Kodeks postępowania administracyjnego

prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak

prof. zw. Uniwersytetu Wrocławskiego;

sedzia Naczelnego Sadu Administracyjnego

prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski

prof. zw. Uniwersytetu Łódzkiego;

sedzia Naczelnego Sadu Administracyjnego – w stanie spoczynku

12. wydanie

WYDAWNICTWO C.H. BECK

WARSZAWA 2012

Propozycja cytowania:

B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012

Redakcja: Iwona Duda

Wydawca: Natalia Adamczyk

© Wydawnictwo C.H. Beck 2012

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck

ISBN mobi: 978–83–255–4427–0

Autorzy

prof. zw. dr hab. Barbara Adamiak

prof. dr hab., prof. zw. Uniwersytetu Wrocławskiego, kierownik Zakładu Postępowania Administracyjnego i Sądownictwa Administracyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autorka i współautorka wielu opracowań (monografii, podręczników, artykułów, studiów, glos) z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i prawa postępowania sądowoadministracyjnego.

Wprowadzenia i objasnienia do art.: 6–23, 57–66, 75–103, 114–122, 127–153, 164–181, 248–256; do przepisów przechodnich ustawy z 31.1.1980 r. i do przepisów dekretu z 25.8.1980 r.

prof. zw. dr hab. Janusz Borkowski

prof. dr hab., prof. zw. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, organizator i długoletni kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego, były sędzia Sądu Najwyższego (w latach 1990–1993), sędzia w stanie spoczynku Naczelnego Sądu Administracyjnego (czynny w latach 1993–2000). Dorobek naukowy z zakresu prawa i postępowania administracyjnego gromadzony od 1958 r. obejmuje ponad 250 publikacji, w tym kilka monografii, udział w opracowaniach zbiorowych, liczne artykuły oraz znaczną liczbę glos do orzeczeń sądowych, współautorstwo dwóch komentarzy do KPA oraz podręcznika postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (kilkanaście wydań), współautorstwo komentarza do części procesowej Ordynacji podatkowej.

Wprowadzenia i objasnienia do art.: 1–5, 24–56, 67–74, 104–113, 123–126, 154–163, 182–247, 257–269; do przepisów przechodnich ustawy z 14.6.1960 r.; przepisów ustawy z 19.12.1980 r., z 17.5.1990 r., z 24.5.1990 r., z 12.10.1994 r., z 11.5.1995 r., z 29.8.1997 r., z 29.12.1998 r., z 2.3.2000 r.; obwieszczenia Prezesa RM z 9.10.2000 r.; ustawy z 11.4.2001 r., z 30.8.2002 r., ustawy z 17.6.2004 r., ustawy z 17.2.2005 r., ustawy z 11.3.2005 r., ustawy z 24.9.2009 r., ustawy z 23.10.2009 r., ustawy z 12.2.2010 r., ustawy z 5.8.2010 r., ustawy z 3.12.2010 r.

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Kodeks postępowania administracyjnego

Dział I. Przepisy ogólne

Art. 1–60

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Art. 1–5

Rozdział 2. Zasady ogólne

Wprowadzenie

Art. 6–16

Rozdział 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne

Art. 17–18

Rozdział 4. Właściwość organów

Art. 19–23

Przedmowa

Przepisy prawa materialnego są w wielu sytuacjach wystarczającą podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw lub obowiązków. W dziedzinach zaliczanych do prawa prywatnego jest to nawet zasadą, ale zupełnie inaczej wygląda stosowanie prawa w sferze prawa publicznego, a więc przede wszystkim w prawie administracyjnym, chociaż to dotyczy nie tylko tej gałęzi prawa. Z reguły bowiem na podstawie materialnego prawa administracyjnego musi być dokonana konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki, ażeby mogła ona z nich korzystać, i do tej konkretyzacji prawa materialnego powołane są organy administracji publicznej. Na podstawie jednej i tej samej normy prawa materialnego powinny one skonkretyzować prawa lub obowiązki jednostek, które, znajdując się w najróżniejszych sytuacjach prawnych i faktycznych, ubiegają się o ten sam rodzaj uprawnienia lub też o indywidualizację obowiązku. Te wszystkie różnice statusu jednostki, jej uwikłań w różne okoliczności prawne i faktyczne, zależne i niezależne od jej woli, rzadko kiedy będą uregulowane przez przezornego prawodawcę w akcie prawnym stanowiącym źródło prawa materialnego. A trzeba je brać pod uwagę przy konkretyzowaniu praw lub obowiązków jednostki, jeżeli ma być zachowana konstytucyjna zasada równości wszystkich wobec prawa. Gwarancje poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego ustanawia procedura, zapewniająca stronom nawiązywanego stosunku prawnego zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Procedura spełnia zatem w określonym zakresie rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego, a jednocześnie realizuje samodzielne funkcje ochrony jednostki i jej interesów, zapewnienia dbałości o respektowanie wymagań interesu publicznego i poszanowanie prawa przez organy administracji publicznej i wszystkich uczestników postępowania.

Procedura najpełniej realizuje opisane funkcje wtedy, gdy jest ujednolicona w podstawowych jej rozwiązaniach, standardach i gwarancjach. Nie można bowiem zapewnić przestrzegania zasady równości jednostki wobec prawa, gdy w poszczególnych sprawach obowiązują różne proceduralne unormowania, zróżnicowane są gwarancje procesowe, pozycja jednostki wobec organu administracyjnego jest osłabiana lub wzmacniana zależnie od tego, w jakiej sprawie ubiega się ona o skonkretyzowanie jej praw lub obowiązków. W państwie prawa maksymalna jednolitość podstawowych standardów postępowania organów administracyjnych stanowi jedną z istotnych gwarancji praworządnego i zgodnego z porządkiem konstytucyjnym działania tych organów oraz jest podstawą realizowania praw jednostki na zasadzie równości wobec prawa. Tę oczywistą prawdę wypada zawsze przypomnieć, bo tendencje do zaściankowości i separatyzmów resortowych nie od dziś dają o sobie znać właśnie w dziedzinie postępowania administracyjnego. Były takie próby tworzenia „własnych” resortowych postępowań w Drugiej Rzeczypospolitej, były one podejmowane w okresie powojennym pod hasłami dobra zbiorowego, w którym szczęście znajduje każda jednostka, a niestety i dziś ta niezdrowa tendencja odradza się w zamierzeniach niektórych resortów, które nie mogąc sobie poradzić z nowym kształtem i zakresem działań swych organów, szukają drogi poprawy własnej sytuacji w projektach ogołacania obywatela z nabytych już praw do solidnej procedury, stwarzającej gwarancje rzetelnego rozstrzygania spraw i dochodzenia swych racji przed administracją publiczną – przez każdego, chociażby i najsłabszego przedstawiciela społeczeństwa.

Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu z 28.9.1977 r. (31/77) określił kilka podstawowych reguł, które powinny kształtować prawną pozycję jednostki w jej stosunkach z organami administracji publicznej, dając jej gwarancje tego, że nie będzie pod niczym nieskrępowanym dyktatem tej administracji przy ubieganiu się o rozstrzygnięcie jej spraw. W następnych zaleceniach rekomendowano wprowadzenie do porządku prawnego państw członkowskich szeregu unormowań zapewniających jednostce ochronę różnych uprawnień w stosunkach z administracją publiczną. Podsumowanie tego kierunku działania znalazło się w zaleceniu R(2007)7 z 20.7.2007 r. w sprawie dobrej administracji, do którego załączono Kodeks dobrej administracji określający w 23 artykułach ogólnie ujęte prawa jednostki w stosunkach z organami administracji publicznej i obowiązki spoczywające na tych organach. Kodeks tworzy podstawę wyrównywania poziomu standardów prawnej regulacji działania administracji państw członkowskich Rady Europy, albowiem nie we wszystkich z nich uznawano doniosłą rolę spełnianą w ochronie praw jednostki przez kodyfikację lub chociażby szerszą ustawową regulację procedury administracyjnej.

Szczególne wartości proceduralnej regulacji tkwią w dobrze pojętym formalizmie procesowym, któremu S. Cieślak trafnie przypisuje doniosłe wartości dla uczestników postępowania, przede wszystkim dla jego stron. Wartości te wynikają z: a) utrwalenia wzorów działania w procesie; b) możliwości przewidywania działań innych uczestników postępowania (dodajmy – wraz z działaniami organu administracyjnego w toku postępowania administracyjnego); c) umiejscowienia w postępowaniu różnych czynności, ustalenia ich kolejności i odgraniczenia ich od siebie; d) określenia wpływu różnych czynności wzajemnie na siebie oddziałujących; e) pełnienia wobec stron postępowania roli gwarancyjnej (tenże, Formalizm postępowania cywilnego, Warszawa 2008, s. 118–119). Wspomnieć trzeba również o tym, że poszerzający się stale obszar wspólnotowej regulacji prawnej powoduje, iż „coraz częściej mówi się o proceduralizacji prawa. Procedura zaczyna być lustrem, w którym odbijają się fundamentalne kwestie wolności i sprawiedliwości, wielkie zagadnienia wzajemnego stosunku pomiędzy obywatelami, grupami społecznymi i państwami” (T.T. Koncewicz, Wspólnotowy kodeks proceduralny, Warszawa 2008, s. 12–13). Długoletnia polska tradycja stosowania skodyfikowanego nowoczesnego postępowania administracyjnego stanowi znacznej wartości dorobek nauki prawa administracyjnego i praktyki administracji publicznej.

W Drugiej Rzeczypospolitej działania legislacyjne zmierzające do uregulowania zasad postępowania administracyjnego podjęto wkrótce po odzyskaniu niepodległości. Pierwsza regulacja prawna o toku instancji w sprawach administracyjnych indywidualnych, a więc dotycząca prawa do wnoszenia odwołań, pojawiła się już w 1919 r. Konstytucja marcowa z 1921 r. zawierała przepisy o prawie do odwołania od decyzji administracyjnych oraz o sądowej kontroli ich zgodności z prawem. W 1922 r. wydano ustawę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, który w tym samym roku rozpoczął działalność, swym orzecznictwem kształtując poglądy na zasady postępowania administracyjnego. W 1923 r. została zaś wydana ustawa, która jednolicie dla całego obszaru państwa unormowała podstawowe zasady wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych oraz wznowienia postępowania administracyjnego. Wkrótce potem, bo w 1926 r., rozpoczęły się prace nad kodyfikacją postępowania administracyjnego uwieńczone wydaniem w 1928 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym. Polska znalazła się wśród niewielu krajów Europy, które miały skodyfikowane aktem ustawowym postępowanie administracyjne, a także postępowanie egzekucyjne w administracji.

Wybitny znawca prawa porównawczego prof. J.St. Langrod z całą stanowczością stwierdził w jednym ze swoich artykułów opublikowanym w „Revue internationale des Sciences administratives” (1960, Nr. 4, s. 399), że „kraj mający skodyfikowaną procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić – z jakiejkolwiek racji – do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej „wolności procesowej” administracji publicznej”. A bezpośrednią inspiracją do wypowiedzenia tego stwierdzenia była druga kodyfikacja postępowania administracyjnego dokonana w Polsce w 1960 r. Pełnego kształtu kodyfikacja ta nabrała w 1980 r., gdy przywrócona została w Polsce kontrola administracji publicznej wykonywana przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny swoim orzecznictwem kształtował prawidłowe stosowanie i rozumienie przepisów procedury administracyjnej, wydobywał jej głębsze walory gwarancyjne i uwidoczniał ich znaczenie w stosowaniu prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego dzięki temu przestaje być zbiorem suchych formułek prawnych, a staje się zbiorem żywych reguł rządzących stosunkami pomiędzy administracją publiczną a jednostką, według zasad państwa prawnego. Dobitnie potwierdzają to kolejne nowelizacje związane z reformami administracji publicznej terenowej i centralnej, poczynając od tej z 1990 r., a na reformie z 1998 r. kończąc. Każda z nich dawała podstawę do zmian szeregu uregulowań lub ich wzbogacenia, a także pewnej modernizacji terminologii prawnej bez podważania założeń podstawowych kodyfikacji postępowania administracyjnego. Kodeks pozostaje stale mocnym fundamentem stosunków pomiędzy administracją publiczną a jednostką, zapewniając takie relacje pomiędzy uprawnieniami i obowiązkami procesowymi oraz zespół różnych gwarancji proceduralnych, które mają szczególne znaczenie w dobie doniosłych przemian ustrojowych. Polski Kodeks postępowania administracyjnego w kształtowaniu pozycji prawnej jednostki w jej stosunkach z administracją publiczną znacząco wyprzedził swoimi uregulowaniami, i wynikającymi z nich gwarancjami procesowymi, standardy wprowadzane przez organy Unii Europejskiej. Doskonale jest to widoczne na przykładzie ogólnikowych przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6.9.2001 r. (por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wyd. Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2007) oraz wzorowanym na nim Kodeksie dobrej administracji załączonym do zalecenia R(2007)7, o którym była już mowa wcześniej. Bogate orzecznictwo sądownictwa administracyjnego nie tylko utrwala te wartości prawne, którym służą przepisy postępowania administracyjnego, lecz również ujawnia w wielu przypadkach głębsze ich treści, pozwalające na dostosowanie procedury do nowych spraw administracyjnych powstających w wyniku przemian ustrojowych Polski i stosowania prawa Unii Europejskiej.

***

Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego ma służyć objaśnieniu – w kilku różnych płaszczyznach ważnych dla praktyki stosowania prawa – przepisów normujących: procedurę administracyjną ogólną, rozstrzyganie części sporów o właściwość w administracji publicznej, czynności związanych z wydaniem zaświadczeń oraz z rozpatrywaniem skarg i wniosków. W szeregu wypadków konieczne było stosowanie wykładni historycznej, bo albo dana regulacja prawna wyróżniała się dużą trwałością jako element skodyfikowanej procedury, albo też odwrotnie – przechodziła wyraźną ewolucję widoczną w porównaniu z dawniejszymi rozwiązaniami prawnymi. W objaśnieniu przepisów należało wykorzystać dorobek doktryny, powiększający się znacząco w miarę doceniania rosnącej roli i rangi przepisów postępowania administracyjnego w ochronie praw jednostki i wyważaniu racji jej interesów w proporcji do wymagań interesu publicznego. Poglądy wyrażane w doktrynie mogą niekiedy oddziaływać bezpośrednio na praktykę administracyjną, ale częściej następuje to poprzez orzecznictwo sądowe. Przeważająca część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest objaśniona z pomocą orzecznictwa sądów administracyjnych, kilkoma stale aktualnymi orzeczeniami i uchwałami Najwyższego Trybunału Administracyjnego, przede wszystkim licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalającymi stanowiska i poglądy co do treści regulacji prawnych lub ujawniającymi nowe ich elementy i znaczenia, a również orzeczeniami Sądu Najwyższego odnoszącymi się do postępowania administracyjnego. W nowej strukturze dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego główny ciężar kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej spoczął na wojewódzkich sądach administracyjnych, co samo przez się nie powoduje jednak zmiany w podstawowej linii orzecznictwa odnośnie do oceny zgodności działalności administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego ani też zerwania ciągłości z dorobkiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego z czasów, gdy prawomocnie orzekał w jednej instancji. W nowej regulacji prawnej dotyczącej sądownictwa administracyjnego przewidziano instrumenty proceduralne służące zapewnieniu jednolitości orzecznictwa obu instancji, co wywiera skutki w dłuższej perspektywie. Dostrzegalna natomiast od kilku lat pewna stabilizacja stanowiska orzecznictwa sądowego w odniesieniu do kluczowych elementów unormowania postępowania administracyjnego pozwala na wykorzystanie całego dorobku orzecznictwa do komentowania przepisów, zwłaszcza gdy nie pomija się rozbieżności będących nieodłącznym zjawiskiem orzekania przez niezawisłe sądy. Komentarz w zamyśle autorów musi uwidaczniać nie tylko treść słów i zdań składających się na przepisy, lecz również różnorodność ich rozumienia wynikającą z kontekstu spraw administracyjnych, w których są stosowane jako gwarancje dochodzenia do prawidłowego stosowania prawa, zapewniającego legalne i celowe rozstrzyganie tych spraw. Tekst dwunastego wydania komentarza został przygotowany do druku według stanu prawnego na marzec 2012 r.

Autorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AdmRządU

ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 80, poz. 872 ze zm.)

AdmTerU

ustawa z 8.8.1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr. 106, poz. 498)

d.AdmRządU

ustawa z 22.3.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr. 32, poz. 176)

d.NSAU

ustawa z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 4, poz. 8 ze zm.)

d.SamTerU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr. 13, poz. 74 ze zm.)

EKPC

Konwnecja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr. 61, poz. 284 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr. 16, poz. 93 ze zm.)

KH

rozporządzenie Prezydenta Rzeczyposplitej z 27.6.1934 r. – Kodeks handlowy (Dz.U. Nr. 57, poz. 502 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr. 88, poz. 553 ze zm.)

KK z 1969

ustawa z 19.4.1969 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr. 13, poz. 94 ze zm.)

KKS

ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 111, poz. 765 ze zm.)

KKW

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr. 90, poz. 557 ze zm.)

KompetGminU

ustawa z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr. 34, poz. 198 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr. 78, poz. 483 ze zm. i sprost.)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000, Nr. 98, poz. 1071 ze zm.)

KPAZmU

ustawa z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 34, poz. 201)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr. 43, poz. 296 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr. 89, poz. 555 ze zm.)

KRO

ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr. 9, poz. 59 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr. 94, poz. 1037 ze zm.)

KW

ustawa z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 46, poz. 275 ze zm.)

nowelizacja z 2010 r.

ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18 ze zm.)

NSAU

ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr. 74, poz. 368 ze zm.)

OrdPod

ustawa  z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr. 8, poz. 60 ze zm.)

PodzTerU

ustawa z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.)

PostAdmR

rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr. 36, poz. 341 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.)

PrPostAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)

PrPrywM

ustawa z 4.2.2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (Dz.U. Nr. 80, poz. 432)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr. 153, poz. 1269 ze zm.)

PrWłPrzem

ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr. 119, poz. 1117 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.)

SamKolOdwołU

ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 79, poz. 856 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.)

SwobDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej z 9.5.2008 r. (Dz.Urz. UE C Nr 115, s. 13; wersja skonsolidowana)

WojAdmRządU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 31, poz. 206 ze zm.)

WprowAdmU

ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.)

ZobPU

ustawa z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr. 108, poz. 486 ze zm.)

2. Organy orzekające

ETPC

Europejski Trybunał Praw Człowieka

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA (7)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów

NSA (5)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów

NTA

Najwyższy Trybunał Administracyjny

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Zbiory urzędowe orzecznictwa

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNCP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich (od 1990 r.; do 1989 r. – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych)

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

4. Organy promulgacyjne

Dz.U.

Dziennik Ustaw

M.P.

Monitor Polski

5. Czasopisma

AUwr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Biuletyn SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

GAP

Gospodarka – Administracja Państwowa

Gl.

Glosa

GP

Gazeta Prawna

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NP

Nowe Prawo

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PiŻ

Prawo i Życie

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP-E

Studia Prawno-Ekonomiczne

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

6. Komentarze i zbiory orzecznictwa nieurzędowe

Borkowski, Komentarz

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 1989; aneks – Warszawa 1991

Iserzon, Komentarz

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970

Janowicz, Komentarz

Z. Janowicz, Komentarz postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 1995

Jaśkowska, Komentarz

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000

KPA z orzecznictwem

Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, R. Hauser (red.), Warszawa 1995

KPA z orzecznictwem NSA i SN

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, R. Hauser (red.), Warszawa 1998

Smoktunowicz, Orzecznictwo

E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994

7. Podręczniki

Adamiak, Postępowanie administracyjne

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. IX, Warszawa 2011

Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962

Dawidowicz, Postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983

Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

Janowicz, Postępowanie administracyjne

Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987

Ochendowski, Postępowanie administracyjne

E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa, Toruń 1995

Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa 1948

8. Inne skróty

art.

artykuł

ePUAP

elektroniczna platforma usług administracji publicznej

lit.

litera

nast.

następny (-a)

Nb

numer brzegowy

Nr

numer

pkt

punkt

por.

porównaj

poz.

pozycja

s.

strona

t.

tom

tekst jedn.

tekst jednolity

ust.

ustęp

w zw.

w związku

wyd.

wydanie

zd.

zdanie

zob.

zobacz

zm.

zmiana (-y)

Uwaga – numery artykułów podane w tekście bez bliższego oznaczenia dotyczą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu jednolitego z 2000 r. z uwzględnieniem późniejszych jego zmian.

Kodeks postępowania administracyjnego

z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168)

Tekst jednolity z dnia 9 października 2000 r. (Dz.U. Nr 98, poz. 1071)[1]

(zm: Dz.U. 2001, Nr 49, poz. 509; 2002, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 169, poz. 1387; 2003, Nr 130, poz. 1188; 2004, Nr 162, poz. 1692; 2005, Nr 64, poz. 565, Nr 78, poz. 682; 2008, Nr 229, poz. 1539; 2009, Nr 195, poz. 1501, Nr 216, poz. 1676; 2010, Nr 40, poz. 230, Nr 182, poz. 1228, Nr 254, poz. 1700; 2011, Nr 6, poz. 18, Nr 34, poz. 173, Nr 106, poz. 622, Nr 186, poz. 1100)

[1] Tekst jednolity ogłoszono dnia 17.11.2000 r.

Dział I. Przepisy ogólne

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Art. 1.[2] [Zakres obowiązywania podmiotowy i przedmiotowy]

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych,

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1,

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2,

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

9

III.

Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

17

IV.

Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu

21

V.

Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu

24

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. W brzmieniu tekstu pierwotnego zakres przedmiotowy mocy obowiązującej KPA był określony w art. 1 z zastosowaniem pojęcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2 i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe i społeczne jednostki organizacyjne, które w ramach decentralizacji funkcji administracyjnych zostały powołane do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 46–52, 66–72).

Nb 2

2. W nowelizacji KPA z 1980 r. zmieniono systematykę początkowych przepisów kodeksu, a zakres mocy obowiązującej podmiotowy i przedmiotowy został objęty postanowieniami jednego artykułu. Ze względu na zrealizowanie zapowiedzi ustawowej unormowania zasad rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji państwowej a sądami (była zawarta w art. 20 tekstu pierwotnego KPA), wprowadzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz unormowanie postępowania przy wydawaniu zaświadczeń, trzeba było odnieść się do poszczególnych przedmiotów regulacji kodeksowej. Zachowano nadal przepisy dotyczące zlecania funkcji administracyjnych państwowym i społecznym jednostkom organizacyjnym. Zmienione brzmienie art. 1 stanowiło o tym, że był to kodeks większej już liczby postępowań, chociaż oczywiście miejsce centralne wśród nich zajmowało postępowanie administracyjne ogólne.

Nb 3

3. Kolejna zmiana do art. 1 została wprowadzona przy nowelizacji z 1990 r., co było związane ze zmianą struktury administracji państwowej w terenie, z przywróceniem w niej dualizmu. Nowela wprowadzała do przepisów art. 1 organy samorządu terytorialnego jako poddane mocy obowiązującej KPA w rozstrzyganiu decyzją administracyjną spraw indywidualnych, a także zaznaczała odrębność założeń rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.

Nb 4

4. Zmiany wprowadzone przez NSAU były znaczne. Skreślenie Działu VI KPA z mocy art. 61 pkt 3 NSAU spowodowało usunięcie z kodeksu przepisów normujących postępowanie w dwóch rodzajach spraw: zaskarżania decyzji do NSA z powodu ich niezgodności z prawem; rozstrzygania sporów o właściwość między organami terenowej administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.

Dawny przepis art. 216b § 1 zachowano w KPA jako art. 22 § 3, pozostawiając tym samym określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość. Przepisy regulujące postępowanie w tych sprawach oraz rozstrzygnięcie sporu zawarte były w NSAU. Dopiero jednak przepisem art. 4 pkt 1 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr. 43, poz. 189 ze zm.) skreślono w art. 1 § 1 pkt 3, który wymieniał jako regulowane przez KPA sprawy zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA.

W KPA nie ma określenia podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niezgodność decyzji administracyjnej z prawem, poza pośrednim wskazaniem na uprawnienie prokuratora w art. 189. Oczywiście nadal obowiązuje zasada ogólna sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, ustanowiona w art. 16 § 2. Przepis ten miał do 1999 r. brzmienie nieuzgodnione ze stanem prawnym spowodowanym uchyleniem Działu VI KPA, stanowiąc o dopuszczalności zaskarżenia decyzji „na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie”, gdy tymczasem zasady te i tryb były uregulowane w NSAU. Jedną z konsekwencji rozszerzenia zakresu właściwości NSA było to, że inaczej niż do tej pory określono podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA. Nie była i nie jest to już tylko strona postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 28, jak to było w czasie wprowadzania sądowej kontroli decyzji administracyjnych w 1980 r. Z mocy przepisów NSAU sąd administracyjny stał się właściwy do rozpatrywania skarg na działanie administracji publicznej podejmowane w różnych formach prawnych, na jej bezczynność w niektórych sprawach, a także w sprawach z wniosków o rozpoznanie niektórych sporów o właściwość w terenowej administracji publicznej. Stosownie do NSAU sąd administracyjny był właściwy w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach nieobjętych zakresem mocy obowiązującej KPA, czyli i ten element przesłanki skargi został inaczej określony niż w początkowej fazie działania NSA.

Przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU skreślono Dział V KPA i odpowiednio do tego przepisem pkt 1 tegoż artykułu wprowadzono zmianę w brzmieniu art. 1 pkt 3 KPA, usuwając tę jego część, która stanowiła o rozstrzyganiu sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej a sądami (por. komentarz do skreślonych przepisów Działu V KPA oraz do art. 65 i 66 w nowym ich brzmieniu).

Nb 5

5. Szereg zmian wprowadzono ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA w art. 2, a z uwagi na znaczne już nawarstwienia nowelizacyjne w jej art. 35 zapowiedziano ogłoszenie tekstu jednolitego kodeksu (zapowiedź wykonano w 2000 r. – Dz.U. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.). Nowelizacja dotknęła bardzo wiele przepisów KPA ze względu na zmianę terminologii, bo określenie: „organ administracji państwowej” zastąpiono w całym kodeksie terminem: „organ administracji publicznej”, akcentującym dualizm administracji sprawowanej w państwie przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Do nowej struktury administracji terenowej i założeń jej wykonywania dostosowano treść art. 1 oraz definicji normatywnych zawartych w art. 5 § 2, jak również przywrócono – z nowymi określeniami – uregulowania dotyczące trójszczeblowej struktury administracji terenowej, odpowiednio do niej, wskazując organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość, jak również do rozpatrywania skarg i wniosków. Ogólnie można powiedzieć, że była to nowelizacja przede wszystkim porządkująca, która tylko w niewielu przypadkach wprowadziła zmiany merytoryczne do uregulowań prawnych. Taką zmianę wprowadzono, nadając nowe brzmienie art. 1 pkt 2. Dostosowano również zakres obowiązywania oraz brzmienie przepisów o skargach i wnioskach do postanowień Konstytucji RP, korygując także, odpowiednio do systemu źródeł prawa, delegację do wydania przepisów wykonawczych.

Nb 6

6. Zakres mocy obowiązującej KPA w jego aktualnym brzmieniu obejmuje postępowanie administracyjne ogólne, postępowanie w sprawach rozpatrywania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1) oraz postępowanie w sprawach skarg, stosowane również w sprawach wniosków (art. 2; por. odrębny komentarz co do zakresu mocy obowiązującej KPA w tych sprawach). Zakres stosowania wymienionych postępowań jest określony klauzulami generalnymi o różnym stopniu szczegółowości. Zastosowanie tej konstrukcji prawnej powoduje, że wątpliwości ujawniające się przy stosowaniu przepisów art. 1 i 2 KPA należy tłumaczyć w sposób rozszerzający zakres stosowania kodeksu, a nie zmierzający do jego zacieśnienia.

Nb 7

7. Projekt KPA był opracowany w czasie, w którym poszukiwano rozwiązań decentralizacyjnych w administracji państwowej i jedną z jej form miało być zlecanie funkcji administracji państwowej organom przedsiębiorstw państwowych, zakładów administracyjnych, związków zawodowych, spółdzielni lub organizacji społecznych (por. Nb 1 komentarza). Przy nowelizacji kodeksu z 1990 r. wprowadzono do przepisu art. 1 § 2 pkt 1, jako podmioty objęte zakresem mocy obowiązującej KPA, komunalne jednostki organizacyjne w przypadku, gdy mają one rozstrzygać sprawy indywidualne, wydając decyzje administracyjne. Przepis ten korespondował z postanowieniem art. 39 ust. 4 d.SamTerU, który dopuszczał udzielanie upoważnień komunalnym jednostkom organizacyjnym przez radę gminy. Dalsze reformy ustroju państwa zmierzają do rozszerzenia i pogłębienia procesów decentralizacyjnych w nawiązaniu do zasady pomocniczości wymienionej w preambule do Konstytucji RP (por. charakterystykę źródeł i pojęcia decentralizacji dokonaną przez S. Fundowicza, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 15–56).

Nowelą z 1998 r. zmieniono konstrukcję i brzmienie przepisu art. 1, rezygnując z podziału na paragrafy oraz z wyliczenia szeregu podmiotów powołanych do stosowania KPA. Przepisom nadano przez to bardziej generalne brzmienie, co ma znaczenie w określeniu zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA. Pojęcie organu administracji publicznej, wprowadzone do pkt 1, obejmuje swym zakresem zarówno organy administracji rządowej, jak i organy jednostek samorządu terytorialnego, czyli podstawowe organy wchodzące do struktury administracji w państwie. W pkt 2, zastępującym dawny przepis § 2 w art. 1, w miejsce wyliczenia rodzajów jednostek organizacyjnych państwowych, komunalnych, typów organizacji społecznych powołanych do wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej z mocy prawa, wprowadzono zbiorcze ich określenie oraz poszerzono podstawę wykonywania tychże funkcji zleconych.

Zmiana brzmienia przepisu art. 1 tylko częściowo ma charakter redakcyjny. W jej wyniku nastąpiła ważna zmiana treści regulacji prawnej. Jest to widoczne przy analizie przepisu pkt 2, w której zasadnicze znaczenie trzeba przypisać terminowi „organ państwowy”, niebędący organem administracji publicznej. Wprowadzenie tego pojęcia oznacza akceptację założenia, że zlecenie funkcji administracji publicznej może dotyczyć każdego bez wyjątku organu państwowego, który nie należy do struktury administracji publicznej. W wykładni tego pojęcia w pewnym zakresie będzie przydatny słownik określeń normatywnych zawarty w art. 5 § 2, w szczególności pkt 3 i 6, w których wylicza się organy przynależne do struktury publicznej administracji rządowej i samorządowej. Te organy państwowe, które nie zostały wymienione w określeniach normatywnych, trzeba potraktować jako „inne organy państwowe”.

Drugie pojęcie występujące w tym przepisie – „inne podmioty niebędące organami państwowymi”, ma bardzo płynny zakres, bo będą to najszerzej rozumiane organizacje społeczne czy też jednostki organizacyjne niepaństwowe niezaliczane do organizacji społecznych, nie można z tego kręgu podmiotów wykluczyć osób fizycznych posiadających szczególne kwalifikacje do wykonywania zleconych zadań administracji publicznej. Podstawę wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej stanowić będzie albo wprost przepis prawa powszechnie obowiązującego, albo też dopuszczone takim przepisem porozumienie pomiędzy organem administracji publicznej a organem państwowym lub innym podmiotem. Wprowadzając do przepisów jako podstawę prawną wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej „porozumienie”, czyli pośrednio przepis prawa powszechnie obowiązującego, bo porozumienie jest aktem delegowania właściwości, nawiązano do przepisów ustaw o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w terenie, w których występuje ta konstrukcja prawna.

Odwrotnie postąpiono przy określeniu w art. 1 pkt 3 zakresu stosowania przepisów KPA w sprawach sporów o właściwość, wymieniając poszczególne rodzaje podmiotów, pomiędzy którymi mogą one występować. Nie było potrzeby wprowadzania, jako osobnej kategorii stron sporu o właściwość, podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu administracji publicznej, ponieważ w dalszych przepisach KPA należy stosować określenie normatywne organu administracji publicznej zawarte w art. 5 § 2 pkt 3, które obejmuje te podmioty.

Nb 8

8. Organy przedsiębiorstw państwowych były powołane z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnych w dość licznych przypadkach w dobie reglamentacji obrotu gospodarczego (por. J. Litwin, Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projekt Kodeksu Postępowania Administracyjnego, PUG 1959, Nr. 9, s. 294 i nast.). W aktualnym stanie prawnym znaczenie tej formy decentralizacji administracji państwowej stało się ograniczone.

Powierzanie organom zakładów administracyjnych rozstrzygania spraw indywidualnych decyzjami administracyjnymi ma miejsce w szeregu przypadków i jest istotnym problemem podejmowanym w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, SI 1996, t. 32, s. 25 i nast.). Chodzi tu o decyzje w sprawach przyjęcia do zakładu, dopuszczenia do korzystania z jego usług, ustania stosunku zakładowego oraz o odgraniczenie od siebie aktów administracyjnych zewnętrznych i wewnętrznych, które są podejmowane przez organy zakładu administracyjnego w jego stosunkach z destynatariuszami (por. M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 125–150; Z. Czarnik, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011, s. 469–472 i 481–483).

Zaznacza się, co widać w legislacji ostatniej doby, tendencja do zlecania organom samorządu zawodowego funkcji administracji publicznej, a to odnośnie do dostępu do niektórych zawodów. Decyzje takie podejmują niektóre organy samorządu zawodowego. Nie dostrzega się podobnego zjawiska w odniesieniu do organizacji społecznych, które w nielicznych przypadkach mogą korzystać z niektórych władczych form działania administracji.

II. Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

Nb 9

1. Przepis art. 1 § 1 w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1990 r. do końca 1998 r. wymieniał jako podmioty stosujące przepisy KPA organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego, co mogło prowadzić do przekonania o zasadniczej różnicy między nimi w zakresie wykonywanych zadań czy nawet o dopuszczalności przeciwstawiania ich sobie. Takie rozumienie przepisu nie było uzasadnione. Charakter państwowy podstawowego zakresu działalności jednostek samorządu terytorialnego ani nie budził niegdyś wątpliwości J. Panejki (Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint, Warszawa 1990, s. 51–54), ani obecnie nie jest kwestionowany przez autorów zajmujących się prawnymi zagadnieniami samorządu terytorialnego (Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 9–10 i 21–34; M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem, Lublin 1993, s. 14–28 i 32–33; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997, s. 11–14;  Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 5–8; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 324–325 i 328–329; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 17–30). Oczywiste jest, że zupełnie innym zagadnieniem jest samodzielność samorządu terytorialnego i zakres jego niezależności od administracji rządowej w sferze powierzonych zadań oraz podejmowania działalności poza sferą administracji publicznej.

Wprowadzenie w art. 1 pkt 1 pojęcia organu administracji publicznej odpowiada ugruntowanym poglądom doktryny, która odnosiła je do administracji o dualistycznej strukturze, obejmującej organy rządowe oraz samorządu terytorialnego jako dwóch komplementarnych wobec siebie części struktury władzy publicznej. Taką właśnie pozycję samorządu terytorialnego kształtuje Konstytucja RP, stanowiąca w art. 16 ust. 2, że „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”, a w art. 163 głosząc, iż „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Z faktu wykonywania przez samorząd zadań publicznych wyprowadza się wniosek, że są to zadania, które należą do sfery administracji publicznej (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 8; mocniej akcentuje to B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 22 i 26–27).

Nb 10

2. Pojęcie organu administracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 z odesłaniem do art. 1 pkt 2 i rozszerzeniem określenia w art. 5 § 2 pkt 6 odnośnie do sprecyzowania pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego w jego wielopoziomowej strukturze wprowadzonej w życie w 1999 r. Pojęcie to obejmuje organy centralne i dualistyczne organy terenowe, składające się na rozbudowaną strukturę administracyjną państwa. Zgodnie z ustawą z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.) osobno wymienia się ministrów oraz centralne organy administracji rządowej, a to z uwagi na przepis art. 34 ust. 2 tejże ustawy o zamykaniu w zasadzie toku instancji na poziomie organów centralnych i wyjątkowo tylko na szczeblu ministra. Podobnie w odniesieniu do administracji rządowej w terenie zgodnie z AdmRządU osobno wymieniono wojewodę oraz organy administracji zespolonej i niezespolonej działające w imieniu wojewody lub samodzielnie. Drugi element administracji terenowej stanowią organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech poziomów.

W zakres normatywny omawianego pojęcia wchodzą również inne organy państwowe oraz podmioty niepaństwowe powołane z mocy prawa lub porozumienia (zawartego na mocy ustawy) do wykonywania funkcji administracji publicznej w formach władczych. Przykłady można zaczerpnąć z art. 15 ust. 1 lub 2 ustawy z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 42, poz. 274 ze zm.), stanowiących podstawę do powierzenia wydawania decyzji administracyjnych w określonych sprawach spółce zarządzającej specjalną strefą ekonomiczną. Trzeba zaznaczyć, że normatywne określenie zawarte w art. 5 § 2 pkt 3 stanowi o zrównaniu w zakresie stosowania przepisów KPA zarówno wszystkich organów należących do struktury administracji publicznej, jak i o zrównaniu z nimi podmiotów wykonujących tylko zlecone funkcje administracji publicznej w jednej lub kilku dziedzinach spraw, a to przez odwołanie się do przepisu art. 1 pkt 2. Obrazowo ujął to W. Dawidowicz, dzieląc organy stosujące przepisy KPA na organy administracyjne w znaczeniu ustrojowym oraz w znaczeniu funkcjonalnym, stwierdzając, że „dla organów administracji państwowej w sensie ustrojowym rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej stanowi normalny element ich kompetencji, należy (...) do zadań, dla realizacji których zostały one utworzone, gdy natomiast organy tych innych jednostek organizacyjnych takie sprawy załatwiają wyjątkowo działając «na zlecenie» prawodawcy” (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 45; por. też M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 115–117).

Nb 11

3. Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego, występujące w określeniu zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 jako tylko jeden z jego elementów, jest rozwinięte szczegółowo w pkt 6, który zawiera wyliczenie wyglądające na mało uporządkowane. W tym przepisie wymienia się „organy” samorządowe niezależnie od tego, czy są powołane w zasadzie do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi, czy też mają inny zakres zadań. Zgodnie z ustawami o samorządzie terytorialnym organami są rady gmin, powiatów, sejmiki województwa, zarządy dwóch poziomów samorządu, ale ustawy te, w zasadzie powierzając wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom, zastrzegają dopuszczalność wyjątków, co przede wszystkim dotyczy przypadków wydawania decyzji przez zarząd, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których może to być decyzja rady albo też jej komisji (np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej). Do tej kategorii organów należą kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu organów jednoosobowych samorządu. Ponadto dołączono do tej kategorii organów, jak trzeba sądzić, ze względów tylko funkcjonalnych, samorządowe kolegia odwoławcze, które od nowelizacji SamKolOdwołU z 1998 r. są w istocie organami Prezesa Rady Ministrów do wykonywania jego uprawnień nadzorczych nad samorządem terytorialnym w zakresie kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Ustawa z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191) w art. 28–98 wprowadziła zmiany w aktach prawnych polegające na przeniesieniu właściwości zniesionych zarządów gmin na wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, a w art. 99 wprowadziła ponadto ogólną regułę dotyczącą wyłącznej właściwości organów jednoosobowych na szczeblu gminnym (por. komentarz do art. 17 Nb 3–13).

Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego wprowadzone nowelą z 1998 r. jest szersze od poprzedniego (wprowadzonego w 1990 r.) nie tylko z tego względu, że dotyczy wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, lecz z tego też względu, iż odnosi się wprost do nowych kategorii jednostek organizacyjnych (wspomniane już straże, inspekcje i służby). Pojęcie to będzie występowało samodzielnie przy wykładni przepisów KPA oraz jako jeden z członów określenia normatywnego organu administracji publicznej. Organy jednostek samorządu terytorialnego realizują zarówno zadania publiczne własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej, co ma wpływ na tok instancji w sprawach administracyjnych. Odnośnie do kwestii właściwości, wynikających w związku z tym – por. uwagi Nb 4–12 do art. 20, a co do podstaw prawnych wydawania decyzji administracyjnych i wskazania organu ją wydającego – por. uwagi Nb 8 i 9 do art. 107.

Nb 12

4. W pojęciu organów administracji publicznej, o których stanowi się w art. 1 pkt 1, oraz organów wymienionych w pkt 2 mieszczą się w jednakowej mierze organy jednoosobowe oraz organy kolegialne. Przepisy KPA stosuje się do organów kolegialnych, które wydają decyzje administracyjne w pełnym składzie osobowym (np. zarząd powiatu), jak również do organów kolegialnych działających przez wyłaniane ze swego grona zespoły lub składy orzekające (np. samorządowe kolegia odwoławcze). Odnośnie do regulacji prawnej postępowania administracyjnego przed organami kolegialnymi por. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, z. 3, s. 31 i nast.; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 56–60; A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, ST 1997, Nr 3, s. 34 i nast.

Nb 13

5. W doktrynalnym określeniu pojęcia organu administracyjnego wskazuje się na cztery elementy dla niego charakterystyczne, a mianowicie na wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa i zarachowanie jego na rzecz państwa, umocowanie do stosowania środków władczych oraz na działanie w zakresie przyznanych kompetencji (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 224 i nast.). Pojęcie to nie pokrywa się co do zakresu z określeniem normatywnym zawartym w art. 5 § 2 pkt 3, jest od niego węższe. Pojęcie doktrynalne organu administracyjnego nie rozciąga się na podmioty wykonujące zlecone funkcje administracyjne, dlatego jest też węższe od określenia normatywnego wprowadzonego do KPA. Zwraca się na to uwagę w literaturze, por. np. M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 97–98 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47–48. Odnotować trzeba dla porządku odosobniony pogląd charakteryzujący organ administracyjny z uwzględnieniem sześciu różnych elementów, takich jak: pojęcie (personalistyczne albo organizacyjne); strukturę wewnętrzną; strukturę zewnętrzną (usytuowanie w systemie organów); zadania; kompetencje (wynikające z władztwa administracyjnego); środki i formy działania (Z. Szydłowski, Teoria organu administracji państwowej, Szczecin 1985, s. 128–144).

W doktrynie odróżnia się od pojęcia organu administracyjnego, będącego podmiotem umocowanym do załatwiania spraw indywidualnych decyzją administracyjną, pojęcie urzędu będącego zespołem osób i środków technicznych, stanowiących aparat pomocniczy organu (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 53–54; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 65–67). To rozdzielenie pojęć zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym i w nim się stale utrzymuje, mimo że w piśmiennictwie wskazuje się na różne znaczenie nadawane w przepisach prawnych terminowi: „urząd” (Z. Leoński, ibidem, s. 67), a w niektórych rozważaniach doktrynalnych przybliża się nawet jego znaczenie do pojęcia organu administracyjnego (por. omówienie tych poglądów – M. Jaśkowska, Komentarz, s. 38, teza 5). W orzecznictwie sądowym z odróżnienia pojęcia organu administracyjnego od pojęcia urzędu wywodzi się doniosłe konsekwencje prawne co do ważności decyzji administracyjnej i właściwości organu. Wskazuje się na znaczenie przepisów regulaminu organizacyjnego urzędu lub przyjętego w nim podziału czynności w ocenie tego, czy decyzja podpisana przez pracownika urzędu (a dotyczy to także wydania zaświadczenia) będzie uznana za decyzję organu administracyjnego, czy też będzie dotknięta wadą nieważności (por. wyrok NSA z 23.3.1983 r., SA/Kr 58/83, ONSA 1983, Nr. 1, poz. 17; teza wyroku NSA z 2.2.1988 r., SA/Wr 840/87, Legalis, w której stwierdza się, że nie dochodzi do naruszenia właściwości organu, gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym urzędu pracownik podpisuje decyzję w czasie nieobecności osoby sprawującej funkcje organu administracyjnego; podobnej kwestii dotyczy teza wyroku SN z 11.10.1996 r., III RN 8/96, OSNP 1997, Nr. 9, poz. 144).

Nb 14

6. Znaczna liczba orzeczeń sądu administracyjnego zawiera tezy odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA, wskazując na to, czy dana jednostka organizacyjna powinna być traktowana jako organ administracji państwowej w dawnym kodeksowym rozumieniu tego określenia (por. tezy orzeczeń podane w KPA z orzecznictwem, s. 15–30, poz.: 3, 14, 22, 25, 28–30, 32, 38, 45, 49 i 52 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, por. przykłady podane na s. 15–17).

Pojęcie organu administracyjnego na gruncie stanu prawnego do połowy 2000 r. (w części już zmienionego) zostało ukazane na przykładzie różnych przepisów prawnych oraz wybranych orzeczeń sądowych w: Jaśkowska, Komentarz, s. 38–60.

Nb 15

7. Stosownie do brzmienia art. 217 § 1 pojęcie organu administracji publicznej określone w art. 5 § 2 pkt 3 (w związku z pkt 6) wyznacza również zakres podmiotowy mocy obowiązującej kodeksu w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Nb 8–10 komentarza co do kręgu podmiotów objętych zakresem tego pojęcia oraz komentarz do art. 217; por. art. 3 § 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym przez OrdPod).

Nb 16

8. W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami właściwe było w latach 1980–2003 Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Kolegium działało przy SN, ale nie było ani SN rozpoznającym sprawę w szczególnym składzie, ani też sądem szczególnym, lecz organem zbliżonym do sądowego o zmiennym składzie osobowym, działającym w formach procesowych, ale dopiero po wniesieniu wniosku o rozstrzygnięcie konkretnego sporu o właściwość (por. A. Zieliński, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 299 i 304–306). Organ ten nie miał prawnych podstaw do działania w przepisach konstytucyjnych i został zniesiony z dniem 1.1.2004 r. wskutek skreślenia w KPA Działu V przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU (por. komentarz do skreślonych art. 190–195).

III. Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

Nb 17

1. Przepis art. 1 pkt 1 w stanie prawnym powstałym po nowelizacji KPA dokonanej NSAU, OrdPod i przepisami WprowAdmU, odnosi się do trzech rodzajów postępowań. Pierwsze z nich stanowi administracyjne postępowanie ogólne (jurysdykcyjne – por. Nb 18), drugim jest uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym (ale niebędące postępowaniem administracyjnym, takim jak ogólne) prowadzone w toku czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia (por. Nb 19), a trzecie – odmienne co do prawnego charakteru od dwóch poprzednich – jest to postępowanie w sprawach sporów o właściwość między organami administracji publicznej. Odnośnie do prawnego charakteru czynności rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej, będącymi czynnościami wewnętrznymi administracji – por. komentarz do art. 22 Nb 11.

Postępowanie w sprawach skarg na niezgodność z prawem decyzji administracyjnych jest obecnie uregulowane w PrUSA oraz PrPostAdm, tak samo jak rozpoznawanie sporów o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (por. komentarz do art. 22 Nb 12–14). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola wykonywania administracji publicznej, w czym mieści się również rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne i postanowienia.

Nb 18

2. Zgodnie z art. 1 pkt 1 przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego – nazywanego coraz powszechniej jurysdykcyjnym – są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Pojęcie sprawy wymaga objaśnienia, ponieważ w przepisach KPA jest używane w różnych znaczeniach, co dość dawno odnotowano w piśmiennictwie (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 329–332), a jego treść spełnia istotną rolę w określeniu mocy obowiązującej KPA.

Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1, mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jakim o prawach lub obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio, a nie kształtuje się ich lub stwierdza bezpośrednio (z mocy prawa). Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonuje tego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzie nosiła miano „administracyjnej”, gdy właściwy i kompetentny do podjęcia decyzji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym (por. Nb 10). Z tych stwierdzeń wynika, że pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązać tylko z podziałem prawa na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacji zamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego (substancjalnego), który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowego obowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa. Tak samo również należy potraktować przydzielanie zadań i kompetencji władzom publicznym, zwłaszcza gdy chodzi o podmioty przynależne do władzy wykonawczej. Stwarza to pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawie administracyjnym, ale w przypadkach brzegowych – w każdej innej tradycyjnie wyodrębnionej gałęzi prawa. Jednakże przypisanie tych spraw do właściwości organów administracyjnych oznacza, że w podejmowaniu i wdrażaniu w życie decyzji stosowania prawa będą wykorzystywane prawne formy działania pozostające w kompetencji administracji publicznej. Z samego założenia sprawy administracyjne istnieją w abstrakcyjnym kształcie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co wprost wynika z brzmienia art. 1 pkt 1, albowiem są elementem koniecznym w ustaleniu mocy obowiązującej KPA i przez to określenia podstaw procesowych czynności prowadzących do konkretyzacji prawa materialnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1992, s. 95–96; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 17, 35 i 44–49; J. Borkowski, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 9, Warszawa 2010, s. 131–132).

Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bo może się ona kwalifikować np. do rozpatrzenia w postępowaniu skargowym lub wnioskowym (Dział VIII KPA). Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną. M. Zimmermann jako istotne elementy pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego traktował pojęcie strony postępowania, interesu prawnego (obowiązku) oraz decyzji administracyjnej (tenże, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433 i nast.).

Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (por. komentarz do art. 28). Dodać trzeba, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania.

