowałem także w państwach, które po prostu przechodziły pewne trudności (Włochy, Francja, Finlandia) oraz tam, gdzie sprawy na pierwszy rzut oka miały się nieźle (Niemcy, Holandia, Belgia); wizyty w tych ostatnich krajach pozwoliły mi lepiej zrozumieć ich punkt widzenia na przyszłość Europy i losy samego euro. Zasiadałem w Komitecie Doradczym Postępowych Intelektualistów José Louisa Zapatero, który był premierem Hiszpanii w latach 2004 – 2011. Prowadziłem też dyskusje z premierami Włoch, Mario Montim (2011 – 2013) i Matteo Renzim (2014 – 2016); prezydentami Francji, Nicolasem Sarkozym (2007 – 2012) François Hollande’em (2012 – 2017); premierem Irlandii Endą Kennym (2011 –2016); Josém Socratesem i Antoniem Costą, premierami Portugalii (pierwszy rządził w latach 2005 – 2011, drugi urzęduje od 2015 roku); oraz Aleksisem Tsiprasem, premierem Grecji (od 2015 roku). Chciałbym także podziękować Janisowi Warufakisowi (który był greckim ministrem finansów przez dużą część 2015 roku) oraz Jamesowi Galbraithowi – w gorącym okresie lata 2015 roku przeprowadziliśmy wiele owocnych dyskusji na temat potencjalnego Grexitu. Szczególne podziękowania należą się Jorgosowi Papandreu (premierowi Grecji w latach 2009 – 2011, który organizuje sympozja na Symi) – jego spojrzenie, nie tylko na sprawy greckie, ale także na całą strefę euro, było dla mnie bardzo istotne. Kiedy po zakończeniu urzędowania Papandreu zaczął wykładać na Columbii, nadarzyła się okazja do częstszych i bardziej intensywnych rozmów. Z kolei jego brat, Nikos, były ekonomista Banku Światowego oraz mój student w Princeton, pozwolił mi zrozumieć, jak istotne w kontekście greckim są powiązania między polityką, gospodarką a posiadającą ogromne wpływy oligarchią bankowo-medialną. Warto też zaznaczyć, że ostatnimi laty Międzynarodowy Fundusz Walutowy, jeden z członków Trojki, wykazał się nie tylko większą otwartością na dialog, ale także, co wydaje się wręcz niezwykle, wypowiadał się krytycznie na temat niektórych programów, które sam wprowadził. Wiele dały mi dyskusje z urzędnikami wysokiego szczebla w MFW i chciałbym potwierdzić ich gotowość do szczerych rozmów na temat rozwiązań gospodarczych i politycznych, które stały za wdrażanymi reformami – nawet jeśli nie zawsze zgadzałem się z wnioskami, które wyciągali.

Kryzys finansowy z 2008 roku niemal niepostrzeżenie przeistoczył się w kryzys zadłużenia w strefie euro. Kiedy nad naszymi głowami zbierały się czarne chmury, Przewodniczący Zgromadzenia Ogólnego ONZ poprosił mnie o objęcie stanowiska szefa Komisji Ekspertów ONZ ds. Reform Międzynarodowego Systemu Monetarnego i Finansowego, której rekomendacje stały się podstawą szerokiego konsensu – znalazł on swoje odzwierciedlenie w postanowieniach konferencji w sprawie światowego kryzysu finansowego i gospodarczego oraz jego wpływu na rozwój (zostały one zaakceptowane przez 192 państwa 26 czerwca 2009 roku²). Mam spory dług wobec wszystkich członków, członkiń, pracownic i pracowników komisji ze względu na ich analizy kryzysu, jego przyczyn i konsekwencji. I chociaż skupialiśmy się przede wszystkim na wpływie zawirowań gospodarczych na rynki wschodzące i państwa rozwijające się, wiele z tego, co powiedzieliśmy, okazało się w równym stopniu możliwe do aplikacji na gruncie europejskim.

Oczywiście temat euro od zawsze fascynował ekonomistów. Spośród wszystkich tych, od których nauczyłem się wiele, trzech zasługuje na szczególne wyróżnienie: Martin Wolf, zarówno ze względu na rozmowy, które przeprowadziliśmy, jak i z powodu książki, którą napisał: The Shifts and Shocks (Penguin Press, New York 2014); George Soros, którego głęboki namysł nad konsekwencjami kryzysu oraz pokaźna wiedza na temat rynków finansowych w naturalny sposób doprowadziły go do skupienia się na kryzysie euro – dziękuje zarówno za nasze niezliczone dyskusje, jak za wszystko to, co napisał; chciałbym także wyrazić wdzięczność wobec Roba Johnsona, prezydenta INET (Initiative for New Economic Thinking), mojego byłego studenta w Princeton, nie tylko z powodu naszych częstych rozmów, ale także dlatego, że udało mu się zgromadzić ekonomistów z Europy i Ameryki, którzy razem wypracowali wspólne rozumienie przyczyn oraz możliwych odpowiedzi na kryzys.

Najważniejsze badania nad kryzysem euro oraz reformami strefy euro wyszły spod pióra pracowników brukselskiego think tanku Breugla – szczególnie pomocne okazały się dla mnie artykuły Jeana Pisani-Ferry’ego, Paula De Grauwe i André Sapira; cieszę się też, że miałem okazję podyskutować z tą trójką. Nie chciałbym także pominąć innych ważnych osób, którym należą się podziękowania. Są to: Jean-Paul Fitoussi, Maria João Rodrigues, Stephany Griffith-Jones, Daniel Gros, Daniel Cohen, Ernst Stetter, José Antonio Ocampo, Adair Turner, Paul Krugman, Nouriel Roubini, Peter Bofinger, Heiner Flassbeck, Richard Koo, Hans-Werner Sinn, Richard Portes, George de Menil, Dennis Snower, George Akerlof, Olivier Blanchard, Jeff Sachs, Nick Stern, Dominique Strauss-Kahn, Dani Rodrik i Thomas Piketty.

Jak pisałem we wstępie, jednym z powodów mojej fascynacji eksperymentem euro jest to, że skupia on w sobie tyle różnych wątków, tyle kwestii, którymi zajmowałem się wcześniej, np. problem integracji gospodarczej, która jest podstawą dla istnienia wspólnej waluty, wiąże się nierozerwalnie z problemem globalizacji – temu zagadnieniu poświęciłem moje dwie wcześniejsze książki (Globalizacja oraz Wizja sprawiedliwej globalizacji. Propozycje usprawnień). Obie te publikacje są zadłużone w dokonaniach wielu moich kolegów i koleżanek – zarówno akademików, jak i pracowników innych instytucji, w szczególności Banku Światowego. W książkach tych, podobnie jak we Freefall. America, Free Markets, and the Sinking of the World Economy i Szalonych latach dziewięćdziesiątych. Nowej historii najświetniejszej dekady w dziejach świata próbowałem pokazać niebezpieczeństwa wynikające z przywiązania do prostackich idei (neoliberalizmu czy rynkowego fundamentalizmu) dotyczących tego, jak funkcjonuje rynek – z zagrożeniami tymi zetknąłem się po raz pierwszy podczas mojej pracy w administracji prezydenta Clintona oraz w Banku Światowym. Ta książka opiera się na tamtych doświadczeniach – dług wobec innych okazuje się więc coraz większy. Moje poglądy na temat kryzysów i tego, jak nimi zarządzać, ukształtowały się na podstawie kryzysów azjatyckich, w które byłem – jako szef Banku Światowego – osobiście zaangażowany (ponadto, jeszcze przed mianowaniem mnie na to stanowisko, jako członek Zespołu Doradców Ekonomicznych prezydenta Clintona musiałem zmagać się z konsekwencjami załamania gospodarczego w Meksyku, które rozpoczęło się pod koniec 1995 roku). Jestem szczególnie wdzięczny moim kolegom z Banku Światowego, którzy przyczynili się do ukształtowania naszej polityki wobec kryzysu azjatyckiego oraz innych zawirowań, a także pomogli w wypracowaniu rozwiązań, które rekomendowaliśmy w celu zapobieżenia kolejnym wstrząsom – mam tu na myśli w szczególności takie osoby jak Amar Bhattacharya, Ravi Kanbur, Masood Ahmad, Gerard Caprio, Patrick Honohan, Uri Dadush, Bill Easterly, Roumeen Islam, Anupam Khanna, Guillermo Perry, Boris Pleskovic, Ajay Chhibber, Stijn Claessens, Dennis de Tray, Ishac Diwan, Isabel Guerrero, Michael Walton, Danny Kaufmann, Danny Leipziger, Homi Kharas, Mustapha Kamel Nabli³, Akbar Noman, John Page, Jean-Michel Severino (który w tym trudnym okresie był wiceprezydentem BŚ na Azję Wschodnią), Marilou Uy⁴, Jason Furman i Vinod Thomas. Moje zaangażowanie w działalność Banku Światowego wzrosło, kiedy zacząłem pracować w radzie doradczej jego głównego ekonomisty. Nasze dyskusje nieuchronnie krążyły wokół tematu światowych i europejskich kryzysów – analizy członków rady oraz innych pracowników i pracownic były dla mnie zawsze bardzo pomocne. Chciałbym tu w szczególności podziękować obecnemu głównemu ekonomiście Banku, Kaushikowi Basu⁵.

Przez prawie dwie ostatnie dekady moim matecznikiem intelektualnym pozostawał Uniwersytet Columbia. Dostałem tam wolność potrzebną do prowadzenia badań, spotkałem także bystrych, pełnych energii studentów i studentki, którzy zawsze poszukiwali nowych wyzwań; miałem też przyjemność pracować w otoczeniu moich wyśmienitych kolegów, od których tak wiele się nauczyłem – wielu z nich, takich jak Patrick Bolton, Charles Calomiris, Glenn Hubbard, Frederic Mishkin czy Tano Santos, zajmowało się kryzysem euro lub innymi załamaniami, które tak dotkliwie wpłynęły na gospodarki rynkowe. To Tano dał mi specjalistyczną wiedzę na temat kryzysu w Hiszpanii. Obecność szerokiego grona studentów i studentek z całego świata – spośród których wielu było żywotnie zainteresowanych przyszłością wspólnej waluty – stwarzała okazję do niezliczonych dyskusji na tematy omawiane w poniższej książce. Chciałbym także mocno podkreślić, że na wszystko to, co tutaj piszę, ogromny wpływ miały rozmowy z moim wieloletnim przyjacielem i częstym współautorem, Bruce’em Greenwaldem. Przez długi czas mieliśmy możliwość testowania naszych hipotez dotyczących euro podczas kursu na temat globalizacji i rynków, który razem prowadziliśmy.

Oczywiście muszę także poczynić typowe w takich momentach zastrzeżenie: żadna z tych osób nie powinna w żadnym stopniu czuć się odpowiedzialna za cokolwiek, co znajdzie się na kartach tej książki.

