Paweł Kamiński

Samorządowa instytucja kultury

Instrukcja obsługi

© Paweł Kamiński, 2017

Książka odpowiada na bardzo konkretne i praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie instytucji kultury. Lektura obowiązkowa dla dyrektorów domów, ośrodków i centrów kultury, ale również dla urzędników odpowiedzialnych za nadzór nad instytucjami kultury i realizację lokalnych polityk kulturalnych.

Książka powstała bez udziału pieniędzy publicznych a w jej wydanie nie była zaangażowana żadna instytucja ani organizacja.

ISBN 978-83-8126-173-9

Książka powstała w inteligentnym systemie wydawniczym Ridero

Spis treści

1. Samorządowa instytucja kultury

2. Dlaczego „Instrukcja obsługi”?

3. „Mętna woda” w kulturze

4. Tworzenie instytucji kultury

1. Kto może utworzyć instytucję kultury?

2. Jakim dokumentem można utworzyć instytucję kultury?

3. Jakie są obowiązki organizatora wobec tworzonej instytucji?

5. Statut instytucji kultury

1. Kto nadaje statut instytucji kultury?

2. Co powinien zawierać statut instytucji kultury?

3. Wskazanie ustaw i rozporządzeń, na podstawie których działa instytucja

4. Organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania

5. Określenie źródeł finansowania

6. Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

7. Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

8. Czy instytucja kultury może prowadzić działalność sportową?

6. Organizacja wewnętrzna

1. Kto decyduje o strukturze organizacyjnej instytucji?

2. Czy statut powinien zawierać schemat organizacyjny instytucji?

3. Czy statut może określać jednostki wewnętrzne instytucji?

4. Kto ustala liczbę zastępców dyrektora?

5. Kto wskazuje osobę zastępującą dyrektora podczas jego nieobecności?

6. Kto decyduje o przystąpieniu instytucji kultury do wspólnej obsługi?

7. Powołanie dyrektora instytucji kultury

1. Jak powołać dyrektora?

2. Czy konieczny jest konkurs?

3. Jak zorganizować konkurs?

4. Jaka jest rola komisji konkursowej?

5. Czy organizator musi uszanować rekomendację komisji?

6. A jeśli bez konkursu?

7. Czy komisja rady gminy może opiniować kandydata na dyrektora?

8. Co dalej?

9. Czy instytucją kultury może kierować p.o. dyrektora?

10. Czy instytucją kultury musi zarządzać dyrektor?

8. Relacje między organizatorem a dyrektorem

1. Czy wójt jest pracodawcą dyrektora instytucji kultury?

2. Czy wójt jest zwierzchnikiem służbowym dyrektora instytucji kultury?

9. Odwołanie dyrektora

1. Kiedy można odwołać dyrektora?

2. Naruszenie prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem

3. Choroba trwale uniemożliwiająca wykonywanie obowiązków

4. Utrata zaufania

5. Czy zasięganie opinii związków zawodowych i stowarzyszeń jest konieczne?

6. A co jeśli dyrektor nie należy do żadnej organizacji?

7. A jeśli w gminie nie działają żadne stowarzyszenia?

8. Czy można odstąpić od zasięgania opinii jeśli dyrektor został powołany w wyniku konkursu?

9. Czy zarządzenie w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury można zaskarżyć do sądu administracyjnego?

10. Łączenie instytucji kultury

1. Jak połączyć instytucje kultury?

2. Jak połączyć ośrodek kultury z biblioteką?

3. Jak połączyć ośrodek kultury z muzeum?

4. Kto będzie kierował instytucją powstałą w wyniku połączenia?

5. Czy dyrektorem nowej instytucji może zostać dyrektor jednej z łączonych instytucji?

11. Likwidacja instytucji kultury

1. Jak zlikwidować instytucję kultury?

2. Połączenie poprzez likwidację?

3. Czy można zlikwidować instytucję kultury i przekazać jej zadania komórce organizacyjnej urzędu gminy?

12. Zamiast zakończenia

Dlaczego „Instrukcja obsługi”?

