Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Komentarz

Redaktorzy

prof. zw. dr hab. Roman Hauser

prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski

Autorzy

sędzia NSA Janusz Drachal; sędzia NSA Maria Jagielska; prof. zw. dr hab. Jacek Jagielski; prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska; dr Maksymilian Cherka; Piotr Gołaszewski; dr Grzegorz Rząsa; dr Rafał Stankiewicz; dr Paweł Wajda; dr Karolina Wojciechowska; dr Katarzyna Zalasińska

2. wydanie

WYDAWNICTWO C.H. BECK

WARSZAWA 2013

Propozycja cytowania:

M. Cherka, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013

Poszczególne części komentarza opracowali:

Janusz Drachal:

art. 1–44, 173–198, 264–285l

Maria Jagielska:

art. 45–172, 199–263, 286–300

Jacek Jagielski:

art. 1–12, 13–14a, 16–17, 25–44, 115–122, 132–172, 199–263, 286–287

Aleksandra Wiktorowska:

art. 12a, 15, 18–24, 45–114, 123–131, 173–198, 264–285l, 288–300

Maksymilian Cherka:

art. 8–9, 12, 13, 14–14a, 16–17, 25–44, 115–122, 286–287

Piotr Gołaszewski:

art. 1–2, 4–7, 10–11, 199–263

Grzegorz Rząsa:

art. 12a, 285a–285l

Rafał Stankiewicz:

art. 3, 132–198

Paweł Wajda:

art. 15, 50–89, 264–269

Karolina Wojciechowska:

art. 45–49, 123–131, 270–285

Katarzyna Zalasińska:

art. 18–24, 90–114, 288–300

Wydawca: Joanna Ziemiecka

© Wydawnictwo C.H. Beck 2013

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck

ISBN mobi: 978-83-255-4804-9

Spis treści

Wstęp

Wykaz skrótów

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dział I. Przepisy wstępne

Art. 1–24

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1–12a

Rozdział 2. Właściwość wojewódzkich sądów administracyjnych

Art. 13–14a

Rozdział 3. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego

Art. 15

Rozdział 4. Skład sądu

Art. 16–17

Rozdział 5. Wyłączenie sędziego

Art. 18–24

Dział II. Strony

Art. 25–44

Rozdział 1. Zdolność sądowa i procesowa

Art. 25–31

Rozdział 2. Strony i uczestnicy postępowania

Art. 32–33

Rozdział 3. Pełnomocnicy

Art. 34–44

Dział III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym

Art. 45–172

Rozdział 1. Pisma w postępowaniu sądowym

Art. 45–49

Rozdział 2. Skarga

Art. 50–62

Rozdział 3. Wniosek o wszczęcie postępowania

Art. 63–64

Rozdział 4. Doręczenia

Art. 65–81

Rozdział 5. Terminy

Art. 82–84

Rozdział 6. Uchybienie i przywrócenie terminu

Art. 85–89

Rozdział 7. Posiedzenia sądowe

Art. 90–114

Rozdział 8. Postępowanie mediacyjne i uproszczone

Art. 115–122

Rozdział 9. Zawieszenie i podjęcie postępowania

Art. 123–131

Rozdział 10. Orzeczenia sądowe

Art. 132–167

Rozdział 11. Prawomocność orzeczeń

Art. 168–172

Dział IV. Środki odwoławcze

Art. 173–198

Rozdział 1. Skarga kasacyjna

Art. 173–193

Rozdział 2. Zażalenie

Art. 194–198

Dział V. Koszty postępowania

Art. 199–263

Rozdział 1. Zwrot kosztów postępowania między stronami

Art. 199–210

Rozdział 2. Koszty sądowe

Art. 211–238

Oddział 1. Przepisy ogólne

Art. 211–229

Oddział 2. Wpis

Art. 230–233

Oddział 3. Opłata kancelaryjna

Art. 234–236

Oddział 4. Wydatki

Art. 237–238

Rozdział 3. Zwolnienie od kosztów sądowych

Art. 239–263

Oddział 1. Przepisy ogólne

Art. 239–242

Oddział 2. Prawo pomocy

Art. 243–263

Dział VI. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego

Art. 264–269

Dział VII. Wznowienie postępowania

Art. 270–285

Dział VIIa. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia

Art. 285a–285l

Dział VIII. Wykonywanie orzeczeń sądowych

Art. 286–287

Dział IX. Postępowanie w razie zaginięcia lub zniszczenia akt

Art. 288–298

Dział X. Przepisy z zakresu postępowania w obrocie zagranicznym

Art. 299–300

Dział XI. Przepis końcowy

Art. 301

Indeks rzeczowy

Wstęp

Oddawany do rąk czytelników Komentarz do ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi drugie, uzupełnione i zaktualizowane wydanie komentarza, który po raz pierwszy ukazał się w 2011 roku. Komentarzem objeto tekst jednolity tej ustawy zawarty w obwieszczeniu Marszałka Sejmu z 26.1.2012 r., od tego czasu już poddany nowelizacji.

Wielość funkcjonujących na rynku wydawniczym komentarzy oraz podręczników akademickich dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi może skłaniać do refleksji o potrzebie publikacji z tego zakresu. Uważamy, że istotne jest, by Czytelnicy komentarzy, a wśród nich w szczególności praktycy, którzy stosują przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogli korzystać z różnych źródeł – porównywać różne ujęcia i sposoby przedstawiania złożonej problematyki procedury sądowoadministracyjnej. Ten przede wszystkim wzgląd zdecydował o podjęciu przez zespół pracowników Katedry Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego i sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji o kolejnym wydaniu tej pracy.

Prezentowany komentarz różni się także treściowo od opracowań dostępnych na rynku księgarskim. Przede wszystkim należy wskazać, że oprócz zagadnień klasycznie podejmowanych w komentarzach procedury sądowoadministracyjnej wprowadzone zostały uwagi dotyczące uwarunkowań tej procedury wynikających z obowiązywania w naszym kraju prawodawstwa Unii Europejskiej. W szerokim zakresie wykorzystane zostało orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zamiarem Autorów było przygotowanie pracy o walorach głównie praktycznych. Stąd w mniejszym stopniu podjęto dyskusję z obowiązującymi regulacjami, a w szerszym zakresie poddano analizie obowiązujące orzecznictwo.

Praca jest dziełem zespołu autorów wskazanych w zestawieniu zbiorczym oraz na poszczególnych stronach niniejszego tomu. Za merytoryczną treść, prezentowane stanowisko prawne i formę wypowiedzi odpowiadają Autorzy poszczególnych części tej publikacji.

Będziemy wdzięczni za wszelkie uwagi dotyczące tej pracy.

Praca obejmuje stan prawny na dzień 1.1.2013 r.

Redaktorzy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)

Tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. (Dz.U. 2012, poz. 270)

(zm: Dz.U. 2012, poz. 1101, poz. 1529)

Dział I. Przepisy wstępne

Literatura: B. Adamiak, Rola sporów o właściwość w postępowaniu administracyjnym, PS 2004, Nr 6; taż, Wadliwość decyzji administracyjnej, Warszawa 1986; taż, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, Nr 2; B. Banaszak, Konstytucyjne ujęcie zasady niezawisłości sędziowskiej w Polsce, ZNSA 2009, Nr 6; R. Batowicz, Zasada udzielania pomocy stronom a czynności przewodniczącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Admin. 2007, Nr 1; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004; M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, ST 2000, Nr 1–2; E. Bojanowski, w: J. Lang (red.), Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008; J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, MoP 2003, Nr 8; tenże, Zakres przedmiotowy kodeksu postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji, PiP 1980, Nr 5; J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009; ciż, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009; ciż, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, 2007, 2009; W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002; tenże, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, Nr 9; W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009; J. Ciszewski, Postępowanie w zakresie obrotu zagranicznego przed sądami administracyjnymi, PS 2006, Nr 10; W. Czerwiński, Reforma sądownictwa administracyjnego, Prok. i Pr. 2002, Nr 10; B. Dauter, Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2008; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, 2009, 2011; W. Dawidowicz, Jeszcze o przedmiotowym zakresie sądownictwa administracyjnego w PRL, PiP 1989, Nr 10; tenże, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1962; D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz–Kraków 2004; K. Defecińska-Tomczak, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000; J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, ZNSA 2010, z. 5–6; G. Dudar, w: Skarga sądowoadministracyjna na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydawaną w indywidualnej sprawie, ZNSA 2008, z. 3; T. Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2006; tenże (red.), Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, cz. 1, t. 1, Warszawa 2004; H. Gajewska-Kraczkowska, P. Suchocki, Dobrowolne poddanie się karze w postępowaniu karnym skarbowym i jego wpływ na postępowanie przed sądem administracyjnym, Prz. Pod. 2012, Nr 9; P. Gołaszewski, Bezczynność organu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego (aspekty prawnoprocesowe), PS 2009, Nr 6; tenże, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2009; tenże, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2011, Nr 10; J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński (red.), Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich, Warszawa 2005; S. Hanausek, „Związanie” sądu cywilnego decyzją administracyjną, SC 1974, t. XXIII; R. Hauser, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004; tenże, Wpływ orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na tworzenie projektów ustaw, PL 2006, Nr 1; R. Hauser, J. Drachal, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa–Zielona Góra 2003; R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, Nr 2; J. Jagielski, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008; tenże, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2006, 2007; tenże, Obywatelstwo polskie. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1998; M. Jaśkowska, Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli, w: J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz (red.), Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003; taż, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007; taż, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007; 2010; taż, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007; M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, 2010; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008; J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław 2007; A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęte w latach 2004–2007, ZNSA 2008, Nr 6; tenże, Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle ustaleń europejskiego case law, w: M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga (red.), Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010–2011, Warszawa 2012; A. Korzeniowska-Polak, Dylematy nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 2012, Nr 2; C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa, Warszawa 2006; A. Krawiec, Wyłączenie sędziego na wniosek strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PPP 2007, Nr 1–2; T. Kuczyński, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, Warszawa 2009; I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991; E. Łętowska, Dekalog dobrego sędziego, w: Ł. Bojarski (red.), Sprawny sąd. Zbiór dobrych praktyk, Warszawa 2008; B. Majchrzak, Postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego – na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010; J. Mokry, Osobowość sędziego a niezawisłość sędziowska, w: M. Jędrzejewska, T. Ereciński (red.), Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga ku czci prof. Z. Resicha, Warszawa 1985; B. Naleziński, w: P. Sarnecki (red.), Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2004; E. Ochendowski, Zakres kontroli sądów administracyjnych i ich właściwość, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, 2010; P. Osowy, Aktywność informacyjna sądu a ustawowe granice pomocy stronie – rozważania na tle art. 5 k.p.c., Rej. 2003, Nr 7–8; tenże, Postępowanie administracyjne jako przykład procedury poprzedzającej sądowe postępowanie cywilne i jego wpływ na ochronę praw jednostki (wybrane zagadnienia), PS 2004, Nr 9; K. Piasecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 1999; P. Piszczek, Zasada trwałości składu orzekającego w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Prok. i Pr. 2006, Nr 1; E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004; M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, 2008, 2009; G. Rząsa, Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jako podstawa skargi kasacyjnej, Warszawa 2011; A. Skoczylas, Podmioty legitymowane do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., ZNSA 2007, Nr 2; tenże, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008; A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarządowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Admin. 2006, Nr 3; I. Skrzydło-Niżnik, Normy strukturalno-organizacyjne a jednolitość orzecznictwa administracyjnego w sprawach samorządowych, w: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz (red.), Jedność systemu prawa a jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, Kraków 2001; E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992; tenże, Status administracyjnoprawny obywatela, w: System prawa administracyjnego, t. IV, Warszawa 1980; K. Sobieralski, Z problematyki sprawy sądowoadministracyjnej, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), PPP 2010, Nr 11; tenże, Postanowienia organu administracji jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, KPPubl. 2009, Nr 3–4; R. Stefański, Wyłączenie sędziego z mocy orzeczenia sądu, PS 2007, Nr 6; T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PS 2005, Nr 5; M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach, ZNSA 2009, Nr 4; W. Szwajdler, T. Bąkowski, Proces inwestycyjno-budowlany. Zagadnienia administracyjnoprawne, Toruń 2004; M. Szydło, Ł. Błaszczak, Sprawa antymonopolowa jako przykład sprawy administracyjnej oraz sprawy gospodarczej, PS 2005, Nr 7–8; M. Ślifirczyk, Urzędowe interpretacje prawa w sprawach indywidualnych, KPPubl. 2006, Nr 1; J. Świątkiewicz, Z problematyki współdecyzji organów w prawie administracyjnym, PiP 1964, Nr 5–6; J.P. Tarno, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009; tenże, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008; 2010; 2012; tenże, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Państwo w służbie obywateli. Księga Jubileuszowa Jerzego Świątkiewicza, Łódź 2005; Z. Tobor, T. Pietrzykowski, Bezstronność jako pojęcie prawne, w: I. Bogucka, Z. Tobor (red.), Prawo a wartość. Księga Jubileuszowa profesora Józefa Nowackiego, Kraków 2003; G. Tworzydło, Artykuł 53 KPC na tle pozostałych kodeksowych unormowań regulujących postępowanie z wniosku strony o wyłączenie sędziego, R.Pr. 2008, Nr 4–5; H. Wichlińska-Polak, Zarys metodyki pracy prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Prok. i Pr. 2009, Nr 5; M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010; tenże (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008; A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2008; T. Wiśniewski, O aktualności koncepcji bezwzględnej nieważności niektórych decyzji administracyjnych, PS 2002, Nr 6; T. Woś, „Nowa” regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego – odstępstwa od modelu pozostały, cz. 1, ST 2007, Nr 1–2, cz. 2, ST 2007, Nr 3; tenże, Pojęcie sprawy w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr 1990, Nr 168; tenże (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007; tenże, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999; tenże, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, 2008, 2009; M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983; T. Zembrzuski, Przeciwdziałanie nadużyciom w korzystaniu z instytucji wyłączenia sędziego w postępowaniu cywilnym, PS 2006, Nr 2; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2006; J. Zimmermann, Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, Nr 1; tenże, Z problematyki sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej a sądami, PiP 1989, Nr 3; M. Zubik, Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w świetle Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, PS 2005, Nr 3.