W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów KPA regulujących postępowanie administracyjne ogólne (inaczej – jurysdykcyjne) nie jest istotna nazwa nadana w prawie materialnym decyzji administracyjnej. Może to być nazwa taka jak zezwolenie, koncesja, zgoda lub pozwolenie, przydział itp., byleby tylko oznaczała władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Różne przypadki kwalifikowania spraw, jako stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego, wskazuje się w tezach orzeczeń NSA podanych w KPA z orzecznictwem, s. 16–30, poz. 5, 6, 10, 17, 21, 34, 39, 41, 42, 49, 53. W okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne), osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie. Można wskazać jako przykłady dwie uchwały NSA (5) z 15.11.1999 r.: OPK 24/99, ONSA 2000, Nr. 2, poz. 54; OPK 25/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 55, które dotyczyły spraw rejestracji pojazdów przez wydanie decyzji administracyjnych (por. krytyczne uwagi I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Jedność systemu prawa a jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, Kraków 2001, s. 111–114). W przypadku gdy obowiązki lub uprawnienia wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, nie ma podstaw do ich konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazuje się w tezie i uzasadnieniu uchwały NSA (7) z 4.2.2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr. 2, poz. 21), nawiązując do uchwały NSA (5) z 23.6.1997 r., OPK 1/97 (ONSA 1997, Nr. 4, poz. 149). Od wielu lat w aktach prawnych zawierających przepisy dotyczące praw lub obowiązków jednostki wskazuje się z reguły na to, że konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej, co zapobiega pojawianiu się wątpliwości odnośnie do prawnej formy działania administracji w tych sprawach. Tego rodzaju wątpliwości mogą jednak ujawnić się w przypadku stosowania przepisów dawniejszych aktów prawnych normujących w sposób pośredni prawa lub obowiązki jednostki, jeżeli z ich treści wynikać będzie tylko władczy i jednostronny charakter działania organu administracyjnego rozstrzygającego na ich podstawie o konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie.

Od 1.1.1998 r. wyłączone zostało stosowanie przepisów KPA do spraw uregulowanych w OrdPod (por. komentarz do art. 3 Nb 4). Z mocy ustawy z 12.12.1997 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny (Dz.U. Nr 160, poz. 1084) do postępowania w sprawach celnych odpowiednio stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a nie przepisy KPA (por. wyrok NSA z 24.11.1999 r., V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172; por. też art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne, Dz.U. Nr. 68, poz. 622 ze zm., określający prawne podstawy postępowania w sprawach celnych zgodnie z poprzednią regulacją, tzn. Kodeksu celnego).

Nb 19

3. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego unormowanego w Dziale VII KPA jest wymieniony w art. 217 § 2 pkt 2, w którym podaje się określenie zaświadczenia. Jest to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym (szerzej por. wprowadzenie do Działu VII oraz Nb 3 komentarza do art. 217). Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianie zaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1.

Nb 20

4. W KPA nie ma przepisów regulujących czynności postępowania w sprawach sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej (tzn. sporów wewnętrznych), a jedynie wskazuje się organy właściwe do ich rozstrzygania, w tym także sąd administracyjny, stosownie do rodzaju organów pozostających w sporze, i wymienia podmioty legitymowane do wszczęcia sporu. Część sporów jest rozstrzygana w drodze czynności wewnętrznych administracji, a część – w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po skreśleniu przepisów Działu V KPA nie ma już unormowań dotyczących sporów (tzw. zewnętrznych) pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi (por. komentarz do art. 22, 65 i 66 oraz do skreślonych przepisów art. 190–195).

IV. Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu

Nb 21

1. Zakres stosowania przepisów KPA, normujących postępowanie administracyjne ogólne, jest wyznaczony czterema przesłankami, które są stosowane łącznie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1, tymi przesłankami są: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, prawna forma załatwienia sprawy. Przepis art. 1 pkt 1 ustanawia klauzulę generalną zacieśnioną enumeracją wyjątków w art. 3 § 1–3 i w art. 4.

W pkt II komentarza omówiono pojęcie organu administracji publicznej oraz organu jednostki samorządu terytorialnego występujące w KPA. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że są to pojęcia używane w znaczeniu nadanym im w art. 5 § 2 pkt 3 i 6, w tym też przepisie jest określony ich zakres. Nie chodzi w tym przypadku o znaczenie obu pojęć występujące w języku potocznym lub w doktrynie, lecz o znormatywizowane określenie tych pojęć tylko na użytek kodeksowy.

Właściwość organów administracji publicznej wymienionych w art. 1 pkt 1 jest ustanawiana przepisami prawa materialnego z pomocniczym wykorzystaniem przepisów KPA. Odnośnie do rodzajów właściwości tych organów i jej ustalania oraz przenoszenia pomiędzy organami w granicach dopuszczonych ustawowo por. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 113–123 oraz komentarz do art. 19–21.

Pojęcie sprawy indywidualnej w części zostało wyjaśnione w pkt III, Nb 18 komentarza do art. 1; imienne określenie adresata oraz konkretność interesu prawnego lub obowiązku są ponadto scharakteryzowane w komentarzu do art. 28 jako element konstrukcji pojęcia strony postępowania (por. pkt I Nb 2, pkt II Nb 7). Cecha indywidualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej pozwala na odróżnienie od siebie przypadków podejmowania aktu administracyjnego generalnego oraz indywidualnego. Akt administracyjny generalny, nawet nazwany decyzją, będzie dotyczył adresatów określonych znamionami abstrakcyjnymi oraz tak samo określonych praw lub obowiązków i nie będzie realizował się tylko w jednorazowym zastosowaniu (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 101–105; por. też postanowienie NSA z 21.4.1982 r., II SA 590/82, ONSA 1982, Nr. 1, poz. 37). Indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej załatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w KPA, przykładem może być odmowa zawarcia umowy dzierżawy gruntów państwowych, mająca charakter czynności prawa cywilnego, lub oddanie w dzierżawę obwodów rybackich (por. postanowienie NSA z 5.6.1981 r., II SA 158/81, ONSA 1981, Nr. 1, poz. 53, oraz postanowienie WSA w Gdańsku z 28.6.2005 r., II SA/Gd 188/05, ONSAiWSA 2006, Nr. 2, poz. 59). Z tego też względu w art. 20 ust. 3 NSAU odgraniczało się od siebie akty, czynności, działania i sprawy o charakterze administracyjnym od tychże aktów, czynności, działań i spraw o charakterze cywilnoprawnym (por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 116). Orzecznictwo sądowe dotyczące tego przepisu, niemającego odpowiednika w PrPostAdm, będzie mogło być pośrednio pomocne także w precyzowaniu zakresu stosowania KPA. Indywidualny charakter sprawy dopiero w połączeniu z pozostałymi przesłankami stanowi o stosowaniu przepisów kodeksu w określonej sprawie.

Materialne pojęcie decyzji administracyjnej jest konstruowane z elementów uznanych w doktrynie za typowe dla tej formy działania administracji publicznej. W tym znaczeniu decyzja administracyjna będzie zewnętrznym aktem administracyjnym indywidualnym, władczym, jednostronnie objawiającym wolę organu, podjętym na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata, wydanym z zachowaniem wymaganej prawem procedury. W znaczeniu procesowym decyzja administracyjna będzie tym aktem, o którym stanowi się w art. 104, tzn. załatwiającym sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawy w danej instancji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej zostało omówione szczegółowo w komentarzu do art. 104 w pkt I–III, jej określenie o charakterze materialnym i procesowym – por. pkt II Nb 7–9. Przykłady orzeczeń sądowych dotyczących tego pojęcia por. KPA z orzecznictwem, s. 15–31, pkt 1, 2, 4, 7, 13, 16, 18, 20, 23–27, 31–33, 35–38, 40, 43–44, 46–48, 51, 55–56 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, orzeczenia podane na s. 7–15.

Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że sam charakter sprawy, która jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a postępowanie w takiej sprawie jest ze swej istoty administracyjne, nie oznacza, iż będzie ono prowadzone na podstawie przepisów KPA. Do takiego przypadku szczególnego odnosi się uchwała NSA (7) z 23.3.1998 r., OPS 10/97 (ONSA 1998, Nr. 3, poz. 75) dotycząca stosowania Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych, a przesłanką przytoczonego stanowiska było to, że postanowienia Konwencji nie dają podstawy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Inny problem dotyczący zakresu stosowania przepisów KPA wyłonił się w sprawach orzekania o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do tych spraw, które są sprawami zleconymi z zakresu administracji, ale odwołanie od ostatecznych decyzji służy do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uchwale NSA (7) z 8.11.1999 r., OPS 12/99 (ONSA 2000, Nr 2, poz. 47) stwierdzono, że jeżeli tryb postępowania jest regulowany przez KPA, to na postanowienia wydawane w tym postępowaniu służy skarga do NSA.

Nb 22

2. Przesłanki stosowania przepisów postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wynikają wprost z brzmienia art. 217, który stanowi w § 1, że postępowanie toczy się tylko na wniosek osoby, która zgodnie z obowiązkiem ustanowionym przepisem prawnym lub ze względu na wykazany interes prawny musi uzyskać urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej w formie wystawienia zaświadczenia. Organ administracji publicznej podejmuje postępowanie poprzedzające czynność materialno-techniczną w przypadku ustalenia istnienia wymienionych przesłanek (por. wprowadzenie do przepisów Działu VII oraz komentarz do art. 217 i 218). Odnośnie do skutków czynności materialno-technicznych i rozstrzygania wątpliwości co do faktów wymagających potwierdzenia w świetle przepisów o ewidencji ludności por. wyrok NSA z 26.2.1981 r., SA 289/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 13) oraz uchwała SN z 31.10.1991 r., III AZP 6/91 (OSNCP 1992, Nr. 4, poz. 51).

Nb 23

3. Przesłankami wszczęcia sporu o właściwość w administracji publicznej będzie przede wszystkim istnienie takiego sporu w znaczeniu prawnym, a nie samych wątpliwości co do właściwości, a ponadto wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot. Przepisem art. 4 pkt 5 WprowAdmU do KPA wprowadzono w art. 66 § 4 unormowanie – skorelowane z art. 199^1 KPC (dodanym art. 5 pkt 1 WprowAdmU) – które ma zapobiegać powstawaniu sporów negatywnych pomiędzy organami administracji publicznej a sądami cywilnymi (por. komentarz do art. 66).

V. Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu

Nb 24

1. Przepisy art. 1 nie stanowią wyłącznego źródła określenia mocy obowiązującej kodeksu, chociaż mają znaczenie pierwszoplanowe w tej kwestii z racji generalnego charakteru unormowania w nich zawartego. W art. 1 wprowadza się podstawowe pojęcia podmiotowe i przedmiotowe wyznaczające zakres stosowania KPA. Zakres ten ponadto jest uregulowany również w art. 2 co do postępowania skargowo-wnioskowego, którego nie wymienia się w art. 1, bo ma ono zupełnie inny charakter niż postępowanie administracyjne ogólne. Zakres ten zacieśniają przepisy art. 3 i 4, jak też odnoszą się do niego w różnym stopniu postanowienia obu paragrafów art. 5.

Miejsce kodeksu w całym porządku prawnym dotyczącym podstaw proceduralnych działania administracji publicznej wyznaczyły również dwie klauzule derogacyjne: w pierwszej kolejności zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego KPA, a następnie w art. 12 noweli z 1980 r. Do tego wyliczenia trzeba dodać jeszcze postanowienia kilku ustaw nowelizujących kodeks, które wprowadzały zmiany do doniosłych instytucji procesowych kodeksu, zmieniały obszar jego działania w związku z powrotem do dualizmu administracji publicznej lub też kształtowały zakres wyłączeń spod jego mocy obowiązującej, kreując administracyjne postępowanie szczególne; były to np. nowele z 1990 r. i z 1997 r. (por. komentarze do wybranych przepisów uchylających, przejściowych i zmieniających KPA). Te bowiem przepisy pozostawały w swej treści prawnej w łączności z klauzulami i pojęciami kluczowymi dla wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA.

Nie można potraktować jako wpływających w taki sam sposób na zakres mocy obowiązującej kodeksu przepisów dotyczących unormowania poszczególnych kwestii proceduralnych w wybranych rodzajach spraw administracyjnych, przepisów odsyłających do KPA lub do innych kodeksów czy też ustaw odrębnych niemających tej rangi (w ten sposób wydaje się traktować je A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz, s. 27–30). Nie wydaje się uzasadnione przypisywanie tych samych prawnych skutków dwóm różnym grupom przepisów, pierwszej: przepisom stanowiącym wprost o zakresie mocy obowiązującej KPA, klauzulom derogacyjnym służącym wprowadzeniu kodeksu w cały porządek prawny państwa, przepisom ustaw nowelizacyjnych odnoszących się z samego ich założenia do zakresu mocy obowiązującej KPA, drugiej: przepisom, które mają wąski zasięg oddziaływania w postępowaniu administracyjnym, bo dotyczą poszczególnych czynności procesowych w wybranych sprawach czy też są tylko elementem techniki legislacyjnej, co odnosi się do odesłań, służących przede wszystkim uproszczeniu tekstu prawnego. Pierwsza grupa przepisów ma ukształtować obszar stosowania KPA, wytyczając jego granice w całym porządku prawnym, zaś grupa druga służy modelowaniu czynności proceduralnych wewnątrz tego obszaru, nie mając wpływu na jego granice. Połączenie w rozważaniach przepisów odmiennych od siebie w treści i w skutkach może utrudniać ich wykładnię przez nadmiar zbędnej kazuistyki, a przede wszystkim przez osłabienie rangi klauzul generalnych wyznaczających zakres mocy obowiązującej KPA w sferze działania administracji publicznej.

Nb 25

2. Klauzula derogacyjna zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego stanowiła o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów „w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie” i taka sama podstawowa formuła prawna znalazła się w art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej kodeks w 1980 r., ale już zacieśniona wyliczeniem wyczerpującym wyjątków (ze wskazaniem konkretnych przepisów zachowujących nadal moc obowiązującą). W 1997 r. w OrdPod zastosowano inne rozwiązanie, ponieważ przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod zmieniono brzmienie art. 3 § 1 KPA w celu rozszerzenia zakresu wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu, jednakże i w tym wypadku posłużono się pojęciem spraw uregulowanych w OrdPod. W trzech wymienionych ustawach elementem wyznaczającym granice obszaru obowiązywania nowej regulacji prawnej było pojęcie spraw uregulowanych nowymi przepisami, które zastępują dotychczasowe ich unormowanie.

Ten element klauzuli derogacyjnej był przedmiotem sporu, który w odniesieniu do spraw administracyjnych rozpatrywanych obecnie w trybie zwykłym ma znaczenie historyczne, ale gdy chodzi o niektóre z dawnych spraw administracyjnych rozpatrywanych teraz w trybie nadzwyczajnym, może mieć znaczenie w ocenie przesłanek prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji.

W komentarzu do tekstu pierwotnego art. 195 § 1 zaznaczano, że jako przepisy dotychczasowe należy traktować te, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie kodeksu (tzn. przed 1.1.1961 r.), a nie przed dniem jego uchwalenia czy też ogłoszenia, jak próbowano to wywodzić w piśmiennictwie (był to pogląd odosobniony). Pojęcia spraw uregulowanych w kodeksie nie należało interpretować dosłownie, stosując literalną jego wykładnię, lecz trzeba było „przyjąć zasadę, że w myśl art. 195 § 1 tracą moc tylko takie przepisy w sprawach uregulowanych w k.p.a., które popadają w sprzeczność z postanowieniami tego kodeksu” (Iserzon, Komentarz, s. 335 i 336). Nie podzielał tego zdania W. Dawidowicz, który uważał, że „kodeks stanowi corpus iuris clausum także pod względem dopuszczonych wyjątków”, a liberalizm w tym względzie powoduje podważenie jego unifikacyjnej roli (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 40). To ważne spostrzeżenie W. Dawidowicza trzeba odnieść w pełni do klauzuli derogacyjnej art. 12 ust. 1 ustawy z 1980 r., która szczegółowym wyliczeniem zamkniętym (art. 12 ust. 2 i 3) wyznaczała ścisłe granice wyjątków od zasady zastąpienia znowelizowaną regulacją kodeksową przepisów dotychczasowych wydanych w okresie od 1.1.1961 r. do 1.9.1980 r.

Takie proste odniesienie podanych poglądów do stanu prawnego ukształtowanego zmianą brzmienia art. 3 § 1 pkt 2 przez art. 307 pkt 1 OrdPod nie będzie możliwe, ponieważ w wyniku tego zabiegu legislacyjnego nastąpiło ponowne wyodrębnienie postępowania administracyjnego szczególnego i odstąpienie od idei unifikacji postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych, a ponadto sama regulacja postępowania podatkowego i zakres stosowania KPA w tych sprawach wymagają odrębnego rozważenia (por. komentarz do art. 3 Nb 4).

Nb 26

3. Nowela do KPA z 1990 r. w przepisach przejściowych nie regulowała kwestii związanych bezpośrednio z zakresem obowiązywania kodeksu. Treścią zmian stanu prawnego było przekształcenie przede wszystkim zakresu podmiotowego jego obowiązywania, co powiązano jednocześnie – korzystając z okazji danej przez reformę samorządową – ze zmniejszeniem listy wyłączeń spraw administracyjnych spod mocy obowiązującej KPA. Data wejścia w życie noweli została związana z dniem wprowadzenia reformy samorządowej, przywracającej dualizm administracji publicznej na szczeblu podstawowym. Nie zachodziła potrzeba derogacji dawnych przepisów, ponieważ celem zmian było przystosowanie do nowej struktury organizacyjnej administracji oraz poszerzonego obszaru indywidualnych spraw administracyjnych objętych mocą obowiązującą KPA, ale konieczne było ukształtowanie zakresu właściwości organów administracyjnych, co dokonano KompetGminU (por. komentarz do wyciągu). Podobne znaczenie – chociaż w innej skali – można przypisać zmianom wprowadzonym NSAU, ponieważ przeniesiono z KPA przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym do odrębnej ustawy, zmniejszając przez to obszar mocy obowiązującej kodeksu.

Nb 27

4. Szereg nowelizacji KPA wprowadzało bezpośrednio do tekstu kodeksu korekty i zmiany w poszczególnych kwestiach procesowych albo też w ustawach odrębnych zamieszczano przepisy stanowiące o swoistych rozwiązaniach prawnych dotyczących niektórych czynności procesowych. Jeżeli do KPA wprowadzono przepis wymieniający przykładowo nowy środek dowodowy, jakim było oświadczenie stron przyjmowane w pewnych przypadkach zamiast zaświadczenia, to w żadnym razie nie może to być traktowane jako zmiana zakresu mocy obowiązującej KPA (nowela z 23.10.1987 r. (87/33/186) dodająca do art. 75 przepis § 2 – por. komentarz Nb 6–8) czy też dopuszczenie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowienia (zmiana wprowadzona NSAU do art. 126 – por. komentarz Nb 1 i 5) również nie zmieniało zakresu obowiązywania kodeksu. Takie nowelizacje wpływają na zakres i skutki określonych czynności procesowych, na obowiązki i uprawnienia organu prowadzącego postępowanie oraz jego stron i uczestników, ale nie zmieniają granic zakresu mocy obowiązującej KPA, ponieważ nie dotyczą treści klauzul generalnych wyznaczających ten zakres ani nie tworzą wyjątków co do niego.

Rozwiązania prawne o charakterze procesowym wprowadzane odrębnymi ustawami późniejszymi, które mają zastosowanie wyłącznie w sprawach unormowanych w jednej ustawie, nie powodują stworzenia postępowania administracyjnego szczególnego, a jedynie przystosowują czynności postępowania do dodatkowych wymagań wynikających ze stosowania niektórych przepisów prawa materialnego. Takie uregulowania, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami KPA z tej racji, że zostały później wprowadzone w życie, nie uchylają przepisów kodeksu, nie pozbawiają ich mocy obowiązującej, lecz będą z nimi stosowane, czy to jako zwiększające stopień formalizmu procesowego, czy też ograniczające ten formalizm z tej racji, że wpływają na treść lub porządek czynności procesowych. Nie jest to więc kwestia zakresu mocy obowiązującej KPA, a wyłącznie problem porządku i treści czynności procesowych organu administracyjnego lub stron w sprawach tylko jednego rodzaju.

Zakres stosowania KPA w sprawach należących do właściwości Urzędu Patentowego RP określa art. 252 PrWłPrzem, który stanowi, że „do postępowania przed Urzędem Patentowym stosuje się, z zastrzeżeniem art. 253, odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”. Odrębności postępowania administracyjnego w tych sprawach wynikają z przepisów wprowadzających szczególne rozwiązania prawne, a także z przepisów wprost wyłączających stosowanie niektórych przepisów KPA (np. art. 253 PrWłPrzem). Przepisy KPA – z pewnymi wyłączeniami – mają także zastosowanie w postępowaniu spornym przed Urzędem Patentowym (art. 256 ust. 1–3 PrWłPrzem).

W szczególny sposób określono w art. 3 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr. 182, poz. 1228) procesowe podstawy postępowania administracyjnego w trzech rodzajach spraw (postępowanie sprawdzające, kontrolne postępowanie sprawdzające, postępowanie bezpieczeństwa przemysłowego) stanowiące, że w zakresie uregulowanym w ustawie są stosowane przepisy licznych artykułów KPA zamieszczonych w zamkniętej enumeracji.

Inny charakter ma ograniczenie kręgu stron postępowania oraz udziału w nim na prawach strony organizacji społecznej zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.), ponieważ odnosi się tylko do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podobnie jak wymierzenie organowi właściwemu do wydania decyzji w takiej sprawie kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki na mocy art. 35 ust. 6 tej ustawy. Do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów KPA wprowadza się pojedyncze odrębności.

Nb 28

5. Nie inaczej trzeba traktować przepisy KPA zawierające odesłania do innych aktów ustawowych, w tym także do innego kodeksu, jak również odesłania z innych ustaw do przepisów KPA (np. w postępowaniu egzekucyjnym). Odesłanie w art. 56 § 1, odnośnie do obliczania kosztów podróży i innych należności osób stawiających się na wezwanie organu do „przepisów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym”, nie stanowi ani bezpośredniego, ani też pośredniego skorygowania zakresu mocy obowiązującej KPA, lecz jest zabiegiem legislacyjnym zapewniającym szczegółowe podstawy prawne do unormowanych w KPA czynności procesowych, i to bez wprowadzania rozbudowanej regulacji prawnej. Z faktu odesłania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przepisów KPA odnośnie do nieuregulowanych w niej kwestii proceduralnych nie wynika, że zakres mocy obowiązującej kodeksu rozciąga się, poza postępowaniami wyliczonymi w art. 1, również na postępowanie egzekucyjne, bo będą mogły być zastosowane jedynie niektóre przepisy KPA i nie zawsze – wprost.

Nb 29

6. Osobno trzeba zwrócić uwagę na ostatnio dość liczne przepisy ustawowe, które stanowią, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej (np. wydanie koncesji, zezwolenia, pozwolenia), a do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy KPA. Takie przepisy nie niosą w sobie żadnych nowych treści normatywnych odnośnie do zakresu mocy obowiązującej KPA, jeżeli są umieszczane w ustawach regulujących działanie organów administracji publicznej w tych sprawach indywidualnych, w których prawa lub obowiązki jednostki wymagają konkretyzacji przez administrację w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest w tym przypadku istotna nazwa nadana aktowi administracyjnemu przez prawodawcę, często inna w każdej ustawie z osobna wziętej (np. na rozgardiasz terminologiczny w dziedzinie pozwoleń wskazuje D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, s. 71–72; pięć obszernych wykazów 1125 przepisów prawnych stanowiących o rozmaitych pozwoleniach jest na s. 311–348), ponieważ istotne są materialne cechy takiego aktu, a nie jego nazwa. Niezależnie więc od tego, czy taki przepis będzie w ustawie, czy też go nie będzie, tryb postępowania będzie regulowany przepisami KPA na podstawie klauzul generalnych w nim zawartych, wyznaczających zakres mocy obowiązującej kodeksu.

Mnożące się ostatnio w różnych ustawach przypadki wprowadzania takich przepisów mających potwierdzać stosowanie KPA, stanowiących typowe superfluum, wskazują na niski standard prac legislacyjnych, wynikający z braku synchronizacji regulacji prawnych w ramach całego systemu prawa, spowodowanego swoistym partykularyzmem prac prawodawczych ograniczonych do materii jednej tylko ustawy. Nagminność takiej praktyki kryje w sobie duże niebezpieczeństwo, bo może zarówno w administracji, jak i w społeczeństwie wytworzyć mylne i szkodliwe przekonanie, że trzeba w każdej kolejnej ustawie potwierdzać moc obowiązującą wcześniej uchwalonych aktów prawodawczych. Takie przekonanie stałoby w jawnej sprzeczności z cechami systemu prawa i jego źródeł.

Nb 30

7. Przepisy KPA, określające zakres jego mocy obowiązującej, są przedmiotem wykładni sądowej przede wszystkim co do przesłanek stosowania przepisów normujących postępowanie administracyjne ogólne. Szereg orzeczeń dotyczących przesłanek podmiotowych, a zwłaszcza przedmiotowych, zakresu obowiązywania KPA w różnym czasie, podaje E. Ochendowski (Postępowanie administracyjne ogólne i egzekucyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2003, s. 35–39). W orzecznictwie sądowym dąży się do ustalenia znaczenia chwiejnej terminologii ustawowej i usunięcia skutków niekonsekwencji w operowaniu pojęciami w różnych aktach prawnych, jak też do korygowania następstw zmian w strukturze i zakresie działania administracji publicznej, w tym również dotyczącej sfery jej reglamentacyjnych działań z pomocą aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego. Wyraźnie trzeba podkreślić, że orzecznictwo sądowe publikowane w zbiorach urzędowych, jak i dostępne w nieoficjalnych wyborach, dotyczy przypadków, w których należało rozstrzygnąć wątpliwości co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Z tego względu nie odnoszą się one do ustalonych i utrwalonych poglądów odnośnie do pojęcia organu administracyjnego, jego właściwości w sprawie, aktu administracyjnego w procesowej formie decyzji (postanowienia) jako formy prawnej załatwienia sprawy, jak też indywidualnego charakteru sprawy, które razem składają się na kryteria wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA, lecz do przypadków szczególnych pojawiających się na obrzeżach tego zakresu (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 103–125).

Nb 31

8. Wyłączenie spod mocy obowiązującej KPA postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa ma szczególny charakter z uwagi na jego przesłanki oraz podstawy wprowadzenia odrębnej procedury. W ustawie z 27.7.2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr. 100, poz. 1082 ze zm.) w art. 12 ust. 5 stanowiono o wyłączeniu stosowania KPA do postępowania przed tym organem, a jednocześnie w art. 12 ust. 6 zamieszczono delegację do wydania rozporządzenia regulującego tryb działania i postępowania Rady. Stan prawny, w którym tryb postępowania konstytucyjnego organu był uregulowany aktem podustawowym, wzbudził wątpliwości Rady, dającej im wyraz we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku TK z 19.11.2009 r., K 62/07 (Dz.U. Nr. 209, poz. 1567) stwierdzono niezgodność art. 12 ust. 6 wymienionej ustawy z art. 187 ust. 4 w związku z art. 12 ust. 6 wymienionej ustawy z art. 187 ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Nowa ustawa z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr. 126, poz. 714 ze zm.) w art. 2 stanowi, że „w postępowaniu przed Radą nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego”, ale już w Rozdziale 3 (art. 28–45) zawiera obszerne unormowanie postępowania przed Radą w sprawach indywidualnych z szeregiem doniosłych gwarancji procesowych dla uczestników tego postępowania.

Art. 2. [Zakres obowiązywania w sprawach skarg i wniosków]

Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Nb 1

1. W brzmieniu tekstu pierwotnego KPA art. 3 stanowił, że przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków rozciągały swoją moc obowiązującą wyłącznie na państwowe organy: władzy, administracji, innych jednostek organizacyjnych. Nowela z 1980 r. rozszerzyła zakres ich stosowania na organy organizacji społecznych, a nowela z 1990 r. – na organy samorządowe i organy komunalnych jednostek organizacyjnych. Zakresu stosowania tych przepisów nie naruszała OrdPod. Nowela z 1998 r. wprowadziła nie tylko nowy szyk zdania przepisu art. 2, lecz również ograniczyła wyliczenie podmiotów stosujących przepisy Działu VIII KPA do trzech rodzajów. Przepis art. 2 pozostaje w związku z art. 3 § 1, ale przede wszystkim z art. 3 § 4, który rozciąga zakres postępowania w sprawach skarg i wniosków na dziedzinę spraw określoną w art. 3 § 3 pkt 2, a w tym przepisie występuje osobna kategoria państwowych jednostek organizacyjnych, innych niż organy państwowe. Dodać trzeba, że art. 63 Konstytucji RP jako podmioty, do których można kierować petycje, wnioski i skargi, wymienia organy władzy publicznej, a także organizacje i instytucje społeczne, jednakże tylko w sprawach objętych wykonywaniem przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Nie doszło więc do pełnej harmonizacji wewnętrznej przepisów określających generalnie zakres stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków w art. 2 ze szczegółowym określeniem tego zakresu w przepisach Działu VIII, ponieważ w nowym brzmieniu art. 221 znalazły się przepisy odpowiadające ściśle uregulowaniu art. 63 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 221).

Nb 2

2. Zakres podmiotowy stosowania przepisów Działu VIII KPA został określony w art. 2 przez wyliczenie trzech rodzajów podmiotów, z których dwa są określone normatywnie w art. 5 § 2 pkt 5 i 6, tzn. organizacja społeczna oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Organy państwowe wraz z organami jednostek samorządu terytorialnego będą odpowiadały pojęciu organów władzy publicznej, o których – jako adresatach petycji, wniosków i skarg – stanowi art. 63 Konstytucji RP. W pojęciu organizacji społecznej mieszczą się zgodnie z określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 5 „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”, czyli można mieć pewne wątpliwości, czy będzie to odpowiadało również pojęciu instytucji społecznych użytemu w art. 63 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 221). Z treści art. 2 wynika, że organy państwowych jednostek organizacyjnych, a więc podmioty niezaliczane do organów państwowych, będą obowiązane do stosowania przepisów Działu VIII KPA tylko w zakresie wynikającym z treści art. 3 § 4 i odesłania do jego § 3 pkt 2. Przeciwko takiemu zacieśnieniu zakresu stosowania przepisów Działu VIII KPA przemawia jednakże treść przepisu art. 229 określającego właściwość w sprawach skarg. Przepis art. 2 wymaga więc wykładni korygującej, w której uwzględni się inne przepisy KPA oraz przepis art. 63 Konstytucji RP.

Zakresem stosowania przepisów Działu VIII KPA powinny być objęte wszystkie organy władzy publicznej, a więc zarówno zaliczane do władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej oraz sądowniczej, organy wszystkich rodzajów jednostek samorządu terytorialnego, a także organy jednostek wyodrębnionych tylko organizacyjnie w aparacie władzy publicznej. Tak szeroki zakres podmiotów obowiązanych do stosowania omawianych przepisów dopiero odpowiada równie szerokiemu zakresowi podmiotowemu uprawnienia do wnoszenia petycji, skargi powszechnej i takiegoż wniosku, które służy – po myśli art. 63 Konstytucji RP – każdemu. Szeroki zakres stosowania tego uproszczonego postępowania służącego rozpatrywaniu zarzutów do działania władzy publicznej lub postulatów pod jej adresem, ugruntowany w Konstytucji RP, wywodzi się z tradycyjnych instytucji odformalizowanej społecznej kontroli działania aparatu państwowego (por. wprowadzenie do przepisów Działu VIII). W odniesieniu zaś do organizacji społecznych i instytucji społecznych zakres stosowania przepisów o skargach i wnioskach został mocno ograniczony w porównaniu z dawnym stanem prawnym przez to, że petycje, skargi i wnioski mogą być wnoszone tylko w dziedzinie działalności, w której realizują one zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.

Zakres stosowania przez organy podatkowe przepisów o skargach i wnioskach zawartych w Dziale VIII KPA nie uległ zmianie po wejściu w życie OrdPod. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 3 § 1 pkt 2, regulacja zawarta w OrdPod nie wyłączyła stosowania nadal przez te organy przepisów tego działu KPA (por. komentarz do art. 3 Nb 4).

W odniesieniu do spraw pozostających we właściwości konsulów przepisy KPA o skargach i wnioskach są stosowane z zachowaniem „odpowiedniości” stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy z 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr. 215, poz. 1823 ze zm.). Taki zakres stosowania oznacza dopuszczalność wprowadzania niezbędnych modyfikacji przystosowujących te przepisy do szczególnej sytuacji, w jakiej konsul prowadzi swoją działalność. Ustawa ta w art. 31 ust. 3 dopuszcza też możliwość dostosowania w drodze rozporządzenia (które „może” być wydane) terminów załatwiania skarg i wniosków do szczególnych warunków działania konsula. Zaznaczyć trzeba, że chociaż konsul działa pod bezpośrednim nadzorem kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego w danym kraju (art. 8 ust. 2 ustawy), to w sprawach skarg i wniosków organem wyższego stopnia w stosunku do konsula jest minister właściwy w sprawach zagranicznych (art. 31 ust. 2 in fine ustawy). Odrębności postępowania w sprawach skarg i wniosków przed tymi organami, które mogą wynikać z podanych przepisów, są uzasadnione w odniesieniu do organu działającego na obszarze państwa przyjmującego i komunikującego się z organem wyższego stopnia pocztą dyplomatyczną.

Nb 3

3. Zakres podmiotowy stosowania przepisów postępowania w sprawach skarg i wniosków musi być rozpatrywany w łączności z postanowieniami art. 233–235 i 240, statuującymi zasadę bezwzględnego pierwszeństwa przepisów procedury administracyjnej lub sądowej przed postępowaniem skargowo-wnioskowym wówczas, gdy skarga lub wniosek mają znamiona czynności procesowej w sprawie już zawisłej przed organem (sądem) lub wszczynanej na skutek tej czynności (por. komentarz do tych przepisów).

Nb 4

4. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków musi być ustalony w łączności z przepisami art. 227 i 241 w związku z art. 222, tzn. z uwzględnieniem treści pisma, będącego wyrazem niezadowolenia z działania organu lub pracownika albo propozycją ulepszenia działalności (por. komentarze do tych przepisów). Treść skargi lub wniosku musi być ponadto oceniona z uwagi na postanowienia art. 233–235 i 240, dotyczących nadawania biegu w regularnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym pismom noszącym tytuł niezgodny z ich treścią, bo będących w swej istocie czynnościami procesowymi stron lub innych uczestników postępowania (por. komentarze do tych przepisów).

Ustawa – Prawo ochrony środowiska w art. 31 stanowiła, że: „każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa”, a w art. 36 wyłączała stosowanie do nich przepisów KPA dotyczących skarg i wniosków. Wymienione przepisy obowiązywały do wejścia w życie ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr. 199, poz. 1227 ze zm.), w której w Dziale III unormowano prawo każdego do składania uwag i wniosków w odrębnym trybie z wyłączeniem w art. 32 stosowania przepisów Działu VIII KPA.

W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów postępowania w sprawach skarg i wniosków należy uwzględnić również przepis art. 3 § 4 – por. komentarz. Odrębne rozwiązania prawne dotyczące osób pozbawionych wolności – por. Nb 8 komentarza do art. 221.

Nb 5

5. Przepisy o skargach i wnioskach, wywodzące się z dawniejszych nieformalnych środków praktyki administracyjnej kwestionowania decyzji administracyjnych (por. wprowadzenie przed art. 221), do wejścia w życie KPA stanowiły podstawę do działań niesprzyjających spełnianiu gwarancyjnej roli przez przepisy PostAdmR. Włączenie uregulowań dotyczących skarg i wniosków do KPA i wyraźne rozdzielenie od siebie aktów i czynności procesowych stron postępowania administracyjnego i sądowego od skarg i wniosków wnoszonych z pobudek interesu publicznego lub w interesie faktycznym jednostki (własnym czy też osoby trzeciej) zmieniło radykalnie sytuację. Petycje, skargi i wnioski nie mogą w żadnym wypadku być traktowane ani jako instytucja uzupełniająca postępowanie administracyjne ogólne lub szczególne, ani też tym bardziej jako „swego rodzaju środek zastępczy dla sądowej kontroli decyzji administracyjnych”, która z tego powodu „traci na znaczeniu od dnia wprowadzenia skargi na decyzje do sądu administracyjnego i innych instytucji ochrony praw podmiotowych obywateli. Poważne wątpliwości związane z celowością dalszego utrzymywania dotychczasowej instytucji skarg i wniosków, a zwłaszcza regulowania tej kwestii w przepisach kodeksu, nie zwalniają organów od skrupulatnego i ścisłego przestrzegania przepisów Działu VIII” (A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz, s. 87, teza 5). Pogląd wynika chyba z nieporozumienia, bo z tego, że do sądu administracyjnego wnosi się skargę, nie wynika, iż może ona zastąpić petycję, skargę lub wniosek, są to zupełnie odmienne od siebie kategorie prawne i dodajmy – w praktyce administracyjnej nie jest to instytucja martwa, lecz stale użyteczna. Rozbudowa instytucji prawnych, dających możliwość ochrony praw podmiotowych jednostki, jest związana z legitymacją wywodzoną z interesu prawnego, wymaga wykazania się przez jednostkę zdolnością do czynności prawnych, zachowania terminów i innych wymagań formalnych środka zaskarżenia, podania, pozwu lub innej czynności procesowej. Petycja, skarga i wniosek nie wymagają zachowania tych rygorów i wymagań, które wprowadzają regularne procedury administracyjne i sądowe czy też procedury kontrolne organów władzy publicznej, z tego względu mogą być powszechnie dostępne, mogą zapewnić ochronę wymaganiom interesu publicznego z inicjatywy jednostki, a przede wszystkim dać ochronę tym interesom faktycznym jednostki, które są naruszone przez działania czy zaniechania władzy publicznej wymykające się ze sztywnych ram przepisów prawnych (por. komentarze do art. 221 Nb 2, art. 227 Nb 1 i 2 oraz art. 241 Nb 2). Instytucja ta, demokratyczna w swej wymowie, znalazła swoje miejsce w Konstytucji RP, bo jest ważnym elementem państwa prawa rozumianego nie w sensie formalnym, lecz w znaczeniu materialnym.

Art. 3. [Wyłączenia spod mocy obowiązującej Kodeksu]

§ 1.[3] Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do:

1) postępowania w sprawach karnych skarbowych,

2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 i Nr 160, poz. 1083, z 1998 r. Nr 106, poz. 668, z 1999 r. Nr 11, poz. 95 i Nr 92, poz. 1062 oraz z 2000 r. Nr 94, poz. 1037), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII.

§ 2. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się również do postępowania w sprawach:

1) (skreślony)

2) (skreślony)

3) (skreślony)

4) należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 3. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z:

1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 4. Do postępowania w sprawach wymienionych w § 1, 2 i 3 pkt 2 stosuje się jednak przepisy działu VIII.

§ 5. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymienionych w § 2.

Nb 1

1. Przepisy zawarte w art. 3 § 1 i 2 odnoszą się do zakresu stosowania art. 1 pkt 1 i 2, tzn. do stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym. Klauzula generalna stosowania tego postępowania przed organami administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym) w sprawach indywidualnych załatwianych decyzją administracyjną doznaje zacieśnienia przez ustanowienie wyjątków. Zgodnie z regułami wykładni, wyjątki te muszą być interpretowane ścieśniająco.

Wyjątki ustanowione w art. 3 § 1, 2 i 3 pkt 2 nie rozciągają się na postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Przepisy KPA o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków nie mają jedynie zastosowania do spraw wynikłych z racji zależności organizacyjnych i funkcjonalnych występujących pomiędzy organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi zgodnie z postanowieniem art. 3 § 4. Zważyć należy bowiem, że prawo składania skarg i wniosków służy stosownie do art. 221 § 1 każdemu, nie przysługuje ono ani organom władzy publicznej, ani też innym jednostkom organizacyjnym państwowym.

Wyłączenia spod zakresu mocy obowiązującej OrdPod do noweli z 2002 r. rozciągały się nie tylko na postępowanie w sprawach skarg i wniosków, lecz również na udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracyjnymi a sądami oraz wydawanie zaświadczeń. Zakres mocy obowiązującej tych przepisów KPA początkowo nie uległ więc zmianie (zob. R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, s. 15; J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 412–414). Ustawa z 12.9.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr. 169, poz. 1387 ze zm.) w art. 2 stanowi o skreśleniu w art. 3 § 1 pkt 2 cyfry rzymskiej VII – z dniem 1.1.2003 r. do OrdPod wprowadzono bowiem Dział VIIIa, regulujący wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe.

Skreślenie Działu V KPA przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU spowodowało bezprzedmiotowość tego ograniczenia mocy obowiązującej OrdPod.

Nb 2

2. Zakres wyłączeń spod mocy obowiązującej PostAdmR był bardzo obszerny, tak samo jak przewidziany w art. 194 tekstu pierwotnego KPA. Wyłączenia spod mocy obowiązującej KPA w brzmieniu jego tekstu pierwotnego dzieliły się na bezwzględne oraz względne, co nadal pozostało w konstrukcji wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu. Od samego początku odrębnie traktowano zakres stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym oraz zakres obowiązywania postępowania w sprawach skarg i wniosków, który nie podlegał ograniczeniu żadnymi wyłączeniami.

Lista wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu została znacznie skrócona przy nowelizacji KPA w 1980 r. oraz następnie przy kolejnej nowelizacji w 1990 r. W wyniku tych zmian stanu prawnego pozostało jedno wyłączenie o charakterze bezwzględnym oraz trzy wyłączenia względne, tzn. z możliwością stosowania przepisów KPA w całości lub w części wtedy, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Od 1.1.1998 r. listę wyłączeń rozszerzył art. 307 OrdPod.

Nb 3

3. W art. 3 § 1 pkt 1 wyłączono spod mocy obowiązującej KPA postępowanie w sprawach karnych skarbowych. Wyłączenie to było nieodzowne od wejścia w życie KPA w 1961 r. do 17.10.1998 r. z przyczyn podmiotowych, ponieważ w sprawach wykroczeń karnych skarbowych właściwe były finansowe organy orzekające, przynależne do struktury administracji publicznej. Pod względem przedmiotowym były to sprawy odrębne od rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, ponieważ orzekano w nich o winie i karze. Ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 111, poz. 765 ze zm.) w art. 115 § 1 stanowi o właściwości do orzekania w tych sprawach sądów powszechnych albo sądów wojskowych. Organy dochodzeniowe są podzielone na finansowe i niefinansowe (art. 53 § 37 i 38 KKS), które są organami administracji publicznej, a wobec tego po wejściu w życie KKS (tzn. 17.10.1999 r. – art. 1 ustawy z 10.9.1999 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny skarbowy, Dz.U. Nr 83, poz. 931 ze zm.), nadal aktualne są przyczyny podmiotowe wyłączenia tych spraw spod mocy obowiązującej KPA, chociaż w innym zakresie przedmiotowym niż było to poprzednio. Por. tezę wyroku z 11.8.1988 r., III SA 332/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 12), który był wydany przed wejściem w życie OrdPod, ale w uzasadnieniu ustosunkowano się do ogólniejszej kwestii wykorzystania w postępowaniu uregulowanym przez KPA materiałów zebranych w toku dochodzenia prowadzonego w sprawie karnej skarbowej z uwagi na odrębności obu postępowań.

Nb 4

4. Postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych uregulowane przepisami dekretu z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 1963 r. Nr. 11, poz. 60 ze zm.) było administracyjnym postępowaniem szczególnym wzorowanym bardzo mocno w swoich rozwiązaniach prawnych na przepisach PostAdmR. Nie zostało ono objęte unifikacją w toku prac nad projektem KPA i stosownie do art. 194 § 1 pkt 7 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnego przepisów kodeksu nie stosowało się do postępowania w sprawach podatkowych, które pozostało nadal administracyjnym postępowaniem szczególnym. Nowelizacja KPA z 1980 r. zmieniła ten stan rzeczy i przepisy o postępowaniu w sprawach zobowiązań podatkowych zostały włączone do kodeksu jako uregulowania szczególne Działu III (art. 164–179). Przepisy te, które dostosowywały w niewielu kwestiach procesowych uregulowania procedury ogólnej do odrębności spraw podatkowych, tylko dwukrotnie były nowelizowane w okresie ich obowiązywania, co wskazywałoby na trafność takiego unormowania.

Wejście w życie OrdPod z dniem 1.1.1998 r. zakończyło okres obowiązywania zunifikowanego postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych i przywróciło temu postępowaniu charakter szczególnego postępowania administracyjnego z wyraźnym nawiązaniem do koncepcji legislacyjnej dekretu z 1946 r. przemieszania w ustawie przepisów przeniesionych z KPA w dosłownym brzmieniu lub z niewielkimi zmianami stylistyki czy czasem też treści, z przepisami szczególnymi odpowiednimi do rozpatrywania i załatwiania spraw podatkowych, a także wzbogacając uregulowanie o przepisy nowe, usuwające wątpliwości ujawnione w praktyce stosowania KPA. W dodatku uregulowania proceduralne, zawarte w Dziale IV OrdPod, pozostają w toku ich stosowania w łączności z przepisami innych działów tej ustawy, które mają charakter unormowań materialnoprawnych. Taka konstrukcja ustawy i regulacji postępowania administracyjnego nastręcza szereg problemów interpretacyjnych, albowiem istnieje dość rozległa sfera ciągłości treści unormowań pomiędzy KPA a OrdPod, a ponadto trzeba mieć na uwadze również to, że postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych lub innych należności Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego (art. 1 i 2 OrdPod) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu rozstrzygnięcia sprawy doniosłych praw i obowiązków w drodze decyzji administracyjnej, co musi być podporządkowane ogólnie przyjętym standardom proceduralnym. W komentarzu do przepisów Działu IV OrdPod zwraca się uwagę na to, że powielono unormowania KPA, a nowe uregulowania tej ustawy „w sumie pogarszają sytuację podatnika w porównaniu do tej, którą miał na gruncie przepisów k.p.a. Wskazuje już na to analiza treści zasad ogólnych obowiązujących w tym postępowaniu” (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, s. 130; na to, że zasady ogólne postępowania podatkowego zmieniono znacznie w porównaniu z zasadami ogólnymi KPA wskazuje też H. Dzwonkowski, [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 355 i nast.).

Ustawa – Ordynacja podatkowa nie zawiera klauzuli derogacyjnej w odniesieniu do przepisów proceduralnych obowiązujących przed jej wejściem w życie, a w przepisach art. 324, 334–337 reguluje reżim procesowy spraw zawisłych przed organami podatkowymi, przyjmując jako zasadę, że w sprawach wszczętych, a nierozpatrzonych stosuje się przepisy nowe, a w tych, w których wydane były już decyzje, stosuje się przepisy dawne. W celu wyłączenia postępowania podatkowego spod mocy obowiązującej KPA wprowadzono przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod nowe brzmienie art. 3 § 1 KPA z podziałem na dwa punkty, w pkt 1 powtórzono dawne kategoryczne brzmienie przepisu o wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach karnych skarbowych i dodano zupełnie inaczej wystylizowany pkt 2 dotyczący postępowania podatkowego. W art. 3 § 1 pkt 1 „z imienia” jest wskazane „postępowanie w sprawach karnych skarbowych” jako wyłączone spod mocy obowiązującej KPA, zaś w pkt 2 jest klauzula opisowa, z której wynika wyłączenie częściowe spod mocy obowiązującej kodeksu „spraw uregulowanych” w OrdPod. Wyłączenie miało charakter częściowy, ponieważ nadal w postępowaniu przed organami podatkowymi obowiązywały przepisy Działu IV, V, VII i VIII KPA (por. uwaga w Nb 1 co do zmiany wprowadzonej z dniem 1.1.2003 r. dotyczącej przepisów o wydawaniu zaświadczeń oraz zaistniałej z dniem 1.1.2004 r. – skreślenie Działu V KPA).

Pojęcie spraw uregulowanych w nowej ustawie jako przesłanka derogacji pojawia się nie po raz pierwszy w regulacji postępowania administracyjnego. Pojęcie to było użyte w art. 195 § 1 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnego oraz w art. 12 ust. 1 noweli do KPA z 1980 r. (por. komentarz do art. 1 Nb 25 oraz do tych przepisów w wyborze wyciągów), a dodać trzeba, że przypisuje się temu pojęciu różne treści w zależności od kontekstu, w którym występuje w przepisach procesowych. Może to być znaczenie materialnoprawne (art. 1 pkt 1 KPA), procesowe, gdy odnosi się w KPA do postępowania prowadzonego przed załatwieniem sprawy lub do jednej kwestii procesowej czy też do grupy zagadnień materialnoprawnych lub procesowych tworzących sprawę (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 329 i nast.). Z miejsca, które zajmują przepisy art. 3 § 1 w systematyce kodeksu, wnosić trzeba, że pojęcie sprawy powinno być odnoszone do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy podatkowe, czyli miałoby charakter materialnoprawny, tak samo jak w art. 1 pkt 1 lub w art. 3 § 2 pkt 4 i w § 3. Przy takim rozumieniu pojęcia „sprawy” ujawnia się chwiejność jego znaczenia, ponieważ zakres przedmiotowy obowiązywania przepisów OrdPod rozciąga się na różne rodzaje spraw wymienionych w jej art. 1 i 2, a ponadto wewnętrzne odesłania w kwestiach proceduralnych dodatkowo komplikują stan prawny (art. 280 i 292 OrdPod).