Publikacja tego typu wymaga wzmożonej pracy wielu osób. Przez lata w projekcie tym pomagała mi duża grupa asystentów badawczych i wszystkim im chciałbym mocno podziękować. Są to: Sandesh Dhungana, Jun Huang, Leo Lijun Wang, Laurence Wilse-Samson, Ruoke Yang oraz Feiran Zhang. Specjalne podziękowania należą się też Hannie Assadi i Sarze Thomas za ich wsparcie w trakcie pisania. Ponownie miałem także przyjemność pracować z wydawnictwami W. W. Norton i Penguin – bardzo dziękuję za wszystkie uwagi redakcyjne ze strony Drake’a McFeely’ego i Stuarta Proffitta, a w szczególności Brendana Curry’ego. Debarati Ghosh i Eamon Kircher-Allen z mojego biura nie tylko pchali ten projekt do przodu, pracując na ogromnej ilości danych oraz sprawdzając konkretne fakty, ale także poczynili wiele uwag merytorycznych i redakcyjnych.

Na końcu, jak zawsze, chciałbym podziękować mojej żonie, Anyi Schiffrin, której zawdzięczam najwięcej. Nie tylko pomogła mi redagować tę książkę – zmieniając naukowy ton na styl, który, mam nadzieję, okaże się przejrzysty i czytelny – ale także na każdym kroku przypominała mi, jak ważną sprawą jest projekt europejski, oraz że kluczowym pytaniem zawsze pozostaje to o wpływ, jaki ma na niego wspólna waluta. Bez niej książka ta by nie powstała.

1. EUROPA W KRYZYSIE

1. Kryzys euro

Europa, ojczyzna oświecenia i miejsce narodzin nowoczesnej nauki, przeżywa dziś załamanie. Kryzys finansowy 2008 roku dwa lata później płynnie przeszedł w kryzys euro. Region, który zrodził rewolucję przemysłową, której zawdzięczamy wzrost standardu życia na niespotykaną wcześniej skalę, od dłuższego czasu znajduje się niemalże w stagnacji. W 2015 roku PKB per capita (po uwzględnieniu inflacji) dla krajów eurogrupy¹ lokował się na poziomie nieznacznie wyższym niż ten z roku 2007². Niektóre kraje pogrążone są w recesji od lat³.

Kiedy w październiku 2009 roku bezrobocie w Stanach Zjednoczonych przekroczyło 10 %, większość Amerykanów i Amerykanek uznała je za niedopuszczalne. Od tamtego czasu zmniejszyło się ono o połowę. W Europie w roku 2009 jego poziom także osiągnął 10 % i taki już pozostał – od lat nie schodzimy poniżej wyników dwucyfrowych⁴. Jeśli chodzi o zasób siły roboczej, średnio co piąta młoda osoba jest bezrobotna, a w krajach najmocniej dotkniętych kryzysem nawet połowa z nich nie może znaleźć pracy⁵. W twardych danych widać cień sponiewieranych marzeń i ambicji milionów młodych Europejczyków i Europejek, którzy w większości przypadków ciężko pracowali lub studiowali. Przez suchą statystykę przebija się też liczba rozbitych rodzin – ci, którzy mają możliwość szukania pracy poza granicami swojego kraju, emigrują. Te wyliczenia są zapowiedzią czasów, w których niski wzrost i kiepskie warunki życia zostaną z nami na dekady.

Powyższe dane gospodarcze mają swoje głębokie polityczne konsekwencje. Podstawy, na których opierała się powojenna Europa, zostały naruszone. W Hiszpanii, ale także we Włoszech, na scenę wchodzą skrajne ugrupowania wieszczące upadek państw narodowych. To, co w biegu historii wydawało się oczywiste – czyli wykształcenie się w XIX wieku organizmów politycznych opartych na pojęciu narodu – dziś zostaje podane w wątpliwość. Podważa się także jeszcze jedno wielkie osiągnięcie powojennej Europy – samo powstanie Unii Europejskiej.

Wydarzenia, które poprzedziły gwałtowny kryzys euro, nie były przyczynami – były symptomami głębszych problemów w samej strukturze eurogrupy: oprocentowanie greckich obligacji poszło dramatycznie w górę, aby w 2012 roku osiągnąć 22,5 %⁶. W innych krajach wcale nie było o wiele lepiej. Niekiedy państwa w ogóle nie mogły pozyskać źródeł finansowania, stąd nie były w stanie spłacać swoich długów. Europa przyszła więc z pomocą – był to jednak krótkotrwały zastrzyk na bardzo surowych warunkach.

Wraz z wybuchem kryzysu euro na początku 2010 roku przywódcy polityczni podjęli szereg działań, które wydawały się uspokoić rynki na jakiś czas. W chwili, gdy książka ta trafia do druku, grecki kryzys schodzi na dalszy plan, a wszyscy mają nadzieję, że ostatnie ustalenia z lata 2015 roku pozwolą nareszcie ruszyć sprawy do przodu. Europa ma dziś inne zmartwienia: kwestie związane z imigrantami, groźbę Brexitu[2] i – jak dobitnie pokazały wydarzenia w Paryżu i w Brukseli – zagrożenie terroryzmem. Celem wprowadzenia euro było zacieśnianie współpracy politycznej i ekonomicznej, aby przygotować region na nowe wyzwania. Jak będę się starał pokazać w następnym rozdziale, rzeczywistość zweryfikowała te plany: porażka wspólnej waluty uczyniła Europę jeszcze bardziej podatną na wszelkiego rodzaju kryzysy. I chociaż książka ta dotyczy przede wszystkim gospodarki – która jest przecież podstawą naszego niepowodzenia, ale też nadzieją na naprawę obecnej sytuacji – nie ma gospodarki bez polityki. To właśnie rozgrywki polityczne stoją na przeszkodzie ostatecznego powodzenia projektu euro.

W mojej analizie będę starał się postawić sprawę jasno: dotychczasowe próby „rozwiązania” kryzysu euro były jedynie półśrodkami. To, że w najbliższej przyszłości czeka nas kolejne załamanie, jest niemalże pewne.

Główna teza

Na dzisiejsze bolączki Europy składa się wiele czynników. Jeden z nich można określić mianem błędu: jest nim stworzenie wspólnej waluty bez stworzenia odpowiednich instytucji; instytucji, które brałyby pod uwagę różnorodność Europy i pozwoliłyby jej dobrze funkcjonować w systemie euro.

W drugiej części książki (rozdziały 4 – 6) przyjrzymy się cechom dobrej unii monetarnej i zestawimy je z cechami strefy euro. Różnica pomiędzy tym, jak być powinno, a jak jest, doprowadziła do porażki euro i szeregu kryzysów niedługo po jego wprowadzeniu. Bogaci stali się bogatsi, a biedni zbiednieli – rosnące rozwarstwienie nie ułatwiało systemowi płynnego funkcjonowania. Część trzecia (rozdziały 7 i 8) opisuje reakcję eurogrupy na kryzys, kiedy to pod płaszczykiem „pomocy” pogłębiono tylko załamanie gospodarcze. W części czwartej (rozdziały 9 – 12) spróbuję natomiast odpowiedzieć na pytanie, co można zrobić, by przywrócić Europie dobrobyt.

Krótka historia euro i zakres tematyczny tej książki

W moich rozważaniach nie przedstawiam szczegółowych dziejów wspólnej waluty ani drobiazgowej analizy instytucji, które za nią stoją. W ramach wprowadzenia dobrze byłoby jednak przypomnieć kilka faktów z historii euro. Stanowi ono efekt starań rozpoczętych w połowie ubiegłego wieku, kiedy to Europa chwiała się, wyniszczona rzezią dwóch wojen, które pochłonęły ponad 100 milionów ludzkich istnień. Przywódcy największych partii zrozumieli, że zapewnienie trwałego pokoju wiąże się z kompletną reorganizacją gospodarki, polityki, a nawet tożsamości narodowych. W 1957 roku wizja ta wydawała się już bliska realizacji – doszło do podpisania Traktatu Rzymskiego, na mocy którego powołano do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą, składającą się z Francji, Belgii, Holandii, Niemiec Zachodnich, Włoch i Luksemburga. W następnych dziesięcioleciach, zdominowanych przez zimną wojnę, kolejne państwa Zachodu przyłączały się do EWG. Krok po kroku między coraz większą liczbą krajów zanikały bariery dotyczące pracy, podróży i handlu.

Jednak dopiero wraz z końcem zimnej wojny integracja europejska naprawdę nabrała rozpędu. Upadek muru berlińskiego w 1989 roku pokazał, że nadchodzą czasy zacieśniania się więzów na kontynencie. Nigdy wcześniej nadzieje na bezpieczną i dostatnią przyszłość nie były tak silne – zarówno po stronie polityków, jak i zwykłych obywateli. Doprowadziło to do podpisania w 1992 roku Traktatu z Maastricht, który formalnie ustanawiał Unię Europejską, określił jej strukturę gospodarczą i powołał do życia najważniejsze instytucje. Wraz z nim rozpoczął się także proces przyjmowania wspólnej waluty, znanej później jako euro.

Oczywiście nie było zgody co do tego, jak właściwie powinna przebiegać integracja. Z dzisiejszej perspektywy historia Unii Europejskiej może wydawać się po prostu listą spraw do odhaczenia – wygląda to tak, jakby kolejne wydarzenia nieuchronnie prowadziły do utworzenia ciągle poszerzającej się sfery wspólnego handlu i wspólnej waluty. Narodziny tych instytucji odbywały się jednak w bólach skomplikowanych negocjacji, pełnych głębokich różnic jeśli chodzi o zakres i formę integracji. Efekt końcowy był wynikiem ustępstw i kompromisów, na które stać było ówczesnych przywódców. Niemiecki kanclerz Helmut Kohl zaakceptował pomysł euro w zamian za zgodę François Mitterranda, prezydenta Francji, na zjednoczenie Niemiec. Obaj panowie odegrali kluczową rolę we wdrażaniu idei integracji – są też ojcami wielu rozwiązań, które omawiam w tej książce.

CAŁA TA HISTORIA JEST ISTOTNA, ale wiele zagadnień z nią związanych wykracza poza moje analizy. Chodzi mi jednak o to, żeby pokazać – będę do tego wracał jeszcze wiele razy – że euro było projektem politycznym, narażonym (jak każde tego typu przedsięwzięcie) na bieżące rozgrywki polityczne. Te zaś wychodzą od ludzi – chociaż nie chcę, żeby taka perspektywa zdominowała moje rozważania. Spójrzmy jednak na przykład Jacques’a Delorsa, szefa komisji opracowującej plan stworzenia euro z 1989 roku. Nie mam oczywiście dostępu do tego, co działo się w głowach osób odpowiedzialnych za przygotowanie projektu. Ale musieli być przecież pewni, że zadziała – inaczej nie podpisaliby się pod nim swoimi nazwiskami. Byłoby wielką naiwnością z ich strony uważać, że po drodze nie przydarzą się żadne kłopoty; twórcy euro wiedzieli, że problemy się pojawią – ale wierzyli też, że będą dały się rozwiązać. Powszechnie sądzono, że wspólna waluta wraz z instytucjami, które ją wspomagają (w szczególności Europejskim Bankiem Centralnym), będą trwałymi elementami Unii Europejskiej. W tej książce nie będę się jednak zajmował ani historią, ani analizą poszczególnych przeświadczeń, które towarzyszyły założycielom nowego systemu.

Zamiast tego chciałbym się przyjrzeć następstwom całego tego procesu. W jaki sposób je interpretować i co właściwie z nimi zrobić? Moje analizy dotyczą gospodarki oraz ideologii ekonomicznych – a także ich związków z polityką. Będę starał się pokazać, że jeśli nasze polityki i instytucje opierają się na uproszczonej wizji gospodarki, konsekwencje mogą okazać się nie tyle rozczarowujące, co katastrofalne – nawet przy zachowaniu dobrych intencji.