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1. [Sprawy sądowoadministracyjne] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).

Nb 1

1. Przepis art. 1 PrPostSAdm określa zakres regulacji komentowanej ustawy, jednakże jego treść normatywna nie ma charakteru samodzielnego, gdyż dla ustalenia zakresu przedmiotowego oraz pełnego kształtu (przebiegu) postępowania przed sądami administracyjnymi niezbędne jest sięgnięcie również do innych norm, zawartych w dalszych przepisach komentowanej ustawy (przede wszystkim w art. 2–5 PrPostSAdm) oraz w regulacjach odrębnych (Nb 27–50).

Nb 2

2. Konstrukcja przedmiotowego zakresu zastosowania Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparta jest na pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej, przy czym ze względu na podobieństwo art. 1 PrPostSAdm do art. 1 KPC w piśmiennictwie (por. J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie) podejmuje się próby wyodrębniania spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu materialnym (sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej) oraz w znaczeniu formalnym (inne sprawy, do których przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych).

Zabieg ten budzi wątpliwości przede wszystkim z punktu widzenia art. 184 Konstytucji RP, zgodnie z którym NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują – w zakresie określonym w ustawie – kontrolę działalności administracji publicznej, w tym orzekają o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Treść art. 184 w zw. z art. 177 Konstytucji RP (domniemanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne) musi bowiem prowadzić do wniosku, że przedmiotem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wyznaczającym zakres stosowania przepisów komentowanej ustawy, mogą być wyłącznie sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, czyli sprawy sądowoadministracyjne w znaczeniu materialnym.

Na tym tle w doktrynie podnosi się nawet, że art. 1 PrPostSAdm w części, w jakiej przewiduje stosowanie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozstrzygania innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu formalnym), jest niezgodny z art. 184 Konstytucji RP (T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, (2008), s. 21–22).

Wniosek taki wydaje się jednak za daleko idący, choć nie z uwagi na to, że art. 177 Konstytucji RP stanowi podstawę do przekazywania sądom administracyjnym w drodze ustawodawstwa zwykłego spraw wykraczających poza zakres art. 184 Konstytucji RP [M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu, s. 568], gdyż tak nie jest, ale ze względu na wynik systemowej i funkcjonalnej wykładni art. 1–5 PrPostSAdm w zw. z art. 184 Konstytucji RP, który, po pierwsze, musi uwzględniać dyrektywę zachowania jednolitości systemu prawnego, a po drugie – ma charakter nadrzędny wobec rezultatów interpretacji językowej (M. Zieliński, Wykładnia prawa, s. 234 i n.).

Należy zatem przyjąć, że pomimo wadliwej redakcji art. 1 PrPostSAdm, niepotrzebnie wzorowanej na przepisie art. 1 KPC, każda sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej, co wyraźnie potwierdzają relacje systemowe i funkcjonalne pomiędzy treścią przepisów art. 1–5 PrPostSAdm oraz art. 184 Konstytucji RP.

Nb 3

3. Zabieg polegający na wyodrębnieniu dwóch kategorii spraw sądowoadministracyjnych – o charakterze materialnym i formalnym – oprócz tego, że budzi wątpliwości natury konstytucyjnej, wydaje się również zbędny ze względów teoretycznych.

Przepis art. 1 PrPostSAdm – inaczej niż art. 1 KPC odwołujący się do kategorii stosunku cywilnoprawnego – wyznacza bowiem, w zestawieniu z art. 3–5 PrPostSAdm, przedmiotowy zakres zastosowania komentowanej ustawy przez odniesienie się do konkretnych sfer oraz form działalności administracji publicznej.

O ile więc, w świetle art. 1 KPC oraz art. 177 Konstytucji RP, można uznać, że katalog rodzajów spraw cywilnych ma charakter otwarty, o tyle na gruncie art. 1–5 PrPostSAdm i art. 184 Konstytucji RP należy przyjąć, że w obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z zasadą numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, limitowaną ilością form działania administracji publicznej poddanych kognicji sądów administracyjnych (por. przede wszystkim art. 3 § 2 i 3 PrPostSAdm, który dopełniając regulację art. 1 PrPostSAdm, wskazuje konkretne formy prawne z zewnętrznej sfery działalności administracji publicznej, czyli decyzje, postanowienia, akty prawa miejscowego itd., podlegające kontroli sądów administracyjnych).

Nb 4

4. Odtworzeniu treści pojęcia „sprawa sądowoadministracyjna” nie sprzyja również redakcja art. 1 § 1 PrUstrSAdm, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Literalne brzmienie art. 1 PrUstrSAdm wskazuje bowiem, że rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość (art. 4 PrPostSAdm) wprawdzie mieści się w zakresie wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne, ale nie stanowi kontroli działalności administracji publicznej, co nie da się pogodzić z regulacją art. 166 ust. 3 w zw. z art. 184 Konstytucji RP.

Trzeba wobec tego przyjąć, że redakcja art. 1 § 1 PrUstrSAdm jest wadliwa, natomiast sprawy dotyczące rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość wymienione w art. 4 PrPostSAdm są sprawami z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, czyli sprawami sądowoadministracyjnymi w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm [tak samo T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, (2008), s. 22].

Nb 5

5. Przyjęcie, zgodnie z kanonami wykładni systemowej i funkcjonalnej, że każda sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej, może prowadzić do pewnych trudności interpretacyjnych w związku z treścią art. 15 § 1 pkt 5 i § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 PrPostSAdm.

Pierwszy z tych przepisów przekazuje do właściwości NSA sprawy rozpoznawane przez ten sąd na mocy odrębnych ustaw, przy czym w praktyce chodzi tutaj o dwie kategorie spraw – sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego (art. 4 ust. 3 SkargaU) oraz sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych (art. 48 PrUstrSAdm).

Z kolei art. 58 § 1 pkt 1 i § 4 PrPostSAdm przewiduje, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi (wniosku – art. 64 § 3 PrPostSAdm) z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, jeżeli w sprawie tej sąd powszechny uznał się już poprzednio za niewłaściwy, co skutkuje tym, że w trybie przepisów komentowanej ustawy może de lege lata zostać rozpoznana sprawa niebędąca sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej, czyli sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm.

Nb 6

6. Wyjątkowy charakter przytoczonych w Nb 5 regulacji nie zmienia jednak tego, że każda sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm w zw. z art. 184 Konstytucji RP jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej (Nb 2).

Jako chybione należy w związku z tym ocenić te argumenty, które w nadmienionych w Nb 4–5 kategoriach spraw upatrywałyby spraw sądowoadministracyjnych w znaczeniu formalnym.

Nb 7

7. Sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego są, zgodnie z art. 8 ust. 2 SkargaU rozpoznawane przez NSA na podstawie przepisów tej ustawy, a jedynie posiłkowo i odpowiednio stosuje się do nich regulację Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto postępowanie w sprawach ze skarg na przewlekłość ma charakter pomocniczy względem postępowania sądowoadministracyjnego (por. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 10), wobec czego pośrednio dotyczy kontroli działalności administracji publicznej, stanowiąc jedną z gwarancji jej efektywnej realizacji przez sądy administracyjne.

W tej sytuacji sprawy ze skarg na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego – o ile w ogóle można uznawać je za sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm – muszą być traktowane jako mieszczące się w zakresie kontroli działalności administracji publicznej.

Nb 8

8. Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych, jakkolwiek na mocy art. 48 PrUstrSAdm należą do właściwości NSA, to stosownie do art. 29 i 49 PrUstrSAdm są rozpoznawane w trybie przepisów ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) oraz ustawy z 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.), która zresztą w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów odsyła do regulacji Prawa o ustroju sądów powszechnych (por. T. Kuczyński, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju, s. 245–251 i 292–298).

Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych pozostają zatem poza przedmiotowym zakresem regulacji komentowanej ustawy i w związku tym nie mogą być w ogóle uznawane za sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm.

Nb 9

9. Najwięcej kontrowersji wzbudzają sprawy niebędące sprawami z zakresu kontroli administracji publicznej, do których rozpoznania sąd administracyjny jest zobligowany w przypadku ziszczenia się przesłanek wymienionych w art. 58 § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm.

Przywołane przepisy stanowią fragment szerszej regulacji dotyczącej rozstrzygania sporów kompetencyjnych, która – w pełni trafnie – jest w literaturze oceniana krytycznie [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, (2008), s. 320–329 i dokonany tam przegląd stanowisk literatury].

Zgodnie z art. 58 § 4 PrPostSAdm sąd administracyjny nie może odrzucić skargi (wniosku – art. 64 § 3 PrPostSAdm) z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, jeżeli w sprawie tej sąd powszechny uznał się już poprzednio za niewłaściwy.

Należy jednak pamiętać, że z uwagi na ustanowione w art. 177 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądów powszechnych – a konkretnie sądów cywilnych – w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości sąd powszechny, odrzucając pozew (wniosek) na podstawie art. 199 § 1 pkt 1 KPC (ewentualnie w zw. z art. 13 § 2 KPC) z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, ma obowiązek – w oparciu o przeprowadzoną analizę regulacji kompetencyjnych, w tym art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1–5 PrPostSAdm – wskazać konkretny inny sąd lub organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy oraz uzasadnić swoje stanowisko (por. wyr. TK z 9.6.1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50; por. wyr. SN z 12.12.1997 r., I CKN 370/97, OSNC 1998, Nr 7–8, poz. 116, a także post. SN z 21.5.2002 r., III CK 53/02, OSNC 2003, Nr 2, poz. 31, oraz post. SN z 19.12.2003 r., II CK 319/03, OSNC 2005, Nr 2, poz. 31), które stosownie do art. 394 § 1 in principio i art. 398^1 § 1 KPC podlega kontroli sądu wyższej instancji oraz SN.

Prawdopodobieństwo zatem tego, że w praktyce sprawa niebędąca sprawą z zakresu administracji publicznej, czyli sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm, zostanie rozpoznana w trybie przepisów komentowanej ustawy, jest bardzo znikome.

Jeżeliby już jednak doszło do takiej sytuacji, należy przyjąć, że w dalszym ciągu nie mamy do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną, o jakiej mowa art. 1 PrPostSAdm, tylko ze sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, która na mocy szczególnej regulacji art. 58 § 4 PrPostSAdm podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny w trybie przepisów komentowanej ustawy, zapewniających w tym przypadku realizację konstytucyjnego prawa do sądu, które w całym systemie prawnoprocesowym stanowi wartość nadrzędną.

Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w brzmieniu art. 58 § 4 PrPostSAdm, zgodnie z którym sąd administracyjny nie może odrzucić skargi (wniosku – art. 64 § 3 PrPostSAdm) z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej, jeżeli w sprawie tej sąd powszechny uznał się już poprzednio za niewłaściwy. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji, gdy istnieje podstawa do odrzucenia skargi (wniosku – art. 64 § 3 PrPostSAdm) z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego – czyli nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm – a konieczność rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy – niebędącej sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej – wynika tylko i wyłącznie ze szczególnej regulacji art. 58 § 4 PrPostSAdm.

Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym w post. WSA w Olsztynie z 21.6.2011 r. (I SO/Ol 2/11, CBOSA, z krytyczną glosą T. Lewandowskiego, LEX/el. 2011), w którym przyjęto, że sąd administracyjny nie może odrzucić skargi w sprawie, w której sąd powszechny przyjął brak drogi sądowej, tylko wtedy, jeśli stwierdzi, że skarga dotyczy takich działań lub bezczynności administracji, o których jest mowa w art. 3 PrPostSAdm, a równocześnie nie dotyczy spraw, o których mowa w art. 5 PrPostSAdm. Stanowisko to jest błędne, a zarazem sprzeczne z art. 58 § 4 PrPostSAdm, bowiem w przypadku uznania się przez sąd powszechny za niewłaściwy do rozpoznania sprawy (art. 199 § 1 pkt 1 KPC), jest to po myśli art. 58 § 4 PrPostSAdm wystarczająca przesłanka do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, w szczególności właśnie wówczas, gdy sprawa nominalnie nie należy do właściwości tego sądu (nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm).

Nb 10

10. Przyjmując jednolity charakter pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, należy podkreślić, że chodzi tutaj o sprawę z zakresu (sądowej) kontroli administracji publicznej. Granice tej kontroli, a tym samym zakres przedmiotowy regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznaczają w sposób zamknięty przepisy art. 3–5 PrPostSAdm (zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych).

Kontrolę sądowoadministracyjną określa się jako zewnętrzną, ograniczoną, samoistną, fachową i bezpośrednią [J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu, (2008), s. 19], a jedynym kryterium tej kontroli jest, co do zasady, kryterium legalności (art. 1 § 2 PrUstrSAdm).

Warto jednakże zauważyć, że chociaż działalność sądów administracyjnych tradycyjnie utożsamiana jest z kontrolowaniem administracji publicznej, a termin „kontrola sądowa” ma już walor historyczny, pod względem funkcjonalnym sądy administracyjne sprawują w istocie nadzór judykacyjny nad wskazanymi ustawowo formami działania administracji publicznej [por. J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 11–25].

Stąd też zamiast posługiwania się formułą sądowej kontroli administracji, w odniesieniu do działalności sądów administracyjnych powinno się w zasadzie mówić o nadzorze judykacyjnym, tak jak czyni się to obecnie w przypadku SN (por. art. 183 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 pkt 1 lit. a SNU), którego funkcja względem orzecznictwa sądów powszechnych jest analogiczna do funkcji sprawowanej przez sądy administracyjne wobec wskazanych ustawowo form działania administracji publicznej.

Dodać wypada, że wątpliwości może również wzbudzać użyta w komentowanym przepisie – za szeroka – formuła „sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej”, bowiem dopiero sięgnięcie do art. 3 § 2 PrPostSAdm pozwala ustalić rzeczywisty – węższy w stosunku do przytoczonej formuły – zakres przedmiotowy spraw z zakresu działalności administracji publicznej poddanych kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Stąd też, mając także na uwadze ugruntowane koncepcje doktrynalne [por. J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 83–85 i 126–137], wypada uznać, że komentowany przepis prawidłowo powinien posługiwać się terminem „sprawy z zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej”.

Nb 11

11. Pojęcie administracji publicznej użyte zostało w art. 1 PrPostSAdm – dla określenia granic sprawy sądowoadministracyjnej – w znaczeniu przedmiotowym, a zatem chodzi tutaj o administrację publiczną rozumianą jako działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im ustawowo zadań publicznych [J. Lang, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15–16] w formach wskazanych w art. 3 PrPostSAdm.

Sądy administracyjne sprawują nadzór judykacyjny nie tylko nad działalnością organów administracyjnych w znaczeniu ustrojowym, lecz także nad działalnością organów administracyjnych w znaczeniu funkcjonalnym, które ze względu na swoją formę organizacyjną, status własnościowy oraz podstawowy przedmiot działalności co do zasady nie mieszczą się w strukturze administracyjnej państwa (organy samorządów zawodowych, organizacji społecznych itp.).

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, inaczej niż poprzednio obowiązująca ustawa o NSA, nie zawiera definicji legalnej organu administracji publicznej, a zatem należy przyjąć, że ilekroć mamy do czynienia z powierzeniem na mocy ustawy jakiemukolwiek podmiotowi realizacji zadań (funkcji) publicznych w jednej z form określonych w art. 3 PrPostSAdm, podmiot ten staje się organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów komentowanej ustawy, a postępowanie sądowoadministracyjne jest wówczas w pełni dopuszczalne.

Na tym tle wypada zwrócić uwagę na trzy następuje kwestie, które są istotne z praktycznego punktu widzenia:

a) po pierwsze, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady, aktów Prezydenta RP (por. uchw. NSA z 9.11.1998 r., OPS 4/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 6; warto jednak nadmienić, że reguła ta nie ma zastosowania w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej);

b) po drugie, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady, czynności kontrolnych (a szerzej działalności kontrolnej) Najwyższej Izby Kontroli [por. ostatnio wyr. NSA z 13.1.2011 r., II GSK 1050/09, Legalis; szerzej w tych kwestiach por. natomiast J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 31–34 i s. 61–63];

c) po trzecie wreszcie, zakres kognicji sądów administracyjnych nie obejmuje, co do zasady, czynności podejmowanych w ramach procedury wyborczej przez Państwową Komisję Wyborczą (por. post. NSA z 20.12.2011 r., I OSK 2221/11, Legalis).

Nb 12

12. Chociaż termin „sprawa sądowoadministracyjna” ma w art. 1 PrPostSAdm swoją definicję legalną o charakterze nawiasowym, w dalszych przepisach ustawy występuje on tylko kilkakrotnie (por. art. 2, 15 § 1 pkt 3, art. 26 § 1, art. 32 i 125 § 1 pkt 2 PrPostSAdm).

Znacznie częściej natomiast Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się terminem „sprawa”, przy czym niestety ustawodawca – podobnie jak na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś, Pojęcie sprawy, s. 329 i n.) – używa tego pojęcia w zupełnie odmiennych znaczeniach, zacierając niekiedy zasadniczą różnicę pomiędzy sprawą administracyjną a sprawą sądowoadministracyjną.

Nb 13

13. Termin „sprawa” w znaczeniu materialnoprawnym, a zatem równoważnym określeniu sprawy sądowoadministracyjnej na gruncie art. 1 PrPostSAdm jako przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, występuje m.in. w art. 58 § 1 pkt 1, art. 59, 90, 132, 183 § 1 i art. 185 § 1 PrPostSAdm.

Nb 14

14. W znaczeniu procesowym, a zatem na oznaczenie postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej, termin „sprawa” został użyty m.in. w art. 18 § 1 ab initio, art. 20 § 1, art. 21, 22 § 1, art. 33 § 2 zd. 2, art. 37 § 2, art. 51, 66 § 1, art. 91 § 1, art. 94, 110, 127 § 1, art. 138, 141 § 2, art. 156 § 3, art. 161 § 1 pkt 2, art. 163 § 2 zd. 3, art. 199, 254 § 1 i art. 299 § 1 PrPostSAdm.

Nb 15

15. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi równie często posługuje się terminem „sprawa” na określenie sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej), w szczególności w rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA (sprawa indywidualna).

Z tego typu sytuacją mamy do czynienia m.in. na gruncie art. 3 § 2 pkt 2, 4a i 6, art. 5, 18 § 1 pkt 7, art. 52 § 1–4, art. 53 § 1 i 3, art. 61 § 3 zd. 3, art. 115 § 1, art. 116 § 3, art. 117 § 1 i 2, art. 134 § 1, art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 147 § 2, art. 149, 154 § 1, art. 286 § 2 i art. 287 pkt 1 PrPostSAdm.

Nb 16

16. W przepisach komentowanej ustawy wielokrotnie spotykamy również termin „akta sprawy”, przy czym używany jest on zarówno na oznaczenie akt sprawy sądowoadministracyjnej, czyli akt sądowych (por. m.in. art. 12a, 37 § 1, art. 70 § 2, art. 74 § 1, art. 169, 235, 290 § 1 i art. 299 § 3 PrPostSAdm), jak też akt administracyjnych, czyli akt wytworzonych przez organ administracyjny (por. art. 54 § 2 i art. 286 § 1 PrPostSAdm).

Terminem „akta sprawy” Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa niekiedy również zbiorczo akta sądowe i akta administracyjne (por. m.in. art. 108, 133 § 1 i art. 179 PrPostSAdm).

Taka niejednolitość terminologiczna staje się również źródłem problemów praktycznych – przykładowo w post. z 16.6.2010 r. (I OZ 395/10, CBOSA) NSA wskazał (na tle problematyki dotyczącej opłaty kancelaryjnej), że dysponentem akt administracyjnych – również w czasie, gdy znajdują się one w sądzie administracyjnym w związku z prowadzonym postępowaniem – jest organ administracji publicznej i to w gestii tego organu pozostają kwestie związane z uzyskiwaniem przez strony odpisów, również uwierzytelnionych, z akt sprawy administracyjnej, co reguluje art. 73 i 74 KPA. Pogląd ten, w aspekcie praktycznym, może wzbudzać obiekcje, bowiem wiąże się z koniecznością wypożyczania i przesyłania akt pomiędzy sądem a organem, w efekcie czego uzyskanie kopii lub odpisów z akt administracyjnych w okresie, gdy znajdują się one w sądzie, może okazać się nadmiernie czasochłonne w relacji do wagi i istoty tego typu czynności. Bez wątpienia jednak tego typu wątpliwości mają swoje źródło w braku precyzyjnej regulacji dotyczącej pozycji (sytuacji) akt administracyjnych na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Nb 17

17. Pojęcie „sprawy” bywa także używane w przepisach komentowanej ustawy na określenie konkretnych kwestii proceduralnych, które mogą wyniknąć w toku postępowania sądowoadministracyjnego (por. np. art. 20 § 3, art. 61 § 4, art. 195 § 2 i art. 260 PrPostSAdm).

Nb 18

18. Wreszcie art. 58 § 4, art. 172 i art. 285k § 3 PrPostSAdm posługują się terminem „sprawa” na oznaczenie spraw, które nie są sprawami z zakresu kontroli administracji publicznej, czyli sprawami sądowoadministracyjnymi w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm.

Nb 19

19. Brak szerszego wykorzystania w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi terminu „sprawa sądowoadministracyjna”, którego definicję legalną ustawodawca stworzył w art. 1 PrPostSAdm, jak również dowolność w posługiwaniu się terminem „sprawa”, prowadzącą do jego wieloznaczności, należy ocenić zdecydowanie krytycznie, tym bardziej że pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej służy określeniu zakresu przedmiotowego komentowanej ustawy i z tego punktu widzenia ma zasadnicze znaczenie przy dokonywaniu oceny granic dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm).

Nb 20

20. O pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej w ujęciu teoretycznym por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 25–30; K. Sobieralski, Z problematyki sprawy sądowoadministracyjnej, w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu, s. 603–614; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, s. 152 i n.; J.P. Tarno, R. Batorowicz, Pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, w: J. Posłuszny, Z. Czarnik, R. Sawuła (red.), Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego, s. 344–364; M. Kamiński, O istocie sprawy, s. 7 i n.; K. Klonowski, Kompetencje sądów administracyjnych do reformatoryjnego orzekania a definicje sprawy sądowoadministracyjnej, w: D.R. Kijowski, A. Miruć, A. Suławko-Karetko (red.), Jakość prawa administracyjnego, s. 572–589.

Nb 21

21. Na temat kwalifikacji w orzecznictwie poszczególnych rodzajów spraw jako spraw sądowoadministracyjnych por. komentarz do art. 58.

Nb 22

22. Drugim obok sprawy sądowoadministracyjnej elementem określającym przedmiotowy zakres regulacji komentowanej ustawy jest użyte w art. 1 PrPostSAdm pojęcie postępowania sądowego.

Termin ten musi być rozumiany zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem już z art. 1 PrPostSAdm wynika, że postępowanie sądowoadministracyjne jest co najmniej dwuinstancyjne i dalsze przepisy komentowanej ustawy zawsze muszą uwzględniać ten standard konstytucyjny zarówno pod względem formalnym, jak i materialnym.

W obecnym stanie prawnym, z uwagi na przyjętą konstrukcję skargi kasacyjnej (art. 173 i n. PrPostSAdm), zgłaszane są w tym zakresie zastrzeżenia (por. T. Szewc, Konstytucyjność skargi kasacyjnej), pomimo że TK pozytywnie – i to dwukrotnie – przesądził kwestię zgodności art. 174 PrPostSAdm z art. 45 i 176 ust. 1 Konstytucji RP (wyr. TK z 20.9.2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108 oraz post. TK z 19.10.2010 r., SK 8/09, OTK-A 2010, Nr 8, poz. 94). Szerzej w tych kwestiach por. komentarz do art. 173 i 174.