W orzecznictwie NSA przyjęto bardziej pragmatyczny tok wywodów odnośnie do ustalenia wzajemnego stosunku przepisów OrdPod i KPA, posiłkując się przepisami intertemporalnymi jako przesłanką podstawową, co oczywiście uwalniało sąd od ustosunkowania się do zawiłości wynikających z użycia pojęcia spraw uregulowanych w ustawie w art. 3 § 1 pkt 2. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18.1.2000 r., III SA 110/99 (ONSA 2001, Nr. 1, poz. 39, s. 357–358) uznano trafność poglądu strony przeciwnej, że z mocy art. 3 § 1 pkt 2 nie stosuje się przepisów kodeksu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego poza wyjątkiem przewidzianym w art. 337 OrdPod, stwierdzając, co następuje: „Wyjątek przewidziany w art. 337 ordynacji, dotyczący rozpoznania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wniosków m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, gdy wnioski te zostały wniesione przed 1 stycznia 1998 r., poza tym, że nie dotyczył rozpatrywanej sprawy, potwierdza regułę, iż wszystkie inne (to jest wniesione po tej dacie) wnioski podlegają przepisom ordynacji podatkowej (argumentum a contrario)”.

Klauzula wyłączająca sprawy podatkowe spod mocy obowiązującej KPA oraz sama treść unormowań OrdPod stworzyły kilka elementów łączących postępowanie administracyjne ogólne ze szczególnym postępowaniem administracyjnym w sprawach podatkowych. Dotyczy to również tych spraw, do postępowania w których stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a więc z zakresu kontroli skarbowej (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28.9.1991 r. o kontroli skarbowej, Dz.U. Nr. 100, poz. 442 ze zm., zmieniony przez art. 318 pkt 1 lit. a OrdPod) oraz do spraw celnych (art. 262 ustawy z 9.1.1997 r. – Kodeks celny, Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm., przepis w brzmieniu nadanym ustawą z 12.12.1997 r., Dz.U. Nr 160, poz. 1084, a następnie ustawą z 12.9.2002 r., Dz.U. Nr. 169, poz. 1387 ze zm.; w obecnym stanie prawnym odesłanie do stosowania odpowiedniego przepisu OrdPod zawiera art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne, Dz.U. Nr. 68, poz. 622 ze zm.). Wyróżnić można trzy elementy tej łączności, a ponadto można rozważać możliwość wyróżnienia jeszcze dodatkowego – czwartego elementu wynikającego ze szczególnej konstrukcji wyłączenia spraw podatkowych spod mocy obowiązującej KPA (pojęcie spraw uregulowanych w OrdPod – o czym była już mowa).

Pierwszy element stanowią przepisy Działów IV i VIII KPA, które są stosowane wprost przez organy podatkowe, a są to uregulowania powiązane wspólnymi pojęciami z pozostałymi działami kodeksu i definicjami normatywnymi zawartymi w art. 5 § 2. Jest to stosunkowo słaby element, bo dotyczy niewielkiej liczby przepisów KPA. Drugi element jest zdecydowanie ważniejszy, a stanowi go osobliwa technika legislacyjna zastosowana w OrdPod, a mianowicie przeniesienie do niej z KPA szeregu przepisów prawnych bez żadnych zmian lub też ze zmianami zupełnie nieistotnymi dla ich treści (np. zastąpienie terminu „organ administracji publicznej” terminem „organ podatkowy”, który był i jest organem administracyjnym). Doniosłość tego elementu łączności polega na tym, że można nadal stosować w wykładni tych przepisów OrdPod cały dorobek orzecznictwa sądowego. Trzecim elementem jest zasób pojęć podstawowych wspólnych postępowaniu administracyjnemu ogólnemu i szczególnemu, takich jak np. organ administracji publicznej, decyzja administracyjna, zasady postępowania dowodowego. Ważne jest to z tego powodu, że sąd administracyjny wedle jednolitych przesłanek dokonuje oceny zgodności z prawem aktów i czynności organów administracyjnych podejmowanych zarówno w trybie uregulowanym w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i w postępowaniu administracyjnym szczególnym.

Por. też komentarz do Działu III (uchylone art. 164–179) oraz do art. 307 i przepisów przejściowych OrdPod (wyciąg).

Nb 5

5. Wyłączenia spod mocy obowiązującej KPA zawarte w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 obowiązywały do nowelizacji z 1990 r. i dotyczyły postępowania w sprawach powszechnego obowiązku wojskowego oraz pozostających we właściwości organów administracji wojskowej. Po uchyleniu wyłączeń znowelizowano przepisy ustawowe oraz zastąpiono szereg aktów wykonawczych rangi zarządzenia (a więc niebędących przepisami powszechnie obowiązującymi) przez rozporządzenia wydane z mocy delegacji ustawowej, tworząc w ten sposób pewną liczbę rozwiązań prawnych szczególnych, które muszą być stosowane przed niektórymi przepisami KPA z tej racji, że zostały wprowadzone w życie ustawami późniejszymi. Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku wojskowego jest wobec tego regulowane przez przepisy KPA z szeregiem odrębności wynikających z przepisów ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.) oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W postępowaniu przed organami administracji wojskowej sytuacja jest taka sama, tzn. że przepisy ustaw późniejszych, wydanych po 1990 r., mogą ustanawiać pewne odrębności postępowania administracyjnego, które należy stosować wraz z niesprzecznymi z nimi przepisami KPA. Wskazać tu można na niektóre postanowienia ustawy z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 206, poz. 1367). Zakres odrębności postępowania w sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju i postępowania przed organami administracji wojskowej nie jest zbyt duży i nie godzi w administracyjny efekt nowelizacji z 1990 r. (przeciwnie Jaśkowska, Komentarz, s. 92, teza 6), zwłaszcza że stan prawny jest ustabilizowany, zaś orzecznictwo NSA nie ujawniało zjawisk negatywnych w stosowaniu prawa procesowego.

Nb 6

6. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 wyłączone były spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach dyscyplinarnych, chyba że przepisy odrębne dopuszczały jego stosowanie. W większości przypadków przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym przewidują posiłkowe stosowanie przepisów KPK ze względu na charakter spraw, w których orzeka się o winie i karze za przewinienia dyscyplinarne, a pozycja organów orzekających w tych sprawach jest z reguły szczególna w porównaniu z organami administracji publicznej powołanymi do stosowania przepisów KPA. Dość dawno w doktrynie wskazywano na pokrewieństwo zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej z odpowiedzialnością karno-administracyjną (Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959, s. 181–187; różnorodność poglądów podkreśla E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 245–247). Niejasne jest to, czy przepisy KPA powinny być stosowane w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności porządkowe (por. Jaśkowska, Komentarz, s. 95–96, teza 9).

Nb 7

7. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 stanowi o wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach należących do właściwości dwóch rodzajów organów odróżniających się od siebie mocno pozycją prawną. Przedstawiciele dyplomatyczni reprezentują państwo wysyłające, natomiast konsulowie są powołani do spełniania szeregu różnych funkcji, w tym też administracyjnych, w państwie przyjmującym. Personel dyplomatyczny zachowuje w sprawach będących w ich właściwości zasady prawa i protokołu dyplomatycznego, organy konsularne natomiast spełniają rozliczne funkcje, wśród których mieszczą się funkcje prawne i administracyjne (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 167, 170–171, 174–175 i 188; szerzej w odniesieniu do konsulów por. S. Sawicki, Funkcje konsula, Wrocław 1992, s. 88 i nast.). Dodać trzeba, że w niektórych przypadkach funkcje konsula może wykonywać członek personelu dyplomatycznego, łącząc dwie funkcje.

Ustawa z 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr. 215, poz. 1823 ze zm.) określa w Rozdziale 2 zakres funkcji konsulów, m.in. odnośnie do pewnych funkcji administracyjnych. Zaznaczyć trzeba, że funkcje konsula obejmują sprawy, które w kraju są we właściwości wielu różnych organów administracji publicznej; funkcje te stanowią swoistą właściwość zbiorczą spraw dotyczących obywateli polskich i cudzoziemców przebywających w okręgu konsularnym. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania przed konsulem właściwy jest minister właściwy do spraw zagranicznych. Przepisy KPA o skargach i wnioskach mają odpowiednie zastosowanie w sprawach pozostających we właściwości konsulów (por. komentarz do art. 2 Nb 2). Zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z 4.11.1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233) nie stanowi aktu normatywnego powszechnie obowiązującego (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP) i dlatego nowelą z 22.12.2000 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 1268 – art. 25 pkt 5) wprowadzono do ustawy szczegółową delegację do wydania rozporządzenia normującego postępowanie administracyjne w sprawach należących do właściwości konsulów (por. szerzej E. Frankiewicz, Gwarancje procesowe strony w postępowaniu przed konsulem, Częstochowa 2003, Rozdziały III–V).

Nb 8

8. Przepis art. 3 § 3 wymienia dwa rodzaje spraw podlegających wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA, które mają nader istotną cechę wspólną. Otóż w sprawach tych są podejmowane akty administracyjne indywidualne, ale mają one w przeważającej części charakter aktów wewnętrznych, nie mają bowiem adresata znajdującego się na zewnątrz struktury organów administracji publicznej. Aktem takim będzie polecenie służbowe przede wszystkim indywidualne, ale polecenie służbowe ogólne także powinno być tak samo traktowane (por. J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972, s. 128–134 oraz s. 153–155). Hierarchiczna budowa aparatu państwowego stanowi o tym, że jednostki organizacyjne wyższego stopnia korzystają z określonych uprawnień zwierzchnich w stosunku do jednostek organizacyjnych niższego szczebla i w granicach wyznaczonych prawem mogą wpływać wiążącymi aktami administracyjnymi na ich działanie. W zależności od charakteru powiązań pomiędzy jednostkami organizacyjnymi aparatu państwowego można mówić o dekoncentracji albo o decentralizacji, z którą związany jest określony zasób samodzielności jednostek niższego stopnia (por. szerzej E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 212 i nast.). Poza zależnością organizacyjną występuje jeszcze zależność służbowa i osobowa, wynikająca z zasad zwierzchnictwa w stosunkach pomiędzy osobami piastującymi funkcje organów a pracownikami aparatu administracyjnego zajmującymi pozycję podwładnych (ibidem, s. 214–215; por. też co do powinności pracownika wobec zatrudniającego go urzędu M. Jełowicki, Instytucje prawa urzędniczego, Warszawa 1986, s. 66–71; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 197–230; por. szerzej T. Kuczyński, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 11, Warszawa 2011, s. 408–419.

Sfera wewnętrzna w działaniu administracji państwowej jest w doktrynie rozdzielana na dwie dziedziny: pierwsza dotyczy układu między przełożonym a podwładnym, natomiast druga – wszystkich relacji zachodzących pomiędzy organami w strukturze administracji rządowej oraz pomiędzy jej organami a organami samorządu terytorialnego (I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 86 i nast.). Dziedziny te pokrywają się z podziałem materii w art. 3 § 3 pkt 1 i 2. Obydwie dziedziny są prawnie uregulowane, chociaż nie zawsze przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Stosuje się w nich pewne procedury, np. kwestionowania polecenia służbowego w przypadku jego niezgodności z prawem, kwestionowania aktów nadzorczych w strukturach zdecentralizowanych rozstrzygania sporów o właściwość w administracji rządowej, ale dokonuje się to poza zakresem obowiązywania KPA. Wyłączenie spod mocy obowiązującej KPA nie będzie rozciągało się na nawiązanie stosunku pracy na podstawie mianowania lub powołania, lecz odnosić się będzie tylko do zależności zachodzących pomiędzy przełożonym a podwładnym w ramach wykonywania obowiązków służbowych (R. Orzechowski, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 51–52).

Odnośnie do pozycji prawnej starosty, wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, w przypadku skierowania do niego aktu ministerialnego por. postanowienie NSA z 16.11.1999 r., I SA 1614/99 (ONSA 2000, Nr 4, poz. 168). W uzasadnieniu postanowienia (s. 304) zwraca się uwagę na to, że akt ministerialny nie był decyzją administracyjną w rozumieniu KPA (mimo że nosił nazwę „decyzja”), lecz był „aktem wewnętrznym, skierowanym przez organ naczelny do organu samorządowego stopnia powiatowego wykonującego zlecone przez ustawę zadania administracji rządowej” i powołano się na wyłączenie tych spraw spod mocy obowiązującej KPA w art. 3 § 1 pkt 1.

Nb 9

9. Rada Ministrów nie skorzystała z delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia rozszerzającego moc obowiązującą kodeksu. Zmiany w zakresie obowiązywania KPA były dokonywane aktami ustawowymi. Odnośnie do generalnego wyłączenia stosowania KPA w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa por. komentarz do art. 1 Nb 31.

Art. 4. [Zachowanie immunitetu dyplomatycznego i konsularnego]

Kodeks postępowania administracyjnego nie narusza szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwyczajów międzynarodowych.

Nb 1

1. Ze względu na brak w prawie polskim do 1997 r. ogólnej reguły określającej stosunek porządku prawnego wewnętrznego do norm prawa międzynarodowego, zwyczajów i umów międzynarodowych, konieczne było wprowadzenie takiej reguły partykularnej dotyczącej postępowania administracyjnego. Przepis statuuje zasadę pierwszeństwa określonej części porządku prawnego międzynarodowego przed prawem krajowym. W praktyce oznacza to konieczność korzystania z pośrednictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych w podejmowaniu czynności postępowania administracyjnego w stosunku do osób posiadających immunitety wymienione w komentowanym przepisie. Istotą immunitetów jest bowiem wyłączenie określonych osób spod jurysdykcji administracyjnej państwa przyjmującego (por. Janowicz, Komentarz, s. 48 i powołana tam literatura).

Trafnie zauważa R. Orzechowski, że: „z punktu widzenia zakresu obowiązywania KPA w odniesieniu do osób i innych podmiotów korzystających z przywilejów i immunitetów znaczenie ma immunitet wyłączający te podmioty w całości lub w określonym zakresie spod jurysdykcji administracyjnej oraz wynikający stąd zakaz żądania składania wyjaśnień czy też zeznań, a także kierowania do nich wezwań i innych pism urzędowych. W tym kontekście przepis art. 4 ogranicza zakres obowiązywania k.p.a.” (tenże, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 55).

Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 zaliczyła do źródeł prawa powszechnie obowiązującego ratyfikowane umowy międzynarodowe, określając w art. 91 zasady ich stosowania wraz z porządkiem prawnym wewnętrznym. Przepisy konstytucyjne nie odnoszą się wprost do zwyczajów międzynarodowych (mogą wprawdzie do nich w pewnych przypadkach odsyłać ratyfikowane umowy międzynarodowe), a więc w tym zakresie reguła partykularna zawarta w art. 4 nie jest tylko powtórzeniem regulacji konstytucyjnej, a stanowi samodzielną podstawę ustawową wyłączenia stosowania niektórych przepisów KPA albo nawet wszystkich, wobec osób korzystających z immunitetów zwyczajowych.

Nb 2

2. Podstawy prawne przywilejów i immunitetów są złożone, albowiem stanowią je konwencje międzynarodowe, zwyczaje międzynarodowe, jak też umowy międzynarodowe (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 170–171, 177–182 i 189–190). Podstawowe konwencje międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę, które dotyczą przywilejów i immunitetów służb dyplomatycznych, konsularnych oraz przedstawicieli organizacji międzynarodowych podaje R. Orzechowski ([w:] Borkowski, Komentarz, s. 54). Szerszą analizę w odniesieniu do konsulów – por. S. Sawicki, Przywileje i immunitety konsularne, Wrocław 1989, passim, szczególnie Rozdziały XI–XIV.

Nb 3

3. Istotne jest odróżnienie od siebie przywilejów i immunitetów placówki dyplomatycznej lub konsularnej, misji lub przedstawicielstwa organizacji międzynarodowej od przywilejów osobowych personelu oficjalnego, tzn. personelu dyplomatycznego, konsularnego czy innej placówki. Do organów zewnętrznych państwa zalicza się bowiem przedstawicielstwa dyplomatyczne, misje specjalne, przedstawicielstwa handlowe, przedstawicielstwa przy organizacjach międzynarodowych mających siedzibę w danym kraju, urzędy konsularne, misje wojskowe. Niektóre organizacje międzynarodowe mogą ustanawiać swoje przedstawicielstwa, które będą zrównane z organami zewnętrznymi państwa. Z przywilejów osobowych korzysta personel dyplomatyczny i członkowie jego rodzin, funkcjonariusze konsularni, przedstawiciele określonych organizacji międzynarodowych, korzysta z nich w zakresie ograniczonym do czynności oficjalnych personel administracyjny i techniczny, nie rozciągają się one na personel stanowiący obsługę placówki (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 181, 189–190).

Nb 4

4. Zwrócić należy uwagę na to, że państwo wysyłające może uchylić immunitet jurysdykcyjny przedstawiciela dyplomatycznego, jak również może mieć miejsce zrzeczenie się immunitetu, musi to być jednak dokonane w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości (ibidem, s. 180–181).

Zrzeczenie się immunitetu konsularnego może mieć charakter generalny lub indywidualny, w obu przypadkach rozstrzyga o nim państwo wysyłające. Jest ono dopuszczone z reguły przez konwencje konsularne, chociaż nie zawsze w tym samym zakresie (S. Sawicki, Przywileje i immunitety konsularne, Wrocław 1989, s. 184 i nast.).

Art. 5. [Wyłączność regulacji procedury; definicje legalne]

§ 1. Jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

§ 2.[4] Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o:

1) kodeksie – rozumie się przez to Kodeks postępowania administracyjnego,

2) (skreślony)

3) organach administracji publicznej – rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2,

4) ministrach – rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4,

5) organizacjach społecznych – rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne,

6) organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

Nb 1

1. Aktualne brzmienie przepisu zostało ukształtowane w wyniku kilku zmian. W tekście pierwotnym KPA legalne definicje związane ze strukturą aparatu państwowego były zawarte w art. 187, a w art. 189 statuowano zasadę wyłączności stosowania skodyfikowanej procedury administracyjnej w każdym przypadku ogólnego odesłania do przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Nowela z 1980 r. dokonała zmiany w systematyce przepisów KPA, łącząc dwa wymienione wyżej przepisy w jednym artykule ze zwiększeniem liczby definicji legalnych. Następnie nowelą z 1990 r. wprowadzono definicje legalne obejmujące organy samorządu terytorialnego. Korektę brzmienia przepisu art. 5 § 2 pkt 6 wprowadzono art. 25 pkt 1 SamKolOdwołU.

Kolejną zmianę do określeń normatywnych zawartych w art. 5 § 2 pkt 3, 4 i 5 wprowadzono ustawą z 29.12.1998 r. Jedną z przyczyn tych zmian była reforma ustrojowa państwa, a drugą było unormowanie dotyczące organów najwyższego stopnia w toku instancji administracyjnych w art. 34 ust. 2 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.), wymagające odrębnego potraktowania ministrów oraz centralnych organów administracji rządowej. W okresie od wejścia w życie KPA w 1961 r. do wejścia w życie noweli z 1998 r. obydwa te organy były zrównane w swej pozycji w toku instancji administracyjnych.

Wprowadzenie dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego spowodowało zmianę roli NSA, który jest sądem odwoławczym, a w pierwszej instancji właściwe są WSA (art. 3 § 1 i 2 PrUSA). Normatywne określenie zawarte w art. 5 § 2 pkt 2 stało się zbędne z uwagi na odrębną regulację prawną i zostało skreślone z mocy art. 4 pkt 2 WprowAdmU.

Nb 2

2. Przepis art. 5 § 1 ustanawia zasadę wyłączności stosowania przepisów KPA w przypadku odesłania w przepisach odrębnych do przepisów o postępowaniu administracyjnym. W przepisach odrębnych jako podstawę czynności postępowania administracyjnego wymienia się albo wprost KPA (np. w art. 18 ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr. 229, poz. 1954 ze zm.), albo też prawodawca odsyła do przepisów o postępowaniu administracyjnym bez określenia ich normatywnego źródła, jak np. w art. 88 ust. 2 PrBud, odnośnie do właściwości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Nb 3

3. Normatywne określenia pojęć zawarte w art. 5 § 2 nie mają jednakowego charakteru i znaczenia w stosowaniu przepisów KPA. Trzeba je podzielić na dwie grupy, zaliczając do pierwszej definicje służące uproszczeniu języka ustawy oraz do drugiej – typowe definicje legalne nadające swoiste znaczenie pojęciom prawnym, ponadto sprzyjające uproszczeniu formułowania przepisów KPA. W pierwszej grupie będzie postanowienie art. 5 § 2 pkt 1, natomiast w grupie drugiej – pozostałe. Przepis pkt 1 wprowadza skrócone określenie, co służy ułatwieniu formułowania treści przepisów, a nie spełnia jakiejś specjalnej roli w ich wykładni.

Przepisy prawne zaliczone do grupy drugiej służą przede wszystkim poprawnej wykładni przepisów KPA. Pojęcie organu administracji publicznej określone w art. 5 § 2 pkt 3 ma charakter konwencjonalny, ponieważ w doktrynie prawa administracyjnego jest ono używane w znacznie węższym znaczeniu i w żadnym razie nie obejmuje podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu administracji publicznej. Prawna pozycja naczelnych organów administracji państwowej jest w doktrynie i strukturze administracji wyraźnie oddzielona od niżej stojących w hierarchii centralnych organów administracyjnych, jednakże z punktu widzenia toku instancji w postępowaniu administracyjnym organy te zostały ze sobą zrównane w pkt 4 (por. Nb 10 do art. 1 i Nb 1 do art. 5 dotyczące ograniczenia przypadków właściwości instancyjnej ministrów w indywidualnych sprawach administracyjnych). Pojęcie organizacji społecznej jest ujmowane w pkt 5 szerzej niż w doktrynie prawa administracyjnego; w uchwale NSA (7) z 12.12.2005 r., II OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, Nr. 2, poz. 37) zaliczono fundację do organizacji społecznych pomimo jej charakteru majątkowego. To samo trzeba powiedzieć odnośnie do organów jednostek samorządu terytorialnego, o których stanowi pkt 6. Ze względu na istotne znaczenie w wykładni kodeksu przepisy art. 5 § 2 pkt 3–6 muszą być współstosowane z większością przepisów KPA, bo dopiero wtedy można prawidłowo ustalić zakres podmiotowy ich stosowania oraz tok instancji w sprawach indywidualnych rozstrzyganych decyzją administracyjną.

Nb 4

4. W przepisie art. 5 § 2 pkt 5 występuje pojęcie organizacji samorządowej, które nie może być rozumiane w izolacji od treści pkt 3 i 6. Samorząd terytorialny nie stanowi pewnego rodzaju organizacji samorządowej, lecz jest elementem struktury władzy publicznej, do którego w pełni odnoszą się przepisy KPA dotyczące organów administracji publicznej, w ich pojęciu normatywnym występującym w art. 5 § 2 pkt 3. W pojęciu zaś organizacji samorządowych będą mieściły się takie organizacje, które realizują zadania i funkcje samorządowe innego rodzaju, np. będzie to samorząd zawodowy, jednakże z wyłączeniem przypadków wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej. Zastrzeżenie to trzeba zresztą odnieść również do pozostałych rodzajów organizacji społecznych wymienionych w pkt 5.

[2] Art. 1 pkt 3 zmieniony ustawą z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), która wchodzi w życie 1.01.2004 r.

[3] Art. 3 § 1 pkt 2 zmieniony ustawą z dnia 12.09.2002 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1387), która wchodzi w życie 1.01.2003 r.

[4] Art. 5 § 2 pkt 2 skreślony ustawą z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), która wchodzi w życie 1.01.2004 r.

Rozdział 2. Zasady ogólne

Wprowadzenie

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

System zasad ogólnych i ich klasyfikacja

4

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. W nauce prawa pojęcie zasady prawne używane jest w różnych znaczeniach. Poglądy doktryny dotyczące koncepcji i pojęcia zasad prawa przedstawia K. Ziemski, Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989, s. 23 i nast.

Zasady ogólne postępowania administracyjnego są to „podstawowe (przewodnie) reguły postępowania uznane za takie przez ustawodawcę” (Janowicz, Postępowanie administracyjne, s. 81). Przypisanie określonej normie postępowania znaczenia zasady ogólnej wywołuje szereg konsekwencji prawnych: „A) Po pierwsze. Chodzi tutaj z reguły o przepisy wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Są to zasady, które mają: a) obowiązywać we wszystkich stadiach postępowania, b) stanowić wiążącą wytyczną dla stosowania wszystkich przepisów Kodeksu. Cechą charakterystyczną tych zasad ogólnych jest więc, że znajdują one z reguły «współzastosowanie» wraz z każdym przepisem Kodeksu – że, ilekroć organy administracji w jakimkolwiek stadium postępowania stosują przepisy Kodeksu, powinny «współstosować» te zasady ogólne. B) Po drugie. Charakterystyczną cechą wszystkich tych zasad jest to, że nie wprowadzają one żadnych nowych, samoistnych instytucji – że nie rozszerzają katalogu instytucji postępowania administracyjnego. Są one natomiast normami, które mają być realizowane poprzez istniejące instytucje. Innymi słowy: istniejące instytucje, a przede wszystkim instytucje postępowania administracyjnego, uregulowane w KPA, są tym instrumentem czy wehikułem, przy którego pomocy zasada ogólna powinna być realizowana. C) Po trzecie. Dzięki temu «wyjęciu przed nawias» wszystkie najważniejsze instytucje KPA mogą być traktowane jako szczegółowy przejaw (konkretyzacja) tych zasad ogólnych, co z kolei oznacza, że odnośne przepisy bardziej szczegółowo muszą być interpretowane zgodnie z zasadami ogólnymi. W ten sposób ogólne zasady stanowić mogą bardzo istotne źródło dla wskazań interpretacyjnych w stosunku do wszystkich instytucji KPA. D) Po czwarte. Zasady ogólne mogą służyć do wypełnienia ewentualnych «luk» w obrębie KPA, a mianowicie luk w uregulowaniach szczegółowych. Oczywiście z punktu widzenia całości KPA taka luka jest tylko pozorna” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 889; zob. na temat rangi i znaczenia zasad pośród innych reguł prawnych, J. Wróblewski, Zagadnienia procesowego modelu sądowego stosowania prawa, SP 1986, Nr. 1–2, s. 87 i 88).

Wyodrębnienie norm prawnych postępowania administracyjnego przez nadanie im rangi zasad ogólnych nastąpiło w KPA. Przed kodyfikacją procesowego prawa administracyjnego, dokonaną w 1960 r., pojęcie zasad w przepisach prawa administracyjnego stosowane było na oznaczenie różnych instytucji prawnych (zob. K. Ziemski, Zasady ogólne prawa administracyjnego, Poznań 1989, s. 29). Kodeks postępowania administracyjnego przed nowelizacją z 1980 r. w Dziale I „Przepisy ogólne”, Rozdział 1 „Zasady ogólne” zawierał przepisy regulujące zakres obowiązywania KPA (art. 1–3) oraz przepisy regulujące zasady ogólne (art. 6–12). W nowelizacji KPA z 1980 r. dokonano rozdzielenia regulacji tych dwóch materii wyodrębniając w Dziale I „Przepisy ogólne”, Rozdział 1 „Zakres obowiązywania” i Rozdział 2 „Zasady ogólne”. Przypisanie w KPA określonym regułom postępowania rangi zasad ogólnych w sposób istotny kształtuje postępowanie administracyjne, sytuację podmiotów tego postępowania. Zasady ogólne wpływają nie tylko na kształt postępowania administracyjnego, ale i na kształt stosunków materialnoprawnych. Niektóre z norm prawnych ustanawiających zasady ogólne mają charakter norm normatywnych, „substancjonalnych”. Regulują one oprócz kwestii prawidłowości kształtowania układu procesowego stosunków jednostka – administracja publiczna, pewne elementy treści stosunku materialnoprawnego. Zwłaszcza odnosi się to do zasady ogólnej uwzględnienia interesu indywidualnego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego (art. 7). Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek uwzględniania interesu indywidualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia, zwłaszcza w wypadkach, gdy normy prawa materialnego pozostawiają organom swobodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 24).

Przyznanie w KPA normom prawnym rangi zasad ogólnych nie może wpłynąć na zmianę charakteru normatywnego w kierunku przypisania tym normom charakteru jedynie dyrektyw interpretacyjnych. Podkreślano to już przy przygotowaniu projektu KPA: „(...) zasady te nie mają być wcale tylko instrukcyjnym zaleceniem dla praktyki albo wskazówkami «dobrej administracji», a więc wytycznymi o charakterze organizacyjnym, pozaprawnym. Przeciwnie, w perspektywie KPA wszystkie one mają być normami prawnymi, wobec czego ich naruszenie ma być traktowane jako naruszenie prawa, a co za tym idzie – naruszenie praworządności. Oczywiście, ma to bardzo istotne konsekwencje prawne, gdyż dzięki temu organy powołane do czuwania nad legalnością nie tylko mogą, lecz powinny kontrolować stosowanie wszystkich tych zasad jako norm prawnych” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 889). Również W. Dawidowicz podkreśla, iż „(...) od początku prac nad projektem KPA nie ulegało wątpliwości, że chodzi tu nie o deklaracje polityczne czy inne jakieś wskazówki, czy postulaty, lecz o normy prawne” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 98). Takie też stanowisko przyjęte jest w orzecznictwie NSA. W wyroku z 4.6.1982 r., I SA 258/82 (ONSA 1982, Nr. 1, poz. 54) NSA stwierdził: „Zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w art. 7–11 KPA są integralną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym art. 7 KPA jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organ «do załatwienia sprawy» zgodnie z tą zasadą”.

Naruszenie zasad ogólnych jest naruszeniem przepisów prawa, które obwarowane jest różnymi następstwami prawnymi, a mianowicie może powodować: 1) wadliwość decyzji administracyjnej zagrożoną sankcją wzruszalności decyzji (art. 145, 154, 155) lub sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1); 2) odpowiedzialność odszkodowawczą (np. art. 12 § 1 w związku z art. 38); 3) odpowiedzialność dyscyplinarną pracownika organu administracji publicznej.

Nb 2

2. W postępowaniu administracyjnym, oprócz zasad ogólnych uregulowanych w art. 6–16, obowiązują zasady prawa wypływające z Konstytucji RP, zasady prawa przyjęte w prawie Unii Europejskiej oraz zasady prawa wypracowane w doktrynie prawa, stanowiące uogólnienie rozwiązań prawnych. System zasad prawa obowiązujący w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza się do zasad ogólnych uregulowanych w art. 6–16. Warta podkreślenia jest rola preambuły Konstytucji RP, która stanowi o przyjęciu takich wartości, jak: prawda, sprawiedliwość, równość w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego Polski, poszanowanie wolności i sprawiedliwości, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznej. Te wartości muszą być uwzględniane w działaniu organów administracji publicznej, a są to wartości, które mają szczególne znaczenie przy wykładni przepisów prawa.

Do zasad przyjętych w Konstytucji RP, mających istotną wagę dla postępowania administracyjnego, należą:

1) Zasada przyjęta w art. 2 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadzane są dwie o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla kształtu i wykładni przepisów KPA zasady: prawa do procesu oraz prawa do sądu. Dla postępowania administracyjnego podstawowe znaczenie ma zasada prawa do procesu, której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia. Ta zasada musi mieć wpływ na wykładnię art. 28 KPA w kierunku subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony. Przyjęcie koncepcji obiektywnej, która oznacza przyznanie organom administracji publicznej prawa decydowania o interesie jednostki poza postępowaniem administracyjnym, jest sprzeczne z tą zasadą konstytucyjną, zamyka bowiem jednostce drogę postępowania administracyjnego. Takie również znaczenie ma ta zasada przy interpretacji przepisów prawa materialnego w związku z art. 1 pkt 1, w kwestii formy rozstrzygania sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy (np. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej bądź nie jest przewidziana forma umowy). Takie stanowisko przyjął SN w wyroku z 28.11.1990 r., III ARN 30/90 (teza wyroku wraz z glosą W. Tarasa, OSP 1992, Nr. 5, poz. 116). „Brak niektórych składników decyzji w rozstrzygnięciu powziętym przez organ upoważniony do wykonywania czynności zleconych z zakresu administracji państwowej, a określonych w art. 107 § 1–3 KPA, nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji, skoro w wypadkach spornych należy przyjąć ogólne domniemanie działania w formie decyzji, m.in. z tego względu, że zwiększa sferę obrony prawnej przyznanej obywatelom”. W wyroku z 18.11.1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994, Nr. 9, poz. 181) SN przyjął: „Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą i w formach jej nieznanych, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej i przed sądami”.

Należy rozważyć, czy przyjęta zasada załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej nie utraciła znaczenia w związku z otwarciem drogi do sądu na inne formy działania administracji publicznej. Według art. 3 § 2 pkt 4 PrPostAdm: „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg: na inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa”. Zasada załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej dotyczy sytuacji prawnej jednostki, która może być dokonana wyłącznie w wyniku autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego (zob. J. Jendrośka, B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 27.4.1981 r., SA 767/81, OSPiKA 1983, Nr. 5, poz. 109).

Artykuł 3 § 2 pkt 4 PrPostAdm obejmuje inną kategorię działań administracji publicznej. Do aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków, poza przypadkami, gdy zachodzi potrzeba ich autorytatywnej konkretyzacji, należy zaliczyć zaświadczenia; np. wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 193, poz. 1287 ze zm.). Natomiast do czynności z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć czynności materialno-techniczne, np. czynności rejestracji. Przyznanie jednostce prawa do sądu na te inne formy działań administracji publicznej nie podważa zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. Prawo do obrony interesu prawnego w procesie to prawo do czynnego udziału w postępowaniu, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Takie prawo, jak prawo żądania przeprowadzenia dowodu, prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie zastosowania normy prawa materialnego ma dla ochrony interesu prawnego jednostki niepodważalne znaczenie. Wyłączenie działań administracji publicznej spod prawa jednostki do procesu należy ocenić negatywnie, a zatem przyjęte w art. 3 PrPostAdm rozwiązanie nie może podważyć zasady załatwienia spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej. To znaczenie dla ochrony praw jednostki kształtowania uprawnień lub obowiązków zostało uwzględnione w przygotowanym z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich projekcie ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego. W art. 31 proponuje się przyjęcie obowiązku zachowania formy decyzji. Zgodnie z propozycją projektu należy w zakresie regulacji form działania przyjąć takie rozwiązanie: „Organ administracji ma obowiązek załatwienia sprawy w formie przewidzianej ustawą (ust. 1). Jeżeli przepisy prawa w sprawie indywidualnej ustanawiają formę działania organu administracji publicznej inną, niż decyzja lub postanowienie, odmowa jej załatwienia w całości lub części następuje przez wydanie decyzji (ust. 2)”. Ustawy materialnoprawne łamią wypracowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę domniemania załatwiania negatywnego w formie decyzji administracyjnej. W pewnych zakresach jest to uzasadnione treścią działania organu administracji publicznej. Tak w art. 30g ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 84, poz. 712 ze zm.) stanowi się, że: „Informacje otrzymywane przez wnioskodawcę dotyczące jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej”.

W ustawie z 3.4.2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr. 72, poz. 619 ze zm.) odchodzi się od formy decyzji administracyjnej, stanowiąc w art. 14 ust. 5: „W przypadku odmowy przyznania pomocy, o której mowa w ust. 4, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.)”.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wypływa następna zasada mająca kapitalne znaczenie dla ukształtowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza trybów nadzwyczajnych, a mianowicie zasada poszanowania praw nabytych. Przy wykładni zatem przepisów prawa regulujących weryfikację decyzji administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego dopuszczających cofnięcie uprawnień konieczne jest uwzględnienie konstytucyjnej zasady poszanowania praw nabytych.

2) Zasada praworządności ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP. Według art. 7: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Konstytucja jednolicie kształtuje podstawy działania zarówno administracji rządowej, jak i samorządu terytorialnego, stanowiąc o podstawach działania władzy publicznej, które to pojęcie obejmuje zarówno administrację rządową, jak i samorząd terytorialny. Przy stosowaniu zasady praworządności należy uwzględnić moc obowiązującą prawa Unii Europejskiej. Prawo Unii Europejskiej ma bezwzględne pierwszeństwo przed prawem krajowym (zob. M. Herdegen, Prawo europejskie, Warszawa 2004, s. 144 i nast.). Przykładem jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr. 1071/2009 z 21.10.2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009 r., s. 51). Przepisy prawa Unii Europejskiej stanowią materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej, przy czym przy ich wykładni organy związane są orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Przepisy prawa Unii Europejskiej mogą być współstosowane z prawem krajowym. Ma to miejsce zwłaszcza w przypadkach norm prawa Unii Europejskiej, które nakładają obowiązki. Sankcja za ich naruszenie jest regulowana w prawie krajowym; np. naruszenie powołanego wyżej rozporządzenia jest uregulowane ustawą z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874 ze zm.). Naruszenie norm prawa Unii Europejskiej powoduje wadliwość decyzji administracyjnej, która w zależności od rodzaju naruszenia powoduje zastosowanie sankcji nieważności (np. niezastosowanie prawa) lub jest podstawą do zastosowania sankcji wzruszalności decyzji.

Dla ukształtowania zasady praworządności w prawie krajowym podstawowe znaczenie ma wyznaczenie w Konstytucji RP granic pojęcia „prawa”. Granice te wyznacza art. 8 i 9 oraz przepisy Rozdziału III Źródła prawa. Artykuł 8 Konstytucji RP stanowi: „1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Przesądza to jednoznacznie spór co do mocy Konstytucji RP w ukształtowaniu relacji jednostka a administracja publiczna, przez przyjęcie reguły bezpośredniego związania administracji publicznej w działaniach wobec jednostki Konstytucją RP z zastrzeżeniem wyjątków w niej przewidzianych. Według art. 9 „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Dla realizacji zasady praworządności istotną wagę ma wprowadzenie w Konstytucji RP zamkniętego systemu źródeł prawa. Zgodnie z art. 87: „1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. 2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”. Konstytucja RP jednoznacznie przesądza miejsce umów międzynarodowych w ukształtowaniu podstaw prawnych działania władz publicznych, stanowiąc w art. 91: „1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. 3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami”. Konstytucja RP jednoznacznie przesądza też o miejscu w systemie źródeł prawa uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń Prezesa Rady Ministrów i ministrów, stanowiąc w art. 93: „1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. 2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów”.

Przy realizacji zasady praworządności należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w zakresie właściwości TK. Według art. 188 Konstytucji RP „Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwa, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami (...)”. Orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Dla określenia mocy obowiązującej orzeczenia TK ważkie znaczenie ma rozwiązanie przyjęte w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi: „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy (...)”. Trybunał Konstytucyjny przyjął stanowisko, że do czasu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niekonstytucyjnego, sądy i organy administracji publicznej są tym aktem związane. Ze stanowiskiem tym trudno się zgodzić, oznacza ono, że organ administracji wydaje decyzję, która już jest dotknięta sankcją wzruszalności (art. 145a § 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 KPA). Artykuł 190 ust. 3 Konstytucji RP wymaga wykładni systemowej i celowościowej. Jeżeli niekonstytucyjność aktu normatywnego ma znaczenie dla ukształtowania praw jednostki, organ rozpoznając sprawę obowiązany jest uwzględnić orzeczenie TK (zob. B. Adamiak, Zgodność aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą – jako przesłanka prawidłowości decyzji administracyjnej, PS 2007, Nr. 1, s. 3 i nast.; R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008). Dla realizacji zasady praworządności w procesie stosowania prawa ma znaczenie rozwiązanie przyjęte w art. 239 ust. 3 Konstytucji RP: „Z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą (...)”.

3) Zasada proporcjonalności według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Ta zasada adresowana expressis verbis do ustawodawcy musi znaleźć zastosowanie też wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który byłby dla niej najmniej uciążliwy. „Z zasadą przydatności utożsamiane są zazwyczaj nakazy: 1) przydatności, 2) konieczności, 3) utrzymania właściwej relacji między celem działania a ciężarem i dolegliwościami stosowanych środków” (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 112). Nie jest zatem zgodna z Konstytucją RP taka wykładnia normy prawa materialnego, która wybiera w granicach dopuszczalnych przez prawo środki najostrzejszej ingerencji w prawa jednostki. Tak dla przykładu, jest sprzeczna z zasadą proporcjonalności regulacja w art. 32 ust. 4a PrBud, która przyjmuje, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia budowlanego jest bezprzedmiotowe w razie podjęcia budowy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze decyzją ostateczną. Do stosowania zasady proporcjonalności w stosowaniu przepisów prawa wobec jednostki nawiązuje propozycja rozwiązania prawnego w projekcie ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego. Według art. 20 projektu: „Jeżeli jakikolwiek podmiot podjął działania lub czynności wymagające uprzedniej decyzji organu administracji publicznej przed jej wydaniem, a po doręczeniu decyzji dostosował swoją działalność do jej treści, organ może zaniechać określenia negatywnych skutków prawnych takiego zachowania (ust. 1). Podjęcie działań lub czynności wymagających uprzedniej decyzji organu administracji publicznej nie stanowi przeszkody w jej wydaniu. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w takiej sprawie może nakazać wstrzymanie podjętych działań lub czynności w drodze postanowienia (ust. 2)”. Nieuzasadniony wybór najostrzejszego środka ingerencji w prawa jednostki narusza wartości demokratycznego państwa prawnego (zob. na temat zasady proporcjonalności  Z. Kmieciak, ibidem, s. 111 i nast.

Zasadę proporcjonalności przyjmuje art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji:

„1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną współmierne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli przez nakładanie na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. 2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

4) Zasada równości wobec prawa. Według art. 32 ust. 1 Konstytucji RP „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Poszanowanie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa nabiera szczególnej wartości w ocenie zgodności z prawem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym (zob. komentarz do art. 145b). Znaczenie tej zasady było podkreślone wielokrotnie w orzecznictwie NSA. W wyroku z 26.10.1984 r., II SA 1161/84 (ONSA 1984, Nr. 2, poz. 97) NSA przyjął: „1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL i – jak każda zasada konstytucyjna – musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego. 2. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest – czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadły decyzje o odmiennej treści, czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji” (zob. glosy do tego wyroku J. Borkowskiego i A. Jaroszyńskiego, OSPiKA 1986, Nr. 3, poz. 48).

Takie też stanowisko przyjął SN w wyroku z 28.11.1990 r., III ARN 28/90 (OSP 1992, Nr. 7, poz. 150): „Obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuację obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek, wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli”. W wyroku z 29.5.1991 r., III ARN 18/91 (Wok. 1991, Nr. 10) SN przyjął: „Nie można skutecznie powoływać się na naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wówczas, gdy uprawnienia obywateli w wyniku faktu bądź prawa są w istocie rzeczy nierówne. Kryteria ustanowienia przez prawo lub praktykę zróżnicowania obywateli w demokratycznym państwie prawa podlegają jednak kontroli niezawisłych sądów”. Zasada równości wobec prawa dotyczy działań zgodnych z prawem. Podkreśla to NSA w wyroku z 26.5.1994 r., II SA 576/93 (Prok i Pr. 1995, Nr. 3, poz. 57): „Zasada równości wobec prawa będąca składnikiem ogólniejszej zasady praworządności określonej w art. 6 KPA, z samej jej istoty odnosi się tylko do sytuacji, gdy określonego rodzaju działalność różnych podmiotów nie jest przez prawo zabroniona. Zasada równości wobec prawa nie może oznaczać zaś i nie oznacza dopuszczalności zalegalizowania przez organy państwowe działalności bezprawnej tylko dlatego, że inny podmiot taką działalność prowadzi lub taka działalność innego podmiotu jest tolerowana” (zob. też Z. Kmieciak, Zasada równości obywateli wobec prawa w orzecznictwie NSA, PiP 1988, z. 10, s. 56 i nast.).

5) Zasada prawa do sprawiedliwego i jawnego, szybkiego procesu. Według art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Zasadę tę należy odnieść odpowiednio do procesu administracyjnego w zakresie rozpatrzenia sprawy przez władzę publiczną sprawiedliwie, jawnie, bez nieuzasadnionej zwłoki, a bezpośrednio do postępowania przed sądem administracyjnym.

6) Zasada ochrony dóbr osobistych. Według art. 51 Konstytucji RP: „1. Nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. 2. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędnych w demokratycznym państwie prawnym. 3. Każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może wprowadzić ustawa”.

7) Zasada prawa skargi. Według art. 63 Konstytucji RP: „Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa”. Prawo skargi powszechnej i wniosku jest prawem konstytucyjnym. Tryb rozpatrzenia skargi powszechnej i wniosku reguluje Dział VIII KPA.

8) Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Według art. 78 Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”.

Podstawowe znaczenie dla ukształtowania postępowania administracyjnego ma art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), według którego: „1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...). 3. Każdy oskarżony o popełnienie czynu zagrożonego karą ma co najmniej prawo do: a) niezwłocznego otrzymania szczegółowej informacji w języku dla niego zrozumiałym o istocie i przyczynie skierowania przeciwko niemu oskarżenia; b) posiadania odpowiedniego czasu i możliwości do przygotowania obrony; c) bronienia się osobiście lub przez ustanowionego przez siebie obrońcę, a jeśli nie ma wystarczających środków na pokrycie obrony – do bezpłatnego korzystania z pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości; d) przesłuchania lub spowodowania przesłuchania świadków oskarżenia oraz żądania obecności i przesłuchania świadków obrony na takich samych warunkach jak świadków oskarżenia; e) korzystania z bezpłatnej pomocy tłumacza, jeżeli nie rozumie lub nie mówi językiem używanym w sądzie”. Dla mocy obowiązującej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności znaczenie ma art. 6 ust. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej, zmieniony Traktatem z Lizbony o zmianie Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Według art. 6: „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w Traktatach” (ust. 2). „Prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państw członkowskich stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa” (ust. 3).

Artykuł 6 EKPC ustanawia zasady odnoszące się expressis verbis co do procedury karnej oraz co do prawa do procesu w sprawach cywilnych. Ustanowione w art. 6 EKPC zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Do podstawowych zasad ustanowionych w art. 6 EKPC należy zaliczyć, po pierwsze, prawo do procesu (art. 6 ust. 1). Zasadę tę należy odnieść do prawa jednostki do obrony interesu prawnego w sprawie administracyjnej na drodze procesu administracyjnego, następnie z przeniesieniem sporu o zgodność z prawem aktu administracyjnego przed niezawisły sąd. Po drugie, prawo do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy (art. 6 ust. 1). Na rangę tej zasady zwraca uwagę SN w wyroku z 24.6.1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 112): „W świetle art. 6 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nadmierna długość toczącego się w sprawie postępowania może być uznana za naruszenie służącego każdemu prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd. Szczególnie zaś może to dotyczyć spraw, gdy przeciągające się postępowanie – w sprawach inflacyjnych – może prowadzić do zmniejszenia wartości przyznanego stronie odszkodowania”. Po trzecie, prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej (art. 6 ust. 3 lit. a). Po czwarte, prawo do dysponowania odpowiednim czasem i możliwościami dla przygotowania obrony (art. 6 ust. 3 lit. b). Zasada ta musi być uwzględniana łącznie z zasadą szybkości postępowania. Terminy wyznaczone przez organ administracji publicznej, np. do przedstawienia dowodu, muszą gwarantować jednostce pewien czas do ich uzyskania. Ustanowienie terminu, co do którego z góry wiadomo, że jednostka nie będzie mogła przedstawić żadnych informacji, narusza postanowienia EKPC. Po piąte, prawo do aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym osobiście lub przez ustanowionego pełnomocnika (art. 6 ust. 3 lit. c).

Z katalogu zasad postępowania ustanowionych w art. 6 EKPC, które można przenieść na grunt postępowania administracyjnego, wynika, iż mają one oparcie w zasadach ogólnych ustanowionych w KPA.

Dla określenia zasad postępowania administracyjnego należy uwzględnić art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej zmienionego Traktatem z Lizbony. Artykuł 6 ust. 1 TUE stanowi, że: „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty”. Istotne znaczenie mają rozwiązania przyjęte w Karcie praw podstawowych w części dotyczącej „Prawa do dobrej administracji”. Zgodnie z art. 41 Prawa do dobrej administracji: „1. Każda osoba ma prawo do tego, aby jej sprawy zostały załatwione przez organy i instytucje Unii bezstronnie, sprawiedliwie i w odpowiednim terminie. 2. Prawo to obejmuje w szczególności:

–   prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym, zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny, indywidualny środek;

–   prawo każdej osoby do dostępu do akt jej dotyczących z zachowaniem prawnie uzasadnionego interesu poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej;

–   obowiązek administracji do uzasadnienia swych decyzji”.

Przy określeniu zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym wart podkreślenia jest uchwalony 6.9.2001 r. przez Parlament Europejski – Europejski Kodeks Dobrej Administracji (zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002). Rozwiązania przyjęte w KPA odpowiadają w pełni standardom przyjętym w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, a nawet w wielu rozwiązaniach prawnych kształtują prawa jednostki wobec administracji publicznej, zapewniając jej szersze uprawnienia.

W postępowaniu administracyjnym obowiązują zasady prawne wypracowane przez doktrynę prawa na podstawie uogólnienia rozwiązań prawnych (M. Cieślak, Nieważność orzeczeń w procesie karnym PRL, Warszawa 1965, s. 172). Przykładem takiej zasady jest zasada domniemania prawidłowości decyzji administracyjnej, która jest wyprowadzana z uogólnienia art. 16 § 1 w związku z rozwiązaniami regulującymi nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego (B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 25–26). Zasada ta została przyjęta w orzecznictwie NSA i SN. W wyroku NSA z 20.7.1981 r., SA 1478/81 (ONSA 1981, Nr. 2, poz. 72) stwierdzono: „Każda decyzja ostateczna korzysta z domniemania prawidłowości, a zatem organ administracji, który w znanych sobie okolicznościach sprawy wydał wadliwą decyzję uprawniającą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem”. Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 14.8.1987 r., IV SA 393/87 (ONSA 1990, Nr. 1, poz. 1): „Decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, a to oznacza, że do chwili jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, decyzja może być przez stronę uprawnioną wykonywana”. W wyroku z 17.12.1993 r., III ARN 50/93 (Legalis) SN przyjął: „Zgodnie z art. 16 § 1 KPA decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie. Z tego przepisu oraz reguł dotyczących postępowań o uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznych wynika, iż korzystają one z domniemania ich prawidłowości i zgodności z prawem”. Z zasady domniemania prawidłowości decyzji wynika, że decyzja administracyjna, po jej doręczeniu, pozostaje w mocy, dopóki w trybie regulowanym przepisami prawa nie zostanie przez jej wzruszenie bądź w określonych podstawach stwierdzona jej nieważność. Decyzja administracyjna, pozostając w obrocie prawnym, wiąże zarówno organy administracji publicznej, jak i adresata decyzji (stronę, strony postępowania). Z braku regulacji prawnej ustanawiającej expressis verbis związanie decyzją administracyjną (tak jak co do związania organu administracji publicznej stanowi art. 110 KPA) nie można wyprowadzić, że od chwili doręczenia decyzja administracyjna nie wiąże strony (stron) postępowania. O mocy obowiązującej przesądza art. 16 § 1 KPA.