Wada wrodzona

Euro było wadliwe od samego początku. Winą za złą kondycję regionu i powtarzające się kryzysy należy obarczyć samą strukturę eurogrupy – jej regulacje, zasady i zarządzające nią instytucje. Różnorodność Europy zawsze była jej siłą. Ale dla wspólnej waluty takie zróżnicowanie jest nie lada wyzwaniem. Budowa unii monetarnej oznacza wprowadzenie sztywnego kursu wymiany między krajami oraz jednolite stopy procentowe. Nawet jeśli z założenia mają one odzwierciedlać sytuację większości państw, to z uwagi na różnorodność gospodarczą kontynentu potrzeba szeregu instytucji, które pomogłyby krajom gorzej przystosowanym do nowej polityki. Takie instytucje nigdy jednak nie powstały.

Co więcej, bardzo istotna jest tu odpowiednia elastyczność wdrażanych rozwiązań – tak, aby można było przystosować się do odmiennych okoliczności, a także różnic w wartościach i przekonaniach. Generalnie Unia Europejska ograniczyła się w tym wypadku do zasady subsydiarności, która zakłada, że decyzje polityczne powinny zapadać – o ile to możliwe – na poziomie państw ⁷. W rzeczy samej, skoro budżet Unii to około 1 % jej PKB⁸, niewiele wydatków pozostaje w gestii instytucji europejskich (dla porównania, budżet władz federalnych w Stanach Zjednoczonych wynosi 20 % PKB)⁹. Ale jeśli chodzi o sprawy kluczowe dla dobrobytu obywateli i obywatelek – politykę monetarną, która ma bezpośredni wpływ na poziom bezrobocia i podstawy utrzymania – władza została scedowana na założony w 1998 roku Europejski Bank Centralny. W tym wypadku nie można jednak mówić o zagwarantowaniu odpowiedniej elastyczności. Twarde wymogi ograniczania deficytów spowodowały, że kraje strefy euro straciły możliwość dostosowywania swoich wydatków i systemów opodatkowania do różnorodnych warunków. Nie miały więc jak zapobiec głębokiej recesji¹⁰.

Co gorsza, struktura eurogrupy została oparta na konkretnych wyobrażeniach dotyczących tego, na czym powinien opierać się sukces gospodarczy. Uważano na przykład, że bank centralny powinien zajmować się tylko inflacją – inaczej niż w przypadku amerykańskiej Rezerwy Federalnej, która ma za zadanie kontrolować bezrobocie, wzrost i stabilność¹¹. Chodzi tu więc o coś więcej niż o to, że instytucje związane z euro nie potrafiły opanować europejskiej różnorodności gospodarczej: sama struktura eurogrupy, jej zasady i regulacje nie zostały zaprojektowane tak, aby wspierać wzrost, pełne zatrudnienie i stabilność.

Rozwiązania, które zostały wprowadzone w odpowiedzi na kryzys, spotęgowały tylko problemy obecne w strefie euro od samego początku. Mimo wrodzonych wad trzeba było podjąć pewne decyzje. Europa wybrała najgorzej, jak się dało. Narzuciła dyscyplinę oszczędzania – ostrą politykę cięć wydatków publicznych. Zażądała też od najsłabszych państw „reform strukturalnych” w zakresie np. rynków pracy i systemów emerytalnych. W większości wypadków nie była jednak w stanie zaproponować zmian, które pomogłyby wyjść z recesji. Na próżno kraje dotknięte kryzysem skupiały się na jak najlepszym wdrożeniu rozwiązań pomocowych. Dziś wiemy, że i tak nie przyniosłyby one spodziewanych efektów.

Widać więc, że najpilniejsze reformy powinny dotyczyć samej struktury eurogrupy, a nie poszczególnych krajów. Jednak kroki wykonywane w tę stronę są rzadkie i niepewne. Jest ich też zdecydowanie za mało, a działania są zbyt powolne. Zamiast tego Niemcy i inne dominujące kraje wolą zrzucać winę na ofiary, które ucierpiały wskutek błędnej polityki i złej organizacji strefy euro. Należy jednak uświadomić sobie, że bez gruntownej zmiany funkcjonowania wspólnej waluty Europa nie powróci na ścieżkę wzrostu.

Kopiąc głębiej: skąd wzięła się wadliwa struktura?

Skoro intencje polityków były szczere, dlaczego plan wykucia mocniejszej, bardziej jednolitej Europy obrócił się w swoje przeciwieństwo? Moja książka nie dotyczy tylko wielkiego wydarzenia – kryzysu euro, który wciąż oddziałuje na Stary Kontynent – czy kwestii gospodarczych, które za nim stoją. Chcę zająć się zjawiskiem przenikania się polityki i ekonomii, a także rolą przekonań i poglądów.

Euro było bowiem projektem politycznym, ale w Europie brakowało politycznej spójności – szczególnie jeśli chodzi o kwestię cedowania władzy na organy centralne – aby ustanowić instytucje gospodarcze, które dałyby wspólnej walucie szansę powodzenia.

Co więcej, pomysłodawcy projektu euro kierowali się pewnym zbiorem wyobrażeń na temat tego, jak funkcjonuje gospodarka, które były akurat modne w tamtym czasie. Problem w tym, że były one też po prostu nieprawdziwe¹². Stąd wzięła się ta wszechobecna wiara w rynki, bez zrozumienia ich ograniczeń oraz wiedzy na temat tego, czego potrzeba, aby działały one sprawnie? Takie myślenie można czasem określić mianem neoliberalizmu lub fundamentalizmu wolnorynkowego¹³ – zakłada ono na przykład, że jeśli polityka gospodarcza rządu ograniczy się do utrzymywania inflacji na stabilnym, niskim poziomie, rynki zapewnią nam wszystkim wzrost i dobrobyt. W większości krajów świata neoliberalizm został skompromitowany i ośmieszony – szczególnie gdy weźmie się pod uwagę efekty kryzysu 2008 roku. Jednak w Niemczech, najsilniejszym państwie eurogrupy, poglądy wolnorynkowych fundamentalistów mają się bardzo dobrze. Można nawet powiedzieć, że kwitną. Niesamowite jest to, z jakim przekonaniem i pewnością broni się tam neoliberalizmu i jednocześnie jaką odporność wykazuje on wobec nowych dowodów, w świetle których słusznie należy mówić o nim jako o ideologii. Jak zaznaczyłem we wstępie, podobne idee, forsowane przez Bank Światowy i MFW, są odpowiedzialne za stracone ćwierćwiecze w Afryce, straconą dekadę Ameryki Południowej oraz taki a nie inny kształt transformacji z komunizmu do gospodarki rynkowej na terenach byłego Związku Radzieckiego i Europy Wschodniej – którą to transformację należy uznać, mówiąc najłagodniej, za rozczarowanie.

Porażki strefy euro, zarówno jeśli chodzi o jej strukturę, jak i konkretne rozwiązania, wyniknęły z kombinacji błędnej ideologii ekonomicznej, która panowała w tamtych czasach, i braku politycznej solidarności. Ta zabójcza mieszanka doprowadziła do tego, że w samych fundamentach wspólnej waluty kryły się już mechanizmy jej zniszczenia.

Błędne przekonania dotyczące zmian gospodarczych i politycznych

Nie bez konsekwencji pozostało także złe pojmowanie tego, jak w ogóle powinien wyglądać sam proces reformy. Przywódcy wiedzieli, że projekt strefy euro jest niedokończony – postrzegali go jednak jako element większych przemian. Generalnie byli przekonani, że dynamika wywołana przez samo wprowadzenie euro niejako naturalnie wymusi stworzenie wszelkich potrzebnych instytucji. Praca na stanowisku głównego ekonomisty Banku Światowego nauczyła mnie, że trzeba być niezmiernie uważnym, jeśli chodzi o tempo i czas wdrażania reform¹⁴. Jeden początkowy błąd wystarczy, aby zwiększyć opór wobec kolejnych zmian. To właśnie stało się w przypadku euro.

Droga naprzód

Orędownicy obecnej polityki eurogrupy (pod przywództwem Niemiec), zasadniczo stwierdzili, że wobec obecnych rozwiązań „nie ma alternatywy” (oprócz paru marginalnych modyfikacji, które zaakceptowano niejako na boku). To wątpliwej sławy thatcherowskie hasło powróciło pod znaną z przeszłości postacią akronimu: TINA (ang. there is no alternative – nie ma alternatywy). Część czwarta mojej książki (rozdziały 9 – 12) pokazuje, że z obecnej sytuacji istnieją inne wyjścia, które różnią się od obecnej strategii: reformy, które pozwoliłyby euro normalnie funkcjonować (rozdział 9), polubowny rozwód (rozdział 10) albo pewien rodzaj kompromisu, ale zdecydowanie inny od tego, z którym mamy do czynienia teraz (rozdział 11). Możliwe jest jednak także rozwiązanie pośrednie, które pozwalałoby na szybkie przechodzenie na euro – gdyby tylko były odpowiednie chęci po temu, żeby taki system zadziałał. Obecny kompromis – wspólna waluta, ale bez podstawowych instytucji unii monetarnej – nie zadziałał i nie ma szans zadziałać. Dylemat wydaje się więc jasny – albo „więcej Europy”, albo mniej.

Dekada gorzej niż stracona

Kiedy przychodzi kryzys, a zdarza się to od czasu do czasu, gospodarce potrzeba wielu lat, aby wrócić do poziomu wzrostu i stopy bezrobocia sprzed załamania. Europa doświadcza obecnie czegoś jeszcze gorszego. Z powodu kryzysu euro – czy też raczej ze względu na kiepską metodę walki z nim – jest prawie pewne, że standard życia na Starym Kontynencie nigdy nie osiągnie takiego poziomu, jak wcześniej. Na tym niestety porażka euro się nie kończy.

Zwolennicy euro słusznie argumentują, że nie było ono tylko projektem gospodarczym zmierzającym do poprawy jakości życia poprzez zwiększenie efektywności alokacji zasobów, wspieranie zasad przewagi komparatywnej, wzmacnianie konkurencji, czerpanie korzyści z efektu skali i umacnianie stabilności gospodarczej. Wspólna waluta była też projektem politycznym: miała doprowadzić do większej integracji rządzenia, przybliżając do siebie państwa i kraje w ramach pokojowej koegzystencji.

Euro poniosło jednak porażkę i nie osiągnęło swoich celów – dziś są one jeszcze bardziej odległe niż w czasach przed stworzeniem wspólnej waluty. Zamiast ładu i harmonii mamy sytuację, w której poszczególne państwa patrzą na siebie wrogo. Stare uprzedzenia wracają do łask, kiedy przywołuje się pamięć o zachowaniach Niemiec podczas dwóch wojen światowych, a kraje północnej Europy oskarżają Południe o lenistwo i niesłowność.