Nb 23

23. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – w zakresie wynikającym z art. 184 Konstytucji RP – powinno wypełniać postanowienia art. 45 oraz 77 ust. 2 Konstytucji RP, a zatem w obszarze kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej) regulacje komentowanej ustawy muszą stanowić gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony naruszonych wolności lub praw na drodze sprawiedliwego i jawnego postępowania przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem.

Przepisy komentowanej ustawy muszą być koherentne z innymi regulacjami procesowymi, tak aby żadna sprawa dotycząca indywidualnych uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa administracyjnego nie pozostawała poza zakresem drogi sądowej.

Równocześnie wynikające z art. 184 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej) implikuje potrzebę dokonywania wykładni przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – warunkowaną dodatkowo postulatem in dubio pro libertate – w sposób zmierzający do objęcia zakresem przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego jak największej liczby spraw sądowoadministracyjnych, do których rozpoznawania postępowanie to z natury rzeczy jest najlepiej dostosowane i najwłaściwsze (por. M. Masternak-Kubiak, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju, s. 17; por. uwagi zawarte w uzasadnieniu uchw. NSA z 8.11.1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 47).

Nb 24

24. W sensie jurydycznym pod pojęciem postępowania rozumie się uregulowany przez prawo ciąg czynności procesowych podejmowanych przez uprawnione do tego podmioty w celu wywołania określonych skutków prawnych. Tak też należy rozumieć termin „postępowanie sądowoadministracyjne”. Przebieg tego postępowania, co do zasady, został unormowany w przepisach komentowanej ustawy.

W doktrynie zwykło się przy tym wyodrębniać ogólne postępowanie sądowoadministracyjne, odrębne postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość, a także postępowania pomocnicze dotyczące m.in. nałożenia grzywny na organ administracji publicznej, odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt oraz podejmowania uchwał przez NSA [por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, (2009), s. 97; P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 10].

W praktyce powyższy podział ma znaczenie przede wszystkim ze względu na rodzaj środka prawnego prowadzącego do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym, z uwagi na tryb wszczęcia tego postępowania (por. art. 52–54 i 64 § 1 PrPostSAdm), ogólne postępowanie sądowoadministracyjne co do zasady jest inicjowane w drodze skargi, a zatem za pośrednictwem organu administrującego (art. 50 i n. PrPostSAdm), natomiast postępowanie odrębne i postępowania pomocnicze wszczyna się przeważnie przez złożenie odpowiedniego wniosku bezpośrednio w sądzie administracyjnym (art. 63–64 PrPostSAdm).

Nb 25

25. Przyjęty na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi model jurysdykcji sądowej w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej) jest modelem orzekania weryfikacyjnego (rewizyjnego), którego zakres przedmiotowy opiera się na zasadzie klauzuli generalnej (art. 3–4 PrPostSAdm), uzupełnionej zasadą enumeracji negatywnej (art. 5 PrPostSAdm; por. jednak art. 8 ust. 2 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych, t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm., oraz podjęte na tle tego przepisu uchw. NSA z 10.4.2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69; uchw. SN z 29.11.2007 r., III CZP 106/07, OSNC 2008, Nr 12, poz. 134; uchw. SN z 18.11.2009 r., II PZP 7/09, OSNP 2010, Nr 7–8, poz. 82).

Co do zasady jedyną przesłanką ograniczającą sferę kognicji sądów administracyjnych, która nie podlega dalszej dyferencjacji, jest rodzaj formy działania organu administrującego (zasada numerus clausus rodzajów spraw sądowoadministracyjnych), nie zaś merytoryczna treść tego działania – inaczej, niż to miało miejsce w okresie od 1980 do 1990 r., kiedy NSA był uprawniony do orzekania wyłącznie we wskazanych ustawowo kategoriach spraw obejmujących jedynie wybrane obszary działalności administracyjnej państwa (zasada enumeracji pozytywnej).

Oparcie postępowania sądowoadministracyjnego na modelu jurysdykcji weryfikacyjnej (rewizyjnej) powoduje, że sąd administracyjny nie prowadzi samodzielnie postępowania dowodowego (por. jednak wyjątek wynikający z art. 106 § 3 i 5 PrPostSAdm), ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ administracyjny, jak również nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej) co do istoty, tzn. nie ingeruje merytorycznie w treść stosunku administracyjnoprawnego, co najwyżej uchylając zaskarżony akt lub czynność w całości lub w części bądź też stwierdzając w odpowiednim zakresie nieważność (bezskuteczność) tego aktu lub czynności (art. 145–150 PrPostSAdm; por. jednak wyjątki wynikające z art. 146 § 2 i art. 154 § 2 PrPostSAdm).

Przyjęte rozwiązanie jest zgodne z art. 7 i 10 Konstytucji RP statuującymi zasady legalizmu i praworządności oraz trójpodziału i równowagi władz, w świetle których trudno byłoby zaakceptować inną regulację, w szczególności dopuszczającą bezpośrednie kształtowanie przez sądy administracyjne uprawnień i obowiązków obywateli (osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie ustawowo zastrzeżonym do kompetencji organów administrujących. Byłaby to zresztą sytuacja, w której sądy administracyjne zamiast sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej), stanowiącego wyłączny przedmiot ich działania, wkraczałyby w sferę władzy wykonawczej, realizując zadania polegające na administrowaniu, co w świetle obecnych unormowań konstytucyjnych jest niedopuszczalne (art. 175 ust. 1 w zw. z art. 173 Konstytucji RP; R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych).

Nb 26

26. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadach prawdy materialnej, kontradyktoryjności, równości stron, dyspozycyjności (skargowości), bezpośredniości, ustności i pisemności oraz koncentracji materiału procesowego [szerzej w tych kwestiach por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie, s. 106–126]. W kontekście problematyki zasad postępowania sądowoadministracyjnego na szczególną uwagę zasługują dwie kwestie.

Po pierwsze, wszczęcie tego postępowania – tradycyjnie utożsamiane z inicjatywą adresata aktu lub czynności organu administracji publicznej (art. 50 i n. oraz art. 63 PrPostSAdm), a więc z zasadą skargowości – wyjątkowo może również nastąpić z urzędu (dotyczy to postępowania pomocniczego w razie zaginięcia lub zniszczenia akt – art. 289 § 1 PrPostSAdm).

Po drugie natomiast, zasada dyspozycyjności materialnej, kształtująca zakres rozporządzania przez strony przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego oraz wyznaczająca granice wpływu stron na przedmiotowy zasięg tego postępowania, ma różny zakres zastosowania w postępowaniu przed WSA (w pierwszej instancji) oraz w postępowaniu przed NSA (w drugiej instancji).

O ile bowiem WSA nie jest, zgodnie z art. 134 § 1 PrPostSAdm, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli orzeka w granicach całej sprawy administracyjnej (sprawy z zakresu administracji publicznej), o tyle NSA, stosownie do treści art. 183 PrPostSAdm, rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, a zatem co do zasady jest związany zarzutami skargi kasacyjnej (podstawami kasacyjnymi), i to tylko w zakresie zaskarżenia obejmującym – zgodnie z wolą skarżącego – całość lub część kwestionowanego orzeczenia (por. P. Gołaszewski, Postępowanie administracyjne, s. 100).

Nb 27

27. Jakkolwiek regulacja postępowania sądowoadministracyjnego oparta na przepisach komentowanej ustawy po raz pierwszy od czasu reaktywowania sądownictwa administracyjnego w 1980 r. ma charakter autonomiczny, tzn. niezależny od uregulowań zawartych w KPA oraz w KPC (na tle poprzedniego stanu prawnego por. w tych kwestiach A. Skoczylas, Odesłania w postępowaniu), to jednak nie jest zupełnie samodzielna.

W pierwszej kolejności trzeba bowiem wskazać na art. 106 § 5, art. 296 § 2 i art. 300 PrPostSAdm, które odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów KPC regulujących postępowanie dowodowe oraz międzynarodowe postępowanie cywilne (por. J. Ciszewski, Postępowanie w zakresie obrotu zagranicznego), a także na art. 65 § 2 PrPostSAdm, który stanowi, iż do doręczania pism w postępowaniu sądowym przez pocztę stosuje się tryb doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym (por. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 12.10.2010 r. w sprawie szczegółowego trybu i sposobu doręczania pism sądowych w postępowaniu cywilnym, Dz.U. Nr 190, poz. 1277 ze zm.), oraz na art. 228 PrPostSAdm, zgodnie z którym koszty sądowe oraz grzywny orzeczone w postępowaniu przed sądem administracyjnym podlegają egzekucji sądowej prowadzonej w trybie przepisów części trzeciej KPC (szerzej w tych kwestiach por. uwagi do wskazanych przepisów ustawy). Pośrednio do stosowania art. 730 i n. KPC (dotyczących zabezpieczenia roszczeń) w postępowaniu sądowoadministracyjnym odsyłają także art. 35a PrBud oraz art. 58 ust. 3 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.).

Również przepisy art. 22 § 1 pkt 1 in fine i art. 22 § 2 i 3 KPA oraz art. 19 § 1 pkt 5–7 i § 2 OrdPod – mimo że zostały ulokowane w odrębnych aktach prawnych – należy zaliczyć do norm regulujących odrębne postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość (por. też uwagi do art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 PrPostSAdm).

Nb 28

28. W sposób wyjątkowo niepełny Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów tych jednostek (art. 3 § 2 pkt 5–7 i art. 147–148 PrPostSAdm).

Przebieg postępowania w tych kategoriach spraw regulują bowiem równolegle przepisy art. 93–94, 98, 101, 101a i 102a SamGmU, art. 81, 85–88 i 90a SamPowU, art. 82, 86–88a, 90–91 SamWojU oraz art. 63–64 WojAdmRzU, które na dodatek nie są należycie skorelowane z unormowaniami komentowanej ustawy (por. np. uchw. NSA z 2.4.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, Nr 3, poz. 60), co wywołuje wiele problemów teoretycznych i praktycznych (szerzej w tych kwestiach por. T. Woś, „Nowa” regulacja).

Trafnie zatem regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w omawianej kategorii spraw jest w piśmiennictwie oceniana krytycznie.

Nb 29

29. W dalszym ciągu w postępowaniach toczących się w wybranych sprawach sądowoadministracyjnych mogą znajdować zastosowanie przepisy art. 97, 99, 100, 102a, 103 i 105 PWPrPostSAdm).

Nb 30

30. Szczególne miejsce, jeżeli chodzi o wskazanie ustaw odrębnych, które uzupełniają przepisy komentowanej ustawy o dodatkowe normy regulujące przebieg postępowania sądowoadministracyjnego, zajmują art. 3 § 3 oraz art. 50 § 2 PrPostSAdm.

Istnieje duża liczba norm szczególnych, do których odsyłają wskazane przepisy, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych w sprawach innego rodzaju aniżeli wymienione w art. 3 § 2 PrPostSAdm, jak również przyznających legitymację skargową szerokiej grupie podmiotów niewymienionych w art. 50 § 1 PrPostSAdm.

Należy się zgodzić z T. Wosiem, że „(…) część przepisów szczególnych, które przewidują możliwość zaskarżenia określonego aktu lub czynności do sądu administracyjnego należy ocenić jako zbędne [pogrub. – P.G.], ponieważ wskazane tam przejawy działalności organów administracji publicznej w rozumieniu art. 1 [PrPostSAdm – P.G.] są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 tej ustawy, a więc potwierdzają one jedynie kompetencję tego sądu. (…) W związku z powyższym takiego typu unormowania szczegółowe – występujące w licznych przepisach – powtarzające regułę ogólną wynikającą z postanowień art. 3 § 2 [PrPostSAdm – P.G.], są zbędne i należy je ocenić negatywnie” [T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, (2008), s. 102].

Szerzej na temat przepisów szczególnych, do których odsyłają art. 3 § 3 oraz art. 50 § 2 PrPostSAdm, oraz zakresu ich zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym por. komentarz do art. 3 i 50.

Nb 31

31. Istnieje również liczna grupa przepisów, które modyfikują lub wyłączają stosowanie poszczególnych regulacji komentowanej ustawy w odniesieniu do trybu rozpoznawania skarg wymienionych w art. 3 § 2 PrPostSAdm.

Przepisy te mają charakter wyjątków od ogólnych reguł zawartych w komentowanej ustawie, a zatem ich wykładnia jako leges specialis musi mieć charakter ścisły, a niekiedy nawet zwężający (exceptiones non sunt extendendae).

Nb 32

32. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 11.9.2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzje administracyjne wydawane w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej, a także dotyczące delegowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową.