Nb 3

3. W postępowaniu administracyjnym nie ma podstaw prawnych do stosowania zasad prawa przyjętych w prawie cywilnym. Podkreśla to NSA w licznych orzeczeniach. W wyroku z 22.9.1983 r., SA/Wr 367/83 (ONSA 1983, Nr. 2, poz. 75) NSA przyjął: „1. Art. 5 KC wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa; ze względu jednak na swą przynależność do systemu prawa cywilnego klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik. 2. «Zasady współżycia społecznego» mogą być w postępowaniu administracyjnym uwzględnione wówczas, gdy odsyłają do nich szczególne przepisy prawa”. W wyroku z 18.12.1984 r., SA/Po 1028/84 (Legalis) NSA przyjął: „1. Podstawą zaskarżenia decyzji administracyjnych, czyli podstawą skargi sądowej, nie może być zarzut naruszenia zasad współżycia społecznego (art. 196 § 1 KPA). 2. Art. 6 i art. 7 KPA wykluczają stosowanie zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej że zasady współżycia społecznego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej i skargi sądowej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego”. W wyroku z 21.5.1984 r., III SA 182/84 (Legalis) NSA przyjął: „Powołanie się w decyzji administracyjnej na zasady współżycia społecznego oznacza przeniesienie na grunt prawa administracyjnego normy zawartej w art. 5 KC. Zabieg taki nasuwa istotne wątpliwości wobec istnienia zasadniczej odmienności charakteru tych gałęzi prawa. Zastosowanie w sprawie administracyjnej art. 5 KC i to jako normy modyfikującej bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa administracyjnego, nie jest nadto dopuszczalne w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego”. Taka linia orzecznictwa sądów administracyjnych jest w pełni aktualna.

II. System zasad ogólnych i ich klasyfikacja

Nb 4

1. Przepisy KPA, zawarte w Dziale I „Przepisy ogólne” Rozdziale II „Zasady ogólne”, nie wprowadzają terminologii ustawowej na oznaczenie poszczególnych zasad. Z tych powodów terminy przyjmowane w nauce nie są jednolite. W. Dawidowicz przyjmuje następujące nazwy zasad: 1) zasada ogólna legalności (art. 6); 2) zasada ogólna czuwania nad przestrzeganiem prawa (art. 7); 3) zasada ogólna prawdy obiektywnej (art. 7); 4) zasada ogólna dążenia organu prowadzącego postępowanie do załatwiania sprawy (art. 7); 5) zasada ogólna wiarygodności działania organu prowadzącego postępowanie (art. 8); 6) zasada ogólna udzielania informacji stronom (art. 9); 7) zasada ogólna udziału stron w postępowaniu (art. 10); 8) zasada ogólna przekonywania (art. 11); 9) zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12); 10) zasada ogólna skłaniania stron do zawarcia ugody (art. 13); 11) zasada ogólna pisemnego załatwiania spraw (art. 14); 12) zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15); 13) zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznej w zakresie postępowania (art. 16 § 1); 14) zasada ogólna zaskarżalności decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego (art. 16 § 2; zob. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 85–86).

Z. Janowicz wyróżnia zasady: 1) zasada praworządności (art. 6 i 7); 2) zasada uwzględniania z urzędu interesu państwowego i społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 6 i 7); 3) zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7); 4) zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10); 5) zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8); 6) zasada pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8); 7) zasada udzielania pomocy prawnej stronom i innym uczestnikom postępowania (art. 9); 8) zasada przekonywania (art. 11); 9) zasada dwuinstancyjności (art. 15); 10) zasada nakłaniania do ugody stron, które mają sporne interesy w sprawie (art. 13); 11) zasada szybkości i prostoty (art. 12); 12) zasada pisemności (art. 14); 13) zasada trwałości decyzji ostatecznych na forum administracyjnym (art. 16 § 1); 14) zasada prawomocności określonych decyzji ostatecznych (art. 16 § 1); 15) zasada sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnej (art. 16 § 2; Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne, s. 82 i nast.).

J. Borkowski wyodrębnia zasady: 1) praworządności i celowości działania administracji państwowej (art. 6); 2) prawdy obiektywnej (art. 7); 3) uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine); 4) pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8); 5) oddziaływania wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine); 6) udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9); 7) wysłuchania stron (art. 10); 8) przekonywania o słuszności przesłanek działania (art. 11); 9) szybkości i prostoty postępowania (art. 12); 10) ugodowego załatwiania spraw spornych (art. 13); 11) pisemności (art. 14); 12) dwuinstancyjności postępowania (art. 15); 13) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1); 14) sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych (art. 16 § 2; Borkowski, Komentarz, s. 57).

Nb 5

2. Zasady ogólne można klasyfikować w oparciu o różne kryteria. W. Dawidowicz dzieli zasady na:

1) zasady ogólne dotyczące podmiotów działania. Do tej grupy zasad zalicza: zasadę działania organu prowadzącego postępowanie na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 6), zasadę dążenia organu prowadzącego postępowanie do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7), zasadę działania organu prowadzącego postępowanie w sposób wnikliwy i szybki (art. 12), zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1) wraz z zasadami komplementarnymi, którymi są zasada informowania przez organ prowadzący postępowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem procesu administracyjnego (art. 9 zd. 1), zasadę czuwania przez organ nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielają im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 zd. 2), zasadę wyjaśniania stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (art. 11);

2) zasady dotyczące treści postępowania, do których zalicza zasadę dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7) oraz zasadę brania pod uwagę przez organ prowadzący postępowanie interesu społecznego i słusznego interesu strony przy równorzędnym traktowaniu obu tych interesów (art. 7);

3) zasady dotyczące formy postępowania. Do zasad tej grupy zalicza: zasadę dwuinstancyjnego procesu administracyjnego (art. 15), zasadę dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy przez zawarcie ugody (art. 13), zasadę pisemnego załatwiania spraw (art. 14);

4) zasady dotyczące rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniu. Do tej grupy zalicza zasadę weryfikacji decyzji w systemie procesu administracyjnego (art. 16 § 1), zasadę zaskarżalności decyzji do sądu administracyjnego (art. 16 § 2; Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 37 i nast.).

J. Borkowski klasyfikuje zasady ogólne w dwóch grupach:

1) zasady wyznaczające i wyrażające ideę stosowania prawa przez organy administracji publicznej, sprowadzające się do idei praworządnej decyzji stosowania prawa. Zasady idei stosowania prawa dzieli na: a) pierwotne, do których zalicza: zasadę praworządności działania organu administracji publicznej i dbałości o praworządne działania wszystkich stron oraz uczestników postępowania (art. 6 i 7), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7), zasadę uwzględniania w postępowaniu i przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu jednostki (art. 7 in fine), zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10); b) pochodne, do których zalicza: zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8), zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15), zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1), zasadę sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2);

2) zasady techniczno-procesowe oraz kultury administrowania: a) zasady techniczno-procesowe to: zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12), zasada pisemności (art. 14); b) zasady kultury administrowania to zasada wpływu wychowawczego na obywateli (art. 8 in fine), zasada przekonywania (art. 11), zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom, a także uczestnikom postępowania (art. 9), zasada ugodowego załatwiania spraw stron o spornych interesach (art. 13; Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 35–36).

Przyjęte w nauce klasyfikacje zasad mają jedynie walor poznawczy, porządkujący. Nie mogą natomiast stanowić źródła hierarchizowania znaczenia zasad w procesie stosowania prawa.

Art. 6. [Zasada praworządności]

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Nb 1

1. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. Przyjęta w art. 6 zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Na temat zdolności prawnej organu administracji publicznej zob. komentarz do Działu I Rozdział 4 „Właściwość organów” i Rozdział 5 „Wyłączenie pracownika oraz organu”.

Nb 2

2. Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje następujące etapy: „1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia; 2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy; 3) subsumcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną; 4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy” (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52).

Nb 3

3. Etap pierwszy stosowania prawa obejmuje dwa elementy: ustalenie, jaka norma obowiązuje, oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym na potrzeby rozstrzygnięcia (J. Wróblewski, ibidem). Ustalenie, jaka norma obowiązuje, nie jest zadaniem łatwym. Związane jest to ze swoistymi cechami prawa administracyjnego, dla którego charakterystyczne jest występowanie wielu rodzajów źródeł prawa o różnej mocy, o różnym stopniu szczegółowości, wydanych przez różne organy (J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 22). Ustalenie, jaka norma obowiązuje, jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Swoiste cechy prawa administracyjnego pociągały za sobą rozbieżność poglądów w sprawie podstawy materialnoprawnej decyzji (poglądy te przedstawia B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 69–70). Przy ustalaniu podstawy prawnej należy pamiętać, że obowiązuje bezwzględnie prymat prawa Unii Europejskiej przed prawem krajowym. W zakresie prawa krajowego, przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej może stanowić tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, PiP 1984, z. 3, s. 29 i nast.). Takie stanowisko konsekwentnie przyjęte zostało w orzecznictwie sądu administracyjnego. W wyroku z 10.6.1983 r., I SA 217/83 (ONSA 1983, Nr. 1, poz. 41) NSA podkreślił, iż: „Podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 KPA jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną”. Spór co do podstaw prawnych decyzji rozstrzyga jednoznacznie Konstytucja RP, wprowadzając zamknięty system źródeł prawa będących podstawą działania administracji państwowej (zob. na temat konstytucyjnej zasady praworządności: Uwagi ogólne Nb 3 Przed Art. 6, pkt 2).

Ustalając obowiązywanie normy, organ administracji publicznej musi stwierdzić: a) czy w systemie prawnym zawarte są normy regulujące rodzaj spraw, z którego zakresu jest rozpatrywana sprawa; b) czy normy te przewidują rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej; c) czy norma weszła w życie; d) czy nie została formalnie derogowana (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego t. 1, Wrocław 1977, s. 170 i nast.). Wydanie decyzji na podstawie błędnych ustaleń obowiązywania normy powoduje brak podstawy materialnoprawnej decyzji, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). W wyroku z 14.4.1988 r., III SA 979/87 (Legalis) NSA podkreślił, iż: „Zastosowanie w stosunku do podatnika norm prawnych jeszcze nieobowiązujących i to znacznie mniej korzystnych od wcześniej obowiązujących, należy uznać za niedopuszczalne i kolidujące z jego słusznym interesem, chronionym przez art. 7 KPA”. W wyroku z 6.4.1993 r., SA/Po 2684/93, z glosą A. Zielińskiego (Pal. 1993, Nr. 7–8, s. 129) NSA przyjął: „Sąd stwierdza, że zastosowanie przez organy celne przepisu ustawy z 15.2.1992 r. zmieniającej prawo celne, zanim przepis ten, wraz z Dziennikiem Ustaw Nr 21 z 1992 r. mógł być dostępny dla osób zainteresowanych, narusza zasadę praworządności określoną w art. 7 KPA. Obywatel nie może bowiem ponosić negatywnych skutków związanych z nieprawidłowym działaniem organów państwowych w zakresie stanowienia i publikowania prawa”. W wyroku z 16.6.1988 r., IV SA 333/88 (ONSA 1989, Nr. 1, poz. 9) NSA przyjął: „Zamieszczenie w wykazie obowiązujących aktów prawa miejscowego (...) aktu niemającego mocy obowiązującej ze względu na niespełnienie wymagań formalnoprawnych (brak publikacji w dzienniku urzędowym uchwały o zatwierdzeniu planu zagospodarowania przestrzennego) nie konwaliduje tych uchybień i nie nadaje mocy prawnej aktowi poprzednio nie obowiązującemu”. Przyjęta w Konstytucji RP zasada praworządności z ustalonym zamkniętym systemem źródeł prawa krajowego wyłącza dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym.

Przy ustaleniu podstawy prawnej działania mogą powstać wątpliwości co do jej istnienia w razie, gdy norma ustawowa przyznaje delegację ustawową dla wydania rozporządzenia, a organ, któremu delegacja została udzielona, jest bezczynny. W wyroku z 6.1.1999 r., III RN 108/98 (OSNP 1999, Nr. 20, poz. 639) SN przyjął: „Niewykonanie przez Radę Ministrów obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapewniającego prawidłowe wykonanie ustawy (art. 146 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 92 Konstytucji RP) narusza konstytucyjne zasady funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego (art. 2 i 7 Konstytucji RP), a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny”. Brak wydania rozporządzenia uniemożliwia w wielu przypadkach dokonanie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, gdy brak tej regulacji dotyczy ustalenia właściwości organu, zasad materialnoprawnych rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy. Jednostka może bronić się, żądając odszkodowania. Według art. 417^1 § 4 KC: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody”. Brak regulacji procesowej nie może stanowić przeszkody prawnej do rozpoznania sprawy z powodu regulacji ustawowej w KPA, którą w takim przypadku należy zastosować na korzyść jednostki.

Drugi element etapu pierwszego stosowania prawa stanowi ustalenie rozumienia normy prawnej. Możliwe są tu dwie sytuacje: „Albo organ stosujący normę «znajdzie» ją w tekstach obowiązujących w takiej postaci, że bezpośrednie jej zrozumienie wystarczy mu dla potrzeb rozstrzygnięcia, albo też będzie miał wątpliwości co do jej znaczenia. Pierwsza sytuacja («sytuacja izomorfii») polega na tym, że (...) występuje pełna odpowiedniość między normą w jej bezpośrednim rozumieniu przez organ państwa a sytuacją wymagającą rozstrzygnięcia czy też faktem, o którego konsekwencjach ma się orzec. Druga sytuacja występuje wówczas, gdy powstają wątpliwości co do rozumienia stosowanej normy. Usunięcie ich wymaga posłużenia się rozmaitymi dyrektywami interpretacyjnymi, które wskazują, jak powinno się ustalić znaczenie normy budzącej wątpliwości” (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 53). Dla przedstawienia procesu podjęcia przez organ administracji publicznej decyzji interpretacyjnej przydatny jest skonstruowany w doktrynie teoretyczny model wykładni operatywnej (ibidem, s. 113). Teoretyczny model wykładni operatywnej obejmuje następujące etapy: 1) powstanie wątpliwości co do znaczenia stosowanego tekstu prawnego. Chodzi tu zatem o dokonaną przez organ administracji publicznej ocenę normy prawnej, a mianowicie ocenę, czy norma prawna występuje w takiej postaci, że bezpośrednie jej rozumienie wystarczy mu na potrzeby rozstrzygnięcia, czy też budzi wątpliwości co do jej znaczenia. W pierwszym przypadku zastosuje normę w jej bezpośrednim rozumieniu, w drugim podda ją interpretacji; 2) zastosowanie dyrektyw interpretacyjnych pierwszego stopnia, a więc posłużenie się dyrektywami językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi. W razie gdy ustali znaczenie normy prawnej, przechodzi do ostatniego etapu modelu. Natomiast gdy nie ustali znaczenia normy prawnej w sposób zadowalający, przechodzi do etapu następnego; 3) gdy w wyniku zastosowania dyrektyw interpretacyjnych pierwszego stopnia nie ustalono jednoznacznie znaczenia normy prawnej, organ musi ustalić, które z różnych znaczeń normy prawnej jest prawdziwe. Dokonuje tego przez posłużenie się dyrektywami preferencyjnymi drugiego stopnia; 4) sformułowanie decyzji interpretacyjnej stwierdzającej, jakie znaczenie ma stosowany przepis prawa.

Ze względu na to, że do wykładni przepisów prawa administracyjnego mają zastosowanie zasady wykładni wypracowane przez teorię prawa, nie zachodzi potrzeba ich szerokiego omawiania. Reguły wykładni omawia E. Smoktunowicz (Orzecznictwo, s. 17 i nast.). Zwrócić jedynie uwagę należy na te założenia interpretacji prawa, które są szczególnie charakterystyczne dla prawa administracyjnego. Doktryna prawa administracyjnego do tych założeń zalicza następujące elementy (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, t. 1, Wrocław 1977, s. 165): 1) istotny dla ustalenia zasad interpretacji prawa administracyjnego jest fakt, że jest ono zestawem norm typu „norm obowiązujących bezwzględnie – ius cogens”. Dyspozytywność może mieć miejsce tylko w wypadku wyraźnego dopuszczenia przez ustawę. „Charakter wiążący posiadają przy tym przepisy prawa administracyjnego nie tylko w stosunku do obywatela, ale i w stosunku do organu administracyjnego. Mając określone kompetencje organ administracyjny nie «może», lecz «musi» je wykonać, wykorzystując wszystkie dostępne środki i stopniując intensywność tych środków w miarę społecznej potrzeby. To znów jedna z cech prawa administracyjnego rzutująca na kierunek interpretacji tego prawa; takiego jego wyjaśniania, aby organy administracyjne mogły w sposób możliwie najmniej skomplikowany i najbardziej efektywny wykonywać swe zadania bez naruszenia oczywiście prawem gwarantowanej pozycji podmiotów od administracji niezawisłych” (ibidem); 2) interpretacja tekstu prawa nie może być dokonana w ten sposób, aby przeczyła literze prawa. Obojętne jest przy tym, czy ta „litera” umieszczona jest w tekście ustawy interpretowanej, czy też w tekście innej ustawy; 3) niedopuszczalna jest interpretacja normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa. To założenie jest uznane w doktrynie prawa za szczególnie ważne ze względu na istniejący stan prawa administracyjnego; 4) interpretacja prawa musi uwzględniać zarówno tekst prawa, jak i społeczny sens jego wydania. Przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydany został interpretowany przepis. Przekroczenie tego sensu stanowi nadużycie prawa; 5) „interpretacja musi służyć realizacji zadań przez administrację, ale musi też służyć jednocześnie sprawie umocnienia poczucia stałości prawa, zaufania do prawa i do praw nabytych w dobrej wierze oraz stabilności stosunków społecznych. Inaczej podważony zostaje sens prawa i poszanowania prawa przez obywateli. Przeciwdziałania temu nieposzanowaniu prawa przez obywateli nie stanowią ani deklaracje ze strony administracji o potrzebie poszanowania prawa, ani środki wymuszające to poszanowanie – skoro administracja sama w konkretnych wypadkach robiłaby od tego odstępstwa. Nie jest też usprawiedliwieniem odstępstwo powołania się na to, że «w zasadzie» prawo jest dochowane, a «wyjątek» może być w masie niedostrzeżony (...). Właśnie wyjątki jako odstępstwa od reguły są przyczyną niepewności prawa” (ibidem, s. 166–167); 6) niedopuszczalność rozszerzającej interpretacji wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym. „Zasada ta ma w odniesieniu do prawa administracyjnego szczególnie szerokie zastosowanie. Prawo administracyjne bowiem tworzy sferę aktywności administracyjnej, ale tworzy i sferę praw oraz wolności obywatelskich. I tam, gdzie reglamentacyjna działalność administracji nie jest w sposób wyraźny dopuszczona, tam rozciąga się sfera wolności obywatelskich, która nie może być ścieśniona rozszerzającą interpretacją” (ibidem, s. 167).

W sprawach wykładni wypowiadały się wielokrotnie w wyrokach NSA i SN. I tak, w wyroku z 26.11.1991 r., II SA 937/91 (ONSA 1993, Nr. 1, poz. 10) NSA przyjął: „Nie jest dopuszczalna taka interpretacja przepisów prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjne prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązującego prawa”. W wyroku z 24.6.1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 111) SN przyjął: „W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa należy stosować taką jego wykładnię (zwłaszcza gdy istnieje kilka możliwości interpretacyjnych), jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji”. W wyroku z 6.8.1984 r., II SA 735/84 (ONSA 1985, Nr. 2, poz. 1) NSA stwierdził, że: „Dla wykładni przepisów aktu prawnego ważną rolę odgrywa preambuła zamieszczona w tym akcie. Preambuła nie jest normą prawną, stanowi natomiast pochodzące od organu, który wydał akt prawny zaopatrzony w preambułę, wyjaśnienie podstawowych motywów wydania danego aktu, które nie mogą pozostawać bez wpływu na wykładnię norm prawnych zawartych w tym akcie”. W wyroku z 7.10.1992 r., SA/Po 1167/92 (Wspólnota 1993, Nr. 40, s. 18) NSA przyjął: „1. Wykładnię celowościową, jako pomocniczą na gruncie prawa podatkowego metodę odkodowywania treści przepisów prawnych, można i należy stosować wyjątkowo wtenczas, gdy na tle dopuszczalnych reguł znaczeniowych języka etnicznego sens przepisów prawa jest wieloznaczny. 2. Wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni”. W wyroku z 13.12.1990 r., III ARN 31/90 (OSP 1991, Nr. 7–8, poz. 173) SN podkreślił: „Reguła interpretacyjna, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisami o charakterze ogólnym, powinna być w zasadzie stosowana w razie kolizji aktów prawnych tego samego stopnia z punktu widzenia konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa. Akt wykonawczy do ustawy, nawet jeśli został wydany w granicach jej upoważnienia, nie może być oczywiście sprzeczny z przepisami innej ustawy, zwłaszcza jeśli przepisy tej ustawy proklamują pewne zasady naczelne ustroju politycznego państwa lub kształtującego się w nim ładu gospodarczego”.

Rozważając zagadnienie zasad dokonywania wykładni przez organy administracji publicznej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 PrPostAdm: „Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia”. W przypadku zatem gdy organ administracji publicznej w wyniku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę w postępowaniu administracyjnym, jest związany zawartą w ocenie prawnej wykładnią przepisu prawa. Podkreślano to wielokrotnie w orzeczeniach NSA i SN. W wyroku z 4.11.1998 r., III RN 74/98 (OSNP 1999, Nr. 15, poz. 476) SN podkreślił: „Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia (art. 30 ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr. 74, poz. 368 ze zm.) i może być ona wzruszona jedynie w drodze rewizji nadzwyczajnej wniesionej w nieprzekraczalnym terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia (art. 10 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr. 43, poz. 189 ze zm.)”. W wyroku z 18.12.1997 r., III RN 96/97 (OSNP 1998, Nr. 18, poz. 529) SN stwierdził: „Naczelny organ administracji państwowej związany jest prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy administracyjnej i nie może – wbrew temu wyrokowi – przekazać sprawy innemu organowi”. W uzasadnieniu tego wyroku SN podkreślił: „Skonkretyzowana w prawomocnym wyroku Sądu norma prawna ustanawiała wiążący, w zakresie określonym w tym wyroku, stan prawny, który w związku z tym nie podlegał swobodnej ocenie organów państwowych oraz Sądu”. Stanowisko to jest w pełni aktualne co do mocy orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 153 PrPostAdm).

W procesie wykładni przepisu prawa materialnego w danej rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić wprowadzoną w ustawach materialnoprawnych instytucję pisemnych interpretacji. Rozwiązanie takie przyjmuje ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.) Według art. 10 ust. 1: „Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie”. Moc interpretacji reguluje art. 10a, stanowiąc że: „Interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimikolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jakim zastosował się do uzyskanej interpretacji (ust. 2). Interpretacja jest wiążąca dla organów administracji publicznej lub państwowych jednostek organizacyjnych właściwych dla przedsiębiorcy i może zostać zmieniona wyłącznie w drodze wznowienia postępowania. Nie zmienia się interpretacji, w wyniku której nastąpiły nieodwracalne skutki prawne (ust. 3)”.

W problematyce wykładni materialnego prawa administracyjnego należy zwrócić uwagę na zagadnienie dopuszczalności analogii. Przyjęcie istnienia sfery praw i wolności obywatelskich powoduje, że ingerencja władcza organów administracji publicznej dopuszczalna jest wyłącznie na podstawie aktu ustawodawczego albo przepisu wykonawczego, wydanego na podstawie – i w ramach – wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. W związku z tym nie można „dokonać wykładni tego typu, że skoro dopuszczalna jest ingerencja w bardziej poważnych wypadkach, to tym samym można ingerować reglamentacyjnie w sprawach mniej ważnych, wypełniając w ten sposób rzekome luki w prawie administracyjnym. Takie postawienie sprawy przekreśliłoby w ogóle koncepcję istnienia wolności obywatelskich – dopuszczałoby bowiem możliwość każdej ingerencji organu administracyjnego w każdą sferę życia obywatela w trybie «wypełniania luk». Tego rodzaju konstrukcja jest więc nie do przyjęcia” (J. Starościak, Źródła prawa administracyjnego, [w:] J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, t. 1, Wrocław 1977, s. 167). Uznanie istnienia sfery praw i wolności obywatelskich oznacza odrzucenie koncepcji luk w prawie administracyjnym, a zatem i dopuszczalności stosowania w takim zakresie analogii do interpretacji materialnego prawa administracyjnego. Odmienne stanowisko zajmuje E. Smoktunowicz, podkreślając korzyści, jakie może przynieść „włączenie analogii do narzędzi, którymi może posługiwać się administracja. Po pierwsze, prawo administracyjne jest szczególnie podatne na powstawanie w nim luk. Analogia pozwala na zapełnienie niektórych z ich rodzajów, zanim prawodawca dokona zmiany regulacji prawnej, co z reguły nie następuje tak szybko po ujawnieniu luki. Umożliwia więc ona doskonalenie praktyki administracyjnej bez potrzeby wyczekiwania na nowe akty normatywne (...). Po drugie, wyraźne dopuszczenie posługiwania się analogią sprzyjać może wymaganiom precyzyjnego rozumienia i stosowania prawa administracyjnego, gdyż przeciwdziała skłonności do naciągania prawa w razie istnienia luk i jednocześnie przekonania, że nie powinno mieć miejsca powstrzymanie się od działania. Posłużenie się zaś analogią z wyraźnym powołaniem się na nią ułatwia kontrolę procesu myślowego organu stosującego prawo zarówno przez adresata aktu, jak i podmiot kontroli” (E. Smoktunowicz, Orzecznictwo, s. 47–48; tenże, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970). Z poglądem tym trudno się zgodzić, jako że pozostaje w sprzeczności z zasadą konstytucyjną ochrony praw i wolności obywatelskich. W wyroku z 3.5.1985 r., II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr. 1, poz. 27) NSA przyjął: „Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne”.

Nb 4

4. Drugi etap stosowania prawa obejmuje dwa elementy: 1) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów. Zasady postępowania organu administracji publicznej regulują przepisy prawa procesowego, które regulują cały ciąg czynności organu administracji publicznej i innych podmiotów postępowania, od chwili wszczęcia postępowania, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie; 2) ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy. Organ administracji publicznej musi ustalić, czy ów fakt udowodniony objęty jest stosowaną normą prawną. „Wymaga to z teoretycznego punktu widzenia dokonania przekładu między «językami», w którym dany jest materiał dowodowy, a językiem prawnym” (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 54).

Nb 5

5. Trzeci etap stosowania prawa obejmuje subsumcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną. Chodzi w tym przypadku o stwierdzenie, iż dany fakt sprawy mieści się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. „Subsumcja ta jest konieczna, gdyż ona właśnie wiąże wydanie decyzji z jej podstawą prawną, jest niezbędna po to, aby decyzja zawierała podanie «podstawy prawnej»” (J. Wróblewski, Stosowanie prawa przez organy administracji, Organizacja, Metody, Technika 1972, Nr. 12, s. 17–18). Do zasadniczych elementów normy prawnej należy hipoteza, która zawiera opis pewnej sytuacji uzasadniającej jej zastosowanie – pewien abstrakcyjny stan faktyczny oraz dyspozycję, która zawiera określenie następstwa prawnego. Aby mogło powstać następstwo prawne określone w normie, musi wystąpić w rzeczywistości sytuacja opisana w hipotezie. Organ administracji publicznej, stosując przepis prawa, będzie musiał ustalić, czy oba stany faktyczne, a więc stan faktyczny sprawy i stan abstrakcyjny, pokrywają się. Mylne podciągnięcie ustalonego stanu faktycznego pod abstrakcyjny stan faktyczny stanowi błąd w subsumcji. W nauce podkreśla się, iż czasami nie będzie chodziło o podciągnięcie danego stanu faktycznego pod normę prawną, niekiedy bowiem ustawa nie konkretyzuje pewnej sytuacji, lecz zawiera jakieś pojęcia prawne. W takich przypadkach organ administracji publicznej będzie musiał stwierdzić, czy ustalony przez niego stan faktyczny zawiera cechy zamknięte w pojęciu prawnym (J. Krajewski, Naruszenie prawa materialnego jako podstawa rewizji według k.p.c., NP 1958, Nr. 10, s. 20).

Nb 6

6. Czwarty etap stosowania prawa obejmuje ustalenie następstw prawnych faktu, uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Normy prawne mogą określać następstwa prawne w różny sposób – jednoznacznie bądź pozostawić określenie uznaniu organu administracji publicznej. W przypadku gdy norma prawna wyznacza jednoznacznie następstwa prawne faktu, rozstrzygnięcie sprawy jest w pełni wyznaczone przez stosowaną normę prawną (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 215). Jeżeli organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę administracyjną, ustali następstwa prawne odmiennie, stanowi to naruszenie normy prawa. W razie gdy norma prawna nie wyznacza jednoznacznie następstwa prawnego, pozostawiając jego określenie uznaniu organu administracji publicznej, mamy do czynienia z tzw. luzem decyzyjnym pierwszego stopnia (ibidem). Luz ten może być ograniczony przez dyrektywy wyboru konsekwencji. Wystąpienie owych dyrektyw wyboru konsekwencji powoduje istnienie różnego zakresu swobody, czyli tzw. luz decyzyjny drugiego stopnia. Wyróżnia się „determinujące dyrektywy wyboru konsekwencji” oraz „kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji”. „Determinujące dyrektywy wyboru konsekwencji w sposób sprecyzowany nakazują wybór określonych konsekwencji przy wystąpieniu określonych cech faktu sprawy” (ibidem, s. 222; M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 71). „Kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji” w postaci norm prawnych wskazują, jakie czynniki powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu wyboru. Mogą występować tu dwojakiego rodzaju wskazania: 1) „dyrektywy faktyczne” określają, jakie fakty mogą wpłynąć na wybór konsekwencji. Przykłady „dyrektyw faktycznych” podaje M. Mincer (s. 91); 2) odsyłające dyrektywy dają ogólne wskazówki co do sposobu dokonywania tego wyboru (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, s. 222). Przykłady „odsyłających dyrektyw” podają M. Mincer (Uznanie administracyjne, s. 92; M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 1, Warszawa 2010, s. 268 i nast.). Ustalenie następstwa prawnego, bez uwzględnienia dyrektyw wyboru wyznaczonych normą prawną, stanowi naruszenie prawa. Również naruszeniem norm prawa będzie ustalenie następstwa pr awnego na podstawie dyrektywy nieprzewidzianej w normie prawnej. Duże znaczenie w procesie stosowania prawa mają dyrektywy odsyłające, zawarte w zasadach ogólnych KPA (J. Łętowski, Glosa do wyroku NSA z 11.6.1982 r., SA 820/81, OSP 1982, Nr 1–2, poz. 22). Dotyczy to zawartych w art. 7 dyrektyw wyboru przy załatwianiu sprawy, a mianowicie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Mają one szczególne znaczenie, gdy normy prawa materialnego nie określają jednoznacznie następstw prawnych, nie zawierając jednocześnie dyrektyw wyboru.

Nb 7

7. Działanie na podstawie prawa oznacza: 1) działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej; 2) prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej; 3) niewadliwie dokonaną subsumcję; 4) prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego.

Organ administracji publicznej obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przez przytoczenie w decyzji podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego (art. 107 § 1 i 3).

Aktualne brzmienie art. 6 zostało ustalone przez art. 1 pkt 5 ustawy z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 34, poz. 201). Zob. Borkowski, Komentarz, s. 60.

Nb 8

8. Zasadę praworządności przyjmuje wśród zasad podstawowych Europejski Kodeks Dobrej Administracji, stanowiąc w art. 4: „Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje uregulowania i procedury zapisane w prawnych przepisach Wspólnot. Urzędnik zwraca w szczególności uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów pojedynczych osób posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi” (zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Art. 7.[5] [Zasady: kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli]

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Spis treści

Nb

I.

Zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu

1

II.

Zasada ogólna prawdy obiektywnej

6

III.

Zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

14

I. Zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu

Nb 1

1. Zasada ta została ustanowiona w pierwszej normie prawnej zawartej w art. 7: „W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności”. Z zasady tej należy wyprowadzić:

1) obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1), składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskutecznością czynności procesowej (art. 64 § 2);

2) obowiązek organu administracji publicznej do samokontroli przestrzegania prawa. Organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6), a zatem podejmując każdą czynność procesową, obowiązane są zbadać zgodność z prawem, np. wszczynając postępowanie, obowiązane są zbadać swoją właściwość (art. 19), ustalić, czy sprawa mieści się w przedmiocie postępowania administracyjnego, a zatem, czy jest to sprawa indywidualna załatwiona w formie decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1), czy przepis prawa materialnego daje podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu – art. 61 § 1 w związku z odpowiednim przepisem prawa materialnego, np. art. 92 ust. 1 ustawy z 13.6.2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 ze zm.). „Decyzję o wydaleniu cudzoziemca wydaje, z urzędu lub na wniosek Ministra Obrony Narodowej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Komendanta Głównego Straży Granicznej, Komendanta Głównego Policji, komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta placówki Straży Granicznej lub organu Służby Celnej, wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca lub miejsce ujawnienia faktu albo zdarzenia będącego podstawą wystąpienia z wnioskiem o wydalenie cudzoziemca”. W razie ustalenia naruszenia przepisów prawa obowiązany jest podjąć czynności w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, np. w przypadku wszczęcia postępowania niezgodnie z prawem z powodu braku właściwości, organ powinien zakończyć postępowanie, wydając decyzję o umorzeniu postępowania. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję niezgodną z prawem, jest tą decyzją związany, ale w określonych w przepisach prawa przypadkach może własną decyzję odwołać (art. 110 w zw. np. z art. 150 § 1, art. 154, 155, 157 § 1).

Nb 2

2. Artykuł 7 stanowi, że „w toku postępowania” organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, a zatem na podstawie wykładni językowej należałoby przyjąć, iż zasada ta ustanawia tylko obowiązki organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie. W kontekście rozwiązań przyjętych w KPA byłaby to interpretacja zawężająca, nieuwzględniająca kompetencji, jakie w przepisach KPA zostały przyznane organom administracji publicznej wyższego stopnia. Z tych względów z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej wyższego stopnia do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym przez organy niższego stopnia. Organy te z urzędu sprawują nadzór, wszczynają postępowanie nadzorcze z urzędu w razie stwierdzenia określonego rodzaju naruszenia prawa (art. 7 w zw. np. z art. 157 § 2, który daje podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji).

Nb 3

3. Przewidziane w przepisach KPA środki nadzoru stanowią zamknięty system. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie wobec decyzji (postanowień) środków nadzoru przewidzianych w ustawach samorządowych. Rozwiązanie takie wyłączają expressis verbis wszystkie trzy ustawy samorządowe. I tak, według art. 102 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.): „Przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydanych przez organy gminy, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne”. Zgodnie z art. 89 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.): „Przepisów tego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydanych przez organy powiatów oraz związki powiatów. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny, a także kontrolę sprawowaną przez sąd określają odrębne przepisy”. Tak też stanowi art. 88 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.): „Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydanych przez organy samorządu województwa. Kontrolę instancyjną oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne”. Przepisy te wyłączają zatem dopuszczalność konkurencji pomiędzy formami ingerencji nadzorczej przewidzianej przepisami KPA i ustaw samorządowych. Ta niekonkurencyjność tych form ingerencji nadzorczej oznacza niedopuszczalność zastosowania rozstrzygnięć nadzorczych przewidzianych w ustawach samorządowych wobec decyzji podjętych w postępowaniu administracyjnym. Ograniczenie idzie również w drugim kierunku, a mianowicie uregulowany przepisami KPA nadzór pozainstancyjny obejmuje wyłącznie działania organów samorządu terytorialnego w formie decyzji lub postanowienia. Niedopuszczalne jest zatem zastosowanie przewidzianych przepisami KPA trybów nadzwyczajnych wobec innych form działania (np. prawa miejscowego, uchwał czy zarządzeń z zakresu administracji publicznej).

Naruszenie zasady wyłączności rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasady wyłączności nadzoru pozainstancyjnego w postępowaniu administracyjnym stanowi rażące naruszenie prawa. W praktyce rodzi to konieczność ustalenia, czy podjęta uchwała lub zarządzenie nie jest decyzją administracyjną. Nie przesądza o tym nazwa czynności organu samorządu terytorialnego, a strona materialna i formalna czynności. Strona materialna to autorytatywne rozstrzygnięcie w oparciu o normę prawa materialnego o prawach lub obowiązkach jednostki. Stronę formalną wyznaczają przepisy prawa procesowego w art. 107 KPA. Jeżeli czynność organu samorządu terytorialnego spełnia przesłanki co do strony materialnej i formalnej, jest decyzją administracyjną, która może być wyeliminowana z obrotu prawnego tylko w trybach nadzoru pozainstancyjnego uregulowanego przepisami KPA.

Nb 4

4. Ustawy wyłączają również dopuszczalność stosowania ingerencji nadzorczej nieprzewidzianej przepisami KPA w orzecznictwo administracyjne organów administracji rządowej. Takie rozwiązanie zawiera ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.), stanowiąc w art. 33b: „1. Prezes Rady Ministrów wykonując politykę Rady Ministrów wydaje kierownikom urzędów, o których mowa w art. 33a ust. 1, wiążące wytyczne i polecenia. 2. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianych w drodze decyzji administracyjnej”. Według art. 34a ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr. 24, poz. 199 ze zm.): „1. Minister, w celu dostosowania do polityki ustalonej przez Radę Ministrów zasad i kierunków działania podległych lub nadzorowanych centralnych organów administracji rządowej, innych urzędów lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, może wydawać kierownikom urzędów centralnych oraz kierownikom innych urzędów i jednostek organizacyjnych wiążące ich wytyczne i polecenia. 2. Wytyczne i polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (...)”. Zgodnie z art. 25 ustawy z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 31, poz. 206 ze zm.): „1. Wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra. 2. Polecenia, o których mowa w ust. 1, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianych w drodze decyzji administracyjnych (...)”. Zob. komentarz do art. 107.

Przepisy KPA nie wprowadziły zasady niezależności w zakresie orzecznictwa administracyjnego. Powołane rozwiązania w ustawach ustrojowych, które wyłączają sprawowanie kierownictwa w zakresie orzecznictwa administracyjnego, w konsekwencji prowadzą i są podstawą do przyjęcia zasady niezależności organów orzekających, które związane są wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.

Nb 5

5. Brzmienie art. 7 ustalone art. 1 pkt 6 ustawy z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 34, poz. 201) było następstwem przyjęcia nowego brzmienia zasady praworządności (art. 6), w której odstąpiono od przyjętych dyrektyw interpretacyjnych przepisów prawa, tj. interesu ludu pracującego i zadań budownictwa socjalistycznego, również w art. 7 odstąpiono od ustalenia tej dyrektywy, tj. nie wprowadzając pojęcia praworządności ludowej.

II. Zasada ogólna prawdy obiektywnej

Nb 6

1. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona jest w art. 7: „W toku postępowania organy administracji publicznej (...) z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (...)”. Nowe brzmienie art. 7 w zakresie ukształtowania zasady prawdy obiektywnej wprowadza ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18).

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania, ma bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej „wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Takie ukształtowanie zasady ogólnej prawdy obiektywnej w pełni odpowiadało funkcjom prawa procesowego administracyjnego, które nie są ograniczone wyłącznie do ochrony praw jednostki przy załatwianiu spraw indywidualnych w formie decyzji administracyjnej, ale też i ochrona interesu publicznego. Konieczność ochrony interesu publicznego (np. w sprawach związanych z ochroną środowiska) powoduje, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek stron. Wprowadzona zmiana przez dodanie „na wniosek stron” nie może stanowić podstawy do wykładni, która przerzuca obowiązek ustalenia stanu faktycznego w oparciu o czynności dowodowe wnioskowane przez stronę (strony) postępowania. Wprowadzona zmiana ma zatem znaczenie prawne przez podwyższenie do rangi zasady ogólnej udziału strony w ustaleniu stanu faktycznego i udziału czynnego przez wnioskowanie o podjęcie czynności dowodowych. Nie podważa obowiązków ustalenia stanu faktycznego przez organ administracji publicznej z urzędu.

Nb 7

2. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki. Po pierwsze, określenie z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Określony w postanowieniu zakres dowodów może zostać w toku postępowania zmieniony (art. 77 § 2). W razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, niezbędne jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem, nie mogąc z urzędu dokonać zmiany jej kwalifikacji, np. żądania zmiany nazwiska na żądanie zmiany imienia; żądania wznowienia postępowania na żądanie stwierdzenia nieważności. Treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Podkreśla to NSA w wyroku z 7.4.1992 r., IV SA 1378/91 (Legalis): „Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 KPA obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 KPA kwestionuje prawidłowość decyzji”. Wyjaśnienie treści żądania oznacza wyłącznie, że tylko w tym przedmiocie organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić postępowanie. Nie powoduje to konsekwencji prawnej obowiązku organu administracji publicznej uwzględnienia treści i zakresu żądania. Strona, której status oparty jest na ochronie interesu prawnego, ma wyłącznie prawo do żądania w określonym przedmiocie prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia żądania w formie decyzji administracyjnej. Złożenie żądania nie daje jej roszczenia o wydanie decyzji określonej treści: decyzji przyznającej uprawnienie i to w zakresie określonym w żądaniu. Organ administracji publicznej obowiązany jest w całości rozpoznać i rozstrzygnąć żądanie, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie to będzie pozytywne co do treści i zakresu. Jeżeli strona będzie niezadowolona co do treści lub zakresu rozstrzygnięcia, służy jej prawo odwołania.

Nb 8

3. Drugim obowiązkiem organu jest przeprowadzenie z urzędu wskazanych w postanowieniu dowodów. Z art. 7 i 77 wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Podnosi to NSA w wyroku z 26.10.1984 r., II SA 1205/84 (ONSA 1984, Nr. 2, poz. 98): „Z art. 7 i 77 § 1 KPA wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nie znaczy to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jednakże na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę”.

Nb 9

4. Przyjęcie do konstrukcji prawnej zasady ogólnej prawdy obiektywnej, obok elementu oficjalności czynności dowodowej ustalenia stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, elementu dyspozycyjności – prawa strony do złożenia wniosków podjęcia przez organ administracji publicznej czynności dowodowych stanowi ugruntowanie prawa strony (stron) do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Konkretyzuje zasadę ogólną czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu przez przyjęcie prawa nie tylko obecności i udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale wpływu na zakres czynności postępowania wyjaśniającego przez wnioskowanie o przeprowadzenie tych czynności. W obowiązujących rozwiązaniach przyjętych w art. 7 i przepisach szczególnych (art. 78) prawo do czynnego udziału strony (stron) w ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie budziło wątpliwości. Nowe rozwiązanie ustanawia to prawo expressis verbis. Ustanowienie tego prawa strony (stron) w konstrukcji zasady ma konsekwencje prawne dla wadliwości postępowania prowadzonego w sprawie. Nierozpoznanie wniosku strony (stron) o podjęcie czynności niezbędnej dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego. Inaczej należy ocenić nieuwzględnienie wniosku co do podjęcia czynności. Ocena, czy wnioskowana czynność dowodowa jest niezbędna do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy należy do właściwości organu administracji publicznej. Niezbędne czynności wyjaśnienia stanu faktycznego to czynności, które dotyczą ustalenia faktów, które pozostają w zakresie faktów zapisanych w normie prawnej przepisu prawa materialnego – hipotetycznym stanie faktycznym. Wadliwa ocena organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę nie będzie stanowiła rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Prowadzić może jednak i do rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego w razie gdy konsekwencją wadliwej oceny niezbędności czynności dowodowej wnioskowanej przez stronę (strony) będzie zastosowanie konsekwencji prawnej do stanu faktycznego, który nie był zapisany w hipotetycznym stanie faktycznym.

Nb 10

5. Rozwiązania prawne przyjęte w KPA nie przewidują obowiązku strony wskazania dowodów potrzebnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W prawie procesowym są znane dwa systemy koncentracji materiału dowodowego: 1) system prekluzji przy przytaczaniu faktów i dowodów; według tego systemu „strony są obowiązane pod rygorem utraty możliwości późniejszego przytaczania przedstawić od razu wszelkie znane sobie fakty i dowody”; 2) system władzy dyskrecjonalnej sędziego; według tego systemu „pozostawione jest uznaniu sądu, czy uwzględni fakty i dowody, których strony mimo możności nie przytoczyły od razu” (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 90). Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przyjętym rozwiązaniem, wedle którego strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dowodów, konsekwentnie nie wprowadza ani systemu prekluzji, ani systemu władzy dyskrecjonalnej organu orzekającego. Strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji albo też podjąć obronę swoich interesów dopiero w postępowaniu nadzwyczajnym, żądając wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5. W KPA nie wprowadzono bowiem zakazu uwzględniania „nowości” w postępowaniu odwoławczym, a przy nowelizacji KPA zmodyfikowano konstrukcję prawną przyczyny wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5, rezygnując z ostatniego elementu dawnej konstrukcji prawnej tej przyczyny, tj. ze stwierdzenia, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie mogły być powołane przy wydaniu decyzji przez stronę zainteresowaną we wznowieniu postępowania bez jej winy. Zrezygnowanie z tego elementu konstrukcji prawnej tej przyczyny wznowienia postępowania spowodowało utratę jedynej w KPA (poza kosztami postępowania) sankcji procesowej, zmuszającej stronę do przytoczenia dowodów w toku postępowania instancyjnego. Nie można zatem podzielić stanowiska NSA przyjętego w wyroku z 4.6.1982 r., I SA 212/82 (ONSA 1982, Nr. 1, poz. 51), z glosą S. Dalki (OSPiKA 1983, Nr. 3, poz. 52). Według przyjętego przez NSA w tym wyroku stanowiska: „Jeżeli okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie były znane organom rozstrzygającym nie z powodu ich zaniedbań, lecz z powodu zatajenia ich przez stronę, to takie postępowanie strony wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia przez nią zarzutów niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. W interesie strony zatem leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i domaganie się utrwalenia ich w dokumentach (art. 69 § 1 w zw. z art. 86 KPA)”. Taka wykładnia jest sprzeczna z art. 145 § 1 pkt 5, który nie ogranicza wznowienia postępowania na tej podstawie do sytuacji „braku winy strony”. W interesie strony leży oczywiście współdziałanie z organem orzekającym przy przytoczeniu znanych jej faktów czy dowodów, nieprzedstawienie ich spowodować bowiem może wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją może być wydanie decyzji negatywnej dla strony. Wywoła to konieczność podjęcia przez stronę obrony jej interesu przez wniesienie środków zaskarżenia decyzji. Nie można natomiast, ze względu na przyjęte w KPA rozwiązania prawne, stosować wobec strony, która nie przedstawiła faktów lub dowodów przed wydaniem decyzji, sankcji w postaci odmówienia jej możliwości skutecznego żądania weryfikacji decyzji.

Tak ukształtowany w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu może być modyfikowany przepisami szczególnymi. Takie rozwiązanie zawiera np. art. 21 ust. 3 ustawy z 24.1.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), stanowiąc: „Nie stosuje się przepisu ust. 2 pkt 4 lit. a) i b) wobec osób: 1) które przedłożą dowody, że do wymienionych służb i organów zostały skierowane przez organizacje niepodległościowe lub przez tę organizację były zwerbowane w celu udzielenia im pomocy”. O obowiązku tym organ obowiązany jest zgodnie z art. 9 pouczyć stronę oraz wyznaczyć stosowny termin do ich przedłożenia, który zapewniłby stronie możliwość ich uzyskania, a tym samym prawa do podjęcia skutecznej ochrony interesu prawnego.

Na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego ma zagwarantowany wpływ strona. Organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem, po spełnieniu przesłanek wyznaczonych przepisami prawa, przeprowadzić dowody wskazane przez stronę, co wynika z przyjętego nowego rozwiązania w konstrukcji prawnej zasady ogólnej prawdy obiektywnej oraz z przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 78 § 1 z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić w toku całego postępowania. Skuteczność prawna tego żądania jest uzależniona od spełnienia przesłanek określonych w art. 78, które wyznaczają granice czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Nb 11

6. Organ administracji publicznej, ustalając stan faktyczny sprawy, związany jest zasadą praworządności, a zatem nie może podejmować takich czynności, które przyczyniałyby się do ustalenia stanu faktycznego, ale były niezgodne z prawem, np. dopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań duchownego co do okoliczności objętych tajemnicą spowiedzi (art. 82 pkt 3; Borkowski, Komentarz, s. 62).