Słabe wyniki gospodarcze

Kondycja gospodarcza państw eurogrupy okazała się rozczarowująca. Od czasów światowego kryzysu panuje w nich stagnacja. Krytycy euro zawsze powtarzali, że prawdziwym sprawdzianem będzie sytuacja asymetrycznego szoku, w którym jedne państwa ucierpią bardziej niż pozostałe. Następstwa kryzysu z 2008 roku jasno pokazały, że obawy sceptyków okazały się prawdziwe i to z nawiązką – nikt nie spodziewał się, że gospodarki państw strefy euro będą w aż tak złym stanie. Załamanie przyszło z Ameryki, ale Stanom Zjednoczonym – nieco anemicznie – udało się jednak stanąć na nogi. Ich realny PKB w 2015 roku był o 10 % większy niż ten z roku 2007¹⁵, podczas gdy PKB dla eurogrupy¹⁶ od 2007 roku właściwie się nie zmienia. Wręcz przeciwnie – przy uwzględnieniu inflacji dochód per capita spada. Strefie euro groził wręcz powrót recesji, chociaż niektóre państwa Starego Kontynentu posiadające własną walutę, takie jak Norwegia czy Szwecja, mają się całkiem nieźle. Istnieje bowiem jeden czynnik nadrzędny, decydujący o słabych wynikach eurogrupy: jest nim samo euro.

Nawet Niemcy poniosły porażkę

Z perspektywy Berlina ostatnie lata okazały się sukcesem – a nawet wzorem do naśladowania dla innych państw. Niemiecka gospodarka powiększyła się o 6,8 %, czyli średnio 0,8 % na rok¹⁷; jest to wynik, który w normalnych warunkach uznalibyśmy za bliski stagnacji¹⁸. Warto także zaznaczyć, że rozwój przed kryzysem, na początku lat dwutysięcznych, odbywał się kosztem zwykłych robotnic i robotników, szczególnie tych najmniej zarabiających – rząd dokonał w tym czasie drastycznych cięć w sferze socjalnej. Podczas gdy płace realne stały w miejscu (wedle niektórych statystyk wręcz spadały), przepaść pomiędzy biednymi i bogatymi powiększyła się – o 9 % w krótkim czasie (niecałej dekady). W pierwszych latach XXI wieku bieda i nierówności także wzrosły¹⁹. Niemiecki „sukces” błyszczy tylko na tle innych państw strefy euro.

Wspólna waluta źródłem eurokryzysu

Obrońcy euro twierdzą, że funkcjonowało ono dobrze, chociaż być może tylko przez krótki czas. Lata 1999 – 2007 były czasem konwergencji – słabsze kraje rozwijały się w szybkim tempie, korzystając na spadku stóp procentowych²⁰. Dzięki projektowi wspólnej waluty udało się doprowadzić do integracji gospodarczej, opartej na przepływie kapitału do krajów biedniejszych. Z tej perspektywy euro jawi się jako ofiara, pokrzywdzona przez pechową burzę, huragan, który raz na sto lat przychodzi zza Atlantyku. To, że skończyło się tragedią, nie jest winą wspólnej waluty: owszem, dobre systemy ekonomiczne są budowane tak, aby przetrwać burze, ale nawet najlepiej zaprojektowany mechanizm nie byłby w stanie uchronić nas przed tak rzadkim kataklizmem. Tyle ze strony euroentuzjastów.

To prawda, że globalny kryzys finansowy odsłonił najsłabszy punkt wspólnej waluty: to, że utrudniała reakcję na szok, który w różnych krajach strefy euro przebiegał inaczej. Jednak narracja o tym, że euro jest niewinną ofiarą kryzysu wytworzonego gdzie indziej, jest fałszywa. Rynki, od zawsze skłonne do irracjonalnej przesady i pesymizmu, błędnie i absurdalnie założyły, że eliminacja ryzyka walutowego (które było związane z wymianą np. włoskich lirów na hiszpańskie pesety) oznacza automatycznie pozbycia się ryzyka kredytowego poszczególnych państw – czyli że odsunięte zostanie widmo niewypłacalności dłużników. Euforia rynków wobec euro była podobna do tej, którą przeżywali twórcy wspólnej waluty – nie zastanawiano się jednak głębiej nad założeniami ekonomicznymi, które leżały u podstaw tego projektu. Nikt nie zdawał sobie sprawy, że sama struktura euro wpływa na zwiększenie ryzyka kredytowego (zob. rozdział 4).

Wraz z utworzeniem wspólnej waluty w 1999 roku stopy procentowe spadły, a do krajów peryferyjnych popłynął kapitał (mam tu na myśli mniejsze państwa, takie jak Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia, niejako otaczające europejski „rdzeń”: Francję, Niemcy i Wielką Brytanię). Doszło jednak do zjawiska, które występuje często podczas liberalizacji rynków: gorączka inwestowania skończyła się ostatecznie odpływem kapitału, kiedy rynki nagle zorientowały się, że ich euforia była zdecydowanie przesadzona. W tym wypadku światowy kryzys finansowy tylko przyśpieszył bieg wydarzeń: nagle Grecja, Hiszpania, Portugalia i Irlandia zostały odcięte od kredytów. Znalazły się w sytuacji, której nie przewidzieli twórcy strefy euro. Dekadę wcześniej w Azji Wschodniej, kiedy zmiany w nastrojach inwestorów także spowodowały odpływ kapitału, wartość walut w krajach dotkniętych kryzysem spadła, co pozwoliło na przystosowanie się do nowych warunków. Taki scenariusz dla peryferyjnych państw euro nie miał prawa się wydarzyć²¹. Przywódcy eurogrupy nie przewidzieli tych wydarzeń i dlatego musieli działać bez żadnego planu.

Tworząc różnorodną strefę euro

W ekonomii istnieje zróżnicowana literatura dotycząca sprawnego funkcjonowania unii monetarnej²². Można jednak wskazać na pewien konsensus: aby wspólna waluta zadziałała, między krajami potrzeba odpowiedniego poziomu zbieżności.

Stopień podobieństwa pozostaje oczywiście kwestią dyskusyjną. Widać jednak wyraźnie, że wizja europejska (w szczególności niemiecka) – w której dostatecznym warunkiem zbliżenia miała być dyscyplina fiskalna, niskie deficyty i małe zadłużenie – okazała się niewystarczająca, a być może w ogóle niepotrzebna.

Kwestiom fiskalnym przypisano tak wielką wagę, że zaczęto je nawet określać mianem kryteriów konwergencji. Problem w tym, że sam sposób zaprojektowania strefy euro popychał ją w stronę nierówności: podczas gdy słabsze państwa doznawały ciężkiego szoku, silne bogaciły się ich kosztem. Kryteria konwergencji wiązały się z nałożeniem limitów na deficyty i koniecznością ograniczenia długu (w relacji do PKB) – tego typu rozwiązania fiskalne tylko potęgowały rozwarstwienie.

Zwłaszcza w rozdziale 5 staram się pokazać, w jaki sposób struktura eurogrupy sprzyjała odpływowi pracowników i pracownic – szczególnie tych najbardziej zdolnych i wykształconych – oraz drenażowi kapitału z krajów biednych do krajów lepiej rozwiniętych. Bogate państwa mogły inwestować w lepsze szkoły i infrastrukturę. Ich banki mogły pożyczyć więcej, co ułatwiało rodzimym przedsiębiorcom zakładanie biznesów. Jednak oprócz wzrostu nierówności tego typu stała się rzecz jeszcze gorsza: ograniczenia unijne zabroniły opóźnionym krajom podjęcia działań, które umożliwiłyby dogonienie bogatych.

Kiedy odłożymy na bok pustą retorykę europejskiej solidarności, zobaczymy podzielony kontynent, na którym szansa na obranie drogi w stronę dobrobytu jest już coraz mniejsza.

Zrzucić winę na ofiarę

Można powiedzieć, że konstrukcja strefy euro niemalże sama z siebie prowadziła do zwiększenia nierówności. Jednak teraz skutki uboczne, które odczuwaliśmy już od dawna, uległy wzmocnieniu – nasiliły je rozwiązania wdrożone w odpowiedzi na kryzys. Eurogrupa mogła jednak zdecydować się na inną politykę. To, że tak się nie stało, nie jest oczywiście wielkim zaskoczeniem; głównym celem tej książki jest pokazanie, w jaki sposób ten sam rodzaj myślenia, który był źródłem wadliwej struktury strefy euro, był także odpowiedzialny za porażkę konkretnych polityk gospodarczych.

To, że europejscy przywódcy woleli zrzucić winę na ofiarę, tzn. obwinić za kryzys kraje tym kryzysem dotknięte, jest w jakimś sensie naturalne. Inaczej musieliby uznać własną odpowiedzialność, a więc odpowiedzialność wielkich instytucji, które stworzyli i którym teraz przewodzą. Tyle że obwinianie ofiary nie pomoże rozwiązać problemu euro; poza tym jest po prostu niesprawiedliwe. Przy tego typu mentalności nie sposób się dziwić, że europejska solidarność kuleje.

Kiedy kryzys dotknął Grecję, najłatwiej było obwinić samych Greków i Greczynki. Posypały się głosy, że gdyby tylko Ateny dokonały potrzebnych reform – trzymały się zasad, zmniejszyły zadłużenie oraz zrestrukturyzowały system ochrony zdrowia, emerytalny i świadczeń społecznych – wróciłyby na ścieżkę wzrostu, a ich problemy zostałyby łatwo rozwiązane. Oczywiście można było też narzekać na greckie instytucje. Gospodarka była w dużej mierze zdominowana przez oligarchów (względnie małą grupę najbogatszych rodzin, mającą wpływ na wiele kluczowych sektorów, w tym bankowość i media). Kolejne rządy borykały się z niewyobrażalnymi wręcz deficytami; sytuację pogarszała dodatkowo fatalna ściągalność podatków, która – co ciekawe – była nawet gorsza niż w krajach, w których znaczącą rolę odgrywają małe firmy.

Nie chodzi jednak o to, że Grecja nie była idealna. Wszystkie wymienione problemy towarzyszyły jej od dawna – nawet wtedy, gdy grecka gospodarka rosła szybciej niż inne w Europie. Wady, o których tu mowa, były widoczne także wówczas, gdy przyjmowano Grecję do Unii Europejskiej i do strefy euro. Pytanie trzeba więc postawić inaczej: chodzi nam o to, jaką rolę problemy Grecji odegrały podczas kryzysu. Opowieść o tym, że to uchybienia Aten spowodowały kryzys eurogrupy, byłaby nawet jakoś przekonywająca – pod warunkiem, że Grecja byłaby jedynym państwem strefy euro, które miało kłopoty. A tak przecież nie było i nie jest. Irlandia, Hiszpania, Portugalia, Cypr, a dziś także Finlandia, Francja i Włochy znajdują się w podobnie trudnej sytuacji. W obliczu zawirowań, które dotyczą tak wielu krajów, źródeł problemów gospodarczych trzeba szukać gdzie indziej niż w Grecji.

To, że Grecja stała się pierwszą ofiarą kryzysu, okazało się bardzo niefortunne. Pozwoliło to bowiem Niemcom (i innym krajom) skupić się nadmiernie na rzekomych greckich niedociągnięciach – mam tu szczególnie na myśli pewną rozrzutność fiskalną – ignorując jednocześnie problemy innych krajów, których deficyty i długi wcale nie były wysokie (przynajmniej przed kryzysem). Zanim przyszło załamanie, Hiszpania i Irlandia były na plusie – ich wpływy były wyższe niż wydatki. Oba państwa mogły się też pochwalić niskim zadłużeniem w stosunku do PKB. Gdyby niemieckie zalecenia były trafne (a więc gdyby źródłem kryzysu były wysokie długi i deficyty, a najlepszą receptą na załamanie gospodarcze walka z nimi), Hiszpania i Irlandia nigdy nie powinny popaść w kryzys. Oczywiście w konsekwencji wydarzeń z 2008 roku zadłużenie obu tych państw powiększyło się. Było ono jednak efektem długotrwałego i głębokiego załamania gospodarczego – a nie jego źródłem.