Unormowanie to stanowi wyjątek względem wynikającej z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSAdm zasady zaskarżalności w trybie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne wszystkich rodzajów decyzji, niezależnie od ich przedmiotu (Nb 25). W tych kwestiach por. też argumentację przedstawioną w uchw. NSA (7) z 10.4.2006 r., I OPS 3/06, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 69, oraz uchw. SN z 29.11.2007 r., III CZP 106/07, OSNC 2008, Nr 12, poz. 134, a także uchw. SN z 18.11.2009 r., II PZP 7/09, OSNP 2010, Nr 7–8, poz. 82).

Nb 33

33. Szereg przepisów zawartych w ustawach odrębnych modyfikuje tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego wynikający z art. 52–54 PrPostSAdm, wskazując inne terminy wniesienia skargi, przekazania jej przez organ sądowi oraz rozpoznania jej przez sąd, a niekiedy przewidując nawet obowiązek złożenia skargi bezpośrednio w sądzie administracyjnym. Chodzi tutaj o następujące uregulowania:

a) art. 13 ustawy z 5.7.1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. Nr 51, poz. 297 ze zm.);

b) art. 7 ust. 3–4 ustawy z 25.10.1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (t.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.);

c) art. 16a ust. 3 i 4 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.);

d) art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.);

e) art. 65 ustawy z 28.8.1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 34, poz. 189 ze zm.);

f) art. 4a ust. 2, art. 6c ust. 6, art. 141a ust. 5, art. 141b ust. 3, art. 144 ust. 5, art. 145 ust. 4 i art. 147 ust. 3 ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.);

g) art. 21 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.);

h) art. 188 ust. 6 ustawy z 22.5.2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.);

i) art. 62 ust. 3 ustawy z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.);

j) art. 28 ust. 2 ustawy z 18.10.2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.);

k) art. 20 ust. 2 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.);

l) art. 23 ust. 3, art. 29 ust. 5, art. 41 ust. 5 i art. 44 ust. 10 ustawy z 23.1.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1230 ze zm.);

m) art. 6 ust. 5 ustawy z 7.5.2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956–1989 (Dz.U. Nr 91, poz. 741 ze zm.);

n) art. 31 ust. 2 ustawy z 17.7.2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U. Nr 130, poz. 1070 ze zm.);

o) art. 2 ust. 6 ustawy z 18.3.2010 r. o szczególnych uprawnieniach ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa oraz ich wykonywaniu w niektórych spółkach kapitałowych lub grupach kapitałowych prowadzących działalność w sektorach energii elektrycznej, ropy naftowej oraz paliw gazowych (Dz.U. Nr 65, poz. 404);

p) art. 75 ust. 7 WspRozwUsłTelU;

r) art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963 ze zm.);

s) art. 384 i 493 ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.);

t) ustawy powołane pod Nb 37 i 40.

Nb 34

34. Szczególną regulację w zakresie dopuszczalności skargi na bezczynność do sądu administracyjnego zawiera art. 60 ust. 6 ustawy z 17.5.1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz art. 35 ust. 3 ustawy z 30.6.1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 97, poz. 479 ze zm.).

Zgodnie z powołanymi przepisami skarga do sądu administracyjnego na niewydanie decyzji wojewody stwierdzającej przejście własności nieruchomości lub ich części na rzecz Kościoła Katolickiego lub Kościoła Ewangelicko-Metodystycznego jest dopuszczalna po upływie dwóch lat od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wynika stąd, że skarga na bezczynność wniesiona przed upływem tego terminu powinna zostać odrzucona przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PrPostSAdm, co stanowi wyjątek względem ogólnej regulacji komentowanej ustawy dotyczącej skarg na bezczynność (por. P. Gołaszewski, Bezczynność organu).

Nb 35

35. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z 18.9.2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. Nr 130, poz. 1450 ze zm.) do decyzji o wykreśleniu wpisu w rejestrze kwalifikowanych podmiotów świadczących usługi certyfikacyjne nie stosuje się art. 61 PrPostSAdm.

Zakres zastosowania art. 61 PrPostSAdm został natomiast zmodyfikowany w odniesieniu do skarg na decyzje o pozwoleniu na budowę (art. 35a PrBud; por. zawarte tam odesłanie do odpowiedniego stosowania przez sąd administracyjny przepisów art. 730 i n. KPC regulujących cywilne postępowanie zabezpieczające; por. również analogiczną regulację zawartą w art. 58 ust. 3 WspRozwUsłTelU) oraz skarg na decyzje KNF o nałożeniu kary pieniężnej na towarzystwo emerytalne (art. 204b ust. 3 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych).

Z kolei art. 9 GospNierU przewiduje, że w sprawach dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości (uregulowanych w dziale III GospNierU) – z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i 132 ust. 1a GospNierU – wykonanie decyzji następuje po upływie czternastu dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego, przy czym w przypadku wniesienia takiej skargi organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

Dalsze modyfikacje zakresu zastosowania art. 61 PrPostSAdm wynikają z następujących regulacji prawnych.

a) art. 16a ust. 3 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.);

b) art. 6 ust. 4 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.);

c) art. 400r ust. 9 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.);

d) art. 169 ust. 1 zd. 2 ustawy z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.);

e) art. 239e–239j ustawy z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.);

f) art. 35 ust. 1 ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. Nr 84, poz. 700 ze zm.);

g) art. 64 ust. 2 ustawy z 7.5.2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr 77, poz. 649 ze zm.);

h) art. 58 ust. 3–4 WspRozwUsłTelU;

i) art. 31 ust. 1 ustawy z 8.7.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. Nr 143, poz. 963);

j) art. 38 ust. 1 ustawy z 29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. Nr 135, poz. 789 ze zm.).

Nb 36

36. Zasada jawności postępowania sądowoadministracyjnego, mająca podstawę w art. 45 Konstytucji RP oraz zapisana wprost w art. 10 i 90 PrPostSAdm, doznaje istotnego ograniczenia za sprawą przepisów art. 32 ust. 3–7 i art. 36 ust. 12–14 ustawy z 18.12.1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2–5 (również w zw. z art. 69 ust. 2 i art. 72 ust. 1 pkt 5) ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228); por. także uchw. NSA (7) z 17.4.2012 r., I OPS 1/12, ONSAiWSA 2012, Nr 4, poz. 59.

Regulacje te stanowią wyjątki względem ogólnych reguł zawartych w art. 55 § 2, art. 90 i n. oraz art. 141–142 PrPostSAdm i w tym zakresie modyfikują przebieg postępowania sądowoadministracyjnego.

Nb 37

37. W obowiązującym stanie prawnym mamy również do czynienia z takimi ustawami odrębnymi, w szczególności regulującymi proces inwestycyjno-budowlany dotyczący przedsięwzięć o charakterze publicznym, które w sposób kompleksowy modyfikują przebieg postępowania sądowoadministracyjnego na różnych jego etapach. Chodzi tutaj o następujące przepisy:

a) art. 9ac i 9r ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.);

b) art. 11g ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 2 ustawy z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.);

c) art. 35–36 ustawy z 7.9.2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.);

d) art. 12–13 ustawy z 12.2.2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz.U. Nr 42, poz. 340 ze zm.);

e) art. 34–36 ustawy z 24.4.2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. Nr 84, poz. 700 ze zm.);

f) art. 58 ust. 3–7 WspRozwUsłTelU;

g) art. 37–39 ustawy z 29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. Nr 135, poz. 789 ze zm.).

Przytoczone regulacje mają charakter wyjątkowy względem ogólnych unormowań wynikających z art. 52–54, 61 i 145 PrPostSAdm i w tym zakresie wyłączają bądź istotnie modyfikują stosowanie tych przepisów.

Nb 38

38. Istnieje również grupa przepisów dotyczących sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, które wprowadzają odrębności w sposobie stosowania ogólnej regulacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba tutaj wskazać na następujące unormowania:

a) art. 2–4 ustawy z 17.7.1997 r. o szczególnych zasadach postępowania administracyjnego i sądowego w związku z usuwaniem skutków powodzi z lipca 1997 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 494 ze zm.);

b) art. 15 ustawy z 11.8.2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r. oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 84, poz. 907 ze zm.);

c) art. 21 ust. 6 ustawy z 29.8.2002 r. o stanie wojennym oraz kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 ze zm.);

d) art. 17 ust. 6 i art. 20 ust. 6 ustawy z 21.6.2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 113, poz. 985 ze zm.);

e) art. 4 ust. 2–4 ustawy z 24.6.2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.).

Przepisy te zawierają unormowania szczególne względem art. 52–54 PrPostSAdm, a po części modyfikują sposób stosowania art. 149 PrPostSAdm, rozszerzając także zakres podmiotowego zwolnienia od kosztów sądowych wynikający z art. 239 PrPostSAdm.

Nb 39

39. Szerzej na temat zakresu poszczególnych wyjątków wyłączających bądź modyfikujących stosowanie ogólnej regulacji zawartej w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi por. komentarz do przepisów komentowanej ustawy wskazanych w Nb 30–38 i 40.

Nb 40

40. Osobnego zwrócenia uwagi wymagają dwie regulacje odrębne, mieszczące się co do zasady w grupie przepisów, do których odsyła art. 3 § 3 PrPostSAdm, jednakże normujące postępowanie sądowoadministracyjne w sposób istotnie odbiegający od ogólnych reguł zawartych w komentowanej ustawie.

Chodzi tutaj o art. 30–30g ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; por. M. Szubiakowski, Postępowanie w sprawie rozdziału środków, s. 31 i n.) oraz art. 27–31 ustawy z 9.1.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101 ze zm.), a także art. 59–61 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.).

Przepisy te nie tylko modyfikują tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego wynikający z art. 52–54 PrPostSAdm, ale przede wszystkim wprowadzają odstępstwo od wyrażonej w art. 134 § 1 PrPostSAdm zasady braku związania WSA zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przewidując, iż sąd rozstrzyga sprawę wyłącznie w granicach zaskarżenia wskazanych w skardze (art. 30c ust. 1 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 30 ust. 1 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi, a także art. 61 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

Nb 41

41. Regulacje dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego znajdują się również w wielu aktach wykonawczych wydanych przede wszystkim na podstawie komentowanej ustawy, ale nie tylko.

Warto w związku z tym przypomnieć, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP unormowania każdego z tych rozporządzeń powinny się mieścić w granicach szczegółowych upoważnień ustawowych oraz uwzględniać wytyczne wynikające z ich treści (por. wyr. TK z 7.3.2006 r., SK 11/05, OTK-A 2006, Nr 3, poz. 27, dotyczący niezgodności § 5 ust. 2 rozporządzenia z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm., z art. 221 PrPostSAdm i art. 2 Konstytucji RP).

Nb 42

42. W wykonaniu fakultatywnego upoważnienia zawartego w art. 13 § 3 PrPostSAdm wydane zostały następujące rozporządzenia:

a) rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz.U. Nr 72, poz. 653);

b) rozporządzenie Prezydenta RP z 13.8.2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926);

c) rozporządzenie Prezydenta RP z 28.8.2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. Nr 163, poz. 1016);

d) rozporządzenie Prezydenta RP z 18.4.2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.);

e) rozporządzenie Prezydenta RP z 15.5.2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 604).

Przepisy przytoczonych rozporządzeń wprowadzają odstępstwa od reguł wynikających z art. 13 § 2 i art. 14 PrPostSAdm (por. uwagi do art. 13 i 14).

Nb 43

43. Na podstawie art. 229 § 2 PrPostSAdm wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty nieuiszczonych należności sądowych orzeczonych w postępowaniu przed sądem administracyjnym (Dz.U. Nr 221, poz. 2194).

Nb 44

44. W oparciu o upoważnienie zawarte w art. 233 PrPostSAdm Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z 16.12.2003 r. wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nb 45

45. W wykonaniu art. 236 PrPostSAdm wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz.U. Nr 221, poz. 2192).

Nb 46

46. Na podstawie art. 256 PrPostSAdm Rada Ministrów określiła w rozporządzeniu z 16.12.2003 r. wzór i sposób udostępniania urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz.U. Nr 227, poz. 2245).

Nb 47

47. Spośród rozporządzeń wydanych na podstawie Prawa o ustroju sądów administracyjnych warto, z punktu widzenia problematyki proceduralnej, zwrócić uwagę na dwa akty:

a) rozporządzenie Prezydenta RP z 18.9.2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 169, poz. 1646);

b) uchwała Zgromadzenia Ogólnego NSA z 8.11.2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (M.P. Nr 86, poz. 1007).

Przytoczone przepisy uzupełniają bowiem regulację Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiąc podstawę podejmowania wielu czynności procesowych przez sąd (przewodniczącego), a niekiedy również bezpośrednie źródło uprawnień lub obowiązków dla stron (uczestników) tego postępowania.