Nb 12

7. Znaczenie zasady prawdy obiektywnej wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 10.6.1987 r., P 1/87 (Pal. 1987, Nr. 12, s. 113) przyjął: „Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, 76, 77 § 3 i art. 86). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych”.

Znaczenie prawdy obiektywnej w działaniu administracji publicznej przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji, stanowiąc w art. 8: „1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich arbitralnych działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację pojedynczych osób oraz od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek jego rodziny miałby interes finansowy”, i art. 9: „W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszelkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do spraw” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Nb 13

8. Przy ustalaniu stanu faktycznego niedopuszczalne jest wprowadzenie takich wartości, które nie są zapisane w hipotetycznym stanie faktycznym przepisu prawa materialnego będącego podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie jest dopuszczalne uwzględnianie takich faktów, które stanowią naruszenie zasady równego traktowania. Naruszenie zasady równego traktowania to wprowadzenie do ustaleń stanu faktycznego takich elementów jak: płeć, rasa, pochodzenie etniczne, narodowość, religia, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientacja seksualna (art. 1 ustawy z 3.12.2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, Dz.U. Nr. 254, poz. 1700).

III. Zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

Nb 14

1. Zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażono w art. 7, który stanowi: „W toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki (...) do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”.

Znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko prawa procesowego, ale ze sformułowania „do załatwienia sprawy”, również do prawa materialnego (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 23). Przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Podkreśla to NSA w wyroku z 11.6.1981 r., SA 820/81, z glosą J. Łętowskiego (OSPiKA 1982, Nr. 1–2, poz. 22): „Sąd kontroluje m.in. zgodność tych decyzji z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, które odnoszą się również do interpretacji przepisów materialnego prawa administracyjnego”.

Z zasady tej dla wykładni przepisów prawa materialnego wynika niedopuszczalność oparcia wykładni na uzupełnieniu wykładni językowej wykładnią funkcjonalną, w której następstwie wprowadza się nowe treści podstaw przyznania uprawnienia lub obciążenia obowiązkiem. Nie jest dopuszczalne zaskakiwanie jednostki nowymi rozwiązaniami wynikającymi z zastosowania wykładni funkcjonalnej, zmieniającej treść przepisu prawa. Nie tylko zatem ustawodawca nie może zaskakiwać jednostki nowymi rozwiązaniami prawnymi, innymi od deklarowanych, ale też organy stosujące prawo nie mogą do tego prowadzić przez proces wykładni zmieniającej przepis prawa na niekorzyść jednostki.

Nb 15

2. Artykuł 7 stanowi o obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Pojęcie interesu społecznego nie jest ustawowo zdefiniowane, jest to zatem pojęcie nieokreślone, którego treść nadaje organ orzekający (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986). Artykuł 7 obok pojęcia interesu społecznego wprowadza pojęcie słusznego interesu obywateli. Przyjęte sformułowanie „słuszny interes obywateli” nasuwa wątpliwości interpretacyjne, a mianowicie, czy w tym przypadku chodzi o uwzględnienie słusznego interesu grupy obywateli, czy też o interes jednostki – strony postępowania administracyjnego (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 109). Przy ustaleniu zakresu pojęcia słusznego interesu obywateli należy uwzględnić nie tylko słuszny interes strony (stron) postępowania, ale również jednostek, które mają w sprawie słuszny interes faktyczny – czyli również interes zainteresowanego. Pojęcie obywatela oznacza, iż ustawodawca nie zacieśnia ochrony tylko do ochrony interesu prawnego jednostki. W razie bowiem, gdyby zamiarem ustawodawcy była tylko ochrona interesu prawnego strony, w przepisie tym nie wprowadziłby pojęcia obywatela, lecz pojęcie stron. Przyjęcie takiego zakresu dla pojęcia słusznego interesu obywateli ma kapitalne znaczenie. Decyzja administracyjna może bowiem dotyczyć nie tylko stron, lecz również jej skutki mogą rozciągać się i na inne osoby (osoby fizyczne, jednostki organizacyjne). Zwłaszcza jest to ważne z tych względów, że prawo materialne nie obejmuje ochroną wszystkich osób, które mogą być objęte skutkami działań prawnych organów administracji publicznej, nie przyznając ich interesom rangi interesu prawnego. Obowiązek uwzględnienia przy załatwianiu sprawy również interesów faktycznych jednostek jest zatem istotną dla tej kategorii interesu możliwością ich ochrony (Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 162).

Pojęcie słusznego interesu obywateli nie jest również ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje mu organ orzekający. Przy rozpatrzeniu sprawy należy mieć na względzie, iż chodzi o „słuszne interesy”. „Nie każdy więc interes, ale taki, który może być uznany za «słuszny», ma być brany pod uwagę. W ten sposób ustawodawca wprowadza tu dodatkowy moment oceniający. Wskazywać ma on zapewne na to, że chodzi o interes godny ochrony, interes légitime, niestojący w sprzeczności ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. Oczywiście jednak, jak zwykle przy takich terminach nieokreślonych, jest rzeczą niezwykle trudną (jeśli w ogóle nie niemożliwą) ustalić ściśle treść tego pojęcia” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 893–894).

Nb 16

3. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Istnieją trzy możliwości w relacjach zachodzących pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym: 1) mogą się one pokrywać, identyfikować; 2) interes indywidualny może być społecznie obojętny; 3) interesy te są sprzeczne, nawzajem się znoszą (I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939, s. 17–18). Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, „ustawodawca chce zapobiec jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Wynika stąd, że KPA nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracji) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów – interesu społecznego i interesu jednostki” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 891 i 893; zob. też Borkowski, Komentarz, s. 63). Wyliczona kolejność interesów: interes społeczny i słuszny interes obywatela nie oznacza zatem nadania interesowi społecznemu przewagi. Organ administracji publicznej obowiązany jest uwzględnić interes indywidualny, jako podlegający szczególnej ochronie. W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W wyroku z 18.11.1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994, Nr. 9, poz. 181) SN przyjął: „W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności”. Na potrzebę wyważenia tych interesów wskazano w projekcie ustawy Przepisy ogólne prawa administracyjnego, przyjmując w art. 23: „Przepisy prawa nie mogą być przez organy administracji publicznej interpretowane i stosowane w sposób powodujący ograniczenie praw jednostki lub zwiększający jej obowiązki niezgodnie z celami regulacji prawnej oraz bez wyważenia racji interesu publicznego i jednostkowego”. W zakresie norm uznaniowych w projekcie proponuje się rozwiązanie w art. 18 ust. 2: „Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej, jak też możliwości faktycznego wykonywania żądanego uprawnienia”. Od obowiązku wyważenia słusznego interesu w sprawie przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki, nakazując dać pierwszeństwo interesowi społecznemu, np. art. 139 nakazuje odstąpić od zasady zakazu reformationis in peius, gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza interes społeczny. Wyważenie słusznego interesu w sprawie jest kwestią niezmiernie trudną, opartą na elementach ocennych. Podkreśla to NSA w wyroku z 3.2.1994 r., SA/Wr 1470/93 (niepubl.): „Postępowania toczące się w sprawach dotyczących umorzeń zaległości podatkowych lub przyznania innych ulg podatkowych stanowią w obecnym stanie gospodarczym Państwa jedną z tych grup spraw, w których niezwykle trudno jest prawidłowo zastosować przepis art. 7 KPA dla ustalenia gradacji wartości interesu indywidualnego strony oraz interesu społecznego w szerokim rozumieniu tego pojęcia. W sytuacji bowiem, gdy podmiot gospodarczy nie wywiązuje się w terminie ze zobowiązań podatkowych, a następnie wnosi o ich umorzenie – dochodzi do kolizji interesu strony z interesem Państwa, które zainteresowane jest regularnym otrzymywaniem danin zasilających budżet. Ponadto stan gospodarczy kraju sprawia, że wiele podmiotów gospodarczych boryka się z trudnościami niejednokrotnie nieusuwalnymi, które w konsekwencji prowadzą do zaniechania działalności gospodarczej. W takiej zaś ogólnie panującej sytuacji nie może być podstawą wniosku o umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek, jedynie twierdzenie, iż strona pozostaje w trudnej sytuacji finansowej”. Proces wyważenia słusznego interesu w sprawie organ orzekający obowiązany jest przytoczyć w uzasadnieniu decyzji. W wyroku z 4.12.1986 r., SA/Gd 697/86 (Legalis) NSA przyjął: „W przypadku gdy organ podatkowy rozstrzygnięcie o wysokości zobowiązania podatkowego opiera na ustaleniach dla podatnika mniej korzystnych, pomijając jednocześnie własne ustalenia mogące wskazywać na istnienie możliwości określenia wysokości tego zobowiązania w stopniu dla podatnika korzystniejszym, winien – mając na względzie wyrażoną w art. 7 KPA zasadę uwzględniania przy załatwieniu sprawy słuszny interes obywatela – dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji (art. 107 § 3 KPA) przez wskazanie powodów, dla których odmówił podjęcia tego rozstrzygnięcia przy zastosowaniu okoliczności dla podatnika korzystniejszych”.

Ta sprzeczność interesów: indywidualnego i społecznego, występuje w szeregu dziedzin działania administracji publicznej, a nie tylko w zakresie prawa podatkowego. Uwagi wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych będą miały zastosowanie np. przy wyważeniu interesu ochrony a swobody działalności gospodarczej, realizacji inwestycji dobra wspólnego a ochrony prawa własności. Organy administracji publicznej obowiązane są wyważyć słuszny interes w sprawie środowiska przy uwzględnieniu, że ingerencja negatywna w interes indywidualny powinna być ostatecznością wyznawaną przez wyprowadzenie takich rozwiązań, które powodują konieczność tej negatywnej ingerencji (np. uzasadnieniem racji takiej, a nie innej lokalizacji drogi publicznej).

Nb 17

4. Wyrażenie słusznego interesu w sprawie jest również konieczne, gdy występuje wielość stron, których interesy są sprzeczne (np. w sprawach pozwolenia budowlanego). Organ obowiązany jest z urzędu ustalić słuszny interes stron. Podkreślił to SN w wyroku z 12.2.1997 r., III RN 94/96 (OSNP 1997, Nr. 19, poz. 366), przyjmując: „Jeśli w sprawie występują sprzeczne interesy stron, obowiązkiem organów administracji i sądu jest przeprowadzenie analizy tych interesów i stwierdzenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, jakie to względy (zarówno prawne, jak i społeczne) zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięte pod uwagę, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób interesy strony, dla której rozstrzygnięcie jest negatywne, zostały wzięte pod uwagę”.

Nb 18

5. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. W wyroku z 23.4.1993 r., SA/Kr 2342/92 (Legalis) NSA podkreślił: „O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego pismo to skierowała. W razie wątpliwości, organ administracyjny mając na względzie postanowienia art. 7–9 KPA winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska”. Szczególne znaczenie ma realizacja tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym. Ustalenie stanu faktycznego przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Ustalając zatem zakres postępowania wyjaśniającego (art. 77), organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej mierze i okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym zakresie pozostawać bierny, czekając na inicjatywę dowodową strony (art. 78). Jednostronność postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a więc jest działaniem naruszającym prawo.

Nb 19

6. Zasada ogólna uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli jest powiązana z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (zob. komentarz Przed Art. 6).

Art. 8.[6] [Zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej]

Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Spis treści

Nb

I.

Zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej

1

II.

Zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej jako gwarancja prawna ochrony praw jednostki wobec władczego działania

9

I. Zasada ogólna pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej

Nb 1

1. Zasadę tę ustanawia art. 8, stanowiąc: „Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej”. Nowe brzmienie tej zasady zostało wprowadzone ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18 ze zm.). Nowe brzmienie ma konsekwencje prawne dla umocnienia gwarancji prawnych jednostki wobec władzy publicznej. To umocnienie wynika z wprowadzenia normy nakazującej prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Artykuł 8 w nowym brzmieniu ustanawia zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W poprzednio obowiązującym rozwiązaniu prawnym ustawodawca stanowił o obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Zmiana brzmienia art. 8 przez wprowadzenie kategorycznego nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej ma istotne znaczenie prawne. To znaczenie prawne należy rozważać w dwóch aspektach: po pierwsze, w aspekcie szerszym przez przyjęcie przez ustawodawcę obowiązku takich regulacji prawnych, które tworzą gwarancje prawne działania organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym budzącego zaufanie do władzy publicznej. Wprowadzane nowe rozwiązania w prawie procesowym muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym demokratycznego państwa prawnego, państwa, które gwarantuje prawo do procesu opartego na poszanowaniu praw i wolności jednostki, procesu rzetelnego i sprawnego. Otwiera to drogę do wykładni przepisów prawa zawierających regulację procesową opartą na zasadzie ogólnej pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej. Odchodzenie w regulacji szczególnej od regulacji, która oparta jest na zasadzie zaufania do władzy publicznej musi powodować konsekwencje prawne co do jej stosowania, a w tym oceny zgodności z przepisami prawa działania władzy publicznej.

Nb 2

2. Drugi aspekt zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej należy rozważać: po pierwsze, w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego; po drugie, w zakresie „poza regulacja prawną”, a wynikającym z kultury administrowania.

Nb 3

3. Zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej nie wymaga wprowadzenia nowej regulacji prawa procesowego, a stosowania tej regulacji z uwzględnieniem zastrzeżenia co do oceny tej regulacji (zwłaszcza wprowadzonej nowej regulacji procesowej) z punktu widzenia zaufania do organów władzy publicznej. Tak np. w przypadku regulacji procesowej, która ciężar dowodu przesuwa na wnioskującego o uprawnienie, organ nie może czynności ustalenia stanu faktycznego opierać na przyjęciu mocy dowodowej przedłożonej dokumentacji, a obowiązany jest poddać ją wszechstronnej ocenie. Realizacja tej zasady oparta jest na przestrzeganiu reguł postępowania przyjętych w KPA, zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisach szczególnych. Tak więc np. realizacja tej zasady następuje, jeżeli strona – uczestnicząc w postępowaniu wyjaśniającym – może stwierdzić, że organ ustalając zakres postępowania dowodowego, dopuszcza z urzędu dowody, które przemawiają za pozytywnym załatwieniem sprawy. W razie wielości stron, tak prowadzi postępowanie, że dopuszcza dowody, które nie służą tylko ochronie interesu ubiegającego się o uprawnienie, ale też interesom prawnym, które mogą zostać naruszone (np. w sytuacji dotyczącej sprawy udzielenia pozwolenia na budowę). Przy wyborze następstw prawnych ustalonego stanu faktycznego uwzględnia słuszny interes w sprawie, nie przyznając prymatu interesowi społecznemu. Taki kierunek wykładni tej zasady przyjęty jest w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 10.8.1993 r., I SA 367/83 (ONSA 1983, Nr. 2, poz. 64) NSA przyjął: „Przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 KPA nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organ prowadzący postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględnia tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy”. W wyroku z 23.9.1982 r., II SA 1031/82 (ONSA 1982, Nr. 2, poz. 91) NSA przyjął: „Uprawnień organu administracji, określonych w art. 8 ust. 2 ustawy z 10.4.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść obywatela. Przeciwnie, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 KPA)”. Narusza tę zasadę nieuzasadniona zmiana oceny interesu prawnego strony w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Podkreśla to NSA w szeregu orzeczeń. W wyroku z 20.6.1985 r., SA/Gd 478/85, NSA przyjął: „Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach odwoławczych, na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.)” (teza wyroku [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 81). W wyroku z 23.6.1994 r., SA/Wr 98/94 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, Nr 1, s. 11) NSA przyjął: „Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym – od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego – narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywatela”. Prowadzenie zatem postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Nb 4

4. Zasada ta swym zakresem obejmuje również poszanowanie reguł kultury administrowania. Na kulturę administrowania składają się zarówno środki materialne, jak i moralne. Do środków materialnych zaliczymy odpowiednie pomieszczenia dla przyjmowania interesantów, zbudowane i urządzone w taki sposób, żeby przyczyniły się do stworzenia atmosfery wzajemnego zaufania i życzliwości; uwzględnianie przy ustalaniu godzin rozprawy, czy innego stawienia się na wezwanie, możliwości dogodnego dojazdu strony z miejsca zamieszkania. Szczególne znaczenie ma stosunek pracowników organów administracji publicznej do strony (stron) jak i innych uczestników postępowania, np. wykazanie przez pracowników życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (Iserzon, Komentarz, s. 53 i nast.). Reguły te przyjmuje w art. 12 Europejski Kodeks Dobrej Administracji: „1. W swoich kontaktach z jednostką urzędnik pozostaje usługodawcą i zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną (e-mail), urzędnik stara się być możliwie jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Przestrzeganie przepisów prawa przy zachowaniu reguł kultury administrowania składa się na realizację zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Nb 5

5. W orzecznictwie sądowym nadaje się tej zasadzie zakres szerszy. Tak w wyroku z 20.7.1993 r., SA/Wr 301/93 (MoPod 1994, Nr. 1, s. 14) NSA przyjął: „Zaskakiwanie obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi bez możliwości dostosowania swoich zachowań do nowego stanu prawnego oraz wprowadzanie w błąd obywateli przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedziami o przyszłym stanie prawnym, a następnie niedotrzymywanie tych zapowiedzi – nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa”.

Nb 6

6. Zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej „(...) stanowi w rzeczywistości klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu, a bardzo doniosła pod względem politycznym. Kodeks wychodzi bowiem z założenia politycznego, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej. Gdy zaś właśnie organy administracyjne realizują na co dzień w toku postępowania administracyjnego, w milionach wypadków «styk» władzy państwowej i obywatela, prawidłowa działalność administracji w tej dziedzinie może przynieść wielką korzyść polityczną. Jeżeli natomiast działalność ta jest wadliwa (biurokratyczna, odpychająca, nieobiektywna itp.), może ona – na odwrót – spowodować ogromne szkody polityczne. Zasada powyższa jest więc jeszcze szersza, aniżeli ostrzeżenie tylko przed biurokratyzmem” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 903). Poszanowanie tej zasady leży zatem nie tylko w płaszczyźnie ochrony interesów obywateli, ale i w płaszczyźnie ochrony interesów państwa.

Nb 7

7. Nowe brzmienie zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej wprowadza rozszerzenie podmiotowe. To rozszerzenie podmiotowe zostało przeprowadzone, po pierwsze, przez zmianę zakresu podmiotów prowadzących postępowanie związanych tą zasadą. Zmiany tej dokonano, wprowadzając w miejsce dotychczas obowiązującego pojęcia organów państwa, pojęcie władzy publicznej. Zmiana ta uzasadniona jest złożonym systemem podmiotów wyposażonych w kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania, która nie jest ograniczona wyłącznie do organów administracji publicznej w systemie ustrojowym administracji rządowej i administracji samorządowej, ale też obejmuje inne jednostki organizacyjne. Ta jednak zmiana wynika przede wszystkim z konstytucyjnej zasady co do sprawowania władzy publicznej, która nie jest przypisana wyłącznie organom państwowym. Jednostka ma mieć zatem zaufanie nie tylko do organów państwa, ale też do innych jednostek organizacyjnych powołanych do sprawowania władzy publicznej (np. organów samorządu terytorialnego, organów samorządu zawodowego, a także jednostek prywatnych powołanych do prowadzenia postępowania administracyjnego).

Nb 8

8. Drugi zakres podmiotowy tej ustawy został rozszerzony przez wprowadzenie w miejsce pojęcia obywatela pojęcia uczestników postępowania. To rozszerzenie podmiotowe nie tylko ma znaczenie z uwagi na fakt, że stroną mogą być w postępowaniu nie tylko obywatele, ale przez rozszerzenie jej obowiązywania nie tylko na stronę (strony) postępowania. W doktrynie postępowania administracyjnego w ujęciu podmiotowym przyjmuje się klasyfikację: podmioty postępowania oraz druga grupa podmiotowa – uczestnicy postępowania. Do podmiotów zalicza się podmioty obligatoryjne (organ orzekający, strona lub strony postępowania) oraz podmioty fakultatywne na prawach strony (prokurator, organizacja społeczna, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz inne podmioty, którym przepisy prawa przyznały prawa strony). Do drugiej grupy zalicza się uczestników postępowania (świadków, biegłych, osoby trzecie, osoby zainteresowane). Wprowadzając do nowego brzmienia pojęcie uczestników postępowania, ustawodawca pojęciem tym obejmuje w pełnym ujęciu aspekt podmiotowy postępowania administracyjnego (podmioty i uczestników postępowania). Wprowadzone nowe ujęcie podmiotowe stanowi jednak zawężenie do uczestników postępowania. Ujęcie podmiotowe poprzednio obowiązujące, stanowiące o pogłębianiu zaufania obywateli miało większy sens i znaczenie ustrojowe. Prowadzone postępowania administracyjne powinny budzić zaufanie do władzy publicznej, społeczeństwa jako całości, a nie wyłącznie uczestników postępowania. Prowadzone postępowanie administracyjne o szerokich skutkach społecznych (np. związane z ochroną środowiska) powinno przekonać społeczeństwo o rzetelnym, sprawnym wykonywaniu władzy publicznej. Oparcie wykonywania władzy publicznej, nawet dla dobra wspólnego, na naprawianiu szkody z powodu pogwałcenia prawa nie stanowi podstawy do budowania zaufania społeczeństwa.

II. Zasada ogólna pogłębiania zaufania do władzy publicznej jako gwarancja prawna ochrony praw jednostki wobec władczego działania

Nb 9

1. Artykuł 8 przed zmianą wprowadzoną ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dawał podstawy do wyprowadzenia drugiej zasady: zasady ogólnej oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawna obywateli. Stanowił, że „organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać (…) świadomość i kulturę prawną obywateli”. Nadane brzmienie art. 8 daje podstawę do wyprowadzenia zasady ogólnej pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie daje podstawy do wyprowadzenia drugiej zasady ogólnej: zasady ogólnej oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. Komentując dotychczas obowiązujące rozwiązanie prawne znaczenia zasady ogólnej oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli, podkreślano, że wskazanie form realizacji tej zasady nie jest łatwe. „Takie zdanie łatwo napisać, w istocie jednak mówi ono o zależnościach zupełnie niesprawdzalnych, a zatem niemogących uzasadniać ani obowiązku, ani odpowiedzialności w znaczeniu prawnym” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 91). Obowiązująca zasada ogólna oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli powiązana była z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej (art. 9). Podkreślano, że wskazanie jednostce na obowiązujące przepisy prawa i zastosowanie ich w działaniu organów administracji publicznej prowadzi do wzrostu znajomości prawa w społeczeństwie, a przez to przyczynia się do wzrostu świadomości i kultury prawnej obywateli. Trudności w wypracowaniu samoistnych form realizacji zasady ogólnej oddziaływania organów państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli uzasadnia pozytywną ocenę przyjęcia nowego brzmienia art. 8, które odchodzi od fikcji rozwiązania prawnego. Podkreślić natomiast należy znaczenie prawne zasady ogólnej pogłębiania zaufania do władzy publicznej jako gwarancji prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Znaczenie tej zasady nie jest ograniczone tylko do uczestników postępowania w danej sprawie. Znaczenie tej zasady należy rozważać poza postępowaniem w sprawie, ale też w układzie zewnętrznym. Dostępność orzecznictwa sądowego, a przez to i orzecznictwa administracyjnego wpływa na świadomość i kulturę prawną jednostek. Pozwala na poznanie reguł wykładni co do dostępności drogi postępowania administracyjnego i zasad obrony interesu prawnego na tej drodze, budując w ten sposób świadomość i kulturę prawną społeczeństwa.

Art. 9. [Zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej]

Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Nb 1

1. Artykuł 9 ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 rozwiązanie „nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Wrocław 1992, s. 74 i nast.).

2. Organy administracji publicznej mają obowiązek po pierwsze, udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona, przy czym należy podkreślić, że organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zatem zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Przy czym nie można uznać za realizację tego obowiązku odesłanie strony do przepisów prawa, ale wskazanie na ich zastosowanie w sprawie, np. przedstawienie okoliczności faktycznych, których udowodnienie przesądza pozytywne załatwienie sprawy. W wyroku z 23.7.1992 r., III ARN 40/92 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1993, Nr. 4, s. 68) SN przyjął: „Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 KPA) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 KPA” (zob. glosy do tego wyroku W. Tarasa, PiP 1993, z. 3, s. 110 i nast., oraz J. Zimmermanna, PiP 1993, z. 8, s. 116 i nast.).

Nb 2

Artykuł 9 stanowi o obowiązku udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Ze sformułowania „będących przedmiotem postępowania” wynikałoby, iż organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. Taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy bowiem rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek zatem udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania – od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu strony, określenie żądania, np. nieznajomość przepisów ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.) może prowadzić do tego, że strona zamiast wystąpić o zasiłek stały, wniesie podanie o zasiłek okresowy. W przypadku zamiaru podjęcia przez stronę obrony w trybach nadzwyczajnych, o rodzajach wad decyzji usuwanych w danym trybie postępowania (np. jeżeli strona zarzuca, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, że wada ta usuwana jest w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania).

Naruszenie tej zasady przejawia się w: 1) odmowie udzielenia informacji stronie; 2) nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też, aby mogła powołać się na wadliwe działanie, powinna zadbać o to, aby organ udzielił informacji w formie pisemnej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 92).

Nb 3

3. Drugim obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek organu czuwania „nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek”. Ustanowiony w drugiej normie prawnej art. 9 obowiązek jest pod względem podmiotowym szerszy, obejmuje bowiem nie tylko stronę, ale i uczestników postępowania (np. świadków, biegłych, osoby trzecie). Pod względem przedmiotowym jest to zakres węższy, dotyczy bowiem tylko informacji prawnej i to udzielanej tylko dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. „(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania” (Borkowski, Komentarz, s. 67). Organ obowiązany jest z urzędu udzielać stronie i innym uczestnikom postępowania informacji prawnej. Bezczynność organu stanowi naruszenie prawa.

Nb 4

4. Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja – jednostka. „Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomość prawa przez laików, gdy stoją oni – jak gdyby bezbronni – twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku «państwo a strona», ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 894). „Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności” (Iserzon, Komentarz, s. 56).

Nb 5

5. Prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest w art. 6 § 3 lit. a EKPC.

Prawo do informacji przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji. I tak, w art. 10 ust. 3 stanowi: „W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy”, i art. 22 regulujący sposób postępowania w razie zwrócenia się z prośbą o udzielenie informacji (zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Art. 10. [Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu]

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

Nb 1

1. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi realizację konstytucyjnej zasady prawa do procesu. To właśnie przyznanie prawa do procesu otwiera przed jednostką obronę interesu prawnego w toku czynności organu administracji publicznej. Prawo do procesu to prawo do obrony. Zasadzie czynnego udziału strony należy nadać rangę zasady konstytucyjnej, wypływającej z wartości demokratycznego państwa prawnego. Prawo do obrony jednostki stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie wspólnotowym. Nakłada to na organy administracji publicznej dokonanie wnikliwej wykładni przepisów prawa materialnego w celu wyprowadzenia zakresu podmiotowego jednostek, którym w okolicznościach hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej przyznano chroniony interes prawny. Dążenie organu do formalistycznego ograniczenia tego kręgu (np. powołując się na pieniactwo) jest niedopuszczalne.

Nb 2

2. Artykuł 10 § 1 ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki, a mianowicie zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednio do tych obowiązków organów administracji publicznej art. 10 § 1 jest podstawą do ustalenia dwóch praw procesowych strony: prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 10 § 1 kształtuje prawa strony, czego istotnym następstwem prawnym jest to, iż strona swymi prawami rozporządza, a zatem w razie odstąpienia przez stronę od ich realizacji nie można z tego tytułu wyprowadzać negatywnych następstw dla strony.

Nb 3

3. Prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona ma prawo czynnie uczestniczyć w całym toku postępowania, a zatem od chwili wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania, przez złożenie żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1) czy zgody na prowadzenie postępowania, w razie wszczęcia z urzędu postępowania ze względu na szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2) oraz prawo wypowiadania się co do treści żądania. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, co w pełni uzależnione jest od woli strony. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. „Postępowanie dowodowe nie tylko prowadzi do ustalenia stanu faktycznego, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy. Ocena bowiem prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Niepodobna traktować ustalenia danego stanu faktycznego i oceny tego stanu faktycznego ze stanowiska prawa jako czynności dających się wyodrębnić w czasie w taki sposób, że naprzód następuje ustalenie faktu, a następnie jego ocena prawna. Czynności obu rodzajów odbywają się jednocześnie. Gdyby organ jurysdykcyjny (sędzia, organ administracji publicznej) wyjaśniał naprzód fakty, nie zastanawiając się z góry nad prawną koncepcją sprawy, ustalałby bez żadnej potrzeby, w sposób chaotyczny, mnóstwo faktów, z których większość okazałaby się dla sprawy obojętna i dlatego nieprzydatna. Organ orzekający ustala nie wszystkie okoliczności faktyczne w pewnych ramach czasowych, lecz jedynie fakty prawotwórcze, to jest takie, do których prawo przywiązuje skutki prawne (...). Celem postępowania dowodowego jest zatem zarówno ustalenie faktów, jak i ich ocena prawna. Można powiedzieć, że postępowanie dowodowe jest nie tylko poszukiwaniem faktów (...), lecz ustalaniem faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia” (Iserzon, Komentarz, s. 57–58). Strona ma zagwarantowany czynny udział, co wyraża się w tym, że strona ma nie tylko prawo być obecna „czynnie” przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przy przesłuchaniu świadka, przy oględzinach), ale prawo do czynnego kształtowania stanu faktycznego, przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78, zob. komentarz do art. 145 § 1 pkt 4). Organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronie możliwość realizacji tych uprawnień. W wyroku z 13.2.1986 r., II SA 2015/85 (ONSA 1986, Nr. 1, poz. 13) NSA przyjął: „Stosownie (...) do art. 10 § 1, art. 79 i 81 KPA organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu, zadawanie pytań biegłemu i składanie wyjaśnień, okoliczność faktyczna zaś może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Zachowanie tych wymagań nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu”. W wyroku z 29.1.1992 r., SA/Ka 963/91 (Legalis) NSA przyjął: „Załatwienie spraw administracyjnych w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 7 i art. 10 § 1 KPA”. W wyroku z 24.8.1993 r., V SA 1747/92 (Legalis) NSA przyjął: „Rozstrzygnięcie w sprawach udzielenia zezwolenia na prowadzenie agencji celnej należy do sfery uznania Prezesa Głównego Urzędu Ceł, jednak rozstrzygnięcia muszą zapadać na podstawie niewadliwego ustalenia faktów. Nie spełnia tego kryterium brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji”. Strona ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a nie spełnia tego prawa zapewnienie stronie tylko obecności w postępowaniu. Podkreślił to NSA w wyroku z 28.9.1999 r., I SA/Wr 48/97 (teza wyroku [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000), w którym przyjął: „Osoba reprezentująca spółkę w postępowaniu administracyjnym – niebędąca obywatelem polskim i niewładająca w żadnym stopniu językiem polskim – nie miała faktycznej możliwości zapoznania się z zebranym materiałem sprawy i nie zapewniono jej możliwości składania zarzutów. Uczestniczyła ona jedynie w czynnościach organu w sensie fizycznym, nie mogła jednak zrozumieć istoty zarzutów i treści zgromadzonego materiału. Organy nie powołały do tych czynności tłumacza posiadającego odpowiednią wiedzę z zakresu zagadnień występujących w sprawie, który byłby zdolny do przetłumaczenia pracownikowi organu i prezesowi spółki treści wzajemnych wypowiedzi. W związku z tym organy podatkowe naruszyły prawo strony do obrony swoich interesów”.

Nb 4

4. Prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. „Jest to prawo strony do wypowiedzenia «ostatniego słowa» w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 KPA” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 94). Ustanowione w art. 10 § 1 prawo strony do wypowiadania się jest szerszym od prawa z art. 81, które obejmuje tylko prawo wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów. Wypływające z zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu prawo obejmuje wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. „Zasada, gwarantująca stronom możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, odnosi się do wszystkich dowodów i materiałów, bez względu na to, z czyjej inicjatywy są one przeprowadzone lub zbierane (z urzędu czy na żądanie którejkolwiek ze stron (...), to samo dotyczy również «żądań», bez względu na to, kto je wysuwa, strona czy organ administracyjny (...), chodzi tu nie tylko o «żądanie» sensu stricto, ile raczej o to, co władza lub strona chce prawnie osiągnąć w postępowaniu. Jeśli więc organ administracyjny chce np. z urzędu nałożyć obowiązek świadczenia albo cofnąć udzielone zezwolenie, to na tym właśnie polega jego «żądanie» w danym postępowaniu” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 897). Na znaczenie prawa strony do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań wielokrotnie zwracał uwagę w swych orzeczeniach NSA. W wyroku z 11.5.1993 r., V SA 2360/92 (ONSA 1994, Nr. 2, poz. 82) NSA przyjął: „1. Fakty wynikające z dokumentacji organu celnego mogą być uznane za fakty znane temu organowi z urzędu (art. 77 § 4 KPA). 2. Wykonanie przez organ celny obowiązku, o którym mowa w art. 77 § 4 KPA in fine, powinno nastąpić w takim terminie, aby strona przed wydaniem decyzji w ramach przysługującego jej uprawnienia do wypowiadania się o zebranych dowodach i materiałach oraz zgłoszonych żądaniach (art. 10 § 1 KPA), mogła także ustosunkować się do faktów znanych organowi z urzędu”. W wyroku z 7.3.1989 r., SA/Kr 11/89 (Legalis) NSA przyjął: „Jeżeli organ odwoławczy przeprowadza w sprawie uzupełniające postępowanie, to zgodnie z art. 10 § 1 w związku z art. 140 KPA przed wydaniem decyzji zobowiązany jest umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów”. W wyroku z 3.10.1988 r., II SA 165/88 (niepubl.) NSA przyjął: „W przypadku gdy strona wnosi o udzielenie jej terminu dla ustosunkowania się co do treści przeprowadzonego w sprawie dowodu z opinii biegłego, a nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 10 § 2 KPA, to organ prowadzący postępowanie obowiązany jest udzielić jej terminu odpowiedniego dla tego celu, zaś wydanie decyzji powinno nastąpić dopiero po upływie tego terminu”. W wyroku z 3.12.1982 r., SA/Kr 743/82 (ONSA 1982, Nr. 2, poz. 112) NSA przyjął: „1. Zaznajomienie strony z dowodami zebranymi w ramach innego postępowania, w tym także postępowania karnego skarbowego, nie zwalnia organu podatkowego od obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 KPA zaznajomienia jej z tymi dowodami i materiałami w toku postępowania, zmierzającego do wydania na ich podstawie decyzji podatkowej. 2. Na żądanie strony, a w uzasadnionych wypadkach także z urzędu, organ podatkowy, mając na względzie art. 79 § 2 KPA, powinien ponowić dowód ze świadków przesłuchanych w ramach innego postępowania, jeżeli strona nie miała możliwości brania udziału w ich przesłuchaniu”.

Nb 5

5. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i prawo do wypowiadania się strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w pewnych sytuacjach może pozostawać w kolizji z prawem ochrony informacji niejawnych. Prawo strony zatem interpretowane musi być w związku z przepisami dotyczącymi informacji niejawnych i tymi przepisami ograniczone. Ograniczenie takie wprowadza art. 74 § 1 (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 897).

Nb 6

6. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147).

Nb 7

7. Artykuł 10 § 2 ustanawia wyjątki od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, a mianowicie: „Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną”. Dopuszczalność odstąpienia od tej zasady obwarowana została dwiema przesłankami:

1) po pierwsze, załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki. Chodzi tu zatem o przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji, które mogą powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w toku postępowania. Okoliczności te muszą istnieć, a zatem nie może stanowić podstawy odstąpienia tylko przypuszczenie, iż mogą one powstać w przyszłości (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 94; Borkowski, Komentarz, s. 72);

2) po drugie, wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. „«Niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego» może wynikać z różnych sytuacji faktycznych, np. z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem lub z faktu posiadania zwierzęcia chorego na chorobę zakaźną niebezpieczną również dla ludzi itp. Powyższe okoliczności faktyczne muszą być w odpowiedni sposób stwierdzone (w przytoczonych przykładach – opinią techniczną oraz opinią weterynarza), rozciąga się zatem na nie ogólna zasada prawdy obiektywnej” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 115). Określenie „grożąca niepowetowana szkoda materialna” oznacza, że niedopuszczalna jest wykładnia, iż każda szkoda materialna uzasadnia odstępstwo od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu.

„(...) skutki takie może pociągać tylko niebezpieczeństwo niepowetowanej szkody. Kwalifikację szkody, jako «niepowetowanej», należy opierać na kryteriach obiektywnych (subiektywnie każda chyba szkoda mogłaby być odczuta jako niepowetowana), dlatego też przy określeniu szkody ma w pełni zastosowanie zasada ogólna prawdy obiektywnej”. „Niepowetowana szkoda materialna może powstać w odniesieniu do takich dóbr materialnych, których nie można będzie później przywrócić do stanu pierwotnego, ani w inny sposób uzyskać pełnowartościowego ekwiwalentu. Przykładowo może tu chodzić o szkody wyrządzone przedmiotom o wartości artystycznej, zabytkowej itp.” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 115–116). „«Niepowetowana szkoda materialna» obejmuje zarówno szkodę dla interesu społecznego, interesu strony, jak i interesu osób trzecich. Artykuł 10 § 2 nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898).

Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni.

Nb 8

8. Artykuł 10 § 3 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek utrwalenia w aktach sprawy, w formie adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. W adnotacji organ obowiązany jest wykazać okoliczności faktyczne, które przyjął jako podstawę uzasadniającą odstępstwo oraz na podstawie jakich dowodów ustalił ich wystąpienie, „(...) obowiązek sporządzenia omawianej adnotacji nie zwalnia bynajmniej organu prowadzącego postępowanie od obowiązku ujawnienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności, ze względu na które podjął on tę decyzję z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 KPA” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 94–95). Zawarcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ma dużą wagę dla strony, zwłaszcza dla oceny zasadności złożenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Pozwala bowiem na ustalenie zasadności zarzutu co do naruszenia tej zasady, z przekroczeniem dopuszczalnych granic odstępstwa od niej, wyznaczonych w art. 10 § 2.

Nb 9

9. Prawo do czynnego udziału strony w postępowaniu jest realizacją prawa stron do wysłuchania. Prawo do bycia wysłuchanym stanowi standard prawa jednostki do dobrej administracji (art. 41 ust. 2 lit. a Karty praw podstawowych). Prawo do czynnego udziału przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji w art. 16: „1. W przypadkach dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczej osoby, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Art. 11. [Zasada przekonywania]

Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Nb 1

1. Artykuł 11 ustanawia zasadę ogólną przekonywania. „Mamy tu znów w sposób wyraźny do czynienia z regułą, która nie tworzy nowych, odrębnych instytucji proceduralnych, lecz powinna działać za pośrednictwem wszystkich istniejących instytucji KPA. Nie ma bowiem – rzecz jasna – jakiegoś osobnego stadium w postępowaniu, polegającego na przekonaniu strony o zasadności przesłanek, którymi organ administracyjny kieruje się przy załatwianiu sprawy. Reguła przekonywania powinna więc przenikać całokształt działań administracji, w toku całego postępowania” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 898). W szczególności duże znaczenie dla realizacji tej zasady będzie miało prawidłowe realizowanie przez organ administracji publicznej zasady ogólnej udzielania informacji faktycznej i prawnej oraz zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Przedstawienie stronie informacji o rozwiązaniach prawnych przyjętych w przepisach prawa oraz zagwarantowanie czynnego udziału strony przy ustalaniu stanu faktycznego stanowi zasadniczy moment w ukształtowaniu w świadomości strony przekonania o prawidłowym bądź nieprawidłowym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Dalszym istotnym elementem jest przedstawienie procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3). „Niewątpliwie «zasada przekonywania» powinna być przede wszystkim wprowadzona w czyn przez właściwe motywowanie decyzji. Przecież motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty, powinny akceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracyjny kierował się przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją” (ibidem). W wyroku z 15.2.1984 r., SA/Po 1122/83, NSA przyjął: „Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wynika także z zasad wyrażonych w art. 9 KPA (zasada udzielania pomocy prawnej) oraz w art. 11 (zasada przekonywania), czyli wyjaśniania stronie «zasadności przesłanek» rozstrzygnięcia. Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ ten dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub uznał go za niewłaściwy” (teza wyroku [w:] Smoktunowicz, Orzecznictwo, s. 90). W wyroku z 6.8.1984 r., II SA 742/84 (ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) NSA przyjął: „Wprawdzie ani organ odwoławczy działający w administracyjnym toku instancji (art. 128 k.p.a.), ani Naczelny Sąd Administracyjny (art. 206 k.p.a.) nie są związane treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, która korzysta z prawa do obrony swych interesów za pomocą środków prawnych, jednakże do zarzutów takich obowiązane są ustosunkować się. Jeśli chodzi o organy administracyjne, to wynika to z art. 8 i 11 k.p.a., wyrażających ogólne zasady postępowania administracyjnego. W myśl tych przepisów organy administracyjne obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 k.p.a.)”.

Nb 2

2. Z przyjętego sformułowania „aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu” wynikałoby, że zakres tej zasady ograniczony jest tylko do decyzji nakładających na stronę obowiązki. Decyzje te bowiem, zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr. 229, poz. 1954 ze zm.), podlegają przymusowemu wykonaniu. Stosowanie tej zasady należy odnieść jednak nie tylko do decyzji nakładającej na stronę obowiązki, ale również do decyzji negatywnych. „Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej. Nie trzeba dowodzić, że takie oddziaływanie na stronę może mieć ogromny wpływ na rozmiary procesu wnoszenia odwołań w administracyjnym toku instancji oraz zaskarżania decyzji ostatecznych do sądu administracyjnego – i to zupełnie niezależnie od tego, czy są to decyzje, których wykonanie przez stronę można później zapewnić za pomocą środków egzekucyjnych, czy też nie” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).

Nb 3

3. Obowiązek przekonywania wynika z prawa jednostki do dobrej administracji. Według art. 41 ust. 2 lit. c Karty praw podstawowych: „Prawo to obejmuje obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji”. Europejski Kodeks Dobrej Administracji przyjmuje również zasadę przekonywania, ustanawiając obowiązek uzasadnienia decyzji. Według art. 18: „1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy pojedynczej osoby, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja; w tym celu należy jednoznacznie podać istotne fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niewystarczających lub niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. 3. W przypadku, kiedy ze względu na dużą liczbę osób, których dotyczą podobne decyzje, nie ma możliwości podania szczegółowych powodów podjętej decyzji i w związku z tym przekazuje się odpowiedzi standardowe, urzędnik zapewni, że w terminie późniejszym dostarczy indywidualną argumentację obywatelowi, który zwróci się z wyraźną odnośną prośbą” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Art. 12. [Zasada szybkości postępowania]

§ 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

§ 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Nb 1

1. Zgodnie z Konstytucją RP jednostka ma prawo do sprawnego działania instytucji publicznej. Jednym z elementów sprawnego działania jest szybkie działanie. Artykuł 12 ustanawia zasadę ogólną szybkości postępowania. Zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego i interesu jednostki istotne znaczenie. „Szybkość, tj. zasada osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym czasie, należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Każdy dzień zwłoki odsuwa moment realizacji tego celu. Ponieważ postępowanie urzeczywistnia postulat praworządności, powolność postępowania oddala moment realizacji nakazu prawa. I to nie tylko oddala. Nieraz udaremnia realizację nakazu prawa. Jakże często orzeczenie, które mogło mieć w pewnym momencie realną wartość społeczną lub indywidualną, staje się bezprzedmiotowe w momencie późniejszym. Upływ czasu nieraz sprawia, że trafne w zasadzie załatwienie sprawy traci na wartości. Przewlekłość postępowania zawsze jest zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy, zabiera stronom i organom administracji wiele cennego czasu” (Iserzon, Komentarz, s. 62). Prawo do szybkiego, w rozsądnym terminie przeprowadzonego procesu, ustanawia art. 6 ust. 1 EKPC (zob. komentarz do Zasady ogólne. Wprowadzenie. I Uwagi ogólne).

Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania. W tym celu organy obowiązane są posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej realizacji. Jeżeli np. w sprawie na okoliczność faktyczną przedstawiony jest dokument urzędowy, a nie został zgłoszony wniosek o przeprowadzenie przeciwdowodu, jak i nie wynika taka konieczność z urzędu, przesłuchanie świadków na tę okoliczność jest nie tylko naruszeniem przepisu prawa ustanawiającego moc dowodową dokumentów urzędowych (art. 76 § 1), ale i działaniem ze zbędną zwłoką. Wybór najprostszych środków prowadzących do realizacji będzie uzależniony już od konkretnych sytuacji, np. przy wyjaśnianiu sprawy przy udziale kilkunastu świadków, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy jest nie tylko realizacją obowiązku wypływającego z przepisu prawa (art. 89 ust. 2), ale również wyborem formy postępowania, która jest najprostszym środkiem. Wyznaczenie różnych terminów przesłuchania świadków, zapewnienia w nich udziału strony, prowadzi do przewlekłości postępowania. W wyroku z 28.2.1985 r., I SA 1124/84 (Legalis) NSA przyjął: „Skarżący nie może ponosić konsekwencji przewlekłości postępowania, a okoliczności, których ze względu na upływ czasu nie będzie można ustalić, nie mogą przemawiać przeciwko niemu”.

Nb 2

2. Artykuł 12 § 2 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek niezwłocznego załatwiania spraw, co do których nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie miało to miejsce w przypadkach, gdy organ dysponuje dostatecznym materiałem dowodowym do ustalenia stanu faktycznego albo gdy ze względu na rodzaj sprawy nie zachodzi potrzeba podejmowania czynności ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawie ośmieszającego imienia). W takiej sytuacji zasadniczy etap postępowania – postępowanie wyjaśniające – nie występuje, a zatem załatwienie sprawy następuje po wszczęciu postępowania. Oczywiście nie rodzi to obowiązku załatwienia sprawy w dniu wniesienia podania czy wszczęcia postępowania z urzędu. Załatwienie sprawy to zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego. Oznacza to konieczność dokonania przez organ oceny stanu prawnego i pod tym kątem widzenia oceny, czy stan faktyczny jest dostatecznie pod względem faktów prawotwórczych ustalony. Należy również pamiętać, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa, np. do naruszenia zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1). Organ zatem, ustalając stan faktyczny w oparciu o fakty znane z urzędu, musi poinformować o nich stronę (art. 77 § 4) i umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Nb 3

3. Zasada ogólna szybkości postępowania oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa; „(...) zasada ta w żadnej mierze nie może być jakimś ogólnym upoważnieniem (a ściślej pretekstem) dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron itp. w imię «szybkości». Z tej zasady nie mogą wynikać żadne wyjątki od norm KPA poza tymi, na które ze względu na niedopuszczalność zwłoki wyraźnie zezwala sama ustawa (...)” (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 899). Wskazuje na to expressis verbis ustawodawca, stawiając na pierwszym miejscu wnikliwość postępowania, a następnie szybkość postępowania. Wnikliwie, a więc z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego, a zwłaszcza mającą w tej mierze szczególne znaczenie zasadą ogólną prawdy obiektywnej. Pominięcie tych reguł powoduje wadliwość postępowania, czego następstwem jest wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. W konsekwencji szybkość z pogwałceniem prawa może prowadzić do przewlekania załatwienia sprawy przez konieczność ponownego rozpoznania sprawy w toku instancji (w postępowaniu odwoławczym) bądź do weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej (w trybach nadzwyczajnych) lub na drodze sądowej.

Nb 4

4. Realizacja zasady ogólnej szybkości postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy (art. 35); środkami obrony przed przewlekłością oraz bezczynnością organów administracji publicznej (art. 37 § 1, art. 3 § 2 pkt 8 PrPostAdm) oraz odpowiedzialnością pracownika organu administracji publicznej (art. 38). Stanowi też podstawę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zgodnie z art. 417^1 § 3 KC: „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej”. Te gwarancje realizacji szybkości są uzupełnione instytucjami prawnymi, które nie mają jednolitego charakteru prawnego. Do tych instytucji gwarancji szybkiego załatwienia sprawy należy zaliczyć: 1) ustawowe określenie terminu realizacji kompetencji przez organ administracji publicznej. Upływ tego terminu powoduje utratę kompetencji do wydania decyzji. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 30 ust. 5 PrBud, według którego jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie doręczy jednostce w formie decyzji wniesienia sprzeciwu, nabywa ona uprawnienie do realizacji budowy w zakresie objętym zgłoszeniem. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 69a ust. 1 ustawy z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 146, poz. 1188 ze zm.), według którego, wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie podpisze sprzeciwu od wpisu w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały wraz z aktami osobowymi kandydata; 2) kary pieniężne. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.), w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Takie rozwiązanie przyjmuje PrBud w art. 35 ust. 6: „W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa”.

Nb 5

5. Do gwarancji prawa do szybkiego załatwienia sprawy należy zaliczyć instytucję odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (art. 6 pkt 6 ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz.U. Nr. 34, poz. 173).

Nb 6

6. Prawo do szybkiego załatwienia sprawy przyjmuje Europejski Kodeks Dobrej Administracji, stanowiąc w art. 17 ust. 1: „Urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia skierowanego do instytucji zostanie podjęta decyzja w stosownym terminie, niezwłocznie, a w każdym razie nie później niż w dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku lub zażalenia (...)” (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2002).

Art. 13. [Zasada ugodowego załatwiania spraw administracyjnych]

§ 1. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna).

§ 2. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.