Książka ta nosi podtytuł „Instrukcja obsługi”. Nie jest to tylko zabieg retoryczny.

Przede wszystkim dlatego, że „Instrukcja” odpowiada na bardzo konkretne i bardzo praktyczne pytania dotyczące prowadzenia działalności kulturalnej w formie instytucji kultury, a więc takiej, w jakiej mają obowiązek prowadzić tę działalność samorządy.

Drugi powód dla takiego podtytułu, to fakt, że książka ta napisana została przez praktyka dla praktyków, tj. dla dyrektorów domów, ośrodków i centrów kultury oraz innych lokalnych instytucji kultury jakie potworzyli, w swej kreatywności, samorządowcy[1].

„Instrukcja” jest instrukcją również ze względu na jej skondensowaną formę. Nie było ambicją autora pisanie kolejnego kilkusetstronicowego vademecum, jakie można kupić na rynku u znanych wydawców. „Instrukcja” nie była pisana „na wagę” i nie ma w niej „lania wody”. Nie dotyka wszystkich aspektów prowadzenia działalności przez instytucje kultury i nie zawiera odwołań do wszystkich aktów prawnych, które mogą mieć zastosowanie w działalności instytucji. Ale za to zawiera same konkrety i wyłącznie praktyczne przypadki, z którymi ktoś, gdzieś w Polsce, już się zmierzył. Dlatego praktycznie każdy fragment książki odwołuje się do aktu prawnego, orzeczenia sądu, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody lub innego wiarygodnego źródła. W formie elektronicznej zawiera aktywne linki do kilkudziesięciu przywołanych dokumentów.

Pomimo staranności z jaką została przygotowana ta publikacja zastrzec należy, że zawarte w niej treści należy traktować jako zbiór niewiążących opinii, które mogą być pomocne w pracy dyrektorów instytucji kultury. Nie należy jednak traktować ich jako oficjalnej interpretacji przepisów prawa regulujących działalność kulturalną.

Paweł Kamiński

[1] Mam na myśli wszelkiego rodzaju ośrodki kultury, sportu, rekreacji, wypoczynku, turystyki, promocji, aktywności lokalnej i nie wiadomo czego jeszcze :-)

„Mętna woda” w kulturze

Domy, ośrodki i centra kultury, to druga po bibliotekach grupa instytucji kultury w Polsce pod względem liczebności. Według danych Głównego Urzędu Statystycznego za 2015 r. w całym kraju działa 2441 tego typu instytucji[1]. Zastrzec należy jednak, że liczba ta jest dość przybliżona, bo tak naprawdę nie wiadomo jaki status mają podmioty wykazywane przez GUS w swoich raportach[2].

Aktualnie tak naprawdę nikt, łącznie z Ministerstwem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie wie ile jest w Polsce domów, ośrodków i centrów kultury. Wynika to z rozproszenia rejestrów instytucji, które mają obowiązek prowadzić organizatorzy. Oznacza to, że mamy w Polsce ponad 2,5 tys. rejestrów prowadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz samorządy wojewódzkie, powiatowe i gminne. Nie istnieje w tej chwili żaden centralny rejestr lub inne narzędzie, które umożliwiało by zdobycie pełnej i wiarygodnej informacji na ten temat[3].

Nie istnieje również żadna formalna definicja domu, ośrodka czy centrum kultury. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jedynie wymienia domy kultury wśród form działalności kulturalnej. Katalog ten ma charakter otwarty i można przyjąć, że działalność kulturalna może być prowadzona w innych, nie wymienionych formach[4]. Nie ma również żadnego przepisu, który rozróżniałby czym jest dom, czym ośrodek a czym centrum kultury?[5]

W odniesieniu do domów, ośrodków i centrów kultury nie istnieje również żaden specyficzny dla tej grupy instytucji akt prawny regulujący ich działalność. Inaczej jest chociażby w odniesieniu do bibliotek czy muzeów (Ustawa i bibliotekach, Ustawa o muzeach).