W odniesieniu do Regulaminu wewnętrznego urzędowania NSA, mającego formę uchwały Zgromadzenia Ogólnego NSA, może zatem w określonych przypadkach aktualizować się kwestia zgodności wybranych przepisów tego aktu z art. 2, 87 ust. 1 i art. 93 Konstytucji RP.

Por. także rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652 ze zm.), które ma znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania art. 13 § 2 i art. 59 PrPostSAdm.

Nb 48

48. Stosownie do przepisów regulujących koszty postępowania przed sądami administracyjnymi w postępowaniu tym znajdują również zastosowanie unormowania zawarte w:

a) dziale 2 tytułu III ustawy z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 ze zm.);

b) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 4.7.1990 r. w sprawie wysokości należności świadków i stron w postępowaniu sądowym (Dz.U. Nr 48, poz. 284 ze zm.); zob. jednak art. 10 ustawy z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1101), zgodnie z którym wskazane rozporządzenie utraci moc najpóźniej 5.5.2013 r.;

c) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.);

d) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.9.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.);

e) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 31.1.2011 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych zasad ponoszenia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez doradcę podatkowego z urzędu (Dz.U. Nr 31, poz. 153);

f) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 2.12.2003 r. w sprawie opłat za czynności rzeczników patentowych (Dz.U. Nr 212, poz. 2076 ze zm.);

g) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 28.8.1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz.U. Nr 27, poz. 197 ze zm.);

h) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 24.1.2005 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności tłumacza przysięgłego (Dz.U. Nr 15, poz. 131 ze zm.);

i) rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 31.10.1983 r. w sprawie wynagradzania biegłych (tłumaczy) z zakresu daktylologii (Dz.U. Nr 64, poz. 292 ze zm.); zob. jednak art. 10 ustawy z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1101), zgodnie z którym wskazane rozporządzenie utraci moc najpóźniej 5.5.2013 r.

Nb 49

49. Zasady udziału prokuratora w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uregulowane także w dziale XI rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24.3.2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. Nr 49, poz. 296 ze zm.).

Nb 50

50. Jakkolwiek zatem zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej i bez wątpienia stanowi podstawową regulację w tej materii o charakterze stricte autonomicznym, to jednak istnieje również szeroka grupa przepisów odrębnych zawartych w ustawach i rozporządzeniach, które w różnym zakresie uzupełniają, modyfikują lub wyłączają stosowanie poszczególnych unormowań komentowanej ustawy.

W praktyce częstym, a zarazem podstawowym problemem jest brak należytej spójności przepisów szczególnych z uregulowaniami komentowanej ustawy (Nb 28), jak również powielanie w aktach odrębnych unormowań wynikających już z brzmienia konkretnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co w wielu wypadkach prowadzi do powstawania całkowicie zbędnych superfluum (Nb 30).

Ponadto znaczna liczba ustaw, do których odsyłają art. 3 § 3 i art. 50 § 2 PrPostSAdm, jak również wiele wyjątków wpływających na kształt postępowania w sprawach skarg wymienionych w art. 3 § 2 PrPostSAdm (Nb 30–40) sprawia, że stosując przepisy komentowanej ustawy, należy zawsze mieć na względzie unormowania wynikające z aktów prawnych regulujących tę dziedzinę spraw, której w konkretnym przypadku dotyczy skarga do sądu administracyjnego.

Nb 51

51. Jako że komentowana ustawa obowiązuje od 1.1.2004 r., doczekała się już w tym okresie następujących nowelizacji:

a) na podstawie art. 3 ustawy z 17.6.2004 r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692 ze zm.), która weszła w życie 1.9.2004 r., dokonano nowelizacji art. 287 PrPostSAdm;

b) na podstawie art. 13 ustawy z 22.4.2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 94, poz. 788), która w tym zakresie weszła w życie 14.6.2005 r., dodano pkt 4 w art. 5 PrPostSAdm;

c) na podstawie art. 82 ustawy z 8.7.2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.), która weszła w życie 15.3.2006 r., znowelizowano art. 175 § 2 PrPostSAdm;

d) na podstawie art. 1 ustawy z 22.9.2006 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 208, poz. 1536), która weszła w życie 6.12.2006 r., dokonano nowelizacji art. 19 PrPostSAdm;

e) na podstawie art. 3 ustawy z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1590), która weszła w życie 1.7.2007 r., dodano pkt 4a w art. 3 § 2 PrPostSAdm oraz znowelizowano art. 52 § 3, art. 146 § 1 i art. 149 PrPostSAdm;

f) na podstawie art. 9 ustawy z 24.5.2007 r., o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 120, poz. 818), która weszła w życie 20.7.2007 r., dokonano nowelizacji art. 5 pkt 4 PrPostSAdm;

g) na podstawie art. 5 ustawy z 9.5.2007 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 121, poz. 831), która weszła w życie 7.10.2007 r., uchylono § 3 w art. 37 PrPostSAdm;

h) na podstawie art. 8 ustawy z 24.10.2008 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 216, poz. 1367), która w tym zakresie weszła w życie 1.1.2009 r.,dodano pkt 5 w art. 5 PrPostSAdm;

i) na podstawie art. 1 ustawy z 12.2.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433), która weszła w życie 16.4.2009 r., dokonano nowelizacji art. 73 PrPostSAdm;

j) na podstawie art. 1 ustawy z 16.7.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 144, poz. 1179), która weszła w życie 19.9.2009 r., dodano § 4 w art. 18 PrPostSAdm;

k) na podstawie art. 8 ustawy z 23.10.2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U. Nr 216, poz. 1676 ze sprost.), która weszła w życie 1.1.2010 r., znowelizowano art. 37 § 1 oraz art. 48 PrPostSAdm;

l) na podstawie art. 1 ustawy z 23.10.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 1736), która weszła w życie 8.1.2010 r., w art. 18 § 1 dodano pkt 6a oraz uchylono § 4 tego przepisu;

m) na podstawie art. 12 ustawy z 9.10.2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 178, poz. 1375 ze zm.), która w tym zakresie weszła w życie 31.3.2010 r., dokonano nowelizacji art. 265 PrPostSAdm;

n) na podstawie art. 2 ustawy z 12.2.2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 36, poz. 196), która weszła w życie 10.4.2010 r., dodano art. 12a, art. 14a, § 2 w art. 24, § 2 w art. 72, § 3 w art. 244, § 3 w art. 252, § 3 w art. 272 oraz dział VIIa PrPostSAdm, uchylono art. 23 i art. 221 PrPostSAdm, a także znowelizowano art. 65 § 2, art. 124 § 1 pkt 5, art. 232 § 1, art. 234 § 2, art. 244 § 2, art. 272 § 2, art. 299 i 300 PrPostSAdm;

o) na podstawie art. 4 ustawy z 10.6.2010 r. o zmianie ustawy o doradztwie podatkowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 122, poz. 826), która weszła w życie 7.8.2010 r., dokonano nowelizacji art. 175 § 3 pkt 1 PrPostSAdm;

p) na podstawie art. 8 ustawy z 24.9.2010 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 197, poz. 1307), która weszła w życie 9.11.2010 r., dodano art. 8 § 2 PrPostSAdm, a także znowelizowano art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 92, art. 173 § 2, art. 175 § 2, art. 177 § 2, art. 239 pkt 2 oraz art. 264 § 2 PrPostSAdm;

r) na podstawie art. 146 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228), która weszła w życie 2.1.2011 r., znowelizowano art. 96 § 1 PrPostSAdm;

s) na podstawie art. 2 ustawy z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie 11.4.2011 r., dokonano nowelizacji art. 3 § 2 pkt 8, art. 32, art. 51, art. 54 § 1 i 3, art. 57 § 1 pkt 2 i § 3, art. 87 § 3, art. 149, art. 153, art. 154 § 1, art. 200 oraz art. 239 pkt 1 PrPostSAdm (por. P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne);

t) na podstawie art. 14 ustawy z 20.1.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17.5.2011 r., znowelizowano (rozbudowano) art. 54 § 3, art. 149 i art. 154 § 2 PrPostSAdm;

u) na podstawie art. 1 ustawy z 25.3.2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12.7.2011 r., dodano § 2 w art. 149 oraz znowelizowano art. 229 § 1 i art. 239 pkt 1 PrPostSAdm (por. także P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne).

W Dzienniku Ustaw z 2012 r. pod poz. 270 ogłoszono tekst jednolity Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który pozostaje aktualny jednakże z następującą zmianą: na podstawie art. 6 ustawy z 31.8.2012 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1101), która weszła w życie 5.11.2012 r., znowelizowano art. 205 § 1 i 3 PrPostSAdm.

Nb 52

52. Jeśli chodzi o regulacje przejściowe związane z wejściem w życie komentowanej ustawy, to należy tutaj wyróżnić dwa aspekty tego zagadnienia.

Po pierwsze wypada wskazać na unormowania dotyczące stricte postępowania sądowoadministracyjnego. W tym zakresie zasadą jest, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1.1.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe WSA na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z zastrzeżeniem stosowania dotychczasowych przepisów o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 PWPrPostSAdm; por. także art. 99 i 102a PWPrPostSAdm). Jednocześnie w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem NSA wydanym przed 1.1.2004 r. również orzekają właściwe WSA na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po drugie natomiast (zważywszy m.in. na ciągły i znaczny dopływ do sądów administracyjnych tzw. spraw reprywatyzacyjnych) należy rozważyć, jak na tle komentowanej ustawy przedstawia się zagadnienie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawach, w których postępowanie administracyjne pozostawało w toku w dniu 1.1.2004 r. O ile więc nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że skarga taka jest dopuszczalna w sprawach, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po 1.9.1980 r., zaś jedynie do wydania decyzji doszło już po 1.1.2004 r., o tyle problematyczna może się wydawać sytuacja, w której postępowanie administracyjne wszczęto jeszcze przed 1.9.1980 r. (przypadki takie wciąż zdarzają się w praktyce), natomiast decyzja zapadła już po 1.1.2004 r. Powstaje bowiem pytanie o zakres oddziaływania art. 14 ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), który stanowił, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego (ówczesnego NSA) podlegają wyłącznie decyzje wydane w sprawach, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie tej ustawy, tj. po 1.9.1980 r.

Powyższy, a przy tym analogiczny problem powstał już wcześniej, wraz z wejściem w życie 1.10.1995 r. ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i wówczas w uchw. NSA (7) z 15.5.2000 r. (OPS 21/99, ONSA 2000, Nr 4, poz. 135) zajęto stanowisko, że skarga do sądu administracyjnego (ówczesnego NSA) na decyzję administracyjną w sprawie wszczętej przed dniem wejścia w życie ustawy z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4 poz. 8 ze zm.), tj. przed 1.9.1980 r., i zakończonej wydaniem decyzji po wejściu w życie ustawy z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), tj. po 1.10.1995 r. – jest dopuszczalna (por. też post. SN z 11.5.2000 r., III RN 165/99, OSN 2001, Nr 8, poz. 255).

Przytoczony pogląd zachowuje również aktualność pod rządami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem wypada skonkludować, że w sytuacji, w której postępowanie administracyjne wszczęto jeszcze przed 1.9.1980 r., natomiast wydanie decyzji nastąpiło już po 1.1.2004 r., skarga do sądu administracyjnego jest dopuszczalna na ogólnych zasadach wynikających z unormowań komentowanej ustawy.

Nb 53

53. Naruszenie art. 1 PrPostSAdm może być kwestionowane w skardze kasacyjnej do NSA w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych – obejmującej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PrPostSAdm) – ale w zasadzie niesamoistnie, tylko w powiązaniu z art. 2, odpowiednią częścią art. 3, 4 lub 5 i art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm oraz w zestawieniu z zarzutem naruszenia właściwych przepisów prawa materialnego określających rodzaj formy działania organu administracji publicznej w danej sprawie. Nieco zbyt ogólne wydaje się zatem stanowisko NSA wyrażone w wyr. z 14.3.2012 r. (II GSK 121/11, CBOSA), w którym przyjęto, że art. 1 PrPostSAdm może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

Nb 54

54. W wyroku z 14.3.2012 r. (II GSK 122/11, CBOSA) oraz wyroku z 22.3.2012 r. (II GSK 123/11, Legalis) NSA przyjął, że art. 1 PrPostSAdm (w zestawieniu z art. 2 PrPostSAdm, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 KPA) nie mieści się w grupie przepisów, z których można wywieść istnienie interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 KPA.

Art. 2. [Organy upoważnione do orzekania] Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne.

Nb 1

1. Przepis art. 2 PrPostSAdm określa pojęcie drogi sądowoadministracyjnej, pod którym należy rozumieć możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej do sądu administracyjnego.