Nb 1

1. Artykuł 13 ustanawia zasadę ogólną ugodowego załatwiania spraw administracyjnych. Jest to forma rozstrzygania spraw administracyjnych, wprowadzona nowelizacją KPA w 1980 r. W okresie wcześniejszym tylko nieliczne ustawy przewidywały możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w tej formie (np. art. 35 ustawy z 24.10.1974 r. – Prawo wodne, Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.; ustawa ta została uchylona ustawą z 18.7.2001 r. – Prawo wodne, tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145. Ustawa ta dopuszcza również zawarcie ugody – art. 30). Wprowadzenie tej nowej formy załatwiania spraw administracyjnych miało w nauce zwolenników, którzy widzą w niej jeden z elementów rozwoju demokratyzmu postępowania administracyjnego przez wzmocnienie aktywnego udziału jednostki w postępowaniu (J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. 3, Wrocław 1978, s. 91, przypis 75; Z. Kmieciak, Mediacja i koncyliacja w prawie administracyjnym, Kraków 2004, s. 101 i nast.). Reprezentowany był również pogląd negujący celowość wprowadzenia tej instytucji do postępowania administracyjnego. Stanowisko negatywne uzasadniane było również z punktu widzenia ochrony pozycji jednostki w postępowaniu administracyjnym. „Ta pozornie atrakcyjna propozycja kryje w sobie poważne niebezpieczeństwo. Strona nieznająca dobrze przepisów proceduralnych mogłaby być tutaj wprowadzona w błąd (świadomie lub nieświadomie) przez pracownika organu administracyjnego. Nie można by tutaj wykluczyć nawet swoistego wymuszenia uproszczeń postępowania” (Z. Janowicz, Uwagi o doskonaleniu postępowania administracyjnego, PiP 1978, z. 5, s. 60).

Ugoda administracyjna może dotyczyć dwu wypadków: 1) uzgodnienia między stroną a organem administracji publicznej pewnej sprawy. W tym przypadku ugoda może być ujęta w formie postanowienia lub też może mieć znaczenie dowodu związanego z wyjaśnieniem sprawy; 2) uzgodnienia między stronami takiej sprawy, która rozstrzygana jest w trybie decyzji administracyjnej. W tym przypadku może nastąpić bądź to zaniechanie postępowania, bądź też treść ugody musi być zatwierdzona w formie decyzji administracyjnej (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 289, przypis 20).

Na znaczenie, jakie wiąże się z tą formą załatwienia spraw administracyjnych, wskazuje nadanie ugodowemu załatwieniu spraw administracyjnych rangi zasady ogólnej postępowania administracyjnego.

Nb 2

2. Z zasady ogólnej ugodowego załatwiania spraw wynika:

1) obowiązek organu administracji publicznej podejmowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest sprawa administracyjna o charakterze spornym, czynności skłaniających stronę do zawarcia ugody. Na te czynności składać się będzie udzielenie informacji o możliwości rozstrzygnięcia sprawy w formie ugody, walorów tego sposobu załatwienia sprawy przez szeroką możliwość wzajemnego uzgodnienia interesów, a przez to wyważenie słusznego interesu w sprawie; udzielania wyjaśnień co do przepisów prawa określających następstwa prawne określonego stanu faktycznego, aby w ten sposób uniknąć przyjęcia takiej treści ugody, która jest niezgodna z przepisami prawa (art. 118 § 3). Organ natomiast nie może stosować jakichkolwiek nacisków mających na celu zmuszenie stron do złożenia oświadczenia woli o zamiarze zawarcia ugody;

2) prawo strony do ugodowego załatwienia sprawy administracyjnej o charakterze spornym; „(...) istota powyższej zasady ogólnej polega na tym, iż stwarza ona dla strony w postępowaniu administracyjnym szczególne prawo procesowe, mianowicie prawo do zawarcia ugody, jeżeli dopuszcza to charakter sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania” (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 96). W wyroku z 5.3.1984 r., I SA 1946/83, NSA przyjął: „Jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną, zgodną z przepisami prawa budowlanego co do lokalizacji obiektu budowlanego, organ administracji, który nie wykorzysta tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu stron zainteresowanych, narusza art. 13 oraz 114 i nast. KPA” (teza wyroku [w:] Smoktunowicz, Orzecznictwo, s. 91).

Nb 3

3. Artykuł 13 § 1 wprowadza ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe załatwienia sprawy administracyjnej w formie ugody.

Ograniczenie podmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy w sprawie występuje wielość stron (co najmniej dwie strony). Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nie jest stroną w rozumieniu art. 28, a zatem nie jest dopuszczalna ugoda pomiędzy stroną a organem.

Ograniczenie przedmiotowe polega na tym, że ta forma załatwienia sprawy administracyjnej dopuszczalna jest tylko w przypadkach, gdy sprawa administracyjna ma charakter sporny. Charakter sporny sprawy administracyjnej wynika z przepisów prawa materialnego, np. z przepisów PrBud chroniących interes osób trzecich.

Ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe muszą być uwzględniane w ścisłym związku. Sama bowiem wielość stron, przy braku charakteru spornego sprawy administracyjnej, wyłącza dopuszczalność tej formy załatwienia sprawy (zob. na temat ugody komentarz do art. 114–122).

Art. 14. [Zasada pisemności]

§ 1.[7] Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.

§ 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Nb 1

1. Artykuł 14 § 1 ustanawia zasadę ogólną pisemności. Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Załatwianie sprawy w formie pisemnej odnosi się nie tylko do czynności kończącej postępowanie, tj. do wydania decyzji, załatwienie sprawy nie jest bowiem czynnością jednorazową, ale obejmuje cały ciąg czynności od wszczęcia postępowania poprzez postępowanie wyjaśniające, aż do podjęcia decyzji. Cały ten ciąg czynności procesowych składa się na załatwienie sprawy administracyjnej. „Postanowienie, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej, odnosi się nie tylko do aktu załatwienia sprawy (zakończenia sprawy) w danej instancji, tj. do decyzji (...), lecz w rozsądnym zakresie również do wszystkich czynności w toku załatwienia sprawy, jak komunikowania się organu ze stronami i stron z organem, przyjmowania oświadczeń i wyjaśnień stron, przesłuchiwania świadków (protokoły), oględziny (protokoły) itp. (...) wszystkie czynności, nawet dokonane tylko ustnie (wyjaśnienia stron, głos obrony, zeznania świadków, odebrania opinii biegłych itp.), muszą być utrwalone w protokole, a zatem w postaci pisemnej” (Iserzon, Komentarz, s. 63). Organ administracji publicznej obowiązany jest więc do dokumentacji w formie pisemnej podejmowanych przez organ i stronę czynności w celu załatwienia sprawy. Strona ma prawo dokonywania czynności w formie ustnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W przypadku dokonania przez stronę czynności w formie ustnej organ obowiązany jest do dokumentowania jej w formie pisemnej – sporządzonego protokołu podpisanego przez stronę. Brak podpisu strony uzasadnia zakwestionowanie dokonania przez stronę danej czynności, np. złożenia żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1); wyrażenia zgody na prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 61 § 2; wyrażenia zgody na uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie art. 155. W wyroku z 4.12.1987 r., SA/Wr 829/87 (Legalis) NSA przyjął: „Z postanowień art. 61 § 1 KPA w związku z art. 62 § 3 oraz art. 14 § 1 KPA wynika, że żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem”.

Nb 2

2. Zmiana KPA dokonana ustawą z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr. 40, poz. 230) wprowadziła obok klasycznej formy pisemnej załatwiania sprawy, załatwienie w formie dokumentu elektronicznego. Według art. 3 pkt 2 ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr. 64, poz. 565 ze zm.) przez pojęcie dokumentu elektronicznego rozumie się: „stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określoną strukturę wewnętrzną i zapisanych na informatycznym nośniku danych”. Artykuł 104 § 1 KPA reguluje zbiór danych uporządkowanych w strukturę wewnętrzną, którą zawiera decyzja sporządzona w formie dokumentu elektronicznego.

Nb 3

3. Załatwienia sprawy administracyjnej nie można domniemywać z innych czynności organu administracji publicznej. Zgodnie z zasadą ogólną pisemności załatwienie sprawy administracyjnej następuje w formie pisemnej, a zatem o fakcie załatwienia sprawy administracyjnej przesądza uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej w formie pisemnej. Dotyczy to też załatwienia sprawy w formie dokumentu elektronicznego. Uzewnętrznienie woli organu w formie dokumentu elektronicznego stanowi o załatwieniu sprawy, tak jak i w formie tradycyjnej – sporządzonej w formie pisemnej. Podkreśla to NSA w wyroku z 14.6.1983 r., I SA 146/83: „Art. 14 KPA wyklucza możliwość konstrukcji milczącego przyzwolenia lub niewyrażenia sprzeciwu organu administracji państwowej w sprawie indywidualnej w sytuacji, gdy istnieje generalny zakaz ustawowy. Także wyraźne brzmienie art. 107 § 1–3 oraz art. 109 § 1 i 2 KPA wyklucza możliwość posłużenia się taką konstrukcją. Tak więc udzielenie pozwolenia na budowę nie jest równoznaczne z udzieleniem zezwolenia na wycięcie drzewa” (teza wyroku [w:] KPA z orzecznictwem, s. 75).

Nb 4

4. Artykuł 14 § 2 wprowadza odstępstwo od zasady ogólnej pisemności, które dopuszczalne jest w razie wystąpienia łącznie dwóch przesłanek:

1) gdy przemawia za tym interes strony, „(...) nie wydaje się możliwe, by ktokolwiek poza stroną (np. organ administracji państwowej) mógł decydować, co leży lub nie leży w jej interesie. Dlatego zdanie «gdy przemawia za tym interes strony» należy uważać za równoznaczne pod względem swego sensu ze zdaniem «gdy strona na to się zgadza»” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 120). W wyroku z 29.9.1981 r., II SA 345/81 (ONSA 1981, Nr. 2, poz. 96) NSA przyjął: „Przewidziana w art. 109 § 2 KPA możliwość ustnego ogłoszenia decyzji dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 KPA, to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Organ zatem może stosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk – organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego”. To, czy stanowisko organu administracji publicznej jest zgodne ze stanowiskiem strony, ocenić może wyłącznie strona. Ten warunek odstępstwa od zasady ogólnej pisemności dopuszczalny jest tylko w razie, gdy strona złoży oświadczenie, iż zgadza się na ustne załatwienie sprawy;

2) gdy przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. W razie zatem, gdy przepis prawa wymaga formy pisemnej, odstępstwo nawet za zgodą stron jest niedopuszczalne. W wyroku z 8.1.1988 r., IV SA 705/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 23) NSA przyjął: „1. Zezwolenie na wycięcie drzew oraz wymierzenie opłaty za usunięcie drzew nie stanowią materii, którą organ mógłby – nawet na wniosek strony – rozstrzygnąć ustnie z adnotacją w aktach, rezygnując z wydania decyzji na piśmie. 2. Zmiana przebiegu linii energetycznej, umożliwiająca zmniejszenie szkód w drzewostanie, nie zawiera sama w sobie zgody na wycięcie drzew”.

W przypadku gdy wystąpią łącznie te dwie przesłanki, organ administracji publicznej może załatwić sprawę ustnie, pozostawione jest to zatem ocenie organu. W razie wyboru formy ustnej, organ administracji publicznej obowiązany jest do utrwalenia istotnych motywów takiego załatwienia sprawy w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Przepisy szczególne mogą ograniczać swobodę wyboru przez organ formy utrwalenia, np. w razie ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia organ obowiązany jest sporządzić protokół (art. 67 § 2 pkt 5).

Art. 15. [Zasada dwuinstancyjności]

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Nb 1

1. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. W postępowaniu administracyjnym w oparciu o kryterium kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy można wyróżnić dwie koncepcje zasady dwuinstancyjności:

–   po pierwsze, koncepcję klasyczną opartą na dewolucji kompetencji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia;

–   pod drugie, koncepcję opartą na niedewolutywności dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Koncepcja klasyczna zasady dwuinstancyjności przyjmuje, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.; zob. komentarz do art. 136 i 138 § 2 i 3. W wyroku z 12.11.1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992, Nr 3–4, poz. 95) NSA przyjął: „Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone”. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. W wyroku z 9.11.1995 r., III ARN 53/95 (OSNP 1996, Nr 11, poz. 152) SN przyjął: „Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji”. W wyroku z 18.8.1993 r., I SA 878/93 (ONSA 1994, Nr 3, poz. 121) NSA przyjął: „Organ II instancji, który orzeka na niekorzyść strony odwołującej się przez ograniczenie jej uprawnień ponad ograniczenie ustalone przez organ I instancji, dokonując jednak tego w zakresie stosunku materialnoprawnego wynikającego z innych przepisów prawa, nie narusza zakazu reformatio in peius (art. 139 k.p.a.), lecz narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) i przepisy o właściwości organów (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)”.

Koncepcja niedewolutywności zasady dwuinstancyjnośći została wprowadzona w wyniku zmiany art. 16 § 1, który stanowi expressis verbis, że decyzja nabywa przymiot ostateczności, jeżeli nie służy od niej odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Granice niedewolutywności zasady dwuinstancyjności wyznacza art. 127 § 3, w myśl którego: „Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Koncepcja niedewolutywności zasady dwuinstancyjności różni się od klasycznej tylko układem kompetencji. Kompetencja w układzie niedewolutywnym należy do organu właściwego do wydania decyzji w pierwszej instancji. Nie ma różnicy w zakresie przedmiotowym ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy”.

Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z 10.4.1989 r., II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) NSA przyjął: „Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa”. Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi rażące naruszenie art. 15.

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, iż organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy, którym zazwyczaj jest organ wyższego stopnia (art. 127 § 2), nie może zatem ingerować w czynności postępowania organu I instancji. Podkreślano to wielokrotnie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z 12.2.1985 r., II SA 1811/84 (ONSA 1985, Nr. 1, poz. 7) NSA przyjął: „Narzucenie organowi administracji państwowej stopnia podstawowego przez organ II instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza postępowanie administracyjne faktycznie do jednej instancji i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym”. W wyroku z 22.2.1984 r., II SA 1678/83 (ONSA 1984, Nr. 1, poz. 21) NSA przyjął: „Ograniczenie się urzędu skarbowego do roli wykonawcy wcześniejszych ustaleń izby skarbowej w przedmiocie wymiaru podatku i uznanie tych ustaleń a priori za prawidłowe i wiążące stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 KPA) oraz przepisów o postępowaniu dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 KPA)”. W wyroku z 12.2.1987 r., III SA 1092/86 (Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1992, Nr. 2, s. 53) NSA przyjął: „Jeżeli organ podatkowy II instancji dokona wszelkich ustaleń dotyczących podstawy opodatkowania, a właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, organ I instancji jedynie nada tym ustaleniom zewnętrzną formę decyzji administracyjnej, działanie takie stanowi naruszenie kompetencji organu właściwego w sprawie oraz koliduje z nakazem obiektywizmu potencjalnego postępowania odwoławczego”.

Nb 2

2. Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo odwołania strony od każdej decyzji nieostatecznej. W wyroku z 3.7.1992 r., SA/Wr 455/92 (ONSA 1993, Nr. 3, poz. 62) NSA podkreślił: „W świetle rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 § 1 i art. 128 KPA) nie ma podstaw do wykładni, iż stronie przysługuje odwołanie tylko od decyzji negatywnych, a więc nieuwzględniających w całości lub w części żądania zawartego w podaniu. Strona w postępowaniu administracyjnym broni swojego interesu prawnego i oceny, czy interes jej został w pełni zrealizowany, może dokonać tylko strona”.

Nb 3

3. Od zasady dwuinstancyjności przepisy ustaw ustrojowych i materialnoprawnych mogą wprowadzać ograniczenia. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności wprowadzają przepisy prawa ustrojowego, a mianowicie art. 34 ust. 2 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.), który stanowi: „W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej”. Rozwiązanie to musi być interpretowane w związku z art. 16 § 1 KPA oraz ustawami meterialnoprawnymi, które mogą wprowadzać klasyczny układ zasady dwuinstancyjności lub wyłączyć zasadę dwuinstancyjności (np. przez przyznanie prawa odwołania do sądu powszechnego). Przykładem odejścia od zasady dwuinstancyjności w ustawach materialnoprawnych jest art. 186 ust. 3 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145): „Na żądanie poszkodowanego organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeśli szkoda nie jest następstwem pozwolenia wodnoprawnego – właściwy marszałek województwa, ustala wysokość odszkodowania w drodze decyzji; decyzja jest niezaskarżalna”. Od zasady dwuinstancyjności wprowadza ograniczenie art. 207 ustawy z 27.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr. 164, poz. 1365 ze zm.): „1. Do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. 2. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. 3. Organem właściwym do wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego i wydania dyplomu oraz do stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu tytułu zawodowego i wydaniu dyplomu jest rektor uczelni (...)”. Ograniczenie zasady dwuinstancyjności musi wynikać expressis verbis z przepisu ustawy. W razie wątpliwości, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, należy przyjmować, iż od decyzji służy prawo odwołania.

Nb 4

4. Przepisy prawa przewidują dopuszczalność zlecenia funkcji administracji publicznej innym organom państwowym i innym podmiotom (art. 1 pkt 1). Takie rozwiązanie wprowadzają art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 231, poz. 1700 ze zm.), stanowiąc: „Przekazanie w zarząd nieruchomości Zasobu następuje na czas oznaczony lub nieoznaczony, w drodze decyzji Prezesa Agencji” (art. 35 ust. 1). Artykuł 36 ust. 1 stanowi: „Wygaśnięcie zarządu następuje w drodze decyzji Prezesa Agencji”. Agencja Nieruchomości Rolnych (wcześniej: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest państwową osobą prawną. W orzecznictwie sądowym powstały wątpliwości, czy Prezes Agencji jest organem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA, który w postępowaniu administracyjnym ma pozycję ustrojową ministra. Było to podstawą do wystąpienia przez NSA do SN z pytaniem prawnym: „Czy Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest naczelnym organem administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA, od którego decyzji nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 KPA)?” W uchwale z 5.9.1995 r., III AZP 18/95 (OSNP 1996, Nr. 3, poz. 36) SN przyjął: „Od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji”. W uzasadnieniu podkreślono: „Należy uznać, że Prezes Agencji w tym tylko zakresie działa jako organ administracji państwowej I instancji, co nie zmienia charakteru prawnego podstawowych funkcji Agencji, jako państwowej jednostki organizacyjnej, choć usytuowanej centralnie i posiadającej podporządkowane Prezesowi Agencji oddziały terenowe (...) za takim stanowiskiem przemawia podstawowa zasada ogólna postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Z tego względu brak jest uzasadnionych podstaw do rozszerzającej interpretacji zastrzeżenia zawartego w art. 127 § 2 in fine na tle przepisu art. 5 § 2 pkt 4 KPA”.

Nb 5

5. Zasada dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego. Dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. W wyroku z 29.9.1987 r., IV SA 538/87 (GAP 1988, Nr. 11, s. 45) NSA podkreślił: „Stwierdzenie nieważności decyzji zamiast rozpatrzenia wniesionego przez stronę w terminie odwołania, narusza wyrażoną w art. 15 KPA fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA”. W wyroku z 1.4.1988 r., IV SA 1001/87 (GAP 1989, Nr 18–20, s. 75) NSA przyjął: „1. Pismo zatytułowano «Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji», ale wniesione do organu odwoławczego przed upływem terminu do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie. 2. Zastosowanie w stosunku do decyzji nieostatecznej, od której wniesiono w terminie odwołanie, trybu nadzwyczajnego w postaci wznowienia postępowania rażąco narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 i powoduje nieważność wydanej w tym trybie decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.”.

Art. 16. [Zasady: trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego]

§ 1.[8] Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

§ 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w  odrębnych ustawach.

Spis treści

Nb

I.

Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych

1

II.

Zasada ogólna prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego

5

I. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych

Nb 1

1. Artykuł 16 § 1 ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. „Zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej zasada ta uchodzić będzie z pewnością za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. (...) Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (...)” (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 123).

Nb 2

2. Artykuł 16 § 1 zawiera definicję decyzji ostatecznej, stanowiąc: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne”.

Zgodnie z przepisami KPA i przepisami szczególnymi, w toku instancji nie służy odwołanie:

1) od decyzji wydanych w II instancji. Zgodnie bowiem z art. 15, postępowanie jest dwuinstancyjne, a zatem od decyzji wydanej w I instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji (art. 127 § 1);

2) od decyzji wydanych w jednoinstancyjnym postępowaniu. Jednoinstancyjność postępowania, jako wyjątek od zasady ogólnej dwuinstancyjności wprowadzają szczególne przepisy ustawowe (zob. komentarz do art. 15);

3) od decyzji, jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania i nie przywrócono jej tego terminu (art. 134).

Nb 3

3. Ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr. 6, poz. 18 ze zm.) ograniczyła zakres przedmiotowy decyzji ostatecznych przez wyłączenie decyzji podjętych w jednoinstancyjnym postępowaniu, ale od których służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 4). Decyzje ministra, decyzje samorządowego kolegium odwoławczego zaskarżane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stają się ostateczne do czasu upływu ustawowego terminu o złożenie tego wniosku. Rozwiązanie to nie zmienia przepisów szczególnych, które przewidują stosowanie odpowiednio przepisu art. 127 § 3. I tak np. nie zmienia się art. 207 ust. 2 ustawy z 2.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr. 164, poz. 1365 ze zm.), który stanowi: „Decyzje wydane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”.

Nb 4

4. Artykuł 16 § 1 ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Ze sformułowania zdania pierwszego art. 16 § 1: „Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne” wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3).

Od tej jednak reguły ostateczności załatwienia sprawy dopuszcza ustawodawca wyjątki, wyznaczając warunki odstąpienia od niej.

Wyjątki te wyliczane są w zdaniu drugim art. 16 § 1, a mianowicie w przypadkach przewidzianych w KPA decyzja ostateczna może być wzruszona:

1) przez uchylenie (zmianę) decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia (zmiany) decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadą niekwalifikowaną (art. 154, 155, 161);

2) przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 i art. 145a, 145b w zw. z art. 151 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję, organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2);

3) przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, np. w razie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2);

4) przez uchylenie (zmianę) decyzji na podstawie przepisów szczególnych.

Wprowadzone ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA nowe brzmienie art. 16 § 1 nie rozszerza wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej, a jest jedynie pełnym uwzględnieniem przyjętych w przepisach KPA i przepisach ustaw szczególnych wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi zatem uwzględnienie w zasadzie ogólnej trwałości decyzji ostatecznej rozwiązania prawnego przyjętego w art. 163, który dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej odsyłając do przepisów szczególnych. Przykładem takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 36a ust. 2 PrBud, który stanowi: „właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3”.

Przepisy KPA przewidują ponadto możliwość wzruszenia decyzji, gdy strona nie realizuje prawidłowo decyzji, a mianowicie: 1) przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji (art. 162 § 1); 2) przez uchylenie decyzji, gdy strona nie wykonała określonej w decyzji czynności w oznaczonym terminie (art. 162 § 2).

Wyznaczone przepisami KPA odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. W wyroku z 26.10.1992 r., III SA 907/92 (Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 102) NSA przyjął: „Wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także – wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego”.

II. Zasada ogólna prawa skargi na decyzje administracyjne do sądu administracyjnego

Nb 5

1. Artykuł 16 § 2 stanowi: „Decyzje mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach”. Z brzmienia art. 16 § 2 wynika expressis verbis ustanowienie zasady ogólnej prawa skargi do sądu administracyjnego, której przyjęcie wypływa z art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a zatem państwem gwarantującym jednostce prawo do sądu, które to prawo następnie zostało expressis verbis ustanowione w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.

Artykuł 16 § 2, ustanawiając zasadę ogólną prawa do sądu, wyznacza również podstawę wnoszenia skarg – „niezgodność z prawem” decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli została wydana – zgodnie z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego. Naruszenie tych przepisów pociąga za sobą niezgodność z prawem decyzji administracyjnej.

Artykuł 16 § 2 odsyła do odrębnych ustaw w zakresie uregulowania zasad i trybu zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego. Przez „zasady i tryb” należy rozumieć przesłanki dopuszczalności skargi, uwarunkowania formalne wnoszenia skargi oraz tryb wnoszenia skargi. Nie dotyczy to zatem samego prawa skargi do sądu administracyjnego. Zasady i tryb zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego określa PrPostAdm. Odrębności w tym zakresie mogą wprowadzać ustawy szczególne.

Zasada ogólna prawa skargi do sądu administracyjnego dotyczy tylko rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. O tym, w jakiej formie załatwiana jest sprawa administracyjna, przesądzają przepisy prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego nie posługują się, tak jak przepisy prawa procesowego, jednolitym terminem „decyzja administracyjna”, a wprowadzają inne określenia, np. potwierdzenie, zezwolenie, pozwolenie, nakaz, zakaz, orzeczenie, zarządzenie bądź w ogóle nie określają formy załatwienia danej kategorii spraw administracyjnych. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnej będzie władcze i jednostronne rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, spełniające wymagania posiadania tego minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, które będzie wystarczające, ażeby zaliczyć ten akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym (J. Borkowski, Zakres przedmiotowy Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego po nowelizacji, Warszawa 1980, s. 126). Przy kwalifikacji czynności organu administracji publicznej do decyzji administracyjnej należy zatem brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytutywnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że bez znaczenia jest nazwa nadana rozstrzygnięciu, a zatem czy organ administracji publicznej nadał rozstrzygnięciu nazwę decyzji, czy np. zezwolenia, pozwolenia (Borkowski, Komentarz, s. 308; zob. komentarz do art. 1 pkt 1 i art. 104). W wyroku z 18.10.1991 r., II SA 392/91 (ONSA 1992, Nr. 3–4, poz. 67) NSA przyjął: „Wyrażona przez prezesa sądu wojewódzkiego odmowa ustanowienia tłumaczem przysięgłym osoby ubiegającej się o wykonywanie tego zawodu jest decyzją administracyjną, na którą przysługuje (po wyczerpaniu toku instancji) skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego”. W wyroku z 20.7.1981 r., SA 1163/81 (OSPiKA 1982, Nr. 9–10, poz. 169) NSA przyjął: „pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 KPA, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji”.

Nb 6

2. Brzmienie art. 16 § 2 zostało ustalone przez art. 2 pkt 6b ustawy z 1998 r. nowelizującej KPA. Według poprzedniego brzmienia art. 16 § 2: „Decyzje mogą być – na zasadach i trybie określonym w kodeksie – zaskarżone do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem”. Wprowadzenie nowego brzmienia art. 16 § 2 jest konsekwencją rozwiązania przyjętego w art. 67 NSAU, który stanowi: „W zakresie uregulowanym niniejszą ustawą traci moc ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr. 4, poz. 8, Nr. 19, poz. 68 i Nr 27, poz. 111, z 1989 r. Nr. 73, poz. 436, z 1990 r. Nr. 53, poz. 306 oraz z 1994 r. Nr. 122, poz. 593)”. Skutkiem uchylenia Działu VI KPA (art. 61 pkt 3 NSAU) było to, że przepisy KPA nie normowały zasad i trybu zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. Artykuł 16 § 2 w brzmieniu przed nowelizacją z 1998 r., ustanawiający zasadę ogólną prawa skargi do sądu decyzji administracyjnej, pozostawał nadal w mocy jako jedna z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego. Natomiast art. 16 § 2 uchylony był w części, w której stanowił o zasadach i trybie zaskarżenia decyzji określonym w kodeksie, zostały bowiem one zawarte w NSAU, a obecnie PrPostAdm.

Nb 7

3. Prawo skargi do sądu administracyjnego służy też na postanowienia. W przeciwieństwie jednak do zasady ogólnej prawa skargi do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, nie została przyjęta zasada ogólna prawa skargi na postanowienia. Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego tylko w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 PrPostAdm.

Rozdział 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne

Art. 17. [Właściwość instancyjna w postępowaniu administracyjnym]

Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

2) w stosunku do wojewodów – właściwi w sprawie ministrowie,

3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 – odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością,

4) w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a  w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

Organy wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego

3

A.

Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym

6

B.

Ustalenie właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym

9

C.

Ustalenie właściwości instancyjnej wobec samorządowych organów administracji zespolonej

12

III.

Organy wyższego stopnia wobec wojewodów oraz terenowych organów rządowej administracji zespolonej i niezespolonej

13

A.

Organ wyższego stopnia wobec wojewodów

13

B.

Organy wyższego stopnia wobec organów rządowej administracji zespolonej i niezespolonej

14

IV.

Organy wyższego stopnia wobec innych organów państwowych i innych podmiotów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego

15

V.

Organy wyższego stopnia wobec organizacji społecznych

18

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. Przepisy KPA regulują zasady weryfikacji decyzji administracyjnej oraz właściwość organów do jej przeprowadzenia. Oznacza to wyłączenie stosowania do orzecznictwa administracyjnego przepisów ustrojowych regulujących nadzór jako samoistnej podstawy do zastosowania środków nadzoru. Przepisy ustrojowe regulujące nadzór odsyłają w tym zakresie do przepisów KPA. Artykuł 36 ustawy z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.) stanowi: „Zadania i kompetencje ministra kierującego określonym działem w stosunku do organów, w tym terenowych organów administracji rządowej i jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych, określają przepisy odrębne”. Takie rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe. Według art. 102 SamGminU: „Przepisów rozdziału niniejszego nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają odrębne przepisy”. Artykuł 89 SamPowU stanowi, że: „Przepisów tego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy powiatów oraz związków powiatów. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny, a także kontrolę sprawowaną przez sąd określają odrębne przepisy”. Tak też stanowi art. 88 SamWojU: „Przepisów niniejszego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy samorządu województwa. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne”.

Nb 2

2. Przepisy KPA przyznają kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji (art. 127 § 2) oraz do weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (art. 150 § 2, art. 157 § 1, art. 161 § 1 i 2) organom wyższego stopnia. Artykuł 17 reguluje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów orzekających w postępowaniu administracyjnym.

Kompetencja organów wyższego stopnia w zakresie orzecznictwa administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do weryfikacji decyzji administracyjnej i postanowień. Wyłączona jest dopuszczalność wydawania wytycznych i poleceń co do rozstrzygania sprawy w formie decyzji administracyjnej (zob. komentarz do zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, pkt 4.4). „Wydanie dyspozycji przesądzającej treść decyzji przed zakończeniem postępowania dowodowego oznaczałoby faktyczne naruszenie kompetencji organu niższego” (Iserzon, Komentarz, s. 71). Podkreśla to NSA w wyroku z 14.2.1984 r., SA/Wr 763/83 (ONSA 1984, Nr. 1, poz. 13): „Praktyka wydawania poleceń przesądzających o treści decyzji przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego – dowodowego przez organ I instancji oznacza faktyczne naruszenie właściwości instancyjnej tego organu, a nadto czyni iluzorycznymi gwarancje procesowe strony w toku zbierania i rozpatrywania materiałów dowodowych i następnie przy korzystaniu ze środków odwoławczych”.

II. Organy wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego

Nb 3

1.  Brzmienie art. 17 pkt 1 zostało ustalone ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr. 116, poz. 1126 ze zm.).

Nb 4

2. Ustalenie właściwości instancyjnej wobec organów jednostek samorządu terytorialnego obejmuje, w związku z aktualnie obowiązującym zakresem podmiotowym organów jednostek samorządu terytorialnego, różne układy organizacyjne. Przed zmianą KPA w 1998 r. pojęcie organu samorządu terytorialnego odnosiło się do jednorodnej pod względem ustrojowym struktury organizacyjnej. Według bowiem art. 5 § 2 pkt 6 KPA przed nowelizacją ilekroć w przepisach KPA jest mowa o: organach samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Według aktualnego brzmienia art. 5 § 2 pkt 6: „Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze”. Pojęcie organów jednostek samorządu terytorialnego obejmuje organy, których pozycja ustrojowa nie jest jednolita. Pojęciem tym zostały objęte nie tylko organy mające pozycję ustrojową organów samorządu terytorialnego, ale również organy samorządowej administracji zespolonej. Według ustaw samorządowych pozycję ustrojową organów samorządu terytorialnego mają organy stanowiące i wykonawcze samorządu terytorialnego. I tak, art. 11a ust. 1 i art. 26 ust. 1 SamGminU w brzmieniu nadanym ustawą z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191) pozycję tę przyznają radzie gminy i wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Artykuł 8 ust. 2 SamPowU stanowi, że organami powiatu są: 1) rada powiatu, 2) zarząd powiatu. Zgodnie zaś z art. 15 SamWojU organami samorządu województwa są: 1) sejmik województwa, 2) zarząd województwa. W drodze wykładni do organów samorządu terytorialnego zalicza się starostę, marszałka województwa. Zarówno Konstytucja RP, jak i ustawy samorządowe gwarantują samodzielność i jej sądową ochronę samorządowi terytorialnemu. Stanowiło to podstawę do szukania szczególnych rozwiązań w zakresie kontroli i nadzoru nad orzecznictwem administracyjnym. Istota tych szczególnych rozwiązań miała doprowadzić do ograniczenia możliwości prawnych wpływu organów rządowej administracji ogólnej na działalność samorządu terytorialnego. To założenie doprowadziło do wypracowania szczególnej koncepcji organu wyższego stopnia – samorządowych kolegiów odwoławczych, które miały stanowić element systemu ustrojowego samorządu terytorialnego. Po zmianach, zwłaszcza wprowadzonych ustawą z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr. 122, poz. 593 ze zm.), która stanowiła w art. 3, że kolegia są państwowymi jednostkami budżetowymi, oraz ustawą z 18.12.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr. 162, poz. 1124 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), co do trybu powoływania (odwoływania) składu osobowego kolegium, brak jest ustrojowych podstaw prawnych do zaliczenia samorządowych kolegiów odwoławczych do organów ustrojowych samorządu terytorialnego. W wyniku tego w postępowaniu administracyjnym, wbrew zapisom Konstytucji RP, przyjęte jest inne rozwiązanie nadzoru nad samorządem terytorialnym w zakresie orzecznictwa administracyjnego.

Organami samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym nie są organy samorządowej administracji zespolonej. W związku z tym tych założeń ustrojowych dotyczących ochrony samodzielności samorządu terytorialnego nie należy przenosić na ten zakres pojęcia procesowego organu samorządu terytorialnego.

Ustalając zatem właściwość instancyjną, nie można jej ograniczyć tylko do organów jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym, ale konieczne jest uwzględnienie właściwości wobec organów samorządowej administracji zespolonej – kierowników, służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa.

Nb 5

3. Artykuł 17 pkt 1 odszedł od dotychczas obowiązującego rozwiązania określenia w sposób wyczerpujący organów wyższego stopnia. Przed nowelizacją w 1998 r. art. 17 pkt 1 stanowił: „Organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są: w stosunku do organów gmin w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – wojewodowie, a w pozostałych sprawach – samorządowe kolegia odwoławcze”. Walorem tej wyczerpującej regulacji było unormowanie expressis verbis właściwości instancyjnej, co wyłączało wątpliwości interpretacyjne.

Odejście od takiej metody ustalenia właściwości instancyjnej można uzasadnić tym, że przyjęcie szerszego podmiotowego pojęcia procesowego organów jednostek samorządu terytorialnego wyłączyło możliwość wyczerpującego uregulowania właściwości instancyjnej, zwłaszcza wobec organów samorządowej administracji zespolonej.

Wprowadzona zmiana ma jednak przeważające uzasadnienie w płaszczyźnie ustrojowej – ochrony samodzielności samorządu terytorialnego przez wyłączenie właściwości instancyjnej wojewody. Te racje ustrojowe wymagają oceny z punktu widzenia ochrony prawa jednostki do procesu i obrony w tym procesie. Odejście od klarownego ustalenia właściwości instancyjnej powoduje ograniczenie praw jednostki do obrony. Położenie akcentu na zagadnienia ustrojowe z ograniczeniem praw jednostki nie może w demokratycznym państwie prawnym znaleźć uzasadnienia. Przyjęcie rozwiązania prawnego, w którym dojście przez jednostkę do ochrony jej interesu prawnego wymaga wdrożenia sporu o właściwość, nie może być uznane za rozwiązanie odpowiadające państwu prawnemu (art. 2 Konstytucji RP).

Przyjęte rozwiązanie prawne w art. 17 pkt 1 powoduje, że ustalenie właściwości instancyjnej staje się równie skomplikowanym procesem jak i ustalenie właściwości rzeczowej.

A. Właściwość instancyjna wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym

Nb 6

1. Według art. 17 pkt 1 organem wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takie rozwiązanie zawierają też ustawy samorządowe, z tym zastrzeżeniem, że regulują one jedynie właściwość instancyjną do rozpatrzenia odwołania. I tak, według art. 39 ust. 5 SamGminU w brzmieniu nadanym ustawą z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191): „Od decyzji wydanej przez wójta lub organ, o którym mowa w ust. 4, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej”. W myśl art. 38 ust. 3 SamPowU: „Od decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej”. Inne rozwiązanie przyjmuje art. 46 ust. 3 SamWojU, stanowiąc, że od decyzji, o których mowa w ust. 1, służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą – do właściwego ministra. Nie odsyła bowiem do przepisów szczególnych, a wyczerpująco reguluje właściwość do rozpoznania odwołania od decyzji podejmowanych w zakresie administracji publicznej, stanowiąc, że właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. W zakresie spraw powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą – właściwy minister.

Rozwiązanie przyjęte w art. 17 pkt 1 odchodzi (zob. Nb 5) od wyczerpującego uregulowania właściwości instancyjnej, odsyłając do przepisów ustaw szczególnych. Zgodnie z zasadami wykładni pierwszeństwo mają ustawy szczególne. Przyjęte rozwiązanie prawne należy zatem interpretować w związku z art. 20, który określa reguły ustalenia właściwości rzeczowej również w zakresie właściwości instancyjnej. Według art. 20 właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Reguła ta dotyczy również ustalenia właściwości instancyjnej wojewody. Przyjęte w art. 17 pkt 1 rozwiązania prawne wywoływały wątpliwości interpretacyjne, według bowiem art. 7 pkt 4 AdmRządU przed zmianą dokonaną ustawą z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 22, poz. 268) wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym. Artykuł 17 pkt 1 musiał zatem być interpretowany w związku z art. 7 pkt 4 i art. 24 AdmRządU, z których wypływała właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie. Artykuł 24 AdmRządU stanowił: „Do kompetencji wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, nie zastrzeżone na rzecz innych organów tej administracji” (zob. W. Chróścielewski, Organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego według k.p.a., PiP 1999, z. 6, s. 29 i nast.). Przeciwko takiej wykładni zatem nie mógł przemawiać ani art. 17 pkt 1, ani też art. 1 ust. 1 SamKolOdwołU w brzmieniu nadanym ustawą z 18.12.1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr. 162, poz. 1124 ze zm.), który stanowi: „Samorządowe kolegia odwoławcze (...), są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Zarówno art. 17 pkt 1, jak i art. 1 ust. 1 SamKolOdwołU odsyłały do przepisów szczególnych. Takim przepisem był w związku z art. 17 pkt 1 i art. 20, art. 7 pkt 4 oraz art. 24 AdmRządU, który zawierał określenie zakresu działania wojewody. Takie stanowisko przyjął NSA w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 5.3.2001 r., OSA 1/01 (ONSA 2001, Nr 3, poz. 95): „Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, organem wyższego stopnia był wojewoda”.

Odmienne stanowisko przyjął SN w wyroku z 17.11.2000 r., III RN 52/00 (OSNP 2001, Nr 12, poz. 405): „Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, także z zakresu zadań zleconych, od dnia 1 stycznia 1999 r., jest samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że wcześniej wszczęte postępowanie z zakresu administracji rządowej do dnia 31 grudnia 1999 r. nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną”.

Nb 7

2. Wprowadzone ustawą z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz o zmianie ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 22, poz. 268) nowe rozwiązanie prawne w art. 7 pkt 4 AdmRządU odchodziło od przyznania generalnie właściwości organu wyższego stopnia wojewodzie. Według brzmienia art. 7 pkt 4 AdmRządU wojewoda był organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowiły. Według art. 3 ust. 1 pkt 7 WojAdmRządU: „Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)”.

Nb 8

3. Ustawa z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) uregulowała konsekwencje prawne naruszenia przepisów o właściwości instancyjnej oraz zawiera przepis przejściowy regulujący właściwość instancyjną. Według art. 3 ust. 1 w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawa szczególna nie stanowi, że odwołanie od decyzji przysługuje do wojewody, nie stwierdza się nieważności decyzji organu odwoławczego wydanych w okresie od 1.1.1999 r. do dnia wejścia w życie ustawy, z tej przyczyny, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości wojewody albo samorządowego kolegium odwoławczego. Rozwiązanie to oznacza sanację kwalifikowanego naruszenia prawa. Oceniane z punktu widzenia ochrony praw jednostki może budzić zasadnicze zastrzeżenia, zwłaszcza gdy decyzja była negatywna. Z tego punktu widzenia właściwe byłoby pozostawienie prawa strony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, tak jak przyjął to ustawodawca w art. 147, gdy chodzi o żądanie wszczęcia postępowania na podstawie art. 145a § 1. Chroniłoby to z jednej strony prawa nabyte przez jednostkę, a z drugiej dawałoby ochronę w razie rozstrzygnięcia negatywnego sprawy.

Powołana ustawa w art. 3 ust. 2 zawiera przepis przejściowy, stanowiący, że odwołania w sprawach z zakresu administracji rządowej należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wszczęte po 1.1.1999 r. i niezakończone przez organ wyższego stopnia decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy podlegają rozpatrzeniu przez właściwe samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis ten jest zgodny z regułą, w myśl której właściwość ocenia się według przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Według zatem tego przepisu przejściowego podstawą do ustalenia właściwości nie są przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania odwoławczego, a w chwili podjęcia decyzji. O właściwości zatem przesądzał nie art. 7 pkt 4 AdmRządU przed zmianą, lecz zmienione brzmienie art. 7 pkt 4 AdmRządU w związku z przepisami szczególnymi. Jeżeli przepisy te nie przyznawały właściwości wojewodzie, właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym było samorządowe kolegium odwoławcze.

Przepis przejściowy regulował właściwość wyłącznie do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nasuwa to pytanie – jak ustalić właściwość w nadzwyczajnych trybach postępowania? W związku z tym, że art. 3 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie opierał przepis przejściowy na ogólnie obowiązującej regule, że o właściwości organu przesądza przepis obowiązujący w dniu wydania decyzji w sprawie, takie też reguły należało przyjąć w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego.

Rozwiązanie prawne przyjęte w ustawie z 2.3.2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie nie ma znaczenia tylko dla wskazania ewolucji rozwiązań prawnych właściwości instancyjnej. Zachowuje pełne znaczenie prawne dla ustalenia właściwości instancyjnej przy wydaniu decyzji w tym okresie, co należy uwzględnić przy weryfikacji decyzji w trybie stwierdzenia nieważności.

B. Ustalenie właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym

Nb 9

1. Według art. 17 pkt 1 organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Tak stanowi też art. 1 ust. 1 SamKolOdwołU: „Samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stanowi w art. 3 ust. 1 pkt 7, że: „wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)” i odsyła do określenia właściwości wojewody według regulacji przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie zatem z art. 17 pkt 1 właściwość wojewody jako organu wyższego stopnia ustala się na podstwie przepisów szczególnych.

W zakresie zatem ustalenia właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego obowiązuje reguła, że właściwość tę ustala się na podstawie przepisów szczególnych. W razie braku przepisów szczególnych właściwym organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Przepisy szczególne, tak jak przy ustaleniu właściwości rzeczowej, zawarte są w ustawach materialnoprawnych. Tak np. według art. 82 ust. 3 PrBud wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty. Zgodnie z art. 157 ustawy z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr. 163, poz. 981): „W sprawach określonych ustawą organem wyższego stopnia w rozumienia Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw jest minister właściwy do spraw środowiska”. Według art. 4 ust. 4 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145): „Właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących: 1) zadania z zakresu administracji rządowej określone w ustawie; 2) kompetencje organu właściwego do wydawania pozwolenia wodnoprawnego”. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. Nr. 217, poz. 1427 ze zm.): „Wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów gmin wydających rozstrzygnięcia administracyjne na podstawie ustaw”.

Nb 10

2. Przepisy prawa zawarte w ustawach ustrojowych (zob. Nb 6 i powołane tam: art. 39 ust. 5 SamGminU, art. 38 ust. 3 SamPowU, art. 46 ust. 3 SamWojU), jak i w ustawach materialnoprawnych regulują w szeregu rodzajach spraw wyłącznie właściwość instancyjną do rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych w toku postępowania odwoławczego. We wszystkich ustawach samorządowych stanowi się o właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznawania odwołania. Takie rozwiązanie zawiera też art. 50 ust. 3 ustawy z 10.4.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.): „Wojewoda jest organem odwoławczym od orzeczeń administracyjnych wydanych przez organy gminy na podstawie ustawy”. Rozwiązania takie utrzymuje ustawa z 6.8.2010 r. o dowodach osobistych (Dz.U. Nr. 167, poz. 1131), która wchodzi w życie 1.7.2013 r. (art. 93 w brzmieniu nadanym ustawą z 9.6.2011 r. o zmianie ustawy o dowodach osobistych i ustawy o ewidencji ludności, Dz.U. Nr. 133, poz. 768), stanowiąc w art. 9 pkt 2, że: „Właściwi miejscowo wojewodowie: są organami odwoławczymi od decyzji wydanych przez organy gmin”. Takie uregulowanie, ograniczające się do określenia właściwości do rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych w postępowaniu odwoławczym, rodzi pytanie: czy następstwem takiej regulacji jest ograniczenie właściwości wojewody wyłącznie do weryfikacji decyzji w toku instancji z wyłączeniem właściwości w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego? Właściwość organu wyższego stopnia obejmuje bowiem nie tylko właściwość w toku instancji, ale też właściwość do weryfikacji decyzji i postanowień w trybach nadzwyczajnych. Zgodnie z art. 17 pkt 1: „Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Według art. 1 ust. 1 SamKolOdwołU: „Samorządowe kolegia odwoławcze (...) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (...) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. W art. 2 SamKolOdwołU: „W sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji”. Artykuł 2 w zw. z art. 1 ust. 1 SamKolOdwołU przyznaje, tak jak art. 17 pkt 1, pierwszeństwo przepisom szczególnym dla określenia właściwości instancyjnej, nie stanowi zatem samoistnej podstawy prawnej do wyprowadzenia właściwości w nadzwyczajnych trybach postępowania. Odpowiadając na postawione wyżej pytanie, należy uwzględnić przede wszystkim przepisy regulujące właściwość organu, tak aby właściwość wynikała expressis verbis z przepisu. W zasadzie należy przyjąć, że jest wyłączone wyprowadzenie w drodze wykładni właściwości organów. W razie gdy przepis prawa w sposób zamknięty określa zakres właściwości organów, wszelkie argumenty natury celowościowej, racjonalności, sprawiedliwości nie powinny być uwzględnione. Przepisy prawa określające zatem właściwość organów w zakresie władczego orzekania o prawach i obowiązkach jednostki nie mogą być interpretowane w kierunku rozszerzenia właściwości organu. Reguła ta powinna bezwzględnie obowiązywać. W przypadkach gdy przepis prawa nie zawiera normy prawnej expressis verbis określającej właściwość, powoduje to konieczność wyprowadzenia tej właściwości w wyniku skomplikowanego procesu wykładni. Następstwem tego są częste spory o właściwość. Poza tym, dokonując wykładni w analizowanym zakresie, niezbędne jest zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej. Ograniczenie się tylko do zastosowania tych przepisów wprost lub ograniczenie się tylko do wykładni językowej nie daje podstaw do ustalenia prawidłowego rozumienia przepisu. Przepisów tych zatem nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów. Z art. 20 w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że właściwość ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania. Przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej przyjętej w art. 17 pkt 1. Z przepisów ustrojowych (art. 3 ust. 1 pkt 7 WojAdmRządU) nie można wyprowadzić, tak jak na podstawie uchylonej AdmRządU, reguły co do pozycji ustrojowej wojewody w postępowaniu administracyjnym. Obecnie obowiązujące rozwiązanie odsyła do regulacji przyjętej w KPA. Z art. 17 pkt 1 wynika, że właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych ograniczona jest przepisami szczególnymi. Wymaga to dokonania wykładni zakresu właściwości wojewody wypływającej z przepisów szczególnych. Przepisy szczególne przyznające wojewodzie właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania otwierają przed tym organem najszerszy zakres właściwości do weryfikacji decyzji. Przenoszą bowiem na ten organ właściwość do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i pod tym kątem widzenia oceny przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia. Właściwość w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego jest ograniczona tylko do weryfikacji decyzji, a jeżeli dopuszczalna jest zmiana decyzji, to w wyznaczonych przesłankami materialnymi granicach, przy wyłączeniu spraw, które należą do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy prawa procesowego nie przyjmują dokonania rozgraniczenia właściwości ze względu na tryb weryfikacji decyzji. Jeżeli jednak przyjąć, że właściwość instancyjna powinna zostać zróżnicowana ze względu na gwarancje ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, to należałoby w sposób szczególny konstruować właściwość do weryfikacji w toku instancji, wyłączając właściwość wojewody. Przyjęcie natomiast koncepcji odwrotnej, przyznającej właściwość instancyjną wojewody do weryfikacji w toku instancji, a wyłączając właściwość w nadzwyczajnych trybach postępowania, prowadzi do braku jakichkolwiek logicznych podstaw. Właściwość wojewody do weryfikacji w trybach nadzwyczajnych decyzji mieści się w koncepcji ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Ograniczona jest bowiem tylko do nadzoru nad zgodnością z prawem decyzji, a nie do przeniesienia właściwości do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie zatem tych przepisów ustaw szczególnych bez wykładni celowościowej prowadziłoby do zróżnicowania właściwości instancyjnej przez przyjęcie szerokich kompetencji wojewody do weryfikacji decyzji w toku instancji i ograniczonej do trybów nadzwyczajnych właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych. Takie stanowisko przyjął NSA w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 5.3.2001 r., OSA 1/01, z glosą B. Adamiak (OSP 2001, Nr 7–8, poz. 106): „1. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) w sprawach zleconych z zakresu administracji rządowej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia był wojewoda. 2. Celem zmian dokonanych ustawą z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 22, poz. 268) było przyjęcie unormowania, według którego określone sprawy z zakresu administracji rządowej należące do właściwości jednostek samorządu terytorialnego będą objęte właściwością wojewody jako organu wyższego stopnia, bez jakiegokolwiek rozróżnienia, czy chodzi tu o funkcje organu odwoławczego, czy organu nadzoru. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa w art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wojewoda jest organem wyższego stopnia”. W obowiązującej regulacji art. 9a ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.) stanowi już prawidłowo o właściwości w toku instancji i właściwości w nadzwyczajnych trybach postępowania: „Organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda”.