Z jednej strony można taki stan rzeczy postrzegać jako pozytywny, bo dający swobodę organizatorom instytucji w kształtowaniu ich statutów oraz modelu prowadzenia samej działalności. Z drugiej zaś strony mamy do czynienia z sytuacją, w której źródłem prawa w coraz większym stopniu jest orzecznictwo sądów administracyjnych nie zaś tekst samej Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Można więc mówić tu o pewnej dysfunkcji prawa regulującego działalność kulturalną[6]. Dodać trzeba, że nierzadko rozstrzygnięcia sądów są rozbieżne, co rodzi trudności w interpretacji i stosowaniu prawa.

Istnienie ustaw dedykowanych niektórym rodzajom instytucji kultury w praktyce prowadzi do różnicowania ich statusów np. w sytuacji ich łączenia. Zasada prawna Lex specialis derogat legi generali (prawo o większym stopniu szczegółowości należy stosować przed prawem ogólniejszym) skutkuje na przykład faktyczną nieobligatoryjnością istnienia na poziomie gmin instytucji kultury innych niż biblioteki[7].

Brak regulacji na poziomie ustawowym powoduje również, że istnieje przestrzeń do nadużyć organizatorów w stosunku do instytucji oraz wynaturzeń ich działalności. Przykłady przytoczone w tej publikacji potwierdzają tę tezę.

[1] P. Łysoń, Kultura 2015. Informacje i opracowania statystyczne, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2016, s. 78—79.

[2] GUS definiuje je według własnych kryteriów, w tym m.in. ze względu na rodzaj działalności oraz rodzaj obiektu w jakim ta działalność jest prowadzona. Klasyfikacja GUS nie bierze pod uwagę formalnego statusu instytucji.

[3] Być może wkrótce to się zmieni, ponieważ Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozważa stworzenie elektronicznego rejestru instytucji kultury, z którego mieliby korzystać organizatorzy.

[4] J. Hołda, Komentarz do ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, Narodowe Centrum Kultury 2012, s. 4.

[5] Brak czytelnego rozróżnienia skutkował w przeszłości m.in. dość swobodnym stosowaniem przez organizatorów przepisów wymuszających zmianę powołań dyrektorów na czas nieokreślony na kontrakty — zobacz: Rewolucyjny wyrok w sprawie odwołania dyrektorki centrum kultury — http://menedżerkultury.pl/rewolucyjny-wyrok-sadu-sprawie-odwolania-dyrektorki-centrum-kultury/

[6] P. Kamiński, Czy domy kultury potrzebują własnej ustawy? Refleksja o braku systemu kultury publicznej w Polsce [w:] M. Sztark (red.), Kultura małych i średnich miast, Biuro Festiwalowe IMPART 2016, Wrocław 2016, s. 63.

[7] Ibidem.

Tworzenie instytucji kultury

Kto może utworzyć instytucję kultury?

O ile działalność kulturalną może prowadzić praktycznie każdy tj. osoba prawna, osoba fizyczna oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 3 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), to tworzenie instytucji kultury jest zastrzeżone tylko dla niektórych podmiotów.

Zgodnie z art. 8 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej państwowe instytucje kultury, nie będące przedmiotem tej publikacji, mogą tworzyć ministrowie oraz kierownicy urzędów centralnych.

Tworzenie samorządowych instytucji kultury jest kompetencją jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 9 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym.

Podmioty tworzące instytucje kultury, zarówno państwowe jak samorządowe, nazywane są przez ustawodawcę organizatorami (art. 10 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej).

Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Nie oznacza to jednak, że w każdej gminie musi istnieć np. dom lub ośrodek kultury. W Ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie istnieje zapis, który zmuszał by samorządy do tworzenia takiej instytucji. Jednocześnie art. 19. Ustawy o bibliotekach wprost narzuca samorządom obowiązek prowadzenia na swoim obszarze działania co najmniej jednej biblioteki publicznej, wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. W związku z tym, niektóre samorządy nie tworzą innych instytucji kultury niż biblioteki uznając, że prowadząc bibliotekę realizują obowiązek określony w art. 9 ust. 3. Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 1991 nr 114 poz. 493)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=wdu19911140493

Jakim dokumentem można utworzyć instytucję kultury?