Jeszcze jedna porażka Herberta Hoovera

Krytyka dotycząca euro skupiła się przede wszystkim na „programach” pomocowych, które narzucono państwom dotkniętym kryzysem i potrzebującym wsparcia: Portugalii, Irlandii, Grecji, Hiszpanii, a później także Cyprowi. Programy te zostały opracowane przez Trojkę, czyli triumwirat składający się z Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Europejskiego Banku Centralnego i Komisji Europejskiej. W zamian za udzielenie wsparcia krajom znajdującym się w kryzysie odebrano znaczną cześć ich gospodarczej suwerenności – i przekazano ją na rzecz „partnerów”. Pieniądze pożyczane są na bardzo surowych warunkach (bardzo rzadko są one po prostu przekazywane). Pożyczka, warunki, które ją określają oraz terminarz spełnienia tych wymogów – oto cały program.

Inaczej niż w przypadku normalnych kredytów, kiedy to warunki mają ułatwić spłacenie zadłużenia, wymogi narzucone przez eurogrupę dotyczyły sfer niezwiązanych bezpośrednio ze spłatą pożyczki. Wymagania ta mają inny cel: chodzi o uzyskanie pewności, że polityka gospodarcza danego kraju będzie zgodna z wyobrażeniami ministrów strefy euro (zdominowanej przez Niemcy). Ta polityka przymuszania przyniosła skutki odwrotne od oczekiwanych – narzucone warunki prowadziły często do kurczenia się gospodarek, co zmniejszało prawdopodobieństwo spłaty pożyczek.

Programy, o których tu mowa, pomogły oczywiście bankom i uratowały rynki finansowe – ale na wszystkich innych polach okazały się porażką. Sektory, w których miało się pogorszyć, zwyżkowały, a te, które miano wesprzeć, do dziś znajdują się w zapaści. Dług – zarówno bezwzględny, jak i ten w stosunku do PKB – zwiększył się, co oznacza też, że jest mniej stabilny. W większości krajów w górę poszły również wskaźniki nierówności i samobójstw²⁴; zwiększyła się ilość ludzkiego cierpienia, a zarobki spadły. Na chwilę obecną (gdy książka ta trafia do druku), tylko jedno państwo – Irlandia – powróciło do poziomu PKB sprzed kryzysu. Przewidywania Trojki trwale mijały się z rzeczywistością. Powszechnie uważano, że zainfekowane kraje szybko wrócą na ścieżkę wzrostu. Siła i okres trwania recesji okazały się jednak o wiele szersze, niż zakładał model.

Polityka oszczędności

Każdy program pomocowy składał się z dwóch ważnych elementów – makroekonomicznego, który skupiał się na cięciach wydatków, oraz części dotyczącej reform strukturalnych.

Dominujące siły w obrębie eurogrupy nie tylko uważały (błędnie), że dzięki niskim deficytom i niskiemu zadłużeniu uda się uniknąć kryzysu. Wierzono także, że najlepszą receptą na wyjście z recesji będzie wielkie zaciskanie pasa – czyli cięcia w wydatkach publicznych, które miały obniżyć poziom deficytu. Podczas krachu na giełdzie w 1929 roku prezydentem Stanów Zjednoczonych był Herbert Hoover. Jego polityka oszczędności przemieniła załamanie giełdowe w Wielki Kryzys. Od czasów Hoovera kilkakrotnie próbowano podobnych rozwiązań i zawsze kończyły się one porażką: całkiem niedawno MFW wdrażał je w Argentynie i na Dalekim Wschodzie. W rozdziale 7 omówię bardziej szczegółowo, dlaczego także tam taka polityka okazała się nieskuteczna – i dlaczego nie powiodła się w Europie. Za jej pomocą nie udaje się przywrócić wzrostu; co gorsza, pogłębia się tylko recesję. Polityka cięć zawsze i wszędzie niosła za sobą skutki odwrotne od zamierzonych. Dzisiaj na kontynencie widać to najwyraźniej: im mocniejsze zaciskanie pasa, tym większe kurczenie się gospodarki. Zagadką pozostaje, dlaczego Trojka wpadła na pomysł, że tym razem się uda.

Reformy strukturalne

Na drugi element każdego programu pomocowego składał się zbiór wytycznych, jak zmieniać prawne i ekonomiczne „zasady gry”. Tę mieszaninę nazwano „reformami strukturalnymi”. Chociaż Trojka stała na stanowisku, że źródłem kryzysu są nadmierne wydatki publiczne, rozpoznała jednak, że problemy wynikały także z rygoryzmu samego projektu euro.

Państwa dotknięte kryzysem nie mogły przecież obniżyć kursu walutowego (co pobudziłoby ich handel zagraniczny ze względu na tańszy eksport). Z perspektywy Trojki przywrócenie „konkurencyjności” miało dokonać się poprzez obniżenie płac i cen oraz restrukturyzację gospodarki, polegającą na przykład na rozbiciu monopoli. Na nieszczęście Trojka wykonała beznadziejną robotę jeśli chodzi o zidentyfikowanie, które reformy strukturalne są naprawdę konieczne. Niektóre ze zmian dotyczyły nic nieznaczących drobiazgów; inne mogły być nawet istotne, kiedy bierzemy pod uwagę długotrwałe zmiany w jakości życia, ale miały nikły krótkoterminowy wpływ na bilans obrotów bieżących²⁴. W rozdziale 8 będę starał się pokazać, że jeśli chodzi o uzdrowienie gospodarki, pewne reformy – przynajmniej w krótkim okresie – mogły mieć wręcz odwrotny skutek.

Jak nietrudno się domyślić, zmiany wprowadzone przez Trojkę spowodowały obniżenie płac – niektóre bezpośrednio (zmniejszając siłę przetargową pracowników poprzez redukcję ich praw), inne pośrednio (zwiększając bezrobocie). Trojka stała na stanowisku, że niższe pensje doprowadzą do obniżenia cen produktów eksportowych, czyli de facto zwiększą eksport. Jednak w większości przypadków wzrost ten okazał się zdecydowanie niewystarczający.

Eurogrupa miała oczywiście inne narzędzia, które pozwalały jej dokonać korekty tej sytuacji. Gdyby niemieckie płace i ceny wzrosły, spadłaby wartość euro, a w efekcie państwa dotknięte kryzysem – patrząc globalnie – stałyby się bardziej konkurencyjne. Taka polityka przystosowywania się byłaby dalece bardziej efektywna – koszt, który musiałyby ponieść Niemcy, byłby relatywnie niski w porównaniu z kosztami, które zostały narzucone krajom znajdującym się w kryzysie. Ale to oznaczałoby, że brzemię dostosowywania się musiałyby też dźwigać Niemcy – a jaki miały w tym interes? Dopóki są one dominującą siłą w strefie euro, pewnym jest, że cały ciężar przystosowań będzie spoczywał na biedniejszych „partnerach” – czyli na państwach, których dotknął kryzys.

Dlatego właśnie zarówno polityka oszczędności, jak i reformy strukturalne poniosły porażkę, jeśli chodzi o przywracanie dobrobytu. Szukanie kozła ofiarnego i nadmierne skupienie na deficytach budżetowych nie pozwoliło Niemcom (i pozostałym państwom eurogrupy) dobrze zdiagnozować źródła problemu. To, czego nam potrzeba, to nie reformy wdrażane w konkretnych krajach – które, powiedzmy sobie szczerze, są często wprowadzane w złym czasie, okazują się nieprzemyślane i kontrproduktywne – ale strukturalna reforma całej strefy euro. Oczywiście w każdym państwie istnieje potrzeba głębokich zmian. W Stanach Zjednoczonych wciąż czekamy na reformę służby zdrowia, edukacji, transportu i własności intelektualnej. Państwa, które nie wprowadzą takich zmian, muszą liczyć się ze znacznym obniżeniem poziomu życia, i to całkiem niedługo. Reformy, o których tu mowa, wydają się szczególnie istotne w kontekście krajów biedniejszych – takich jak Grecja. Sama konieczność zmian jest w zasadzie bezdyskusyjna. Ale pomyślne reformowanie wymaga uważnego planowania i odpowiedniego tempa oraz poparcia obywateli – tak, by potrafili oni dostrzec korzyści płynące z nowych rozwiązań. Powiedzieć, że w dłuższej perspektywie wszystkim będzie lepiej, to właściwie nic nie powiedzieć²⁵.

Trojka wykonała zaskakująco kiepską robotę, jeśli chodzi o narzucanie krajom będącym w kryzysie reform – po części dlatego, że sposób wprowadzania i tempo zmian okazały się nietrafione, a po części dlatego, że same reformy były, mówiąc najdelikatniej, wątpliwe. W normalnych warunkach żaden handlowiec, niezależnie jak dobry, nie potrafiłby ich „sprzedać”. Świadczy o tym wiele danych, które przeanalizujemy w kolejnych rozdziałach.

Zagadka kontrproduktywnych rozwiązań

W przypadku programów pomocowych wdrażanych przez Trojkę należy postawić jedno ważne pytanie: dlaczego pożyczkodawca narzucił zadłużonym krajom warunki, które zmniejszyły prawdopodobieństwo spłaty? Czy Trojka była naprawdę przekonana, że wprowadzane reformy szybko przywrócą dobrą koniunkturę? Fakt, że przewidywania okazały się mylne, i to w wielu wypadkach, potwierdzałby tę hipotezę. Ale biorąc pod uwagę długą historię porażek polityki oszczędnościowej, trzeba zadać sobie pytanie: dlaczego ktokolwiek wierzył, że zadziała ona akurat w Europie, skoro wszędzie indziej jej efekty były opłakane?

Część odpowiedzi została już przeze mnie zasugerowana: winna jest tu ideologia, ten szczególny rodzaj przekonań na temat tego, jak funkcjonuje gospodarka, który pozostaje odporny na wszelkie krytyczne dane płynące ze świata. Wpływa on do pewnego stopnia nawet na ekonomistów odpowiedzialnych za „modele”, a więc przewidujących przyszły stan gospodarki w oparciu o twarde – wydawać by się mogło – dane²⁶.

Takie postawienie sprawy nie dostarcza jeszcze pełnego wyjaśnienia. Z drugiej strony mieliśmy przecież do czynienia z działaniami czysto politycznymi – obalano lewicowe rządy i przestrzegano wyborców, jakie konsekwencje wiążą się z głosowaniem na tę opcję polityczną. Wytworzono tym samym warunki, dzięki którym konserwatywna polityka społeczna i gospodarcza mogła w Europie zdecydowanie dominować. Dyskusje z niektórymi europejskim przywódcami, którzy byli zaangażowani w kryzys euro, pozostawiły we mnie wrażenie, że polityka odgrywała tutaj z pewnością istotną rolę²⁷.