Nb 11

3. Zmiana właściwości organów samorządu terytorialnego w wyniku zawarcia porozumienia z organami administracji rządowej czy innymi jednostkami samorządu terytorialnego nie wpływa na zmianę właściwości instancyjnej, którą ocenia się według przepisów ustaw bez uwzględnienia dokonanej w tym trybie zmiany właściwości. Tak więc jeżeli np. wojewoda zawrze porozumienie z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) (art. 20 ust. 1 i 2 WojAdmRządU), organem wyższego stopnia będzie organ ustalony zgodnie z art. 17 pkt 2, a mianowicie właściwy minister. Dotyczy to również przypadków, gdy rada gminy w drodze uchwały upoważniła do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej organy wykonawcze jednostek pomocniczych oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 (art. 39 ust. 4 SamGminU).

C. Ustalenie właściwości instancyjnej wobec samorządowych organów administracji zespolonej

Nb 12

1. Artykuł 17 pkt 1, ustalając właściwość organów wyższego stopnia, stanowi o organach jednostek samorządu terytorialnego. Pojęciem tym art. 5 § 2 pkt 6 obejmuje też kierowników służb, inspekcji, straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa. Należy zatem przyjąć, że obowiązują w tym zakresie takie same reguły, jak przy ustaleniu właściwości instancyjnej wobec organów samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym. Pierwszeństwo zatem mają przepisy szczególne, a w razie ich braku właściwe jest samorządowe kolegium odwoławcze. Tak np. według art. 83 ust. 2 PrBud organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organami wyższego stopnia są: w stosunku do komendanta powiatowego (miejskiego) Policji – komendant wojewódzki Policji. Według art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 212, poz. 1263 ze zm.) w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu KPA są: w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego – państwowy wojewódzki inspektor sanitarny.

III. Organy wyższego stopnia wobec wojewodów oraz terenowych organów rządowej administracji zespolonej i niezespolonej

A. Organ wyższego stopnia wobec wojewodów

Nb 13

1. Według art. 17 pkt 2 organem wyższego stopnia wobec wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Przy ustaleniu właściwości instancyjnej ministrów należy uwzględnić definicję ustawową art. 5 § 2 pkt 4, w myśl której ilekroć w przepisach KPA jest mowa o ministrach, rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. O właściwości instancyjnej organu, z tak szerokiego zakresu pojęcia „ministrów”, przesądzać będą przepisy ustaw materialnoprawnych. Tak np. według art. 88a ust. 1 pkt 1 PrBud Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności: pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu KPA w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością. Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z 13.6.2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 189, poz. 1472 ze zm.) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody. W razie gdy przepis prawa materialnego nie określa organu wyższego stopnia wobec decyzji wojewody, wyprowadzenie właściwości instancyjnej opiera się na zakresie działania ministra. Niektóre ustawy materialnoprawne regulują tylko właściwość instancyjną w zakresie odwołania. Przykładem takiego rozwiązania jest art. 62 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr. 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym organem odwoławczym w sprawach nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Takie uregulowanie zakresu właściwości instancyjnej przyjmuje ustawa z 23.1.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr. 92, poz. 753 ze zm.) w art. 32 ust. 3 stanowiąc: „Organem odwoławczym w sprawach nabycia mienia, o którym mowa w ust. 2, jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa”. Nie może to oczywiście oznaczać, że wobec tych decyzji są wyłączone tryby nadzwyczajne.

Zawarcie przez wojewodę porozumienia z organami samorządu terytorialnego z obszaru województwa w sprawie powierzenia prowadzenia w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu jego właściwości (art. 20 ust. 1 WojAdmRządU) nie wpływa na zmianę właściwości organu wyższego stopnia. Podkreśla to SN w wyroku z 5.10.1995 r., III ARN 34/95 (OSNP 1996, Nr. 7, poz. 94): „Porozumienie zawarte między organami właściwej gminy a administracją rządową o przejęcie przez gminę niektórych zadań i kompetencji nie może mieć wpływu na kompetencję organów nadzoru instancyjnego”. W uzasadnieniu wyroku SN przyjął, że porozumienie o przekazaniu Gminie K. zadań w zakresie pomocy społecznej pomimo jego publicznoprawnego znaczenia nie mogło bowiem zmienić ani ustawowo określonej kompetencji organów będących stronami porozumienia, ani ich organów wyższego stopnia. Stąd też organem wyższego stopnia pozostaje nadal ten organ, który wykonywał funkcje II instancji w administracyjnym toku czynności w sytuacji, gdyby porozumienie nie zostało w ogóle zawarte. Oznacza to, że od decyzji wydanych z upoważnienia wojewody odwołanie przysługuje do właściwego ministra, natomiast od decyzji wydanych w imieniu administracji specjalnej odwołanie rozpatrywane jest przez organ wyższego stopnia w strukturze administracji specjalnej.

B. Organy wyższego stopnia wobec organów rządowej administracji zespolonej i niezespolonej

Nb 14

1. Artykuł 17 nie reguluje expressis verbis właściwości organów wyższego stopnia wobec tych organów. Podstawą do dokonania ustalenia właściwości będzie art. 17 pkt 3, który stanowi, że w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1–2 tego artykułu – organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie. Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy ustaw materialnych, a w razie ich braku przepisy ustrojowe określające zakres działania ministra.

Zastosowane sposoby uregulowania właściwości organów wyższego stopnia są różne. Ustawy bowiem bądź regulują expressis verbis tę właściwość, bądź konieczna jest wykładnia przepisów ustaw materialnych w związku z ustawami ustrojowymi o zakresie działania. Przykładem zastosowania pierwszej metody jest art. 5 ust. 2 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przykładem innego rozwiązania jest art. 53 ustawy z 19.2.2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), który stanowi, że w sprawach należących do właściwości organów administracji rybołówstwa morskiego, rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego, decyzje w pierwszej instancji wydaje okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego, chyba że na podstawie przepisu szczególnego organem właściwym w pierwszej instancji jest minister właściwy do spraw rybołówstwa. Ustalenie organu wyższego stopnia w tych sprawach wymaga wykładni art. 53 w zw. z art. 50, w myśl którego organami administracji rybołówstwa morskiego są: 1) minister właściwy do spraw rybołówstwa, 2) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego – jako organy administracji niezespolonej.

Zawarcie porozumienia przez terenowe organy administracji zespolonej lub niezespolonej z organami jednostek samorządu terytorialnego lub z innymi podmiotami powołanymi do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego nie ma wpływu na zmianę właściwości instancyjnej.

IV. Organy wyższego stopnia wobec innych organów państwowych i innych podmiotów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego

Nb 15

1. Według art. 17 pkt 3 organami wyższego stopnia wobec innych organów państwowych i innych podmiotów są odpowiednio organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Nb 16

2. W przypadku „innych organów państwowych” mających kompetencję do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego są to organy usytuowane centralnie, w związku z czym odwołanie od decyzji lub zażalenie od postanowienia tych organów nie przysługuje, kompetencję zaś do weryfikacji decyzji (postanowień) w trybach nadzwyczajnych mają te organy. Zgodnie bowiem z art. 5 § 2, przez pojęcie ministra rozumie się kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Tak będzie w przypadku decyzji np. Prezydenta RP, przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.

Nb 17

3. Pojęcie innych podmiotów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego obejmuje różne struktury organizacyjne, jak organy państwowych jednostek organizacyjnych, organy innych jednostek organizacyjnych, osoby fizyczne. Przykładem organów państwowych jednostek organizacyjnych będzie np. Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych, organy państwowych zakładów administracyjnych (organy szkoły wyższej), organy przedsiębiorstw państwowych. Przykładem organów innych jednostek organizacyjnych będzie organ niepaństwowego zakładu administracyjnego.

Przy ustaleniu organu wyższego stopnia wobec tych podmiotów art. 17 pkt 3 stosowany musi być w związku z przepisami ustaw materialnoprawnych i ustaw ustrojowych. Tak np. organem wyższego stopnia wobec Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych będzie minister właściwy ds. rozwoju wsi (art. 36 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 231, poz. 1700 ze zm.).

W uchwale składu siedmiu sędziów z 12.10.1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999, Nr. 1, poz. 3) NSA, rozważając zagadnienie organów wyższego stopnia wobec prezesa sądu wojewódzkiego, przyjął w oparciu o ustawę z 20.6.1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr. 7, poz. 25 ze zm.), że organem wyższego stopnia jest Minister Sprawiedliwości. Podstawą do wyprowadzenia tej treści reguły ustalenia właściwości organu wyższego stopnia wobec prezesa sądu okręgowego jest art. 22 § 2 ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.).

V. Organy wyższego stopnia wobec organizacji społecznych

Nb 18

1. Artykuł 17 pkt 4 określa organy wyższego stopnia wobec organizacji społecznych, które stosownie do art. 1 pkt 2 prowadzą orzecznictwo administracyjne w zakresie funkcji zleconych administracji publicznej. Organami wyższego stopnia wobec organizacji społecznej są odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Przy ustaleniu właściwości wyższego stopnia art. 17 pkt 4 stanowi, iż są nimi odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a tylko w przypadku ich braku kompetencje organu wyższego stopnia przysługują organom państwowym wyższego stopnia. Przy ustaleniu organu wyższego stopnia wobec organizacji społecznej należy uwzględnić, że art. 17 pkt 4 ogranicza tę właściwość do organu wyższego stopnia organizacji społecznej. „Nie wchodzą tu zatem w rachubę organy wewnętrzne określonego ogniwa organizacyjnego organizacji społecznej, chociażby pozostawały w stosunku nadrzędności do innego wewnętrznego organu, np. walne zgromadzenie spółdzielni w stosunku do jej rady nadzorczej bądź zarządu” (Borkowski, Komentarz, s. 92). Przy uwzględnieniu tej szczególnej regulacji zawartej w art. 17 pkt 4 artykuł ten – dla ustalenia właściwości wyższego stopnia – musi być stosowany w związku z przepisami ustaw szczególnych, np. ustawy z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 146, poz. 1188 ze zm.), ustawy z 29.12.1991 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 93, poz. 767 ze zm.). Takie stanowisko przyjmuje orzecznictwo sądowe. Tak np. w wyroku z 24.3.1998 r., II SA 1052/97 (ONSA 1999, Nr. 1, poz. 21) NSA przyjął, że organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 KPA w stosunku do rady izby notarialnej jest Krajowa Rada Notarialna. Krajowa Rada Notarialna jest właściwa do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie – opinię rady izby notarialnej w kwestii powołania na stanowisko notariusza (art. 10 ustawy z 14.2.1991 r. – Prawo o notariacie, tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr. 189, poz. 1158 ze zm., w zw. z art. 106 § 1 i 5 KPA).

Art. 18. [Pojęcie organów naczelnych w postępowaniu administracyjnym]

Organami naczelnymi w rozumieniu kodeksu są:

1) w stosunku do organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych, oraz organów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych – Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie,

2) w stosunku do organów państwowych innych niż określone w pkt 1 – odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania,

3) w stosunku do organów organizacji społecznych – naczelne organy tych organizacji, a w razie braku takiego organu – Prezes Rady Ministrów lub właściwi ministrowie sprawujący zwierzchni nadzór nad ich działalnością.

Nb 1

1.  Brzmienie art. 18 zostało ustalone ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.).

Przepisy KPA po zmianie w 1998 r. nie utrzymują rozróżnienia właściwości organów wyższego stopnia i właściwości organów naczelnych. Jedyny przepis KPA, który zastrzegał właściwość do weryfikacji decyzji dla naczelnego organu, a mianowicie art. 161, został zmieniony przez przyznanie właściwości ministrowi. Tak więc w świetle regulacji przyjętej w KPA rozróżnienie właściwości organów wyższego stopnia i organów naczelnych nie ma zastosowania. To rozgraniczenie może mieć znaczenie w przypadku zastrzeżenia w przepisie szczególnym właściwości organu naczelnego. W KPA pojęcie organu naczelnego stosowane jest wyłącznie w Dziale VIII (np. art. 253 § 5 i art. 258 § 2, które określają właściwość naczelnego organu organizacji społecznej).

Nb 2

2. Do ustalenia właściwości organu naczelnego art. 18 stosowany musi być w związku z przepisami szczególnymi. Nie można zatem art. 18 pkt 1 interpretować jako przyznającego równoległe kompetencje Prezesowi Rady Ministrów i właściwemu ministrowi. W zakresie określonym przepisami właściwość przysługiwać będzie bądź Prezesowi Rady Ministrów, bądź właściwemu ministrowi.

Nb 3

3.  Artykuł 18 pkt 2, wprowadzony ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr. 162, poz. 1126 ze zm.), stanowi, że wobec organów państwowych innych niż określone w pkt 1, a zatem organów spoza systemu ustrojowego administracji publicznej – organem naczelnym są odpowiednie organy o ogólnokrajowym zasięgu działania.

Nb 4

4. W stosunku do organizacji społecznych art. 18 pkt 3 utrzymuje – tak jak art. 17 pkt 4 – regułę, że w pierwszej kolejności właściwość przysługuje naczelnym organom tych organizacji, a tylko w razie braku takiego organu – Prezesowi Rady Ministrów lub właściwemu ministrowi sprawującemu zwierzchni nadzór nad działalnością.

Rozdział 4. Właściwość organów

Art. 19. [Kontrola z urzędu właściwości]

Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

Rodzaje właściwości

3

III.

Kontrola właściwości przez organy administracji publicznej

6

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. Prowadzenie orzecznictwa administracyjnego przez organy administracji publicznej uzależnione jest od zdolności prawnej organów. Przez pojęcie zdolności prawnej organów administracji publicznej rozumiemy zespół przesłanek decydujących o zdolności do podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym. Zdolność prawną organów administracji publicznej wyznaczają normy prawa procesowego. Na podstawie rozwiązań prawnych przyjętych w KPA wyróżnia się ogólną i szczególną kompetencję organów administracji publicznej, które to pojęcia określa się następująco: „Ogólna kompetencja to zdolność prawna organów administrujących do załatwiania spraw administracyjnych w danym układzie postępowania, natomiast kompetencja szczególna to zdolność prawna organów administrujących do załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej w określonym układzie postępowania” (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, t. 3, Wrocław 1978, s. 179). Artykuł 1 pkt 1 i 2 przyjmuje koncepcję kompetencji ogólnej otwartej. Kompetencja ta nie została wyłącznie przyznana organom administracji rządowej, organom samorządu terytorialnego, ale też innym organom państwowym i innym podmiotom (zob. B. Adamiak, Koncepcja otwartej kompetencji ogólnej w postępowaniu administracyjnym, [w:] L. Zacharko, A. Natan, G. Łaszczyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, Warszawa 2008, s. 17). Ta przyjęta koncepcja otwartej kompetencji ogólnej musi zostać uwzględniona przy wykładni przepisów prawa. Ma to istotne znaczenie, przyznanie bowiem innym podmiotom kompetencji nie uchyla obowiązku rozstrzygania spraw w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie przepisów KPA. Tak np. art. 132 ust. 3 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.): „Wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania”. Jeżeli przepis szczególny przyznaje kompetencje osobom lub jednostkom organizacyjnym, mają one kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania w tym trybie decyzji.

Nb 2

2. Kompetencję ogólną organów administracji publicznej ustanawiają przepisy art. 1 pkt 1 i pkt 2 (zob. komentarz do art. 1 pkt 1 i pkt 2).

Kompetencję szczególną organów administracji publicznej wyznaczają dwie instytucje: właściwość oraz wyłączenie ze sprawy.

II. Rodzaje właściwości

Nb 3

1. Przez pojęcie właściwości rozumiemy zdolność prawną organu do rozpoznawania i rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym, w zależności od tego, na jakiej podstawie organ administracji publicznej nabył zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, można wyróżnić dwa rodzaje właściwości: 1) właściwość ustawową, tj. wynikającą wprost z przepisu ustawy; 2) właściwość delegacyjną, czyli wynikającą z delegacji, a to ze względu na przekazanie danej sprawy lub czynności procesowej w sprawie jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ administracji publicznej (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 110–111).

Nb 4

2. Właściwość ustawowa. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 19 stanowi o dwóch rodzajach właściwości: rzeczowej i miejscowej. Na podstawie przepisów prawa procesowego regulujących weryfikację decyzji administracyjnej wyróżniamy trzeci rodzaj właściwości: właściwość instancyjną.

Właściwość rzeczowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw, np. z zakresu nadzoru budowlanego, pomocy społecznej, bezrobocia.

Właściwość miejscowa jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju.

Właściwość instancyjna jest to zdolność prawna organu administracji publicznej do prowadzenia weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej są określone w KPA, jednakże z zastrzeżeniem, że pierwszeństwo przed tymi uregulowaniami mają postanowienia szczególne odrębnych ustaw co do wyznaczenia innego organu wyższego stopnia. Właściwość instancyjna jest przyznana organom wyższego stopnia (np. w art. 127 § 2, art. 157 § 1) oraz w ograniczonym zakresie również ministrom (art. 161 § 1). O tym, jakie organy administracji publicznej są uznane za organy wyższego stopnia, stanowi art. 17, a o organach naczelnych – art. 18 (zob. komentarz do art. 17 i 18).

Nb 5

3. Właściwość delegacyjna. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy albo czynności procesowej w określonej sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jednemu organowi administracji publicznej przez drugi organ. Możliwość przekazania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania jest przewidziana w przypadku wyłączenia organu administracji publicznej. W razie wyłączenia organu właściwy do załatwienia sprawy jest organ wyższego stopnia, który może jednak wyznaczyć podległy jemu organ jako właściwy do rozpoznania i załatwienia sprawy na podstawie art. 26 § 2. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia wtedy, gdy na skutek wyłączenia członków organ kolegialny utracił zdolność do podejmowania uchwał, stosuje się wówczas odpowiednio art. 26 § 2. Rozwiązanie takie jest przyjęte również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania. W przypadku gdy organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ wyższego stopnia, to organ ten wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 150 § 2).

Przekazanie innemu organowi niektórych czynności procesowych w sprawie nazywamy instytucją pomocy prawnej (zob. komentarz do art. 52 i 53). Przekazanie czynności postępowania dowodowego przewidują przepisy KPA regulujące postępowanie odwoławcze. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy może przekazać organowi I instancji czynności procesowe polegające na przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie (art. 136).

III. Kontrola właściwości przez organy administracji publicznej

Nb 6

1. Artykuł 19 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, kończącą postępowanie w sprawie. Podkreśla to SN w wyroku z 29.5.1991 r., III ARN 17/91, z glosą J. Zimmermanna (PiP 1992, z. 3, s. 108): „Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu (art. 19 KPA) wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania”.

Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1) albo gdy na podstawie danych podania nie można ustalić organu właściwego, jak i gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, zwraca je w formie postanowienia wnoszącemu podanie (art. 66 § 3). W sytuacji gdy w wyniku wadliwej oceny swojej właściwości organ wszczął postępowanie, obowiązany jest wówczas umorzyć postępowanie (art. 105 § 1; zob. komentarz do art. 65 i 66).

W toku postępowania, jak i przy podjęciu decyzji, organ obowiązany jest badać również swoją właściwość. Zmiana bowiem przepisów prawnych może prowadzić do pozbawienia organu zdolności do prowadzenia postępowania. W takim przypadku organ obowiązany jest umorzyć postępowanie (art. 105 § 1). Zmiana właściwości może dotyczyć również właściwości miejscowej, np. z powodu zmiany miejsca zamieszkania strony lub w razie braku miejsca zamieszkania w kraju, zmiany miejsca pobytu przez stronę. W postanowieniu z 29.6.2007 r., I OW 10/07 (niepubl.) NSA podkreślił: „Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Odnosi się do wszystkich stadiów postępowania. W sytuacji więc, gdy organ właściwy stał się w toku postępowania niewłaściwy miejscowo do rozstrzygania sprawy, np. strona zmieniła miejsce zamieszkania, organ ten powinien przekazać sprawę organowi właściwemu dla miejsca zamieszkania strony”.

Nb 7

2. Organy właściwe w sprawie nie mogą swojej właściwości przekazać innemu organowi zarówno niższego, jak i wyższego stopnia, chyba że przepis szczególny przewiduje taką możliwość (np. art. 26 § 2). Przepis szczególny może dopuszczać przejęcie sprawy przez organ wyższego stopnia, a więc dewolucję kompetencji, np. w art. 31a ustawy z 14.3.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 212, poz. 1263 ze zm.) stanowi się: „Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tym przypadku Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia wojewodę lub starostę (ust. 1). Państwowy wojewódzki inspektor sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, jeżeli jest to wskazane ze względu na szczególną wagę lub zawiłość sprawy. W tych przypadkach państwowy inspektor sanitarny wyższego stopnia staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności państwowy wojewódzki inspektor sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę (ust. 2)”. Takie rozwiązanie wprowadzone jest w art. 22 ustawy z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 44, poz. 287 ze zm.), który stanowi: „Główny Inspektor Ochrony Środowiska może podejmować wszelkie czynności należące do właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jeżeli uzna to za celowe ze względu na wagę lub zawiłość sprawy”.

Nie jest dopuszczalny układ pomiędzy organem administracji publicznej a stroną co do przenoszenia właściwości, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (Iserzon, Komentarz, s. 74).

Według art. 5 pkt 6 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199 ze zm.): „W celu wykonania zadań i kompetencji określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawach, Prezes Rady Ministrów może w szczególności: przekazać, z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony, sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi, zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony”. Wprowadzenie w art. 5 pkt 6 ustawy o Radzie Ministrów pojęcia strony wskazuje, że kompetencja Prezesa Rady Ministrów obejmuje też przekazanie spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym. Przez sprawy należące do właściwości więcej niż jednego organu należy rozumieć sprawy wymagające współdziałania, np. porozumienia, uzgodnienia. Organ wskazany przez Prezesa Rady Ministrów będzie właściwy do załatwienia sprawy, bez obowiązku podjęcia współdziałania.

Przepisy KPA ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1).

Art. 20. [Ustalanie właściwości rzeczowej]

Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Nb 1

1. Ustalenie właściwości rzeczowej. Właściwość rzeczowa jest w KPA jedynie wymieniona z nazwy, a co do jej ustalenia w sprawie, art. 20 odsyła do przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej. Zamieszczenie w KPA przepisu odsyłającego w kwestii ustalenia właściwości rzeczowej do przepisów o zakresie działania organów administracji publicznej jest uzasadnione tym, że system organów administracji publicznej jest bardzo rozbudowany i obejmuje niejednorodne elementy (system rządowej administracji zespolonej i niezespolonej, system samorządu terytorialnego). Z tego względu nie jest możliwe uregulowanie tej instytucji w sposób pełny w przepisach KPA, np. tak jak w postępowaniu cywilnym – art. 16 i 17 KPC.

Nb 2

2. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie zakresu działania jest wiązane z tą kategorią norm ustrojowych, które ustanawiają zadania, jakie powinny realizować organy administracji publicznej (W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 57; J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji publicznej, Warszawa–Kraków 1974, s. 44). W naszym systemie prawnym o właściwości organu administracji publicznej do rozpoznawania i załatwiania określonej kategorii spraw stanowią jednak nie przepisy normujące zakres działania, a przepisy prawne regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym, np. PrBud, Prawo wodne, Prawo ochrony środowiska, ustawa o gospodarce nieruchomościami (J. Borkowski, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji, PiP 1980, z. 5, s. 39; Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 18). Nie można zatem ustalić właściwości rzeczowej na podstawie przepisów samej WojAdmRządU czy SamGminU, SamPowU, SamWojU. Ciągły proces przebudowy ustroju administracji publicznej powoduje, że w ustawach ustrojowych są zawarte przepisy regulujące ogólne założenia, główne zasady przejmowania kompetencji dawnych organów przez nowe i te przepisy muszą być brane pod uwagę przy ustaleniu właściwości (art. 43–45 KompetGminU, art. 96 ustawy z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz.U. Nr. 133, poz. 872 ze zm., art. 27 ustawy z 23.1.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz.U. Nr. 92, poz. 753 ze zm.). A zatem właściwość rzeczową trzeba ustalić na podstawie przepisów ustaw materialnoprawnych oraz tych przepisów ustaw ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Podkreśla to NSA w wyroku z 26.9.1994 r., I SA 2002/93 (Wok. 1995, Nr. 1, s. 37): „Kwestia właściwości organu podejmującego decyzję w pierwszej instancji jest oceniana nie w oparciu o przepisy dotyczące ustroju organów administracji publicznej, lecz o przepisy określające właściwość organów do podejmowania decyzji w sprawach tego rodzaju”. Tak więc gdy ustawa weszła w życie przed wprowadzeniem systemu samorządu terytorialnego, musi być stosowana w związku z ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, a po reformie w 1998 r. z uwzględnieniem ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr. 106, poz. 668 ze zm.), ustawy z 21.1.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U. Nr. 12, poz. 136 ze zm.), a po zmianie podziału zadań administracji publicznej w województwie ustawą z 23.1.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie. Jeżeli ustawa materialnoprawna stanowi, iż właściwy w sprawie jest organ gminy, przepis ten musi być stosowany w związku z art. 39 ust. 1 SamTerU, zgodnie z którym: „Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”, w przypadku określenia w ustawach materialnoprawnych, że właściwy jest organ samorządu powiatu, właściwość do podjęcia decyzji reguluje art. 38 ust. 1 SamPowU, w myśl którego: „W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzję wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd”. W razie gdy ustawa materialnoprawna przewiduje właściwość organów samorządu województwa, stosuje się art. 46 ust. 1 SamWojU, według którego: „Decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Taki związek nie zachodzi w przypadku, gdy przepis expressis verbis ustanawia właściwość rzeczową organu, np. art. 4 pkt 9 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowi: „Ilekroć w ustawie jest mowa o właściwym organie – należy przez to rozumieć, starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa”.

Nb 3

3. Właściwość określonego organu administracji publicznej musi wynikać z przepisów prawa, a więc nie jest dopuszczalna realizacja przez inny organ, który pozostaje w danym układzie ustrojowym. Tak więc w systemie samorządu terytorialnego kompetencja do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego nie może być zamiennie realizowana przez radę gminy, wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wkroczenie w zakres właściwości określonego organu gminy, organu powiatu, organu województwa przez inny organ gminy, organ powiatu, organ województwa stanowi kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1). Podkreśla to NSA w wyroku z 27.3.1991 r., I SA 138/91 (ONSA 1991, Nr. 3–4, poz. 55): „Uchwała rady miejskiej, rozstrzygająca sprawę w odniesieniu do imiennie oznaczonej osoby, wskazująca ściśle oznaczony przedmiot i warunki nabycia prawa użytkowania wieczystego, stanowi w istocie decyzję administracyjną wydaną w sprawie indywidualnej z naruszeniem właściwości wynikającej z art. 39 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr. 16, poz. 95 ze zm.)”. Również SN podkreślał niedopuszczalność przejmowania przez organy gminy kompetencji należących do innego organu gminy. W uchwale z 30.9.1992 r., III AZP 17/92 (OSNCP 1993, Nr. 3, poz. 25) SN stwierdził, iż „wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta nie może wydać decyzji administracyjnej, do której podjęcia właściwy jest zarząd gminy lub miasta”. Teza ta nie jest aktualna co do organów gminy w związku z nowymi rozwiązaniami wprowadzonymi uchyloną już ustawą z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191). Jest jednak aktualna w pełni w zakresie organów powiatu, organów województwa.

Nb 4

4. Właściwość organów administracji publicznej wynika albo wprost z przepisu ustawy, albo z wydanych na podstawie ustawy aktów wykonawczych oraz zawartych na podstawie ustawy porozumień.

Nb 5

5.  Ustalenie właściwości organów administracji publicznej. Przepisy prawa właściwość do orzekania w postępowaniu administracyjnym, w zależności od rodzaju spraw, przyznają ministrom, terenowym organom rządowej administracji oraz organom gmin, organom powiatu, organom województwa.

Nb 6

6.  Ustalenie właściwości rzeczowej ministrów, w znaczeniu określonym w art. 5 § 2 pkt 4, w zależności od przyjętej metody w normie prawa materialnego może być proste, jak i wymagać zastosowania szeregu przepisów prawa. Normy prawa materialnego mogą bowiem expressis verbis określać właściwość ministra. Przykładem takiego rozwiązania jest art. 10 § 1 ustawy z 14.2.1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr. 189, poz. 1158 ze zm.), stanowiąc, że: „Notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości (…) ”. Inny sposób ustalenia właściwości przyjmuje ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.), stanowiąc w art. 47 ust. 1: „Jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej, udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana i cofnięcie koncesji lub ograniczenie jej zakresu należy do ministra właściwego ze względu na przedmiot działalności gospodarczej wymagającej uzyskania koncesji”. Przepis ten musi być interpretowany w związku z ustawami materialnoprawnymi, a w razie braku takich przepisów z przepisami ustrojowymi określającymi zakres działania ministra. Tak art. 47 ust. 1 SwobDziałGospU stosowany w związku np. z art. 22 ust. 1 ustawy z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr. 163, poz. 981), który stanowi:

„Koncesji na:

1) poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1,

2) wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ze złóż,

3) wydobywanie kopalin ze złóż znajdujących się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej,

4) podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji,

5) podziemne składowanie odpadów – udziela minister właściwy do spraw środowiska”.

Nb 7

7. Ustalenie właściwości terenowych organów rządowej administracji.

Terenowymi organami administracji rządowej w województwie są: 1) wojewoda, 2) organy rządowej administracji zespolonej, 3) organy rządowej administracji niezespolonej (art. 2 pkt 1–3 WojAdmRządU). Zadania administracji rządowej w województwie mogą wykonywać:

1) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, jeżeli wykonanie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw lub z zawartego porozumienia;

2) starosta, jeżeli wykonywanie przez niego zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw;

3) inne podmioty, jeżeli wykonywanie przez nie zadań administracji rządowej wynika z odrębnych ustaw (art. 2 pkt 4–6 WojAdmRządU).

Ustalenie właściwości wojewody. W przepisach prawnych przy ustaleniu właściwości wojewody zastosowane są trzy podstawowe metody, tj. metoda ustanowienia w przepisie expressis verbis właściwości wojewody, metoda określająca właściwość wojewody z zastrzeżeniem pierwszeństwa przepisów szczególnych oraz metoda wymagająca dokonania wykładni w oparciu o ustanowione pojęcia ustawowe. Pierwszą metodą posługuje się ustawa z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr. 193, poz. 1194 ze zm.), która w art. 11a ust. 1 stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Na podstawie tej ustawy wojewoda jest właściwy do wydawania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu (art. 19 ust. 1); pozwolenia na użytkowanie drogi (art. 32 ust. 1). Przykładem zastosowania drugiej metody jest art. 17 ust. 1 ustawy z 15.2.1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), który stanowi: „Decyzję w sprawie uznania za obywatela polskiego wydaje wojewoda, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej”. Przykładem zastosowania trzeciej metody są rozwiązania przyjęte w PrBud. Ustalenie organu właściwego do wydania decyzji na podstawie tej ustawy wymaga sięgnięcia do art. 3 pkt 17 PrBud, który zawiera definicję pojęcia organu właściwego, stanowiąc: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: właściwym organie – należy przez to rozumieć organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8”. Według art. 80 ust. 1 PrBud: „Zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) starosta, 2) wojewoda, 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego”. Zakres właściwości rzeczowej wynika z art. 82 ust. 3 PrBud, który stanowi: „Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych:

1) usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego,

2) hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi,

3) dróg publicznych krajowych i wojewódzkich, wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg i transportu drogowego oraz sytuowanymi w granicach pasa drogowego sieciami uzbrojenia terenu – niezwiązanymi z użytkowaniem drogi, a w odniesieniu do dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek,

3a) usytuowanych na obszarze kolejowym,

4) lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi,

5) usytuowanych na terenach zamkniętych,

6) (uchylony)”.

Należy również zwrócić uwagę, że w ustawach stosowana jest metoda w zakresie regulacji właściwości rzeczowej wojewody, przez udzielenie delegacji ustawowej dla Rady Ministrów. Tak np. art. 82 ust. 4 PrBud zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów, stanowiąc: „Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, także inne niż wymienione w ust. 3 obiekty i roboty budowlane w sprawach, których organem pierwszej instancji jest wojewoda”. Przy ustaleniu właściwości rzeczowej wojewody konieczne jest uwzględnienie rodzaju obiektu budowlanego i robót budowlanych, które jest podstawą rozdzielenia właściwości starosty i wojewody.

Regulacja w przepisach ustaw materialnoprawnych właściwości rzeczowej wojewody nie zamyka procesu czynności jej ustalenia. Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wprowadza instytucję powierzenia prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Artykuł 20 WojAdmRządU stanowi: „1. Wojewoda może powierzyć prowadzenie, w jego imieniu, niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających na obszarze województwa, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych funkcjonujących w województwie. 2. Powierzenie następuje na podstawie porozumienia wojewody odpowiednio z organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, właściwym organem innego samorządu lub kierownikiem państwowej i samorządowej osoby prawnej albo innej państwowej jednostki organizacyjnej, o której mowa w ust. 1. Porozumienie, wraz ze stanowiącymi jego integralną część załącznikami, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym”. Porozumienie zawierane jest przez wojewodę z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta), zarządem powiatu, województwa, co jednak nie oznacza, że właściwy do wydania decyzji będzie ten organ. W takich bowiem przypadkach należy zastosować art. 39 ust. 1 SamGminU, art. 38 ust. 1 SamPowU, art. 46 ust. 1 SamWojU, w myśl których, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, właściwy do wydania decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Artykuł 20 ust. 1 WojAdmRządU nie wylicza expressis verbis w zakresie przedmiotowym powierzenia prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Nie może stanowić to jednak podstawy do wykładni, że ten zakres właściwości rzeczowej wojewody jest wyłączony z powierzenia jednostkom samorządu terytorialnego, organom innych samorządów, kierownikom państwowych osób prawnych lub innych państwowych jednostek organizacyjnych. Porozumienie wchodzi w życie w terminie w nim określonym po opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z chwilą wejścia w życie porozumienia następuje zmiana właściwości organów w zakresie powierzonych spraw. Właściwymi do prowadzenia spraw są odpowiednio do zawartego porozumienia wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, kierownik państwowej osoby prawnej lub innej państwowej jednostki organizacyjnej, którzy podejmują decyzje (postanowienia) w imieniu wojewody. W przypadku zatem przekazania, w przewidzianym trybie prawnym, powierzenia orzecznictwa administracyjnego, wojewoda w tym zakresie traci zdolność prawną do prowadzenia orzecznictwa. Decyzja administracyjna wydana przez wojewodę w zakresie powierzonego orzecznictwa administracyjnego jest podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości, co jest obwarowane sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 1). Podkreśla to NSA, w wyroku z 24.6.1992 r., SA/Ka 457/92 (ONSA 1993, Nr. 2, poz. 46): „Decyzję wydaną przez kierownika lub podległego mu pracownika w czasie obowiązywania porozumienia przenoszącego kompetencję tego organu na organy gminy (art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z 22.3.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr. 32, poz. 176) należy uznać za wydaną z naruszeniem przepisów o właściwości”. Teza tego wyroku jest aktualna w zakresie powierzenia orzecznictwa przez wojewodę. W razie powierzenia prowadzenia przez wojewodę orzecznictwa administracyjnego, w podstawie prawnej decyzji organ obowiązany jest powołać porozumienie (zob. komentarz do art. 107).

Powierzenie przez wojewodę prowadzenia orzecznictwa administracyjnego nie ma znaczenia prawnego dla określenia właściwości instancyjnej, którą zachowują organy wyższego stopnia wobec wojewody (zob. komentarz do art. 17 pkt 2).

Ustawy materialnoprawne mogą wyłączać dopuszczalność zawierania przez wojewodę porozumień. Takie ograniczenie przyjmuje art. 6 ustawy z 13.6.2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 264, poz. 1573 ze zm.).

Zgodnie z art. 19 WojAdmRządU: „Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespołowej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1”. W takim przypadku wojewoda zachowuje właściwość do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Pracownicy urzędu wojewódzkiego prowadzą orzecznictwo administracyjne w jego imieniu i na jego odpowiedzialność. Rozwiązanie to stanowi zatem odejście od zasady bezpośredniości prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przez organ właściwy rzeczowo (zob. komentarz do art. 268a). Artykuł 107 § 1 i art. 268a nie wprowadzają expressis verbis obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli upraszcza jedynie ustalenie istnienia umocowania pracownika do działania w imieniu organu. Niezamieszczenie takiej klauzuli nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości. Taka wykładnia nie znajduje podstaw ani w art. 107 § 1, ani też w art. 268a, jak i w wykładni przepisów o właściwości organów administracji publicznej. Brak klauzuli upoważnienia do działania w imieniu wojewody nakłada na organ administracji publicznej wyższego stopnia bądź sąd kontrolujący decyzję administracyjną, obowiązek ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu wojewody. Ustalenie braku upoważnienia pracownika do podjęcia decyzji prowadzi do stwierdzenia naruszenia przepisów o właściwości. Oznacza bowiem, że decyzja nie została wydana przez organ właściwy. Odejście od zasady bezpośredniości wydania decyzji przez organ właściwy jest dopuszczalne tylko w granicach przewidzianego w przepisach prawa upoważnienia do działania w imieniu organu (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z 11.11.1996 r., III RN 8/96, OSP 1997, Nr. 10, poz. 190). Udzielone upoważnienia do wydawania decyzji pozostają w mocy pomimo zmiany obsady personalnej urzędu wojewody. Upoważnienia udziela organ a nie piastun organu.

Nb 8

8. Ustalenie właściwości terenowych organów rządowej administracji zespolonej.

Na system terenowych organów rządowej administracji zespolonej składają się organy rządowej administracji zespolonej w województwie, w tym kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży (art. 2 pkt 2 WojAdmRządU).

Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej kierowników zespolonych służb, inspekcji, straży do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego są ustawy materialnoprawne. Tak według art. 89 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.): „Organami ochrony zabytków są: 1) minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje Generalny Konserwator Zabytków, 2) wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje, w tym zakresie, wykonuje wojewódzki konserwator zabytków”. W sprawach określonych w ustawie i w odrębnych przepisach organem pierwszej instancji jest wojewódzki konserwator zabytków, a organem wyższego stopnia minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy).

Według art. 5 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm.): „Zadania określone w art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 wykonują następujące organy: 1) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej «Prezesem Urzędu», 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej, zwanego dalej «wojewódzkim inspektorem», jako kierownika wojewódzkiej inspekcji handlowej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (ust. 1). W postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych w wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia jest Prezes Urzędu (ust. 2)”.

Według art. 3 ustawy z 20.7.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 44, poz. 287 ze zm.):

„Organami Inspekcji Ochrony Środowiska są:

1) Główny Inspektor Ochrony Środowiska;

2) wojewódzki inspektor ochrony środowiska jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie”.

„W rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Ochrony Środowiska organem właściwym jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wojewódzki inspektor ochrony środowiska i jako organ wyższego stopnia – Główny Inspektor Ochrony Środowiska” (art. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Według art. 112 ustawy z 6.9.2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.): „1. Zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie wykonują organy: 1) Główny Inspektor Farmaceutyczny, jako centralny organ administracji rządowej (...), 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego jako kierownika wojewódzkiej inspekcji farmaceutycznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. 2. Wojewódzki inspektor farmaceutyczny wykonuje zadania i kompetencje Inspekcji Farmaceutycznej, określone w ustawie i przepisach odrębnych. 3. W sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji Farmaceutycznej, organem pierwszej instancji jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, a jako organ odwoławczy – Główny Inspektor Farmaceutyczny”.

Na podstawie przykładowo przytoczonych rozwiązań prawnych można stwierdzić, że ustawy materialnoprawne w zakresie uregulowania właściwości rzeczowej terenowych organów rządowej administracji zespolonej posługują się metodą dającą pierwszeństwo rozwiązaniom szczególnym, a w razie ich braku zastosowanie reguły ogólnej właściwości (np. art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 8 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).

Ustalając właściwość rzeczową terenowych organów rządowej administracji zespolonej należy uwzględnić, przewidzianą w ustawach materialnoprawnych, możliwość zawierania porozumień w zakresie powierzania prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Takie rozwiązanie przewiduje ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiąc w art. 96 ust. 2: „Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa”. Ustawy dopuszczają zawieranie porozumień w zakresie właściwości terenowych organów administracji rządowej z organami samorządu terytorialnego. Według art. 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska: „Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za zgodą Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie spraw z zakresu właściwości wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w tym wydawanie w jego imieniu decyzji administracyjnych, powiatom położonym na terenie województwa”. Wejście do obrotu prawnego porozumienia powoduje zmianę właściwości organów w zakresie powierzonych spraw. Ustawy materialnoprawne nie regulują trybu zawierania porozumień. Zastosowanie ma art. 20 WojAdmRządU. Zawarcie porozumienia powoduje, że z chwilą wejścia do obrotu prawnego porozumienia następuje zmiana właściwości w zakresie powierzonych spraw. W przypadku zatem powierzenia orzecznictwa administracyjnego, organy administracji zespolonej tracą w zakresie powierzonym zdolność prawną do prowadzenia orzecznictwa. W przypadku prowadzenia orzecznictwa administracyjnego powierzonego w drodze porozumienia organy obowiązane są w podstawie prawnej powołać porozumienie.

Przedstawione wyliczenie terenowych organów rządowej administracji zespolonej jest wyliczeniem przykładowym, dotyczącym sytuacji, gdy organy te powołane są do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w pierwszej instancji. Przykładem terenowego organu rządowej administracji zespolonej orzekającego jako organ wyższego stopnia, ale i właściwego do orzekania w pierwszej instancji, jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Według art. 83 ust. 2 i 3 PrBud: „2. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. 3. Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4”. W skład terenowych organów rządowej administracji zespolonej wchodzą np. komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (art. 11 ustawy z 24.8.1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 12, poz. 68 ze zm.), komendant wojewódzki Policji (art. 6 ust. 1 ustawy z 6.4.1990 r. o Policji tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 43, poz. 277 ze zm.), wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 6a ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 193, poz. 1287 ze zm.).

Nb 9

9. Ustalenie właściwości terenowych organów rządowej administracji niezespolonej.

Zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie na system terenowych organów rządowej administracji składają się organy administracji niezespolonej. Według art. 57 WojAdmRządU „Ustanowienie organów niezespolonej administracji rządowej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli jest to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar jednego województwa”. Według art. 56 ust. 1 WojAdmRządU organami administracji niezespolonej są: 1) szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień, 2) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, 3) dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, 4) dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, 5) dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, 6) dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 7) dyrektorzy izb celnych, naczelnicy urzędów celnych, 8) dyrektorzy urzędów morskich, 9) dyrektorzy urzędów statystycznych, 10) dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, 11) komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej, 12) okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, 13) państwowi graniczni inspektorzy sanitarni, 14) powiatowi oraz graniczni lekarze weterynarii, 15) regionalni dyrektorzy ochrony środowiska.

O zdolności prawnej terenowych organów rządowej administracji niezespolonej do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w postępowaniu regulowanym przepisami KPA stanowią przepisy KPA, wyłączając w art. 3 § 1 pkt 2 stosowanie przepisów KPA do spraw uregulowanych w ustawie z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr. 8, poz. 60 ze zm.), z wyjątkiem przepisów Działów IV, VIII. Na tej podstawie nie orzekają w trybie uregulowanym w KPA w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej oraz w określonym zakresie dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych.

Ustalenie właściwości rzeczowej terenowych organów rządowej administracji niezespolonej wyznaczają przepisy ustaw materialnoprawnych. Ustawy materialnoprawne dla określenia właściwości rzeczowej terenowych organów rządowej administracji niezespolonej posługują się dwiema metodami:

1) metodą określenia expressis verbis właściwości rzeczowej. Taką metodę mamy zastosowaną np. w art. 23 ust. 1 ustawy z 13.6.2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 264, poz. 1573 ze zm.), który stanowi: „Decyzje o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydaje komendant placówki Straży Granicznej”;

2) metodą określającą właściwość rzeczową z zastrzeżeniem pierwszeństwa przepisów szczególnych, np. art. 53 ustawy z 19.2.2004 r. o rybołówstwie (Dz.U. Nr 62, poz. 574 ze zm.), który stanowi: „W sprawach należących do właściwości organów administracji rybołówstwa morskiego, rozstrzyganych w trybie postępowania administracyjnego, decyzje w pierwszej instancji wydaje okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego, chyba że na podstawie przepisu szczególnego organem właściwym w pierwszej instancji jest minister właściwy do spraw rybołówstwa”.

Nb 10

10. Ustalenie właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zakres organów jednostek samorządu terytorialnego, którym KPA przyznało kompetencję ogólną do orzekania w trybie postępowania, wyznacza art. 5 § 2 pkt 6, stanowiąc, że: „Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatu, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze”.

Nb 11

11. Według ustaw samorządowych organami jednostek samorządu terytorialnego są organy stanowiące – rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa (art. 15 ust. 1 SamGminU, art. 9 ust. 1 SamPowU, art. 15 pkt 1 SamWojU) oraz organy wykonawcze – wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 26 ust. 1 SamGminU, art. 26 ust. 1 SamPowU, art. 15 pkt 2 SamWojU). Ustawy samorządowe nie przyznają expressis verbis pozycji ustrojowej organu jednostek samorządu terytorialnego staroście, marszałkowi województwa, zakres jednak kompetencji przyznanych w przepisach prawa materialnego do orzekania w sprawach administracyjnych jest podstawą do ustalenia, że jest to organ administracji publicznej. Odpowiednio do tych rozwiązań przyjętych w przepisach prawa materialnego art. 5 § 2 pkt 6 stanowi, że organem jednostki samorządu terytorialnego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa.

W miastach na prawach powiatu funkcje organów powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta (art. 92 ust. 1 SamPowU). Ustawa nie określa, który organ w mieście na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Artykuł 92 ust. 3 SamPowU stanowi: „Ustrój i działanie organów na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz zasady i tryb działania organów na prawach powiatu określa ustawa o samorządzie gminnym”. Zastosowanie zatem w tym zakresie ma art. 39 ust. 1 SamGminU, regulujący zdolność do orzekania prezydenta miasta na prawach powiatu. Niektóre ustawy materialnoprawne expressis verbis regulują zastosowanie przepisów do organu miasta na prawach powiatu. Tak np. ustawa z 27.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi w art. 4 pkt 9b^1: „Ilekroć w ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu”. W miastach na prawach powiatu prezydent miasta będzie realizował kompetencje do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przyznane zarządowi powiatu, staroście, wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta).

Przepisy ustaw materialnych (choć takiego rozwiązania w przyszłości wykluczyć nie można) nie przyznają właściwości do orzekania w postępowaniu administracyjnym organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego. Przyznana w art. 5 § 2 pkt 6 kompetencja ogólna organom jednostek samorządu terytorialnego, a zatem też organowi stanowiącemu nie oznacza kompetencji szczególnej rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej może być wyłącznie przepis ustawy materialnej bądź przepis KPA w związku z przepisem ustawy materialnej (właściwość instancyjna). Z ustaw samorządowych przyznających domniemanie kompetencji organów stanowiących nie można więc wyprowadzać właściwości rzeczowej tych organów do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego.

Nb 12

12. Ustalenie właściwości zarządu powiatu i zarządu województwa oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa.

Właściwość rzeczowa organów jednostek samorządu terytorialnego może wynikać z przepisów ustaw materialnych lub z zawartych porozumień.

Przy ustaleniu właściwości rzeczowej przepisy ustaw materialnych posługują się dwiema metodami, a mianowicie bądź expressis verbis wyznaczają właściwość organu do wydania decyzji, bądź też niezbędne jest dokonanie wykładni w celu ustalenia właściwości.

Metodą pierwszą posługuje się szereg przepisów ustaw materialnych określających właściwość wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa. Tak np. art. 2 ust. 1 pkt 1–3 ustawy z 15.3.1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz.U. Nr. 22, poz. 162 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), stanowi: „Pozwoleń na przeprowadzenie zbiórki udzielają, w drodze decyzji administracyjnej: 1) wójt, burmistrz (prezydent miasta) – jeżeli zbiórka ma być przeprowadzona na obszarze gminy lub jej części, 2) starosta – jeżeli zbiórka ma być przeprowadzona na obszarze powiatu lub jego części obejmującej więcej niż jedną gminę, 3) marszałek województwa – jeżeli zbiórka ma być przeprowadzona na obszarze województwa lub jego części obejmującej więcej niż jeden powiat”. Takie też rozwiązanie przyjmuje w art. 7 ust. 2 ustawy z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874 ze zm.): „Organem właściwym w sprawach udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany lub cofnięcia licencji w zakresie transportu drogowego jest: 1) w krajowym transporcie drogowym – starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) w przewozach taksówkowych: a) na obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 1 – wójt, burmistrz lub prezydent miasta, b) na obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 2 – wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, c) na obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 4 pkt 3 – Prezydent m.st. Warszawy; 3) w międzynarodowym transporcie drogowym – Główny Inspektor Transportu Drogowego”. Taką metodą posługuje się ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w art. 51 ust. 1: „W sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzję wydaje w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – wojewoda”.