Aby powołać do życia instytucję kultury organizator musi wydać akt o utworzeniu instytucji kultury. W przypadku samorządowych instytucji kultury jest to uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, tj. rady gminy, rady miejskie, rady powiatu lub sejmiku województwa.

Uchwała o utworzeniu instytucji kultury musi określać jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także to, czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu przepisów Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucjami artystycznymi są według ustawy instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności: teatry, filharmonie, opery, operetki, orkiestry symfoniczne i kameralne, zespoły pieśni i tańca oraz zespoły chóralne.

Akt o utworzeniu instytucji wraz ze statutem jest podstawą działania instytucji kultury.

Jakie są obowiązki organizatora wobec tworzonej instytucji?

Zgodnie z art. 12 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Jeżeli tworzona instytucja ma mieć status biblioteki lub jedną z form działalności będzie działalność biblioteki publicznej lista obowiązków organizatora wobec instytucji jest bardziej szczegółowa. Zgodnie z art. 9. ust. 1 Ustawy o bibliotekach organizator ma obowiązek zapewnić bibliotece w szczególności lokal oraz środki na: wyposażenie, prowadzenie działalności bibliotecznej, zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych oraz doskonalenie zawodowe pracowników.

Jeszcze inaczej obowiązki organizatorów definiuje Ustawa o muzeach. Zgodnie z art. 4. organizatorzy muzeów są zobowiązani zapewnić im: środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum, bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom oraz nadzór nad muzeum.

Statut instytucji kultury

Kto nadaje statut instytucji kultury?

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Upoważnienie do nadania statutu instytucji kultury przez organizatora zawiera z art. 13 ust. 1 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Analogicznie, jak w przypadku aktu o utworzeniu instytucji kultury, statut samorządowej instytucji kultury nadaje organ stanowiący w drodze uchwały.

Co powinien zawierać statut instytucji kultury?

Wszystkie unormowania uchwały ws. nadania statutu muszą precyzyjnie i w sposób pełny realizować delegację ustawową a jednocześnie nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. To znaczy, że statut powinien zawierać dokładnie to, co wskazuje przepis ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Jak czytamy w orzecznictwie, charakter normatywny uchwały podjętej na podstawie wyżej przywołanego przepisu przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

Wskazanie ustaw i rozporządzeń, na podstawie których działa instytucja

W przeszłości bardzo często w statutach instytucji umieszczano katalog aktów prawnych, na podstawie których prowadzi działalność dana instytucja. Nie jest to właściwa praktyka i wprowadzenie takich zapisów do statutu powinno skutkować jego unieważnieniem. Przykładem takiej sytuacji było m.in. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego unieważniające uchwałę Rady Miejskiej Olszyny w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. W razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

Oznacza to również, że w akt wydany przez radę gminy (a więc np. statut instytucji kultury) na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Niedopuszczalne jest wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy.

W tego typu sprawach wielokrotnie wypowiadały się sądy. Przykładem takiego orzeczenia może być wyrok WSA we Wrocławiu dotyczący skargi Gminy Wrocław na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego, który m.in. z tego powodu stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nowego brzmienia Statutowi Wrocławskiego Centrum Zdrowia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.96.3.2016.JB Wojewody Dolnośląskiego z 1 lutego 2016 r.

http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2016/842/akt.pdf

Wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r. — IV SA/Wr 81/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/65BE9D54FD

Organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania

Brak w statucie instytucji kultury regulacji dotyczących powoływania dyrektora lub jedynie zawarcie delegacji do przepisów Ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej jest niezgodne z prawem. Treść statutu powinna w takiej sytuacji zostać zakwestionowana przez organ nadzoru. Stało się tak m.in. w przypadku statutu Ośrodka Kultury i Sportu w jednej z gmin województwa zachodniopomorskiego. Jak stwierdził orzekający w tej sprawie WSA w Szczecinie, statut powinien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu.

Organizator nie może ograniczać się tylko do wskazania organu powołującego i odwołującego oraz zasad, które opisane są w ustawie. Taka regulacja nie wypełnia kompetencji nadanej radzie do określenia sposobu powoływania organów zarządzających.