Należy także podkreślić, że same rządy są przecież instytucjami dość złożonymi. Ustalenia, które legły u podstaw europejskiego modelu społecznego – a więc takiego systemu, który łączy w sobie gospodarkę rynkową z silnymi strukturami bezpieczeństwa socjalnego i w którym rola pracowników i pracownic w podejmowaniu decyzji jest często większa niż w amerykańskim „kapitalizmie inwestorskim”²⁸ – często otrzymują najmniej poparcia ze strony ministrów finansów danych krajów. A przecież to oni właśnie byli naczelnymi architektami, programów narzucanych państwom znajdującym się w kryzysie. Być może w ich zachowaniu było więc nieco chęci wypróbowania u kogoś innego tego, czego nie można zrobić u siebie w domu.

Pojawiły się także głosy, że w działaniach przywódców europejskich (przynajmniej w przypadku Grecji) widać było jakiś rodzaj mściwości, prawie że gniew, wywołany rzekomą krnąbrnością lokalnych przywódców, tak jak wtedy, gdy zwrócili się oni w stronę swoich obywateli, aby za sprawą referendum uzyskać poparcie dla narzuconych programów (zob. rozdział 10).

Trudno uwierzyć, że odpowiedzialni oficjele eurogrupy mogli doprowadzić cały naród do cierpień tylko dlatego, że nie zgadzali się z wyborem lokalnych przywódców. Albo że narzucono warunki, które nie leżały w najlepszym interesie rzeczonych krajów. A jednak – ton niektórych dyskusji pozostawiał wrażenie, że właśnie tak było.

Solidarność i wspólna wizja gospodarki

Kiedy grupa państw posiada wspólną walutę, powodzenie takiego projektu wymaga czegoś więcej niż tylko sprawnych instytucji (w następnych rozdziałach omówimy szerzej, jak powinny wyglądać takie instytucje). Aby reformy się udały, trzeba podjąć pewne decyzje, a te są zawsze odzwierciedleniem wartości i przekonań tych, którzy je podejmują. Potrzeba więc pewnej zgody co do tego, co czyni gospodarkę efektywną oraz minimalnego poziomu „solidarności” czy spójności społecznej, aby silniejsze państwa pomagały krajom o słabszej pozycji.

Dziś nie ma takiego porozumienia, nie ma poczucia prawdziwej solidarności. Niemcy cały czas powtarzają, że strefa euro nie jest „unią transferów” – nie jest zgrupowaniem gospodarek, w których jedno państwo dzieli się zasobami z innymi, nawet jeśli te chwilowo znajdują się w potrzebie. Kryzys przyniósł nam nie tylko rozwarstwienia ekonomiczne wśród państw członkowskich – doprowadził także do rozbieżności w sferze przekonań.

Oczywiście liderzy eurogrupy zawsze będą podkreślali swoją zdolność do ciągłego osiągania „trudnych porozumień”. Słusznie zaznaczają, że kompromis jest esencją demokracji i że dochodzi się do niego powoli. Ale czasem kompromisy mogą okazać się bezskuteczne, jeśli brakuje minimalnego poziomu spójności, który jest potrzebny, aby odnieść sukces gospodarczy. Przywódcy strefy euro przechwalają się kolejnymi uzgodnieniami, jednak jest to raczej po prostu „jako takie dawanie sobie rady”. Możliwe, że takie kompromisowe rozwiązania utrzymają się, przynajmniej przez najbliższe lata. Za każdym razem państwa dotknięte kryzysem mogą przecież powiedzieć: „Po takiej ilości inwestycji, jakich dokonano, abyśmy zostali w strefie euro, na pewno opłaci się nam, abyśmy zrobili jeszcze ciut więcej, niż się od nas aktualnie wymaga – nawet jeśli takie działanie pogłębi i przedłuży recesję”. W ten sposób łamie się jedną z podstawowych zasad ekonomii: „było – minęło”²⁹, która przestrzega, by w przyszłych decyzjach nie ulegać presji wynikającej z poniesionych strat. Tymczasem kolejne posunięcia krajów strefy euro pogłębiają jedynie błędy z przeszłości. Każda ze stron chwyta się brzytwy, aby tylko potwierdzić zasadność swojego programu³⁰.

Jest rzeczą oczywistą, że rządy państw ogarniętych kryzysem nie chcą mówić swoim obywatelom, że cierpiano na próżno. Każda partia znajdująca się u władzy, która zdecydowałaby się na wyjście ze strefy euro, musi brać pod uwagę wynikające z tego zawirowania, które mogłyby doprowadzić do politycznych przetasowań. Rządzący mają świadomość, że jeśli cokolwiek pójdzie nie tak, to właśnie w nich wycelowane zostanie ostrze krytyki. Stąd silne tendencje, by pewnych działań nie określać mianem „zwykłego radzenia sobie z sytuacją”, ale mówić o nich jako o wielkich wygranych; nieznaczny spadek bezrobocia staje się „wielkim sukcesem”, podobnie jak delikatny wzrost eksportu. W zasadzie jakakolwiek oznaka ożywienia gospodarczego wystarczy, by opiewać zwycięstwa polityki oszczędności.

Ostatecznie przecież recesje dobiegną końca. Zawsze tak jest. Ale sukces polityki ratunkowej mierzy się długością i mocą załamania nim sytuacja wróci do normy, ilością cierpień ludzkich i tym, jak silne okażą się konsekwencje kryzysu. W tym sensie programy pomocowe okazały się porażką, niezależnie od tego, w jak świetlanych barwach chcą je przedstawiać europejscy politycy.

Są też takie reformy strefy euro, które słusznie należy uznać za udane. Na przykład Europejski Mechanizm Stabilizacyjny – nowa instytucja finansowana z obligacji³¹ i kapitału pochodzącego z państw eurogrupy – udziela pożyczek krajom znajdującym się w tarapatach. Z jego pomocą dokonano refinansowania banków hiszpańskich. Ale kompromis, który osiągnięto do tej pory, jest niebezpiecznym półśrodkiem – może się okazać gorszy niż brak działań. W rozdziale 8 będę starał się pokazać, w jaki sposób obecne reformy systemu bankowego mogą doprowadzić do zwiększenia nierówności, o których wspominaliśmy wcześniej.

Podłoże problemu: fundamentalizm rynkowy i rządy ideologii

Brak wspólnej wizji dotyczącej tego, czym ma być sprawna gospodarka i dobrze funkcjonująca strefa euro, nie jest naszym jedynym zmartwieniem. Problem tkwi także w tym, że Niemcy wykorzystały swoją dominację gospodarczą, aby narzucić innym swoje poglądy – poglądy, które zostały odrzucone nie tylko przez dużą cześć krajów strefy euro, ale także przez większość ekonomistek i ekonomistów. Oczywiście mainstream ekonomiczny nie jest żadną świętością. Ma na swoim koncie wiele wpadek – nie przewidział na przykład kryzysu z 2008 roku. W następnych częściach mojego wywodu będę jednak starał się pokazać, że akurat jeśli chodzi o konsekwencje polityki oszczędnościowej, ekonomiści mieli sporo racji³².

Wspomniany już fundamentalizm rynkowy zakłada, że rynki są wydajne i stabilne same z siebie. Tymczasem Adam Smith, którego czasem wskazuje się jako ojca takiego myślenia, mówił coś zupełnie przeciwnego: podkreślał istotną rolę rządu. Badania nad gospodarką ostatniego półwiecza nie tylko potwierdziły hipotezę, że rynki nie są stabilne i efektywne; wyjaśniono również, dlaczego tak się dzieje i co mogą robić rządy, aby zwiększać społeczny dobrobyt³³.

Dziś nawet fundamentaliści rynkowi (czasem nazywani neoliberałami) przyznają, że interwencje państwowe są potrzebne. Zazwyczaj robią to tylko po to, aby stać na straży własności prywatnej i egzekwowania umów oraz by utrzymywać równowagę makroekonomiczną – chociaż w tej ostatniej dziedzinie często zaznaczają, że interwencyjność powinna być ograniczona do polityki monetarnej skupionej na stabilności cen. W innych przypadkach regulacje i ograniczenia powinny ich zdaniem zostać zniesione. Sęk w tym, że dla tego typu wniosków nie ma racjonalnego uzasadnienia. Stoją one w jawnej sprzeczności z ogromnym materiałem badawczym, który wskazuje na istotną rolę państwa w kształtowaniu polityki gospodarczej.

Świat zapłacił wysoką cenę za swoje ślepe oddanie religii neoliberalizmu czy fundamentalizmu rynkowego. Teraz przyszła kolej na Europę. W następnych rozdziałach zobaczymy, w jaki sposób to błędne myślenie wpłynęło na kształt strefy euro – na samą strukturę programów pomocowych, a także na brak zbilansowania i na wypaczenia, które pojawiły się po 2008 roku. Architekci strefy euro wbudowali wiele z tych neoliberalnych idei w projekt wspólnej waluty, nie zapewniając jednocześnie dostatecznej elastyczności jeśli chodzi o dostosowywanie się do zmiennych okoliczności. Euro jest zakładnikiem pewnego myślenia o gospodarce i zdaje się być odporne na zmianę poglądów. Nie dziwi więc, że Europejski Bank Centralny skupia się tylko na inflacji – nawet w czasie wysokiego bezrobocia.

Przeświadczenie o stabilności i wydajności rynków pozwoliło bankom centralnym państw członkowskich (a także EBC) nie robić nic w sprawie baniek budowlanych, które w pierwszej połowie lat 2000. rosły w niektórych krajach Europy. W rzeczy samej podstawową zasadą strefy euro był zawsze swobodny przepływ kapitału – tylko co z tego, jeśli został użyty, by wytworzyć bańki na rynku nieruchomości? Zgodnie z neoliberalną ideologią rynki nie tworzą jednak baniek.

W przypadku Hiszpanii pamiętam doskonale, kiedy próbowałem wytłumaczyć starszym pracownikom banku centralnego, aby podjęli działania mające na celu złagodzenie szkodliwych efektów bańki budowlanej (nie ma wątpliwości, że mieliśmy z nią do czynienia). Dziś wiemy już, że jej pęknięcie niesie ze sobą ogromne ryzyko dla gospodarki. Ich odpowiedź ocierała się o zakłopotanie: czyżbym sugerował, że rząd miałby być mądrzejszy od rynku?

Przedstawiciele banków centralnych wyuczyli się pewnej sentencji, którą powtarzali jak mantrę w obronie stabilności i efektywności rynków: „nie da się stwierdzić z całą pewnością, że mamy do czynienia z bańką”, mówili. Dało się też słyszeć głosy, że nawet jeśli rzeczywiście jesteśmy świadkami narastania bańki, to narzędzia, które posiadamy, są niewystarczające, a poza tym ich użycie mogłoby zakłócić działanie gospodarki. Poza tym lepiej jest po prostu posprzątać po tym, kiedy bańka pęknie, aniżeli podejmować ryzyko ingerowania w gospodarkę, opierając się na dziwnych przypuszczeniach.

Takie stwierdzenia zdecydowanie przeważały, i to niezależnie od tego, że kryzys azjatycki z końca lat 90. pokazał, że to złe prowadzenie się sektora prywatnego – a nie błędy państwa – staje się przyczyną załamania gospodarczego.