Nb 2

2. Na temat pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej por. uwagi do art. 1, Nb 2–21.

Nb 3

3. Samo stwierdzenie, że dana sprawa ma charakter sądowoadministracyjny w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm, tzn. że jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej, nie jest wystarczające do uznania, że do rozpoznania takiej sprawy właściwy jest sąd administracyjny.

Nb 4

4. Zestawiając ze sobą normy zawarte w art. 177 i 184 Konstytucji RP, należy stwierdzić, że o ile do właściwości sądów administracyjnych mogą należeć wyłącznie sprawy dotyczące kontroli działalności administracji publicznej (nadzoru judykacyjnego nad działalnością administracji publicznej), natomiast wykluczone jest rozpoznawanie przez te sądy innych kategorii spraw [por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), w: J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu, s. 568], o tyle nic nie stoi na przeszkodzie, aby z mocy przepisów szczególnych określone rodzaje spraw sądowoadministracyjnych były poddane kognicji sądów powszechnych (pod pewnymi warunkami, o których mowa poniżej).

Stąd też należy odróżniać pojęcie sądowej kontroli administracji od pojęcia sądownictwa administracyjnego, bowiem pozostają one ze sobą w zakresowym stosunku nadrzędności, tzn. termin „sądowa kontrola administracji” jest nadrzędny względem pojęcia sądownictwa administracyjnego w tym sensie, że sądową kontrolę administracji mogą – obok sądów administracyjnych – wykonywać również sądy powszechne [J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 128–129].

Nb 5

5. Mówiąc o sądowej kontroli administracji, mamy na myśli określony model tej kontroli, w którym jest ona wykonywana bądź wyłącznie przez sądownictwo powszechne, bądź wyłącznie przez sądownictwo administracyjne, bądź też przez sądy powszechne i administracyjne, czyli według systemu mieszanego [J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 129].

W świetle obecnego stanu prawnego należy przyjąć, że w Polsce mamy do czynienia z mieszanym systemem sądowej kontroli administracji, co oznacza, że kontrola ta jest sprawowana zarówno przez sądy administracyjne, jak i przez sądy powszechne, przy czym zasadą jest wykonywanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw sądowoadministracyjnych – por. M. Masternak-Kubiak, w: M. Masternak-Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju, s. 17), natomiast jako wyjątkowe należy traktować sytuacje, w których do sprawowania tego rodzaju kontroli powołane są z mocy przepisów szczególnych sądy powszechne.

W doktrynie podkreśla się przy tym, że sądy powszechne mogą sprawować kontrolę administracji publicznej jedynie w przypadkach wyraźnie przewidzianych przez przepisy obowiązującego prawa [por. A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 319].

Nb 6

6. Na temat zasadniczych cech modelu wykonywania działalności kontrolnej przez sądy administracyjne por. uwagi do art. 1, Nb 25.

Nb 7

7. Jeżeli chodzi o udział sądów powszechnych w sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej, to kwestia ta jest w piśmiennictwie ujmowana niejednolicie.

T. Woś rozróżnia w tym zakresie kontrolę bezpośrednią i pośrednią wskazując, że „z kontrolą bezpośrednią [pogrub. – P.G.] mamy do czynienia wówczas, kiedy sądy powszechne zostały na mocy szczególnego przepisu ustawowego upoważnione do rozpoznania skargi lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej”, natomiast „w przypadku pośredniej [pogrub. – P.G.] kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy powszechne (…) sąd powszechny nie rozpoznaje środków prawnych od decyzji administracyjnych, ale z mocy wyraźnego przepisu ustawowego w sposób wiążący orzeka o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, w odniesieniu do których wcześniej została wydana decyzja administracyjna” [por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu, (2008), s. 30–32].

Również do kategorii kontroli bezpośredniej i pośredniej odwołuje się J. Jagielski, z tą jednak różnicą, że to, co T. Woś określa osobno mianem kontroli bezpośredniej oraz kontroli pośredniej, J. Jagielski traktuje zbiorczo jako kontrolę bezpośrednią (podobnie A. Wiktorowska, w: Wierzbowski, Prawo administracyjne, 2008, s. 319), natomiast pod pojęciem kontroli pośredniej rozumie on „oceny wyrażane w stosunku do działań administracji i aktów przez nią wydawanych przez sądy powszechne przy okazji rozpatrywania przez nie spraw karnych czy cywilnych” [J. Jagielski, Kontrola, (2006), s. 137].

Trzeba też odnotować stanowisko J. Borkowskiego, który to, co T. Woś nazywa kontrolą bezpośrednią, określa jako odwoławczą funkcję sądu powszechnego, natomiast w odniesieniu do kontroli pośredniej w rozumieniu przyjętym przez T. Wosia mówi o czasowej niedopuszczalności drogi sądowej [J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, (2009), s. 350].

Z kolei A. Kabat stwierdza, że „w określonych sprawach, które mają swój początek w postępowaniu administracyjnym, (…) można przekazać [te – P.G.] sprawy na drogę postępowania przed sądami powszechnymi. Przyjęcie jednak takiego toku postępowania powinno być oparte na założeniu, że sądowi powszechnemu powierza się dalsze załatwienie spraw mających swój początek w postępowaniu administracyjnym, a nie sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji” [A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, (2009), s. 12].

Nb 8

8. Przytoczone stanowisko A. Kabata znajduje uzasadnienie wyłącznie w przypadku spraw cywilnych o charakterze materialnym w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy) przekazanych we wstępnym stadium na drogę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC i rozpoznawanych ostatecznie przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego.

Ze względu natomiast na przedmiotowe ujęcie pojęcia „administracja publiczna” w art. 1 PrPostSAdm (por. Nb 11 w komentarzu do tego przepisu) pogląd A. Kabata w żadnym wypadku nie może dotyczyć spraw sądowoadministracyjnych, które wyłącznie ze względu na powierzenie ich rozpoznawania z mocy przepisu szczególnego sądom powszechnym (cywilnym) stają się sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym na gruncie art. 1 KPC (inne sprawy, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych).

Nb 9

9. Różnica pomiędzy rozpoznaniem sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm) w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz w postępowaniu cywilnym sprowadza się w istocie do odmienności przyjętego w tych postępowaniach modelu jurysdykcji sądowej, który w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter stricte weryfikacyjny (rewizyjny), natomiast w postępowaniu cywilnym – jako całości – jest modelem pełnego orzekania (merytorycznym).

Nb 10

10. Sprawa sądowoadministracyjna (w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm) na skutek przekazania jej do rozpoznania w postępowaniu cywilnym nie zmienia przez to swojego charakteru materialnego, pozostając sprawą dotyczącą kontroli jednej z form działania organu administracji publicznej, co powoduje, że sąd powszechny (cywilny) – wyposażony w instrumenty merytorycznego oddziaływania na treść aktu lub czynności podjętej przez organ administrujący, wynikające z przyjętego w postępowaniu cywilnym modelu orzekania – kształtuje bezpośrednio uprawnienia lub obowiązki obywateli (osób fizycznych oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie ustawowo zastrzeżonym do kompetencji organów administrujących.

Widać to dosyć wyraźnie na przykładzie art. 47931a § 3 KPC, który upoważnia SOKiK do zmiany w całości lub w części zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK oraz do wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, pomimo że sprawa antymonopolowa ma charakter administracyjnoprawny i jako taka mieści się w zakresie działania Prezesa UOKiK (por. M. Szydło, Ł. Błaszczak, Sprawa antymonopolowa).

Może zatem powstawać pytanie o zgodność z art. 10, 173 i 175 ust. 1 Konstytucji RP tych regulacji ustawowych, które de lege lata przewidują zaskarżanie do sądu powszechnego (cywilnego) decyzji wydawanych w sprawach stricte administracyjnych oraz dopuszczają możliwość merytorycznej ingerencji sądu powszechnego (cywilnego) w treść takich decyzji.

Mamy bowiem wówczas do czynienia z kompetencją sądów powszechnych do wydawania orzeczeń (wyroków, postanowień) odpowiadających pod względem funkcji i treści decyzjom administracyjnym o charakterze reformatoryjnym, zastępujących zaskarżone decyzje, a zatem dochodzi do nakładania się na siebie w tych samych sprawach i w tym samym zakresie przedmiotowym dwóch zupełnie odrębnych sfer działalności państwa – administrowania oraz sprawowania wymiaru sprawiedliwości.

Nb 11

11. Cytowany wcześniej (pod Nb 7–8) pogląd A. Kabata może zatem uchodzić za trafny wyłącznie przy założeniu, że sprawy mające swój początek w postępowaniu administracyjnym i przekazane do dalszego załatwienia przez sąd powszechny są to sprawy cywilne o charakterze materialnym w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy) przekazane we wstępnym stadium na drogę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC i rozpoznawane ostatecznie przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego.

Jeżeli natomiast chodzi o sprawy sądowoadministracyjne w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm, a zatem o sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych, to ze względu na obowiązującą zasadę trójpodziału władzy (art. 10 i 173 Konstytucji RP) objęcie ich kognicją sądów powszechnych (cywilnych) jest możliwe wyłącznie pod warunkiem, że sądy te nie będą uprawnione do ingerowania w merytoryczną treść aktów lub czynności organów administracyjnych.

W przeciwnym wypadku kompletnemu zatarciu ulegają różnice pomiędzy orzeczeniem sądowym a decyzją administracyjną, jak również traci znaczenie rozróżnianie stosunków cywilno- i administracyjnoprawnych w aspekcie właściwych dla nich mechanizmów konkretyzacji norm oraz odpowiadających im form ochrony prawnej, nie wspominając już o podniesionych wcześniej wątpliwościach natury konstytucyjnej związanych z naruszeniem zasady trójpodziału władzy.

Nb 12

12. Uwzględniając całokształt dotychczasowych uwag, można wyróżnić trzy rodzaje sytuacji powstających na tle związków sądownictwa powszechnego z kontrolą działalności administracji publicznej.

Nb 13

13. Po pierwsze, możemy mieć do czynienia ze sprawami mającymi swój początek w postępowaniu administracyjnym i przekazanymi do dalszego załatwienia przez sąd powszechny, jeżeli są to sprawy cywilne o charakterze materialnym w rozumieniu art. 1 KPC (sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy) przekazane we wstępnym stadium na drogę postępowania administracyjnego zgodnie z art. 2 § 3 KPC i rozpoznawane ostatecznie przez sąd powszechny w trybie postępowania cywilnego (P. Osowy, Postępowanie administracyjne).

W tym przypadku nie są to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, co ma również to uzasadnienie, że sprawy te nie wynikają pod względem materialnym ze stosunków prawa administracyjnego, lecz jedynie z przyczyn formalnych są na wstępnym etapie rozpoznawane w trybie postępowania administracyjnego. W tej grupie wypada wskazać na następujące kategorie spraw:

a) sprawy dotyczące rozgraniczenia nieruchomości (art. 33 i 34 ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287);

b) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z zajęciem nieruchomości na zakwaterowanie przejściowe lub utworzeniem strefy niebezpieczeństwa (art. 76 ustawy z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.);

c) sprawy dotyczące aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste (art. 78–81 GospNierU)

d) sprawy dotyczące odszkodowań z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska (art. 131 ustawy z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.);

e) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z zalaniem gruntów lub naturalnym zajęciem gruntu przez wodę (art. 186 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 145);

f) sprawy dotyczące odszkodowań związanych z przejęciem nieruchomości na cele realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej (art. 27 ust. 2 i art. 33 ust. 2 ustawy z 29.6.2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789 ze zm.).

W uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z 31.3.2011 r. (III CZP 112/10, OSNC 2011, Nr 7–8, poz. 75) SN przesądził natomiast, że przepisy art. 160 § 4 i 5 KPA nie znajdują obecnie zastosowania również w sprawach roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją ostateczną wydaną przed 1.9.2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa stwierdzono po tej dacie.

Nb 14

14. Po drugie, występują sprawy będące sprawami z zakresu kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm i art. 184 Konstytucji RP, a zatem sprawy pod względem materialnym (wynikające ze stosunków prawa administracyjnego) i formalnym (rozpoznawane w trybie i formach właściwych dla działania administracji) mające charakter administracyjny, a w efekcie sądowoadministracyjny, które ze względu na istnienie wyraźnej podstawy prawnej zawartej w akcie normatywnym z zakresu prawa administracyjnego są rozpatrywane przez sądy powszechne na drodze postępowania cywilnego.

Jest to jedyny przypadek, gdy ze względu na brzmienie art. 177 i 184 Konstytucji RP sądy powszechne są uprawnione do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP.