Ustawodawca wprowadzając taki wymóg upoważnił radę w zasadzie do wyboru jednej z dwóch metod powoływania dyrektora placówki kulturalnej: czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu. Przy czym wybór jednej z wymienionych metod winien określać jej szczegóły m.in. formę powołania czy czas trwania tego stosunku.

Ustawodawca oczekuje od rady gminy doregulowania materii w granicach określonych przez stanowione przez niego przepisy. Nie stanowi wypełnienia tego upoważnienia odesłanie do ogólnych, nie uszczegółowionych zasad określonych w ustawie.

Wyrok WSA w Szczecinie z 7 lipca 2011 r. — sygn. akt II SA/Sz 523/11

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/16096ADB6F

Określenie źródeł finansowania

Statut instytucji kultury musi precyzyjnie określać źródła jej finansowania. Wprowadzanie przez organizatora zbyt „swobodnych” zapisów może skutkować ich unieważnieniem.

Stało się tak m.in. w 2015 r. w przypadku uchwały Rady Gminy Zawonia (woj. dolnośląskie) w sprawie nadania Statutu Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki. W statucie GOKiB znalazł się zapis mówiący o tym, że działalność GOKiB finansowana jest ze środków publicznych w ramach otrzymywanej dotacji podmiotowej, dotacji celowej z budżetu państwa, dotacji celowej z budżetu gminy, a także darowizn, przychodów z pobieranych opłat i prowadzonej działalności oraz „innych źródeł”.

Wojewoda Dolnośląski uznał część tego zapisu za niezgodną z prawem. Zakwestionowane zostały trzy ostatnie słowa tj. „oraz innych źródeł”. Wojewoda uznał, że rada gminy nie może poprzez takie sformułowanie pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania instytucji kultury. Według Wojewody organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu „oraz innych źródeł” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem zgodnie z prawem, to wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Umieszczenie w statucie ośrodka kultury słów „oraz innych źródeł” oznacza, że rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2015/3457/akt.pdf

Analogicznym w skutkach błędem jest użycie w katalogu źródeł finansowania sformułowania „w szczególności”. Użycie w statucie instytucji kultury zwrotu „w szczególności” sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty. To zaś oznacza, że możliwe jest finansowanie instytucji w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Takiego błędu dopuściła się m.in. Rady Gminy Jerzmanowa (woj. dolnośląskie) nadając statut Gminnemu Centrum Kultury. Również w tym przypadku Wojewoda nie miał wątpliwości co do nieważności tego typu zapisów.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.42.18.2015.MS6 Wojewody Dolnośląskiego z 17 listopada 2015 r.

http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2015/4869/akt.pdf

Postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna

Analogicznie jak źródła finansowania, również zakres działalności instytucji kultury określony w statucie, musi być katalogiem zamkniętym. Umieszczenia w statucie ogólnego zapisu dopuszczającego prowadzenie „innej działalności” jest naruszeniem prawa i powinno skutkować unieważnieniem statutu.

Stało się tak m.in. w sprawie wyżej przywołanej uchwały Rady Gminy Zawonia. Rada umieściła w statucie zapis mówiący o tym, że Gminny Ośrodek Kultury i Biblioteka może prowadzić oprócz odpłatnej działalności „w zakresie usług kulturalnych i rozrywkowych oraz pozostałych z wykorzystaniem własnego majątku lub zasobów” również „inną działalność usługową wynikającą z potrzeb środowiska lokalnego”. Według Wojewody Rada Gminy Zawonia cytowanym sformułowaniem wprowadziła w treści statutu otwarty katalog zakresu działalności Ośrodka innej niż kulturalna i tym samym nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 Ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Jak uzasadnił Wojewoda, za kompleksową realizację normy kompetencyjnej nie może zostać uznane ustanowienie zakresu działalności instytucji kultury nie będącej działalnością kulturalną w formie katalogu otwartego z ogólnym odwołaniem do „potrzeb środowiska lokalnego”, pozwalającego na formułowanie przez podmiot odrębny od Rady Gminy Zawonia dodatkowych przedmiotów działalności Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.158.7.2015.SP1 Wojewody Dolnośląskiego z 13 sierpnia 2015 r.

http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2015/3457/akt.pdf

W sprawie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna wypowiedział również WSA we Wrocławiu, który w 2013 r. rozpatrywał skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy. Według Sądu statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić inną działalność (w tym konkretnym przypadku gospodarczą) potraktować należy za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Jak uzasadnił Sąd, obligatoryjnym elementem statutu są postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie takiej możliwości.