Przeświadczenia na temat tego, jak funkcjonuje gospodarka, mają kolosalne znaczenie. Nie powinna więc nas dziwić porażka projektu, który pozostawał pod silnym wpływem wadliwych koncepcji. Mimo to euro miało szanse powodzenia – wystarczyło inaczej rozwiązać pewne szczegółowe kwestie. Ta nieczułość na detale ponownie odsyła nas jednak do ideologii neoliberalnej, która utrzymuje, że prawdziwa sprawczość leży zawsze po stronie rynków (a nie instytucji) – oczywiście przy założeniu, że da im się wystarczająco dużo miejsca, by czyniły swoje czary. Neoliberalizm wylansował tezę, zgodnie z którą wolny przepływ pracy i kapitału ma być gwarantem wydajności gospodarczej. W następnych rozdziałach zobaczymy, że w rzeczywistości było zupełnie inaczej. Bez wspólnego zabezpieczenia depozytów bankowych dla całej eurogrupy (kiedy to jeden podmiot gwarantuje pewność powierzonych wpłat) oraz bez jakiegoś systemu podziału zadłużenia wolny przepływ kapitału i siły roboczej oznacza, że nie ma szans na osiągnięcie gospodarczej efektywności.

Rzut oka na deficyt demokracji

Mimo że poglądy liberalne dominowały w bankach centralnych i ministerstwach finansów, nigdy nie były one przedmiotem powszechnej zgody – nawet w tych krajach, w których u steru gospodarki stali wyznający je ministrowie. We wszystkich państwach strefy euro mamy do czynienia z różnymi spojrzeniami na gospodarkę. Uogólniając, można powiedzieć, że neoliberalizm był zawsze najsilniej obecny w ministerstwach skarbu i finansów, a najsłabszy w resortach związanych z pracą i edukacją. Pamiętajmy też, że w całym regionie istnieje powszechna aprobata dla europejskiego modelu społecznego, w którym ważną rolę odgrywają zabezpieczenia socjalne.

W dobrze funkcjonujących demokracjach perspektywa ministra finansów i banku centralnego jest temperowana, ponieważ podlega kontroli społeczeństwa. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę ponadnarodową strukturę podejmowania decyzji w UE i w strefie euro, nadzór ten wcale nie jest taki oczywisty. Obecny model decyzyjny oraz sytuacja, w której państwom ogarniętym kryzysem konsekwentnie ogranicza się zakres władzy w kwestiach gospodarczych (ta cedowana jest na Trojkę), sprzyja dominacji perspektywy ministrów finansów i Europejskiego Banku Centralnego.

Zarówno reformy strukturalne, jak i projekty bilansowania na poziomie makroekonomicznym były przedstawiane jako programy gospodarcze, przygotowane przez ekspertów z resortów finansowych i EBC. Programy te wpłynęły jednak w sposób fundamentalny na każdą sferę społeczeństwa. Weźmy przykład Grecji i paru innych państw – chociaż w ramach „pakietów pomocowych” zmieniano przepisy dotyczące rynku pracy i związków zawodowych, rola ministrów pracy była tu właściwie marginalna. Europa może oczywiście udawać, że koniec końców miały miejsce „szerokie konsultacje”; przecież wszystkie programy wymagały zatwierdzenia przez parlamenty poszczególnych krajów. Były to jednak decyzje podejmowane z pistoletem przystawionym do skroni – krótkie „tak czy nie?”, najczęściej z szybko upływającym terminem. Dodatkowo w tle cały czas czaiła się perspektywa, że ewentualna odmowa będzie oznaczała wepchnięcie kraju w głęboki kryzys.

Koncepcje zmian

Jednym z błędów neoliberalizmu było założenie, że skoro doskonały model rynkowy jest ziemią obiecaną, do której powinniśmy zmierzać, to wszystkie „reformy” kierujące nas w jej stronę są z pewnością korzystne. Ale już ponad pół wieku temu takie myślenie zostało zdyskredytowane dzięki koncepcji, którą nazywamy teorią drugiego najlepszego rozwiązania (jej pionierami byli: laureat ekonomicznego Nobla James Meade, mój kolega z Columbii Kelvin Lancaster oraz Richard Lipsey³⁴). Pokazali oni, że usunięcie jednego ograniczenia przy pozostawieniu innych może jedynie zaszkodzić gospodarce. Na przykład w sytuacji braku dobrych rynków ryzyka (na których można by ubezpieczyć – po rozsądnej cenie – wszystkie transakcje naraz) zniesienie barier handlowych prowadzi często do zwiększenia ryzyka. To z kolei skłania firmy do przekierowywania produkcji na sektory, w których stopa zwrotu jest niższa, ale pewniejsza – ostatecznie wszyscy wychodzą na tym gorzej, co wyraźnie kontrastuje z sytuacją, kiedy mamy do czynienia z idealnymi rynkami ryzyka³⁵.

Kilka przykładów z teorii drugiego najlepszego wyboru pozwoli nam zrozumieć błędy, które popełniono w Europie: wolny przepływ kapitału miałby sens przy założeniu występowania doskonałej informacji. Wtedy następowałby przepływ pieniędzy z dziedzin o niskiej stopie zwrotu do tych bardziej zyskownych. W przypadku recesji miałby miejsce transfer kapitału w celu udzielenia pomocy dotkniętemu nią państwu. Przepływy kapitału byłyby więc antycykliczne – zwiększałyby się w gorszych czasach, a zmniejszały w okresie prosperity, równoważąc tym samym cykl koniunkturalny i stabilizując gospodarkę. Ale rzeczywistość mówi zupełnie co innego – a to głównie dlatego, że rynki kapitałowe są pełne niedoskonałości. Każdy bankier wie, że nie pożycza się komuś, kto znajduje się w potrzebie. Z tego względu integracja rynków kapitałowych wiąże się często ze zmniejszeniem stabilności gospodarki – przepływy okazują się procykliczne i prowadzą do zwiększenia fluktuacji. Mówiąc jeszcze ogólniej: na całym świecie kapitał płynie z krajów biednych (gdzie i tak jest go za mało) do państw bogatych – czyli w odwrotnym kierunku, niż przewidywały to teorie neoliberalne. W rozdziale 5 pochylimy się nad innymi przyczynami tego, że – w naszym świecie drugiego najlepszego wyboru wolny ruch kapitału doprowadził do powiększenia nierówności i pozwolił, aby silne państwa Europy bogaciły się kosztem tych biedniejszych.

Inny świat jest możliwy

Europa stoi w obliczu wyboru. Istnieje bowiem alternatywa wobec obecnych struktur i rozwiązań. Nie jest jeszcze za późno na zreformowanie samej eurogrupy i zmianę jej polityki, co tym samym dałoby wspólnej walucie szansę powodzenia (zgodnie z sugestiami, o których wspominałem, a które zostaną rozwinięte w rozdziale 9).

Przesłanką tych zmian jest przeświadczenie, że wspólna waluta jest projektem całej Europy i że jej sprawne funkcjonowanie wymaga reform w samym sercu eurogrupy. Obecne problemy stworzyliśmy razem. Nie ma więc innego wyjścia z tej sytuacji niż kolektywne działanie.

Zmiany, o których mówię, są oparte na innym rozumieniu gospodarki niż to, na którym wciąż oparta jest struktura eurogrupy. Ich celem jest większa spójność – zakładają one stworzenie systemu wspólnych depozytów bankowych i jakiegoś rodzaju kolektywnego zadłużania się, na przykład w postaci euroobligacji.

Reformy te opierają się na rozpoznaniu, że polityka oszczędności sama w sobie nie przywróci wzrostu i że istnieją inne rozwiązania, które potrafią szybciej przynieść dobrobyt krajom znajdującym się w kryzysie. Przeprowadzenie tych zmian wymaga jednak minimalnej solidarności wewnątrz eurogrupy.

Innym pomysłem jest też ostrożne wyciszanie projektu euro w kształcie, w jakim znamy go dziś – mogłoby to owocować powrotem paru krajów do rodzimych walut lub rozłamem strefy euro na dwa lub więcej obszarów walutowych. Rozpad oznaczałby koszty – ale podobnie kosztowne jest trwanie w obecnej sytuacji, bez przeprowadzania koniecznych reform. Aktualna strategia – „jakoś to będzie” – przynosi mnóstwo strat. Szczerze mówiąc, żadna z wymienionych opcji nie jest zachęcająca.

Wspólną walutę często określa się mianem „nieszczęśliwego małżeństwa” i ja także pozwolę sobie używać tej metafory w różnych partiach mojej książki. Nieudane małżeństwo to sytuacja polegająca na tym, że dwie osoby, które w zasadzie nigdy nie powinny ze sobą być, zostają złączone przysięgą, która wydaje się nierozerwalna. Przypadek euro jest nieco bardziej skomplikowany: mamy bowiem do czynienia ze związkiem dziewiętnastu istotnie różniących się od siebie krajów. Starzy doradcy małżeńscy zawsze zastanawiają się, jak naprawić relację zwaśnionej pary. Młodsi rozpoczęliby raczej od pytania: czy takie małżeństwo w ogóle warto ratować?

Koszty rozwodu – zarówno finansowe, jak i emocjonalne – mogą być bardzo wysokie. Cena pozostawania razem może jednak okazać się jeszcze wyższa. Jedną z podstaw ekonomii jest zasada „było – minęło”. Powinniśmy więc zawsze zadawać sobie pytanie: skoro mamy świadomość, na czym stoimy, co właściwie powinniśmy zrobić? W kontekście europejskim nic nie da nam stwierdzenie typu: „nigdy nie powinno było się brać ślubu”. Błędem byłoby też ignorowanie więzi emocjonalnych, które wytworzyły się przez lata małżeństwa. A jednak istnieją okoliczności, w których – biorąc pod uwagę całą historię – lepiej jest się rozstać.

Wiele osób martwiło się, że koniec euro oznaczałby zawirowania w Europie i na światowych rynkach finansowych, zaostrzając tylko nasze obecne problemy. Owszem, taki scenariusz jest możliwy, ale nie jest konieczny: można zakończyć ten związek polubownie, bez traumy, i nad jednym z takich sposobów chciałbym pochylić się w rozdziale 10.

Jeśli Europa zdecyduje się na takie rozwiązanie (lub zostanie ku niemu popchnięta), nie oznacza ono automatycznie powrotu do sytuacji, w której każde państwo posiada odrębną walutę. Część krajów może ją współdzielić – być może z zachowaniem podziału na państwa Północy i państwa Południa. Ale unię monetarną składającą się z dziewiętnastu organizmów gospodarczych (i wciąż zmierzającą do rozszerzenia) powinno się powoli zacząć traktować jako interesujący eksperyment – na równi z innymi eksperymentami w tej dziedzinie, takimi jak Europejski Mechanizm Kursów Walutowych (ERM), który poprzedzał stworzenie eurogrupy i za sprawą którego w latach 1979 – 1999 próbowano utrzymać kursy walutowe między państwami członkowskimi w sztywnych widełkach³⁶.

W rozdziale 11 chciałbym naszkicować jeszcze jedno rozwiązanie: elastyczne euro, a więc rodzaj umowy monetarnej, na mocy której handel między państwami wciąż dokonuje się w euro, ale euro greckie nie jest wymieniane po kursie parytetowym, dajmy na to, na euro cypryjskie czy niemieckie.

Wydaje się to dobrym wyjściem szczególnie dla tych, którzy zainwestowali wiele, aby podtrzymywać ogień unii monetarnej. Taka propozycja oparta jest na przeświadczeniu, że na razie brakuje jeszcze dostatecznego poziomu solidarności i szerokiego konsensusu, jeśli chodzi o fundamentalne kwestie gospodarcze, by móc przeprowadzić reformy, które pozwoliłyby funkcjonować wspólnej walucie – ale jest w nas dość politycznej solidarności, by pozwolić projektowi euro przeminąć. Elastyczne euro czerpie z dorobku i osiągnięć strefy euro, ale jest twardo osadzone w rzeczywistości.