Druga metoda, a zatem metoda, w której zastosowany w przepisie ustawy materialnej sposób określenia właściwości wymaga zastosowania wykładni, obejmuje:

1) określenie jako właściwej jednostki samorządu terytorialnego gminy, powiatu, województwa. W takim przypadku podstawą do ustalenia właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego odpowiednio będzie art. 39 ust. 1 SamGminU: „Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej”, art. 38 ust. 1 SamPowU: „W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzję wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu”, art. 46 ust. 1 SamWojU: „Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej”. Taką metodą posłużył się ustawodawca w art. 8 ustawy z 5.7.1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr. 51, poz. 297 ze zm.), stanowiąc: „organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego”;

2) określenie właściwości organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga ustalenia w oparciu o definicje ustawowe przyjęte w danej ustawie. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.), stanowiąc w art. 45 ust. 1: „Trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 2 oraz art. 60a ust. 3”, czy art. 46 ust. 1 tej ustawy: „Trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu”, czy też art. 48 tej ustawy: „Właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki”. Ustalenie właściwości w takim przypadku wymaga sięgnięcia do definicji ustawowej pojęcia organu właściwego zawartej w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi: „Ilekroć w ustawie jest mowa o: właściwym organie – należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa”. Taką też metodą posługuje się art. 20 pkt 8 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.), który stanowi: „Do zarządcy drogi należy w szczególności: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych”. Ustalenie w tym zakresie organu właściwego do wydania decyzji może nastąpić tylko w związku z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego: „Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich – zarząd województwa; 3) powiatowych – zarząd powiatu; 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta)”.

Określona w przepisach ustaw materialnych właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego może ulec rozszerzeniu w drodze zawarcia porozumień z wojewodą lub organami rządowej administracji zespolonej lub niezespolonej (zob. pkt 7 i 8).

Właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego może zostać ograniczona przez zawarcie porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego oraz między organami jednostek samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej. Możliwość zawierania porozumień pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego przewidują wszystkie ustawy samorządowe. Tak według art. 74 ust. 1 SamGminU: „Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych”, art. 5 ust. 2 SamPowU: „Powiat może zawierać porozumienia w sprawie powierzenia prowadzenia zadań publicznych z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego, a także województwem, na którego obszarze znajduje się terytorium powiatu”, art. 73 ust. 1 SamPowU: „Powiaty mogą zawierać porozumienia w sprawie powierzenia jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych”, art. 74 SamPowU: „Miasto na prawach powiatu może (...) zawierać porozumienia komunalne z gminami”. Również SamWojU w art. 8 ust. 2 stanowi: „Województwo może zawierać z innymi województwami oraz jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa porozumienia w sprawach prowadzenia zadań publicznych”. Ustawy materialne mogą wprowadzać ograniczenia z zakresu zawierania porozumień. Takie ograniczenie przewiduje np. art. 82a PrBud, stanowiąc: „Starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, sprawy z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 z późn. zm.) nie stosuje się”.

Przykładem porozumienia ograniczającego właściwość organów jednostek samorządu terytorialnego na rzecz terenowych organów administracji rządowej jest porozumienie, które może być zawarte na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 28.9.1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), który stanowi: „Starosta może, w drodze porozumienia, powierzyć prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, nadleśniczemu Lasów Państwowych (...)”.

Porozumienia podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 6 ustawy z 1.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Z chwilą wejścia w życie porozumienia następuje zmiana właściwości rzeczowej organu jednostki samorządu terytorialnego. Organem właściwym rzeczowo jest organ jednostki samorządu terytorialnego, któremu powierzono w porozumieniu prowadzenie orzecznictwa administracyjnego. W razie zaś powierzenia w porozumieniu prowadzenia orzecznictwa administracyjnego terenowemu organowi administracji rządowej, organ jednostki samorządu terytorialnego traci właściwość rzeczową.

Ograniczenie wynikającej z przepisów prawa materialnego właściwości rzeczowej organów jednostek samorządu terytorialnego może nastąpić na podstawie uchwał organów stanowiących. Takie rozwiązanie przewiduje tylko SamGminU, która w art. 39 ust. 4 stanowi: „Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1”. Do oceny rady gminy należy celowość udzielenia upoważnienia organom jednostek pomocniczych i organom jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 SamGminU. Artykuł 39 ust. 4 SamGminU stanowi bowiem, że rada gminy „może” udzielić upoważnienia.

Artykuł 39 ust. 4 SamGminU nie określa formy udzielenia upoważnienia. Ze względu na to, że w ten sposób następuje przekazanie kompetencji do władczego działania, należy przyjąć, że następuje to w formie uchwały, którą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 1 SamGminU należy zaliczyć do przepisów powszechnie obowiązujących z wymogiem ogłoszenia stosownie do art. 42 SamGminU. W wyroku z 24.6.1994 r., SA/Łd 1417/94 (OSP 1996, Nr. 5, poz. 101) NSA przyjął: „Uprawnienia wynikające z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr. 16, poz. 95 ze zm.) i uprawnienie oparte na art. 46 ust. 5 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1993 r. Nr. 13, poz. 60) jest uprawnieniem rady gminy jako organu stanowiącego i wyraża się w możliwości wyznaczenia innego (niż ustawowo określony wójt czy burmistrz) organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji. Uchwała rady gminy upoważniająca – na mocy art. 39 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym lub na mocy art. 46 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – inny organ do wydania decyzji administracyjnej (w tym też decyzji z zakresu pomocy społecznej) ma charakter przepisów gminnych i powinna stanowić element podstawy prawnej określonych w niej decyzji administracyjnych”. Z chwilą wejścia w życie uchwały organy gminy tracą właściwość do prowadzenia spraw określonych w uchwale orzecznictwa administracyjnego. Organy, które zostały upoważnione przez radę gminy do prowadzenia w wyznaczonym zakresie orzecznictwa administracyjnego, w decyzji administracyjnej obowiązane są w podstawie prawnej decyzji administracyjnej powołać uchwałę rady. Wymogu tego nie spełnia powołanie w decyzji administracyjnej art. 39 ust. 4 SamGminU, który dopuszcza jedynie możliwość upoważnienia przez radę gminy organów jednostek pomocniczych oraz organów jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1, do prowadzenia orzecznictwa. Właściwość tych jednostek nie może być wyprowadzana z hipotetycznej możliwości upoważnienia do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego, a z podjętej, obowiązującej w obrocie prawnym, uchwały rady gminy.

Ograniczenie właściwości rzeczowej organów jednostek samorządu terytorialnego wynikających z przepisów prawa materialnego może nastąpić na podstawie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego dotyczących utworzenia związku komunalnego. Takie rozwiązanie przyjmuje SamGminU i SamPowU. Według art. 64 ust. 1 SamGminU: „W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne”. W myśl art. 65 ust. 1 SamPowU: „W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami” i art. 74 SamPowU: „Miasto na prawach powiatu może tworzyć związki (...) z gminami”. W razie utworzenia związku komunalnego, na podstawie art. 64 ust. 3 SamGminU: „Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku”, a w przypadku powiatu na podstawie art. 65 ust. 3 SamPowU: „Prawa i obowiązki powiatów uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku”. Jeżeli przekazane zadania dotyczą prowadzenia orzecznictwa administracyjnego z dniem ogłoszenia statutu związku, właściwy rzeczowo jest organ związku, którym jest odpowiednio zarząd związku w zakresie spraw należących do zarządu powiatu, oraz przewodniczący zarządu związku w zakresie należącym do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w przypadku powiatu do starosty (art. 73 ust. 1 SamGminU, art. 71 ust. 1 i art. 65 ust. 4 w zw. z art. 38 SamPowU; zob. J. Borkowski, Związki komunalne w postępowaniu administracyjnym, Przegląd Prawa i Administracji XXXV, Wrocław 1996, s. 42 i nast.).

Naruszenie zawartych porozumień lub uchwał o utworzeniu związku oraz uchwał o zleceniu prowadzenia orzecznictwa administracyjnego jest obwarowane sankcją nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1). Zatem decyzja administracyjna wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego, którego właściwość rzeczowa została ograniczona, powoduje jej nieważność.

Nb 13

13. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą utracić zdolność prawną do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Może to nastąpić w wyniku zastosowania środków nadzoru wobec tych organów. Takie rozwiązanie przewidują ustawy samorządowe, dopuszczając zastosowanie środków nadzoru nie tylko wobec działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, ale i wobec organów. Tak według art. 96 SamGminU w brzmieniu nadanym ustawą z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr. 113, poz. 984 ze zm.): „1. W razie powtarzającego się naruszenia przez radę gminy Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę gminy. W przypadku rozwiązania rady gminy Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru rady gminy pełni jej funkcję. 2. Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się wójt, wojewoda wzywa wójta do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W przypadku odwołania wójta Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wyznacza osobę, która do czasu wyboru wójta pełni jego funkcję”, oraz art. 97: „1. W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję (...). 4. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów gminy z dniem powołania”. Według art. 83 SamPowU: „1. W razie powtarzającego się naruszenia przez radę powiatu Konstytucji lub ustaw Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały rozwiązać radę powiatu. Rozwiązanie rady równoznaczne jest z rozwiązaniem wszystkich organów powiatu. Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyboru nowych organów powiatu pełni funkcję tych organów. 2. Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się zarząd powiatu, wojewoda wzywa radę powiatu do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów” i art. 84: „1. W razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji”. Zgodnie z art. 84 ust. 4: „Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów powiatu z dniem powołania”. Przepisy o nadzorze wobec organów stosuje się odpowiednio do związków i porozumień komunalnych (art. 99 ust. 1a SamGminU i art. 90 SamPowU). Według art. 84 SamWojU: „1. W razie powtarzającego się naruszenia przez sejmik województwa Konstytucji lub ustaw, Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może w drodze uchwały, rozwiązać sejmik województwa. Rozwiązanie sejmiku województwa równoznaczne jest z rozwiązaniem wszystkich organów samorządu województwa. Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza wówczas osobę, która do czasu wyborów nowych organów samorządu województwa pełni funkcję tych organów. 2. Jeżeli powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw dopuszcza się zarząd województwa, wojewoda wzywa sejmik województwa do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej – występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu województwa. W razie rozwiązania zarządu, do czasu wyboru nowego zarządu, funkcję zarządu pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów”, i art. 85 SamWojU: „1. W razie nierokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy samorządu województwa Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy samorządu województwa i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu województwa przez sejmik województwa nowej kadencji”. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu: „Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji organów samorządu województwa z dniem powołania”.

Rozstrzygnięcia nadzorcze wobec organów jednostek samorządu terytorialnego oparte są na sankcji pozbawienia zdolności prawnej organów do działania zarówno w razie rozwiązania, jak i zawieszenia organów samorządu terytorialnego. Działania organów jednostek samorządu terytorialnego po wejściu do obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego o rozwiązaniu lub zawieszeniu organów samorządu terytorialnego nie są zdolne do wywołania skutków prawnych, a także skutków faktycznych, a zatem z mocy prawa są nieważne. Rozstrzygnięcia nadzorcze obowiązują w obrocie prawnym, gdy nabywają cechę prawomocności, która przysługuje, gdy upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź z datą prawomocnego oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 SamGminU, art. 85 ust. 5 SamPowU, art. 86 ust. 4 SamWojU). Rozstrzygnięcia Sejmu, które SamPowU i SamWojU wyłączyły z właściwości sądu administracyjnego, mają cechę prawomocności po opublikowaniu (zob. B. Adamiak, Prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych, [w:] Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, Poznań 1999, s. 39). W zakresie zdolności do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego organy jednostek samorządu terytorialnego, a zatem zarząd powiatu, zarząd województwa, zarząd związku, wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, przewodniczący zarządu związku, tracą właściwość. Właściwymi do wydania decyzji są odpowiednio osoba wyznaczona, komisarz rządowy, określeni w przepisach powołanych wyżej regulujących rozstrzygnięcia nadzorcze wobec organów jednostek samorządu terytorialnego.

Utrata zdolności organów samorządu terytorialnego następuje również w innych przypadkach (art. 28a SamGminU, art. 29 SamPowU, art. 33 SamWojU). Utratę zdolności do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przez organy jednostek samorządu terytorialnego wprowadza ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191 ze zm.), która stanowi w art. 67: „1. Ogłoszenie, w trybie art. 63 ust. 2, wyników referendum rozstrzygających o odwołaniu organu stanowiącego powiatu lub samorządu województwa oznacza zakończenie działalności organu stanowiącego i z mocy prawa – organu wykonawczego. 2. Ogłoszenie w trybie art. 63 ust. 2, wyników referendum przeprowadzonego na wniosek mieszkańców, rozstrzygających o odwołaniu organów gminy przed upływem kadencji, oznacza zakończenie działalności tych organów. 3. Jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa. 4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1–3, Prezes Rady Ministrów niezwłocznie wyznacza osobę, która pełni funkcje organów jednostki samorządu terytorialnego do czasu wyboru nowych organów jednostki samorządu terytorialnego (...)”.

Wydanie decyzji administracyjnej przez organ jednostki samorządu terytorialnego, który utracił zdolność prawną, powoduje nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1.

Nb 14

14. Ustawy samorządowe dopuszczają możliwość upoważnienia do wydania decyzji. Tak według art. 39 ust. 2 SamGminU: „Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta”. Artykuł 38 ust. 2 SamPowU stanowi: „Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1”. Na podstawie art. 46 ust. 2 SamWojU: „Marszałek województwa może upoważnić wicemarszałków, pozostałych członków zarządu województwa, pracowników urzędu marszałkowskiego oraz kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1”. W takich przypadkach wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa zachowuje właściwość do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego. Umocowani w tym trybie prowadzą orzecznictwo administracyjne w ich imieniu i na ich odpowiedzialność. Rozwiązanie to stanowi zatem odejście od zasady bezpośredniości prowadzenia orzecznictwa administracyjnego przez organ właściwy rzeczowo (zob. komentarz do art. 268a).

Nb 15

15. Ustalenie właściwości kierowników służb, inspekcji, straży tworzących samorządową administrację zespoloną.

Artykuł 5 § 2 pkt 6 przyznaje kierownikom służb, inspekcji, straży, tworzących samorządową administrację zespoloną, kompetencję ogólną do prowadzenia orzecznictwa. Podstawą do ustalenia właściwości rzeczowej tych organów są przepisy ustaw materialnych. Ustawy materialne nie zawierają jednolitych rozwiązań, przyjmują bądź rozwiązanie, że organy te działają w imieniu organów jednostek samorządu terytorialnego, bądź też przypisują tym organom właściwość do działania we własnym imieniu. Przykładem pierwszego rozwiązania jest art. 112 ust. 5 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.), który stanowi: „W indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika”. Przykładem drugiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w PrBud, która stanowi w art. 80 ust. 2 pkt 1: „Zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, następujące organy: 1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (...)”, a w art. 83 ust. 1: „Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48–51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1”.

Przyjęte w ustawach materialnych rozwiązania mogą budzić wątpliwości co do właściwości organu do podjęcia decyzji. Takie wątpliwości interpretacyjne nasuwają się w zakresie rozwiązań przyjętych w ustawie z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr. 69, poz. 415 ze zm.), która w art. 9 ust. 2 stanowi: „Zadania, o których mowa w ust. 1, są wykonywane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej”. Według art. 9 ust. 1 pkt 14: „Do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części lub całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46 oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a”. Według art. 10 ust. 7: „W postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej: 1) organem właściwym jest starosta; 2) organem wyższego stopnia jest wojewoda”. Z art 10 ust. 7 wynika, że organem właściwym do wydania decyzji na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, jest starosta. Trzeba bowiem rozgraniczyć wykonywanie zadań od właściwości, a ta została przypisana staroście. Taka wykładnia wynika również z art. 9 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że: „Starosta może, w formie pisemnej, upoważnić dyrektora powiatowego urzędu pracy lub na jego wniosek innych pracowników do załatwiania w imieniu starosty spraw, w tym do wydawania decyzji, postanowień oraz zaświadczeń w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym”.

Nb 16

16.  Ustalenie właściwości innych organów państwowych oraz innych podmiotów.

Według art. 1 pkt 2 kompetencja ogólna została przyznana nie tylko organom administracji publicznej, ale też innym organom państwowym oraz innym podmiotom, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Ustalenie właściwości rzeczowej tej grupy organów następuje na podstawie przepisów ustaw materialnych oraz na podstawie zawartych porozumień. Przykładem innych organów powołanych do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego jest Prezydent RP. Według art. 16 ust. 1 ustawy z 15.2.1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.): „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nadaje obywatelstwo polskie i wyraża zgodę na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego”. Takim organem jest też Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Zgodnie z art. 33 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 43, poz. 226 ze zm.): „1. Rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, z wyjątkiem programów publicznej radiofonii i telewizji, wymaga uzyskania koncesji. (…) 2. Organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady. 3. Przewodniczący Krajowej Rady podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady. Decyzja w tej sprawie jest ostateczna”.

Przykładem przyznania właściwości rzeczowej na podstawie ustaw innym podmiotom jest ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), która w art. 68 ust. 1 przyznaje okręgowym radom adwokackim kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie wpisu na listę adwokatów i aplikantów adwokackich, a w art. 72 ust. 1 kompetencje do podejmowania uchwał o skreśleniu z listy adwokatów oraz aplikantów adwokackich.

Przykładem rozwiązania właściwości rzeczowej wypływającej z zawartego porozumienia jest art. 96 ust. 3 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), który stanowi: „Wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, kierownikom instytucji kultury wyspecjalizowanych w opiece nad zabytkami”.

Nb 17

17. W świetle przyjętych rozwiązań w prawie administracyjnym ustalenie właściwości rzeczowej jest złożone, właściwość rzeczowa organów administracji publicznej nie wynika wyłącznie z przepisów ustawy, ale z aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy, jak również może wynikać z innych czynności organu, np. zawartego porozumienia. Ten skomplikowany system ustalania właściwości rzeczowej nie sprzyja jasności i przejrzystości rozwiązań prawnych. W decyzji administracyjnej organ administracji publicznej obowiązany jest wskazać przepisy, z których wynika właściwość organu do orzekania. Podkreśla to NSA w wyroku z 13.2.1996 r., IV SA 270/94 (Legalis): „W sprawach, w których właściwość organu orzekającego nie wynika w sposób oczywisty z przepisów prawa, na organie orzekającym ciąży bezwzględny obowiązek przedstawienia w decyzji szczegółowych ustaleń, wskazujących na jego właściwość w sprawie. Braki w ustaleniach w tym zakresie nie mogą być uzupełnione przez Naczelny Sąd Administracyjny”.

Art. 21. [Ustalanie właściwości miejscowej]

§ 1. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości – według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości,

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy – według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony,

3) w innych sprawach – według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

§ 2. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie.

Nb 1

1. Ustalenie właściwości miejscowej. Zasady ustalenia właściwości reguluje art. 21, ustanawiając kryteria kwalifikowania spraw do kompetencji organów administracji publicznej. Obowiązują następujące zasady ustalenia właściwości miejscowej:

1) we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw dotyczących nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy, właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby), a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Artykuł 21 § 1 pkt 3 reguluje zasady ustalenia właściwości miejscowej zarówno, gdy w sprawie występuje jedna strona, jak i w przypadku wielości stron. W razie, gdy w sprawie występuje jedna strona, miejsce jej zamieszkania lub w razie braku miejsca zamieszkania strony w kraju, miejsce jej pobytu jest podstawą ustalenia właściwości miejscowej organu. W przypadku wielości stron właściwość miejscową należy ustalić według miejsca zamieszkania jednej ze stron, a w sytuacji braku miejsca zamieszkania stron w kraju, według miejsca pobytu jednej ze stron. Przy wielości stron mających różne miejsca zamieszkania lub pobytu ustalenie właściwości miejscowej organu należy interpretować w związku z art. 21 § 2, a zatem decydująca będzie przy wszczęciu postępowania na wniosek stron, właściwość miejscowa organu, do którego strony wniosły podanie o wszczęcie postępowania właściwego ze względu na miejsce zamieszkania jednej ze stron, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju miejsca pobytu jednej ze stron. W sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu właściwy miejscowo będzie ten organ, który wszczął postępowanie jako pierwszy, będąc właściwy dla miejsca zamieszkania jednej ze stron, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju, pobytu jednej ze stron. Według tych reguł należy ustalić właściwość miejscową, gdy strony nie mają miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Właściwość miejscową w sprawach, w których stroną jest osoba fizyczna, ustala się według miejsca zamieszkania, a w razie braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu. Kodeksu postępowania administracyjnego nie reguluje określenia miejsca zamieszkania. „Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, (...), jest miejsce jej faktycznego przebywania z zamiarem trwałego pobytu. Istnieje domniemanie, że osoba fizyczna ma zamieszkanie w miejscowości, w której jest zameldowana na pobyt stały lub okresowy. Domniemanie to może być obalone dowodem przeciwnym” (Iserzon, Komentarz, s. 77). Do ustalenia miejsca zamieszkania (pobytu) stosuje się przepisy ustawy z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. Nr. 217, poz. 1427 ze zm.). Według art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności: „Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania” (Borkowski, Komentarz, s. 100). Ustawa o ewidencji ludności stanowi w art. 74, że: „Od dnia 1.1.2014 r. znosi się obowiązek meldunkowy (ust. 1). Ilekroć w przepisach prawa jest mowa o zameldowaniu na pobyt stały lub zameldowaniu na pobyt czasowy, od 1.1.2014 r. należy przez to rozumieć miejsce zamieszkania, o którym mowa w art. 25 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (ust. 2). W przypadku osoby fizycznej niemającej zdolności do czynności prawnej ustala się właściwość miejscową organu według miejsca zamieszkania przedstawiciela ustawowego”. W postanowieniu z 23.5.2006 r., I OW 1/06 (Legalis) NSA wskazał: „Ponieważ w imieniu małoletnich dzieci wystąpiła ich matka, jej miejsce zamieszkania jest miejscem zamieszkania dzieci i ono przesądza o właściwości miejscowej organu”. Właściwość miejscową w sprawach, w których stroną jest jednostka organizacyjna, ustala się według siedziby jednostki, a w razie braku siedziby w kraju – według miejsca ostatniej siedziby w kraju. Miejsce siedziby jednostki organizacyjnej określone jest w akcie powołującym jednostkę. Zob. np. art. 25 ustawy z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) w zw. z art. 41 KC i art. 38 pkt 1 lit. c ustawy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186);

2) w sprawach dotyczących nieruchomości, według miejsca jej położenia, a jeżeli nieruchomość leży na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to organem właściwym będzie ten, na którego obszarze właściwości jest większa część nieruchomości. Od tak ustalonej właściwości miejscowej w sprawach dotyczących nieruchomości przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki. Tak według art. 86 PrBud: „W uzasadnionych przypadkach zakres działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego może obejmować więcej niż jeden powiat” (ust. 3a). „Wojewoda, na wniosek właściwych starostów, może rozszerzyć zakres działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego na więcej niż jeden powiat” (ust. 3b);

3) w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zakładu pracy. W oparciu o rozwiązanie przyjęte w art. 3 ustawy z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm.), który ustawą z 2.2.1996 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr. 24, poz. 110 ze zm.) przyjął nowe brzmienie art. 3, odchodząc od pojęcia zakładu pracy, wprowadzając w to miejsce pojęcie pracodawcy, można przez odpowiednie zastosowanie zdefiniować zakład pracy, iż jest to jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Z porównania art. 21 § 1 pkt 2 i 3 wynika, iż przy ustaleniu właściwości miejscowej w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, a miejsce, w którym jest, był lub będzie prowadzony faktycznie zakład (Borkowski, Komentarz, s. 100).

Nb 2

2. Artykuł 21 § 2 ustanawia kryteria pomocnicze ustalenia właściwości miejscowej, a mianowicie, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej według zasad, o których mowa w art. 21 § 1, to właściwość tę ustala się według miejsca zdarzenia dającego podstawę do wszczęcia postępowania, a gdy nie można ustalić takiego miejsca, organem właściwym będzie organ, który jest właściwy dla obszaru dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy. Ze względu na zmianę ustroju miasta stołecznego Warszawy należy uwzględnić art. 48 ustawy z 25.3.1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr. 48, poz. 195 ze zm.), który stanowił: „Jeżeli nie można ustalić właściwości organu, a w przepisach o postępowaniu cywilnym, administracyjnym lub karnym mowa jest o organach właściwych dla dzielnicy lub dzielnicy-gminy Warszawa-Śródmieście, oznacza to organ właściwy dla gminy Warszawa-Centrum”. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 32 ustawy z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr. 41, poz. 361 ze zm.), która nie zawiera rozwiązania przyjętego w art. 48 uchylonej ustawy. Artykuł 21 § 2 nie został uchylony ani zmieniony w części regulującej właściwość organów dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Uwzględniając zatem rozwiązanie przyjęte nową ustawą z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, organem właściwym będzie organ właściwy dla m.st. Warszawy. Ustanowienie kryteriów pomocniczych ma kapitalne znaczenie dla ochrony interesu prawnego osób bezdomnych, gwarantując im dostęp do drogi postępowania administracyjnego.

Nb 3

3. Artykuł 21 określa zasady ustalenia właściwości miejscowej. Przepisy zawarte w ustawach materialnych mogą wprowadzać odmienne reguły ustalania właściwości miejscowej lub regulować pewne odstępstwa od zasad ustalenia właściwości miejscowej. Tak np. art. 62 ust. 1 ustawy z 13.6.2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr. 264, poz. 1573 ze zm.), który stanowi: „Decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wydaje wojewoda właściwy ze względu na miejsce pobytu cudzoziemca, a w przypadku cudzoziemca przebywającego za granicą – wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamierzonego pobytu cudzoziemca”.

Przykładem drugiego rodzaju odstępstwa od ustalenia właściwości miejscowej jest np. rozwiązanie przyjęte w art. 12 ustawy z 1.10.2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz.U. Nr. 220, poz. 1414 ze zm.), który stanowi: „Decyzję o wyrażeniu zgody na zmianę imienia lub nazwiska bądź o odmowie wyrażenia zgody na zmianę imienia lub nazwiska wydaje kierownik urzędu stanu cywilnego właściwy ze względu na miejsce pobytu stałego wnioskodawcy albo jego zastępca, a w przypadku braku takiego miejsca – kierownik urzędu stanu cywilnego właściwy ze względu na ostatnie miejsce pobytu stałego wnioskodawcy albo jego zastępca (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić właściwości w sposób wskazany w ust. 1, w sprawach określonych w ustawie rozstrzyga kierownik urzędu stanu cywilnego właściwy dla miasta stołecznego Warszawy albo jego zastępca (ust. 2)”. Takie też rozwiązania zawiera ustawa z 15.2.1962 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), w art. 18: „O właściwości miejscowej wojewody – w sprawach określonych w art. 17 ust. 4 – stanowią kolejno: miejsce zamieszkania osoby, której postępowanie ma dotyczyć, miejsce jej pobytu, miejsce jej ostatniego zamieszkania lub pobytu. W razie braku tych podstaw, właściwy jest wojewoda warszawski”.

Przepisy szczególne mają w zakresie ustalenia właściwości miejscowej pierwszeństwo przed przepisami KPA. Przytoczone przykłady rozwiązań wyłączają ustalenie właściwości miejscowej w oparciu o kryterium posiłkowe – miejsce zdarzenia powodujące wszczęcie postępowania. Ustalenie właściwości miejscowej z pominięciem przepisów szczególnych powoduje nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 1).

Art. 22. [Właściwość organów do rozstrzygania sporów o właściwość: w systemie ustrojowym samorządu terytorialnego; w systemie ustrojowym organów administracji rządowej; pomiędzy organami obu systemów ustrojowych]

§ 1. Spory o właściwość rozstrzygają:

1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2–4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny,

2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta,

3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 – wojewoda,

4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej,

5) (skreślony)

6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej,

7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą,

8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1–4, 6 i 7 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej,

9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister – Prezes Rady Ministrów.

§ 2.[9] Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny.

§ 3. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić:

1) strona,

2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze,

3) minister właściwy do spraw administracji publicznej,

4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny,

5) Rzecznik Praw Obywatelskich.

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

Organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość

4

III.

Tryb postępowania i skutki prawne rozstrzygnięcia sporu o właściwość

12

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. Sporem o właściwość jest „sytuacja prawna, w której co do zakresu działania organów państwowych zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych” (W. Miszewski, Konflikty kompetencyjne i sądownictwo kompetencyjne, [w:] Encyklopedia podręczna prawa publicznego, t. 1, Warszawa 1927–1928, s. 290). Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów państwowych zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy (Borkowski, Komentarz, s. 296). A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy pomiędzy tymi samymi stronami, dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest już przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowania. Przedmiotem sporu o właściwość, jak i sporu kompetencyjnego nie może być ustalenie rodzaju sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10.3.2006 r., II OW 84/05 (Legalis) wskazał: „O sporze kompetencyjnym możemy mówić w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy”. W postanowieniu z 14.12.2005 r., II OW 79/05 (ONSAiWSA 2006, Nr. 3, poz. 75) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: „Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej”. Spór o właściwość może dotyczyć zarówno właściwości organów w postępowaniu zwykłym w I i II instancji, jak i w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Główną przyczyną sporów o właściwość jest niedoskonałość przepisów prawnych, prowadząca do błędnej ich wykładni (J. Zimmermann, Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami, PiP 1989, z. 3, s. 48–49).

Nb 2

2. Spory o właściwość mogą wystąpić tylko w zakresie właściwości ustawowej. Wyłączona jest możliwość powstania sporu w zakresie właściwości delegacyjnej. Wyznaczony organ do prowadzenia postępowania przez organ wyższego stopnia nie ma zdolności do wdrożenia postępowania o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Związany jest aktem wyznaczającym do załatwienia sprawy (zob. komentarz do art. 26, Właściwość z delegacji do załatwienia sprawy).

Nb 3

3. Spory o właściwość można podzielić na kilka rodzajów według zastosowanych kryteriów. Przyjmując kryterium oceny przez same organy ich właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co do której spór powstał, wyodrębniamy: 1) spory pozytywne, czyli takie, w których co najmniej dwa organy uważają się za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy i służą zapobieżeniu sytuacji, w której, w danej sprawie (tożsamej), toczyłyby się dwa postępowania i zapadłyby dwa orzeczenia; 2) spory negatywne, w których organy nie uważają się za właściwe do rozpoznawania oraz do rozstrzygania danej sprawy, spory te spełniają rolę gwarancyjną wobec stron, gdyż pozwalają im uzyskać ochronę prawną w sytuacji, w której żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy (ibidem, s. 50 i podana tam literatura).

Jeżeli przyjmie się kryterium rodzaju organów pozostających w sporze, to można wyróżnić trzy rodzaje sporów: 1) spory między organami administracji publicznej w znaczeniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 3; 2) spory między organami samorządu terytorialnego a innymi organami administracji publicznej; 3) spory między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi.

II. Organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość

Nb 4

1. Artykuł 22 § 1 reguluje właściwość organów do rozstrzygania sporów między organami administracji publicznej. Brzmienie tego artykułu zostało ustalone w ustawie z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr. 162, poz. 1126 ze zm.). Spory kompetencyjne między organami administracji publicznej a sądami powszechnymi regulował Dział V skreślony ustawą z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.). Zob. na ten temat Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 128 i nast.

Nb 5

2.  Właściwość organów do rozpoznawania sporów została w art. 22 § 1 enumeratywnie określona. Wprowadzone ustawą z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa rozwiązanie prawne różni się od dotychczas przyjętej koncepcji, wedle której organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu o właściwość był wspólny dla organów pozostających w sporze, organ wyższego stopnia. Obecnie od tej zasady właściwości wspólnego organu wyższego stopnia (właściwości instancyjnej) są wprowadzone wyjątki na rzecz układu poziomego powiązania organizacyjnego organów pozostających w sporze z organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu. Od tej reguły wprowadzony jest też wyjątek zastrzegający właściwość sądu administracyjnego.

Nb 6

3.  Organem właściwym do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy:

1) organami jednostek samorządu terytorialnego, tj. organami gminy, organami powiatu, organami województwa lub organami gminy a organami powiatu lub organami województwa czy organami powiatu a województwa oraz pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi z wyłączeniem sporu pomiędzy kierownikami służb, inspekcji i straży stanowiących samorządową powiatową administrację zespoloną i z wyłączeniem sporu pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej jest:

a) wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Właściwość organu wyższego stopnia ustala się na podstawie art. 17 w związku z przepisami prawa materialnego (zob. komentarz do art. 17),

b) w razie braku takiego organu – sąd administracyjny z zastrzeżeniem art. 22 § 1 pkt 4. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 PrPostAdm, do rozstrzygania sporu o właściwość powołany jest NSA. Właściwość sądu administracyjnego obejmuje spory między: 1) organami gmin z różnych województw lub jednego województwa, gdy właściwymi organami wyższego stopnia są różne samorządowe kolegia odwoławcze, 2) organami gminy a organami powiatu (co będzie miało miejsce, gdy są to organy gminy i powiatu z różnych województw lub jednego województwa, gdy organem wyższego stopnia są różne samorządowe kolegia odwoławcze) lub organami województwa, 3) organami powiatu a organami województwa, gdy organem wyższego stopnia są różne samorządowe kolegia odwoławcze, 4) organami województw, gdyż właściwe są wówczas różne samorządowe kolegia odwoławcze. Właściwość organu wyższego stopnia musi zostać ustalona zawsze w oparciu o art. 17 w związku z przepisem prawa materialnego. Sąd administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi;

2) kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta. W tym przypadku art. 22 § 1 pkt 1 przyjął układ poziomy właściwości organu, wypływający z zależności ustrojowej przyjętej w art. 35 ust. 2 SamPowU, który stanowi: „Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży”.

Artykuł 5 § 2 pkt 6 przyznaje kompetencję ogólną do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego oprócz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu starosty również kierownikom służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub marszałka województwa. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje expressis verbis organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy tymi organami. Brak takiej regulacji nasuwa wątpliwości interpretacyjne co do organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu, a mianowicie, czy należy w takim przypadku zastosować art. 22 § 1 pkt 1, który stanowi o właściwości wspólnego organu wyższego stopnia, a w razie braku o właściwości sądu administracyjnego, czy też art. 22 § 1 pkt 3. Wykładnię w tym zakresie należy oprzeć na definicji ustawowej przyjętej w KPA co do pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem art. 5 § 2 pkt 6 stanowi, że: „Ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to (...) kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa (...)”, to do ustalenia właściwości organu powołanego do rozstrzygnięcia sporu należy zastosować art. 22 § 1 pkt 1, a zatem organem właściwym jest wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny;

3) organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej.

Nb 7

4. Organami właściwymi do rozstrzygania sporu pomiędzy terenowymi organami rządowej administracji są:

1) w razie sporu między terenowymi organami rządowej administracji zespolonej w jednym województwie – wojewoda. W tym przypadku również właściwość organu rozstrzygającego spór oparta jest nie na zasadzie właściwości wyższego stopnia (właściwości instancyjnej), a układu poziomego właściwości organu, wypływającego z zależności ustrojowej przyjętej w art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 WojAdmRządU, który stanowi: „Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej w województwie”;

2) w razie sporu pomiędzy wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej została przyznana właściwość do rozstrzygania tego rodzaju sporów niezależnie od przedmiotu sporu, a zatem bez uwzględnienia właściwości rzeczowej wynikającej z przepisów ustaw materialnych. Nie pokrywa się zatem z właściwością instancyjną;

3) w razie sporu pomiędzy wojewodą a organem administracji niezespolonej – minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą. W tego rodzaju sporze przyjęta jest reguła jak omówiona w pkt 2, z tym zastrzeżeniem, że niezbędnym elementem jest podjęcie przez ministra właściwego do spraw administracji współdziałania z organem sprawującym nadzór nad organem administracji niezespolonej.

Nb 8

5. Kompetencję ogólną do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego mają, na podstawie art. 1 pkt 2, również inne organy państwowe oraz inne podmioty. W razie powstania takiego sporu, z wyłączeniem centralnych konstytucyjnych organów, spór rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Przykładem takiego sporu może być spór pomiędzy dyrektorami (kierownikami) muzeów lub bibliotek.

Nb 9

6. Spory pomiędzy organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister, rozstrzyga Prezes Rady Ministrów. Artykuł 22 § 1 pkt 9 posługuje się pojęciem organu administracji publicznej, którego zakres wyznacza art. 5 § 2 pkt 3, i pojęciem ministra, którego zakres wyznacza art. 5 § 2 pkt 4. Prezes Rady Ministrów właściwy jest zatem do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy ministrami a terenowymi organami rządowej administracji zespolonej i niezespolonej. Właściwość Prezesa Rady Ministrów do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy ministrami a organami samorządu terytorialnego została zniesiona w nowym rozwiązaniu przyjętym w art. 22 § 2 KPA w brzmieniu nadanym ustawą z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Od 1.1.2004 r. właściwy do rozstrzygania sporów pomiędzy tymi organami jest NSA.

Nb 10

7. Odmienne reguły rozstrzygania sporów obowiązują przy sporach pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Artykuł 22 § 2 w brzmieniu nadanym WprowAdmU reguluje właściwość do rozstrzygania sporów kompetencyjnych, a zatem sporów o podział kompetencji pomiędzy samorząd terytorialny a administrację rządową. Nie chodzi tu zatem o spór o właściwość, czyli ustalenie właściwości organów należących do jednego systemu ustrojowego, a ustalenie podziału kompetencji pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Zakres właściwości sądu administracyjnego obejmuje spory pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej w znaczeniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 4 i terenowymi organami administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej). Zgodnie z art. 22 § 2 właściwy do rozstrzygania tego rodzaju sporów jest sąd administracyjny. Według art. 15 § 1 pkt 4 PrPostAdm właściwość do rozstrzygania tego rodzaju sporów przyznana została NSA. Takie unormowanie właściwości rozstrzygania tego rodzaju sporów przez przekazanie ich rozstrzygania na drogę postępowania przed sądem administracyjnym jest ważnym elementem ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, bo daje gwarancje prawne ochrony jego kompetencji.

Nb 11

8. Zgodnie z art. 189 Konstytucji RP TK rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. W razie sporu między ministrami, co do właściwości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, spór rozstrzyga TK (art. 53 i 54 ustawy z 1.8.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

III. Tryb postępowania i skutki prawne rozstrzygnięcia sporu o właściwość

Nb 12

1. W KPA w zakresie sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej, w znaczeniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 3, nie uregulowano tak istotnych kwestii procesowych, jak wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporu, toku postępowania oraz formy prawnej i procesowych skutków rozstrzygnięcia sporu (Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 20). W aktualnym stanie prawnym są to czynności wewnętrzne organów administracji publicznej, wymykające się spod kontroli za pomocą środków zaskarżenia służących na drodze administracyjnej i na drodze sądowej. Czynności te podejmuje organ albo na wniosek jednostki szukającej ochrony prawnej na drodze postępowania administracyjnego lub na wniosek organu (organów) pozostającego w sporze. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. A zatem rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej (art. 104), ani postanowienia (art. 123; Borkowski, Komentarz, s. 103). Podkreśla to NSA w postanowieniu z 28.3.1991 r., SA/Lu 218/91 (ONSA 1991, Nr. 1, poz. 30): „Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 KPA nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 KPA. Na takie rozstrzygnięcie nie przysługują środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji ani skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego”. Nie można również przyjąć, iż następuje to w formie postanowienia, zgodnie bowiem z art. 123 § 1 postanowienia wydawane są w toku postępowania. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu nie jest postępowaniem administracyjnym, nie dotyczy bowiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej, a jedynie ustalenia właściwości organu do prowadzenia tego postępowania. Brak szczegółowej regulacji wyłącza dopuszczalność stosowania form procesowych aktu administracyjnego uregulowanych w KPA.

Nb 13

2. Przepisy KPA nie regulują mocy prawnej rozstrzygnięcia sporu pomiędzy organami administracji publicznej w znaczeniu przyjętym w art. 5 § 2 pkt 3, z relacji jednak między organami niższego i wyższego stopnia, uprawnień procesowych organów wyższego stopnia (np. w zakresie rozpatrywania zażaleń na bezczynność organu niższego stopnia – art. 37) należy wyprowadzić, iż organy pozostające w sporze są nim związane. W razie zatem sporu negatywnego organ wskazany jako właściwy jest obowiązany wszcząć postępowanie, w przypadku sporu pozytywnego organ wskazany wszczyna postępowanie, organ, którego właściwość została zakwestionowana, pozostaje bezczynny. W przypadku gdy postępowanie toczy się, organ, którego właściwość została zakwestionowana, jest obowiązany umorzyć postępowanie. Wydanie decyzji wbrew stanowisku organu właściwego do rozstrzygnięcia sporu obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 1), do stosowania której właściwy jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1).

Nb 14

3. Artykuł 22 § 3 reguluje legitymację do żądania rozstrzygnięcia sporu w przypadku sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1) oraz sporu kompetencyjnego pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Legitymację do żądania rozstrzygnięcia sporu mają: 1) strona, 2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze, 3) minister właściwy do spraw administracji publicznej, 4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, 5) Rzecznik Praw Obywatelskich. Legitymacja wyliczonych podmiotów nie jest uzależniona od rodzaju sporu (pozytywnego, negatywnego). Zarówno strona, jak i organy pozostające w sporze mogą według przyjętego rozwiązania żądać jego rozstrzygnięcia, nie będąc, jak to było przyjęte przed zmianą brzmienia art. 22 § 3, ograniczone rodzajem sporu.

Nb 15

4. Tryb rozstrzygnięcia sporu między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami jednostek samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej reguluje PrPostAdm. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spór postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 1 pkt 4 PrPostAdm).

Nb 16

5. Postanowienie NSA rozstrzygające spór pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego oraz pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej wiąże organy (art. 153 PrPostAdm). Postanowienie to jest prawomocne. Skutki prawne prawomocnego rozstrzygnięcia tego rodzaju sporu są takie jak omówione wyżej w pkt 2. W razie sporu pozytywnego lub negatywnego wszczyna postępowanie w sprawie organ wskazany w postanowieniu. Jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed rozstrzygnięciem sporu, organ niewskazany jako właściwy obowiązany jest umorzyć postępowanie. Wydanie decyzji przez organ, który nie został wskazany w postanowieniu sądu, pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 2).

Nb 17

6. Nasuwa się pytanie, czy wadliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość powoduje wadliwość decyzji administracyjnej. Odpowiadając na to pytanie, należy uwzględnić zasady podziału kompetencji. Jeżeli przepis prawa przyznał właściwość wskazanym organom do rozstrzygnięcia sporu, to wyłącza to orzekanie w tym zakresie innych organów. Odejście od tej reguły prowadziłoby do przyznania właściwości do rozstrzygnięcia sporu o właściwość zarówno organom do tego powołanym, jak i organom właściwym do weryfikacji decyzji w toku instancji i w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1). Oznaczałoby to przyznanie organom właściwym do weryfikacji decyzji nie tylko możliwości podważenia mocy obowiązującej rozstrzygnięcia sporu przez organ administracji publicznej (np. rozstrzygnięcia sporu przez samorządowe kolegium odwoławcze, ministra, ale i postanowienia NSA), ale i równałoby się przyznaniu prawa do orzekania o sporze. Takiej wykładni nie można przyjąć. Organ prowadzący postępowania w toku instancji, jak i w trybie nadzwyczajnym, jest w ramach sprawy, której dotyczył spór o właściwość, związany rozstrzygnięciem tego sporu, nie jest zatem umocowany do dokonania innej oceny właściwości do wydania decyzji (por. A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 190). Konieczne jest jednak uwzględnienie zmiany przepisów prawa, które mogą powodować konsekwencje prawne w zakresie mocy obowiązującej rozstrzygnięcia sporu o właściwość, jak i sporu kompetencyjnego.

Art. 23. [Skutki prawne sporu o właściwość]

Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu.

Nb 1

1. Artykuł 23 reguluje skutek prawny powstania sporu o właściwość, którym jest utrata, do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość, zdolności prawnej przez organy pozostające w sporze właściwości do rozstrzygnięcia sprawy, a zatem wydania decyzji. W takim zatem przypadku nie można organom postawić zarzutu bezczynności i domagać się na drodze administracyjnej, a następnie drodze sądowej nakazania organowi załatwienia sprawy w oznaczonym terminie. W postanowieniu z 29.3.1994 r., IV SAB 59/93, z glosą B. Adamiak (OSP 1996, Nr. 1, poz. 17) NSA przyjął: „Jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu (art. 216 § 1 KPA) powstanie spór kompetencyjny w rozumieniu art. 22 § 1 KPA, postępowanie sądowe ulega zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia tego sporu (art. 177 § 1 pkt 3 KPC w związku z art. 211 KPA)”. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąc w art. 54 ust. 1: „Wszczęcie postępowania przed Trybunałem powoduje zawieszenie postępowania przed organami, które prowadzą spór kompetencyjny”.

Nb 2

2. Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli. Sformułowanie „na którego obszarze wynikła sprawa” budzi wątpliwości co do właściwości organów obowiązanych do podjęcia czynności niecierpiących zwłoki, a zatem czy obowiązanymi do podjęcia tych czynności są organy pozostające w sporze, czy też obowiązki te obciążają organy administracji publicznej niezależnie od tego, czy pozostają w sporze, jeżeli na obszarze ich działania wynikła sprawa? Artykuł 23 nie wprowadza ograniczenia właściwości do podejmowania czynności niecierpiących zwłoki, a zatem kierując się wykładnią językową, a następnie wykładnią celowościową i funkcjonalną należy przyjąć, iż każdy organ administracji publicznej, w obrębie swej właściwości działania, obowiązany jest przedsięwziąć czynności. Takie rozwiązanie przyjmował art. 6 PostAdmR: „Gdy między władzami toczy się spór o właściwość lub gdy uzasadniona jest właściwość kilku władz, a zwłoka w załatwieniu grozi niebezpieczeństwem, wówczas każda z władz winna przedsięwziąć w obrębie swego zakresu działania konieczne czynności zawiadamiając o tym inne władze” (zob. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne, s. 56). O podjęciu czynności organy obowiązane są zawiadomić organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu. Organ ten kontroluje, czy nie zostały przekroczone granice dopuszczalne podejmowanych czynności, jak też czy w ten sposób gromadzona jest dokumentacja czynności podjętych w sprawie.

Nb 3

3. Drugą kwestią budzącą wątpliwości interpretacyjne jest to, czy ustawodawca obejmuje obowiązkiem podjęcia czynności niecierpiących zwłoki czynności procesowe związane z rozstrzygnięciem sprawy, co do której powstał spór o właściwość, czy też chodzi o czynności dotyczące rozstrzygnięcia sporu (Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 21). Sformułowanie „wynikła sprawa” wskazuje, że przedmiotem czynności jest sprawa administracyjna, a nie spór o właściwość. Przez czynności te należy rozumieć czynności postępowania dowodowego (np. odebranie zeznań świadka, który wyjeżdża za granicę). Organ władny jest podejmować czynności tylko takie, które nie cierpią zwłoki ze względu na ochronę dwóch dóbr, tj. interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Chodzi tu zatem o zabezpieczenie możliwości zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie, który w razie zwłoki w działaniu uległby np. zniszczeniu, nie byłby dostępny.

Nb 4

4. Po rozpatrzeniu sporu organy obowiązane są przekazać organowi właściwemu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materiał dowodowy zgromadzony w ramach podjętych czynności postępowania dowodowego niecierpiących zwłoki. Organ właściwy w sprawie dokonuje oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 KPA). Jeżeli zgromadzone dowody uznał za wiarygodne i przyznał im moc dowodową, nie jest obowiązany, w zakresie faktu uznanego za udowodniony, przeprowadzać ponownie dowodu. W postępowaniu administracyjnym nie została przyjęta zasada bezpośredniości, jako dowód należy dopuścić wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1), a zatem nie ma przeszkód prawnych ustalenia stanu faktycznego w oparciu o dowody zgromadzone przez inne organy. Odmowa mocy dowodowej dowodom przeprowadzonym przez inne organy rodziłaby bezprzedmiotowość regulacji zawartej w art. 23. Z dowodami tymi obowiązany jest organ zapoznać strony i umożliwić im wypowiedzenie się co do nich (art. 10 § 1, art. 81).

[5] Art. 7 w brzmieniu ustawy z dnia 3.12.2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która wchodzi w życie 11.04.2011 r.

[6] Art. 8 w brzmieniu ustawy z dnia 3.12.2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która wchodzi w życie 11.04.2011 r.

[7] Art. 14 § 1 w brzmieniu ustawy z dnia 12.02.2010 r. (Dz.U. Nr 40, poz. 230), która wchodzi w życie 17.06.2010 r.

[8] Art. 16 § 1 w brzmieniu ustawy z dnia 3.12.2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która wchodzi w życie 11.04.2011 r.

[9] Art. 22 § 2 w brzmieniu ustawy z dnia 30.08.2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), która wchodzi w życie 1.01.2004 r.

Spis treści

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Kodeks postępowania administracyjnego

Dział I. Przepisy ogólne

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Rozdział 2. Zasady ogólne

Rozdział 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne

Rozdział 4. Właściwość organów