Wyrok WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2013 r. — sygn. akt IV SA/Wr 673/12

http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/6AAB15EE74

Kiedy wchodzi w życie uchwała w sprawie nadania statutu?

Uchwała rady gminy w sprawie nadania statutu instytucji kultury nie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Większość uchwał rad gmin kończy standardowa formuła — „uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia”. Umieszczenie jej przez „kopiuj — wklej” w uchwale dotyczącej nadania lub zmiany statutu instytucji kultury grozi jej unieważnieniem.

Przykładów interwencji organu nadzoru z powodu wyżej przywołanego błędu jest sporo. Na przykład w Województwie Wielkopolskim unieważnione z tego powodu zostały m.in. uchwały rad gmin: Granów, Murowana Goślina, Ryczywół i Damasławek. Z analogicznego powodu unieważniono także uchwałę Rady Gminy Czarny Bór (woj. dolnośląskie) w sprawie zmian w statucie Centrum Kultury.

Wszystko dlatego, że uchwała nadająca statut instytucji kultury nie jest zwykłą uchwałą. Ma ona charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z prawem każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym, (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, (czyli nie „konsumowane” poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania statutu instytucji kultury spełnia te kryteria w związku z czym podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Zgodnie z Ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty takie wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia (lub później jeśli w akcie określono bardziej odległy termin). Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe.

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR KN — I.4131.1. 468.2014.11 Wojewody Wielkopolskiego z 8 grudnia 2014 r.

http://edziennik.poznan.uw.gov.pl/WDU_P/2014/6738/akt.pdf

Rozstrzygnięcie Nadzorcze NR NK-N.4131.17.3.2015.MW Wojewody Dolnośląskiego z 21 stycznia 2015 r.

http://edzienniki.duw.pl/duw/WDU_D/2015/295/akt.pdf

Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2000 nr 62 poz. 718)

http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20000620718

Czy instytucja kultury może prowadzić działalność sportową?

Organizator nie może w sposób dowolny samodzielnie modyfikować zakresu działalności instytucji kultury wprowadzając do statutu np. zadania z zakresu kultury fizycznej, sportu, promocji turystyki i rekreacji.

[1] Podobne rozwiązania stosowane były już wcześniej w oświacie. Art. 5 ust. 9 Ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty pozwala samorządom na tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oraz organizowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek.

[1] 1§1. Reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja związkowa: 1) będąca jednostką organizacyjną albo organizacją członkowską ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną na podstawie art. 24117 §1 pkt 1, pod warunkiem że zrzesza ona co najmniej 7% pracowników zatrudnionych u pracodawcy, lub 2) zrzeszająca co najmniej 10% pracowników zatrudnionych u pracodawcy. §2. Jeżeli żadna z zakładowych organizacji związkowych nie spełnia wymogów, o których mowa w §1, reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja zrzeszająca największą liczbę pracowników.

[1] Orzeczenie nieprawomocne.

[1] Obowiązek ten dotyczy również zmiany statutu biblioteki w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii i oddziałów.

[1] Ogólnopolska Konferencja Kultury — http://konferencjakultury.pl/conference

[2] Dyskusja na temat z udziałem przedstawicieli środowiska toczy się m.in. dzięki zaangażowaniu Departamentu Mecenatu Państwa Ministerstwa Kultury.

[3] „W Sejmie o Prawie do Kultury” — relacja z debaty — https://youtu.be/RmACVHT1cPE?t=25m50s

Koniec darmowego fragmentu książki.

Zachęcamy do zakupu pełnej wersji.