Co ciekawe, bez nazywania tego w ten sposób i być może niezupełnie świadomie, Europa częściowo wprowadziła taki system w Grecji i na Cyprze – na razie tymczasowo.

Dalekosiężne ambicje związane z elastycznym euro (lub ze wspomnianym wcześniej systemem zróżnicowanych kursów walutowych) mogą ostatecznie doprowadzić do wspólnej waluty, do wykształcenia się unii monetarnej. Kluczowe są tu jednak stopniowość i wyczucie tempa. Wydaje się, że na pierwszych etapach integracji Europa miała tego świadomość: Europejska Wspólnota Węgla i Stali (założona w 1952 roku) wyewoluowała do postaci Unii Europejskiej krok po kroku.

W śpiesznym ustanawianiu pełnej unii monetarnej Europa zapomniała o koniecznych zmianach, bez których wspólna waluta nie może sprawnie funkcjonować. Jeśli nadal istnieje silna wiara w integrację monetarną, zmiany wciąż są możliwe – ale potrzeba na to lat, a może i dziesięcioleci. Elastyczne euro nie traci z oczu perspektywy wspólnej waluty, ale przede wszystkim skupia się na narzędziach, które gwarantowałyby dostateczne pole manewru – takie, które umożliwiałoby realne myślenie o sukcesie jednej waluty dla Europy. Chodzi o projekt monetarny, który nie prowadziłby do recesji, tak jak obecny, ale pozwolił na przywrócenie pełnego zatrudnienia³⁷ i wysokiego wzrostu. Wtedy dopiero, wraz ze wzrostem solidarności między europejskimi partnerami oraz spełnieniem innych warunków potrzebnych do funkcjonowania wspólnej waluty, widełki oscylacji kursów walutowych poszczególnych euro mogą być stopniowo zawężane – aż do momentu, w którym istniałaby już w zasadzie tylko jedna waluta.

Paląca potrzeba

Nie wystarczy tylko powiedzieć: tak, potrzebujemy unii bankowej. Trzeba jeszcze skonstruować ją uważnie, a to zajmie lata (w późniejszych partiach książki szerzej omówię tę reformę). Będzie to okres pełen cierpień, w którym zajdą nieodwracalne szkody – złamana zostanie obietnica projektu europejskiego. W moim przekonaniu konsekwencje obrania takiego kursu nie różnią się wiele od tych, które obserwujemy dzisiaj – a więc od efektów polityki „jakoś to będzie”, która w imię utrzymania wspólnej waluty podtrzymuje nadzieję przyszłych reform, tym samym przynosząc niewyobrażalne szkody obywatelom i obywatelkom państw znajdujących się w tarapatach.

Krótko mówiąc, Europa stoi przed jednoznacznym wyborem: albo „mniej Europy”, albo „więcej”. Pierwsza droga zakłada: (a) przeprowadzenie reform, które pozwolą wspólnej walucie funkcjonować w całej Uniii, co pociągałoby za sobą nie tylko zmianę organizacji strefy euro, ale także większą integrację gospodarczą – na przykład powstanie jednego systemu gwarancji depozytów. W takich rozwiązaniach nie ma w zasadzie nic rewolucyjnego – z powodzeniem sprawdzają się one poza Europą. Poza tym rola „centralnego” ośrodka władzy byłaby i tak zdecydowanie mniejsza niż np. w Stanach Zjednoczonych. Niemniej w porównaniu ze stanem obecnym byłby to duży krok naprzód. Druga opcja sprowadza się do (b) ograniczenia projektu wspólnej waluty. Można to zrobić na wiele sposobów – omówimy je w kolejnych rozdziałach. Jednym z rozwiązań jest opuszczenie strefy euro przez kilka krajów. Jak będę się starał wyjaśnić, najprostszym i zarazem najmniej kosztownym rozwiązaniem byłoby wyjście Niemiec. Zdecydowanie większe straty przyniósłby „exit” któregoś z państw peryferyjnych. Trzecią drogą byłoby utworzenie dwóch bloków – południowego i północnego – z oddzielnymi walutami. Czwartym pomysłem jest elastyczne euro, które opiszę szerzej w rozdziale 11. Jedno jest pewne: obecny kompromis jest nie do utrzymania, a wszelkie próby trwania przy nim, sprowadzające się do powtarzania „jakoś to będzie”, przyniosą tylko ogromne koszta – gospodarcze, polityczne i społeczne.

Wydaje się więc, że z czysto ekonomicznej/technokratycznej perspektywy pierwsze rozwiązane okazuje się najlepsze: stwórzmy taką strefę euro, które mogłaby sprawnie funkcjonować. Moje przewidywania idą jednak w zgoła odmiennym kierunku. Postawiłbym raczej na to, że Europa pozostanie przy swojej polityce „gaszenia pożarów”: będzie wykonywała ruchy, które powstrzymają upadek euro, ale nie pozwolą na pełne wyjście z choroby – a przynajmniej nie w najbliższym czasie. Można powiedzieć, że jest to działanie, w którym cały czas balansuje się na krawędzi: dajemy krajom tylko tyle wsparcia, by utrzymać ich nadzieje, ale zbyt mało, by przywrócić je do dobrej formy. Takie ryzykanctwo niesie ze sobą oczywiste niebezpieczeństwo – z każdej krawędzi można się przecież ześlizgnąć.

Jeśli analizy zawarte w tej książce się potwierdzą, jesteśmy jeszcze bardzo daleko od zażegnania kryzysu. Grecja pozostanie w depresji. Wciąż nie będzie w stanie spłacić swoich należności. Niemcy mogą oczywiście powtarzać co innego: że wystarczy tylko „restrukturyzować” dług – czyli de facto rozciągać go w czasie. Ale taka maskarada, jak każda hipokryzja, nie może przynieść niczego dobrego. Strefa euro będzie wciąż podatna na różnego rodzaju wstrząsy, a najsłabsze kraje ponownie mogą znaleźć się w kryzysie – po prostu unii monetarnej w obecnym kształcie brakuje odpowiedniej elastyczności, która pozwoliłaby biednym państwom na dobre funkcjonowanie w strefie euro. A jeśli chodzi a samą eurogrupę – w najlepszym razie czeka ją bardzo powolny wzrost.

Wspólna waluta była zawsze środkiem do większego celu, a nie na odwrót. Umowy monetarne nie są święte – przychodzą i odchodzą. Wielkie osiągnięcie czasów powojennych, system z Bretton Woods, przetrwało niespełna trzydzieści lat. Pamiętajmy więc, by nie tracić z oczu celów absolutnie podstawowych: współdzielonego europejskiego dobrobytu oraz większej gospodarczej i politycznej integracji. Jeśli chodzi o sposób ich osiągnięcia, unia monetarna staje się powoli drogą na skróty – i przestaje mieć znaczenie to, że szło się nią z dobrymi intencjami.

Istnieją lepsze sposoby na wspieranie integracji politycznej niż wspólna waluta, która ostatecznie podminowała cały projekt europejski. Wyjście z tej sytuacji zakłada zgodę co do podstawowych rozstrzygnięć w ekonomii, które wykraczają jednak poza fundamentalizm rynkowy – będący dotychczasowym rezerwuarem teoretycznym strefy euro. Będzie to wymagało większej solidarności – innej niż tylko wspólne ślepe oddawanie się wizjom, które przynoszą jedynie depresję i rozwarstwienie.

Obecną strategię należy uznać za nie do przyjęcia. Europa musi zdecydować się na porzucenie euro, aby ocalić projekt o wiele ważniejszy – projekt politycznej integracji, istotny nie tylko dla Starego Kontynentu, ale i dla całego świata. Problem jednak w tym, że potrzeba nam o wiele głębszych i dalej idących zmian niż te, o których dyskutuje się dzisiaj. Ale jeśli nie da się przeprowadzić tak gruntownych reform – bo wydają się one politycznie niewykonalne lub ponieważ brakuje dostatecznej solidarności czy też zgody co do podstawowych warunków dobrego funkcjonowania wspólnej waluty – należy ponownie postawić pytanie o zasadność samego euro.

2. Euro: marzenia i rzeczywistość

Projekt euro został ufundowany na trzech rodzajach nadziei: (1) że wspólna waluta okaże się kolejnym krokiem w procesie integracji, który zbliży kraje Starego Kontynentu na niespotykaną wcześniej skalę; (2) że większa integracja gospodarcza przyniesie szybszy wzrost i że (3) ta jedność polityczna i gospodarcza stanie się gwarantem pokoju.

Architekci euro byli wizjonerami, którzy starali się stworzyć nową Europę. Byli argonautami na niezbadanych wodach, podróżując tam, dokąd nikt jeszcze nie dopłynął. Nikt nigdy nie próbował stworzyć unii monetarnej na taką skalę, przy tak dużym zróżnicowaniu krajów członkowskich. Nie powinno więc być dla nas zaskoczeniem, że rzeczywistość okazała się odległa od wizjonerskich przewidywań.

W tym rozdziale postaram się pokazać, że nawet w wypadku najlepiej obmyślanego projektu euro korzyści płynące ze wspólnej waluty byłyby zdecydowanie bardziej ograniczone, niż chcieli tego jej orędownicy. Wpływ euro na całość integracji gospodarczej od początku był dość ambiwalentny i nie powinno nas dziwić, że wspólna waluta zamiast jednoczyć, wytworzyła tylko więcej podziałów – cofając jednocześnie proces politycznej integracji.

Euro przyniosło nam większe rozwarstwienie, ponieważ było projektem niekompletnym. Powinniśmy byli przewidzieć, że wspólna waluta – zamiast stać się ważnym krokiem w stronę zjednoczonej Europy, odgrywającej znaczącą rolę w globalnej gospodarce – przyniesie nam coś zupełnie odwrotnego.

Integracja polityczna, podobnie jak gospodarcza, nigdy nie była celem samym w sobie, ale miała służyć szerszym ideom społecznym, takim jak wzmacnianie demokracji i wartości demokratycznych na całym kontynencie. Wnioskiem płynącym z tego rozdziału jest stwierdzenie, że wprowadzenie euro powiększyło tylko zauważalny deficyt demokracji w Europie, poszerzając wyrwę między tym, czego chcą obywatele, a co robią przywódcy.

Przekład

Gabriel Klimont

Redakcja, korekta

Anna Wojczyńska

Opieka redakcyjna

Maciej Kropiwnicki

Projekt okładki, układ typograficzny, skład i łamanie

Marcin Hernas | tessera.org.pl

Wydawnictwo Krytyki Politycznej

ul. Foksal 16, II p.

00-372 Warszawa

redakcja@krytykapolityczna.pl

www.krytykapolityczna.pl

Książki Wydawnictwa Krytyki Politycznej dostępne są w redakcji Krytyki Politycznej (ul. Foksal 16, Warszawa), w Świetlicach KP w Cieszynie (al. Jana Łyska 3), Trójmieście (ul. Nowe Ogrody 35, Gdańsk) oraz księgarni internetowej KP (wydawnictwo.krytykapolityczna.pl), a także w dobrych księgarniach na terenie całej Polski.