Takie sytuacje określimy mianem kontroli bezpośredniej sądów powszechnych nad działalnością administracji publicznej [por. J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 411–412], przy czym warunkiem przekazania sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 PrPostSAdm i art. 184 Konstytucji RP do trybu postępowania cywilnego jest (powinno być) to, aby sąd powszechny (cywilny) nie był uprawniony do ingerowania w merytoryczną treść aktu lub czynności organu administracyjnego, lecz jedynie sprawował w tym zakresie funkcję rewizyjną (Nb 9–11).

De lege lata do omawianej grupy sytuacji trudno byłoby jednoznacznie zaliczyć którąkolwiek regulację prawną, bowiem obowiązujące unormowania przeważnie nie spełniają ostatniego ze wskazanych warunków. Z tym zastrzeżeniem, wobec braku innej możliwości zaklasyfikowania tego rodzaju uregulowań w ramach przyjętego podziału, trzeba tutaj wskazać na następujące przepisy:

a) art. 83 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 zm.) oraz art. 477^8–477^16 KPC i n. (por. także post. NSA z 10.1.2012 r., I OSK 2444/11, niepubl.);

b) art. 81 ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.) oraz art. 479^28–479^35 KPC;

c) art. 30 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059) oraz art. 479^46–479^56 KPC;

d) art. 206 ustawy z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) oraz art. 479^57–479^67 KPC;

e) art. 129 ust. 2 ustawy z 29.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) oraz art. 479^57–479^67 KPC;

f) art. 14 ust. 5–7 ustawy z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) oraz art. 479^68–479^78 KPC;

g) art. 33 ustawy z 29.9.1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264);

h) art. 56 ustawy z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.);

i) art. 20 § 4–5, art. 22 § 5 oraz art. 37 § 2 ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

Na tle unormowań przywołanych w punktach b–f powyżej warto również odnotować, że w orzecznictwie zarysowała się pewna rozbieżność w kwestii istnienia (dopuszczalności) drogi sądowoadministracyjnej w sprawach dotyczących skarg na bezczynność organów regulacyjnych lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy. O ile bowiem w uchw. NSA (7) z 23.2.2010 r. (II GPS 6/09, ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 56) wyrażono negatywne stanowisko w tej kwestii (odnośnie do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki), o tyle np. w post. z 22.5.2012 r. (II GSK 620/12, CBOSA) NSA przychylił się do (wyrażanego już wcześniej w judykaturze) poglądu, iż sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa UOKiK w sprawie z zakresu ochrony konkurencji. Argumentacja przytaczana na poparcie tego drugiego stanowiska zdaje się być bardziej przekonująca.

Nb 15

15. Trzecim rodzajem związku występującego pomiędzy sądownictwem powszechnym oraz kontrolą działalności administracji publicznej, który podobnie jak sytuacja pierwsza (Nb 13) nie mieści się w kategorii kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, jest kontrola pośrednia mająca podstawy w przepisach prawa cywilnego lub karnego, niewymagająca szczególnej podstawy administracyjnoprawnej [J. Boć, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 411–412].

Od dwóch poprzednich sytuacji omawiana grupa przypadków różni się przede wszystkim tym, że funkcja kontrolna nie ma tutaj charakteru samoistnego, lecz przyjmuje postać okazjonalną (uboczną).

Do zakresu kontroli pośredniej można zatem zaliczyć zagadnienie związania sądu cywilnego decyzją administracyjną (por. uchw. SN z 9.10.2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008, Nr 3, poz. 30), w obrębie którego mamy do czynienia z wypracowaną w nauce postępowania cywilnego koncepcją tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej (S. Hanausek, „Związanie” sądu cywilnego; T. Wiśniewski, O aktualności koncepcji), jak również problematykę przestępstw urzędniczych, która łączy się nieodzownie z kontrolą administracji publicznej, jednakże w znaczeniu całkowicie odmiennym od przyjętego w art. 184 Konstytucji RP.

Nb 16

16. Istnienie drogi sądowoadministracyjnej, rozumianej jako możliwość (dopuszczalność) wystąpienia o rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej do sądu administracyjnego, stanowi dodatnią (pozytywną) przesłankę procesową o charakterze bezwzględnym. Od wystąpienia tej przesłanki zależy zatem dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym jego stadium.

Z kolei brak omawianej przesłanki, określany jako niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, który nie może być w toku postępowania sanowany ani przez strony, ani przez sąd, powoduje, że postępowanie przed sądem administracyjnym w ogóle nie ma prawa się toczyć.

Nb 17

17. Ponieważ dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej stanowi przesłankę procesową, której brak skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 PrPostSAdm), sąd bierze pod rozwagę jej istnienie z urzędu w każdym stanie sprawy, a zatem od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili jego prawomocnego zakończenia.

Nb 18

18. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej może mieć charakter pierwotny (uprzedni) lub wtórny (następczy), zależnie od tego, czy droga postępowania przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna już w momencie jego wszczęcia czy też stan taki następuje dopiero na dalszym etapie postępowania.

Nb 19

19. W przypadku pierwotnej (uprzedniej) niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej sąd zawsze odrzuca skargę (wniosek), niezależenie od tego, w którym momencie postępowania dochodzi do ujawnienia się tej okoliczności.

Jeżeli następuje to na etapie postępowania przed WSA, sąd ten odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm.

Jeżeli natomiast pierwotna (uprzednia) niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ujawni się dopiero w postępowaniu odwoławczym przed NSA, sąd ten postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę (art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 PrPostSAdm).

Nb 20

20. Przy następczym (wtórnym) braku dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej postępowanie przed sądem administracyjnym ulega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 PrPostSAdm (ewentualnie w zw. z art. 193 PrPostSAdm, gdy chodzi o postępowanie odwoławcze przed NSA).

W przypadku jednak, gdyby do wystąpienia okoliczności powodującej następczą niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej doszło na etapie postępowania przed WSA, a sąd ten mimo to kontynuowałby postępowanie, wydając wyrok, to w razie wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku NSA postanowieniem uchyla takie orzeczenie oraz umarza postępowanie w sprawie (art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 PrPostSAdm).

Nb 21

21. Stwierdzenie wystąpienia uprzedniej (pierwotnej) lub następczej (wtórnej) niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej już po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego powoduje konieczność skorzystania ze szczególnego środka nadzoru judykacyjnego przewidzianego w art. 172 PrPostSAdm lub z nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postaci skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 285k § 3 PrPostSAdm).

Zgodnie z art. 172 PrPostSAdm NSA unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania, i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie (szerzej w tej kwestii por. komentarz do art. 172).

Stosowanie zaś do art. 285k § 3 PrPostSAdm, jeżeli sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów (administracyjnych) w chwili orzekania, NSA – stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem – unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu pierwszej instancji i odrzuca skargę.

Nb 22

22. Ze względu na wynikający z Konstytucji RP charakter sądownictwa administracyjnego oraz sposób określenia granic jego kognicji przyjmuje się, na gruncie art. 77 ust. 2 w zw. z art. 177 i 184 Konstytucji RP, istnienie domniemania drogi postępowania przed sądami powszechnymi i SN (por. uwagi do art. 1, Nb 9). Istnienie drogi sądowoadministracyjnej musi mieć zatem zawsze wyraźną podstawę prawną w konkretnym przepisie ustawowym.

Nb 23

23. Na szczególną uwagę zasługuje regulacja zawarta w art. 58 § 4 PrPostSAdm, bowiem dotyczy ona sytuacji, w których sąd administracyjny jest zobowiązany wszcząć i prowadzić postępowanie pomimo braku istnienia drogi sądowoadministracyjnej. Kwestie związane ze specyfiką tego unormowania zostały omówione w komentarzu do art. 1, Nb 9.

Nb 24

24. Na temat kwalifikacji w orzecznictwie poszczególnych sytuacji jako przypadków niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej por. uwagi do art. 58.

Nb 25

25. Pojęcie drogi sądowoadministracyjnej ma charakter nadrzędny względem pojęcia właściwości sądu administracyjnego. Obrazowo można stwierdzić, że droga sądowoadministracyjna jest sumą zakresów właściwości (przede wszystkim rzeczowej) wszystkich sądów administracyjnych.

Przynależność sprawy sądowoadministracyjnej do kompetencji (jurysdykcji) sądów administracyjnych (istnienie drogi sądowoadministracyjnej) nie oznacza, że sprawę tę może rozpoznać którykolwiek sąd administracyjny. Powinien to być sąd właściwy miejscowo, rzeczowo i funkcyjnie. Kwestie te regulują art. 3 PrUstrSAdm oraz art. 13–15, 59 i 183 § 2 pkt 6 PrPostSAdm (por. komentarz do tych przepisów), przy czym warto już teraz zauważyć, że w obrębie sądownictwa administracyjnego mamy do czynienia z domniemaniem właściwości WSA (art. 13 § 1 PrPostSAdm).

Nadrzędność pojęcia drogi sądowoadministracyjnej względem pojęcia właściwości sądu administracyjnego ma również wpływ na porządek (kolejność) wstępnych czynności procesowych sądu.

Ponieważ istnienie drogi sądowoadministracyjnej stanowi przesłankę procesową, której brak pierwotny (uprzedni) skutkuje odrzuceniem skargi (art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm), natomiast niewłaściwość sądu pociąga za sobą jedynie konieczność przekazania sprawy właściwemu sądowi administracyjnemu (art. 59 PrPostSAdm), nie może ulegać wątpliwości, że sąd w pierwszym rzędzie powinien ustalić, czy droga sądowoadministracyjna jest dopuszczalna, a dopiero później badać swoją właściwość.

Nb 26

26. W art. 184 Konstytucji RP mowa jest o sprawowaniu kontroli działalności administracji publicznej przez NSA oraz inne sądy administracyjne. Zgodnie z art. 2 PrUstrSAdm sądami administracyjnymi są NSA oraz WSA. W świetle brzmienia komentowanego przepisu do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są zatem NSA oraz WSA.

Nb 27

27. Pojęcie sądu może być używane w znaczeniu ustrojowym, konkretnej jednostki organizacyjnej lub funkcjonalnym [por. M. Romańska, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 127].

W omawianym kontekście por. także rozporządzenie Prezydenta RP z 25.4.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości, które odgrywa istotną rolę z punktu widzenia prawidłowego stosowania art. 13 § 2 i art. 59 PrPostSAdm.

Nb 28

28. Warto zauważyć, że art. 175 ust. 1 Konstytucji RP – zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują SN, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe – nie przesądza kwestii istnienia NSA. Funkcjonowanie tego sądu zostało jednak zagwarantowane konstytucyjnie, ale dopiero w art. 184 Konstytucji RP, który wprost wymienia z nazwy NSA jako sąd odrębny od innych sądów administracyjnych.

Nb 29

29. Z uregulowań Konstytucji RP wynika, że o ile SN ma charakter autonomiczny względem sądownictwa powszechnego, a zatem nie jest sądem powszechnym, o tyle kategoria sądów administracyjnych jest jednolita, co oznacza, że NSA jest jednym z sądów administracyjnych. Znajduje to odzwierciedlenie w brzmieniu art. 2 PrUstrSAdm oraz art. 2 PrPostSAdm.

W praktyce ta różnica ma znaczenie np. z punktu widzenia treści udzielanych pełnomocnictw procesowych.

Wskazanie w pełnomocnictwie, że obejmuje ono prawo reprezentowania strony „przed sądami powszechnymi”, nie uprawnia pełnomocnika do występowania przed SN w postępowaniu cywilnym (por. uchw. SN (7) z 5.6.2008 r., III CZP 142/07, OSNC 2008, Nr 11, poz. 122), natomiast udzielenie przez stronę pełnomocnictwa do reprezentowania jej „przed sądami administracyjnymi” obejmuje swoim zakresem umocowanie dla pełnomocnika do występowania w imieniu strony zarówno w postępowaniu przed WSA, jak i na etapie postępowania przed NSA (na temat zakresu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym por. komentarz do art. 39).

Nb 30

30. Naruszenie art. 2 PrPostSAdm może być kwestionowane w skardze kasacyjnej do NSA w granicach drugiej z podstaw kasacyjnych – obejmującej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PrPostSAdm) – ale w zasadzie nie samoistnie, tylko w powiązaniu z art. 58 § 1 pkt 1 PrPostSAdm, a w zakresie, w jakim strona kwestionuje sądowoadministracyjny charakter danej sprawy, również w zestawieniu z zarzutem naruszenia art. 1, odpowiedniej części art. 3, 4 lub 5 PrPostSAdm oraz zarzutem naruszenia właściwych przepisów prawa materialnego określających rodzaj formy działania organu administracji publicznej w tej sprawie (por. także wyr. NSA z 14.3.2012 r., II GSK 121/11, CBOSA).

Nb 31

31. W wyroku z 14.3.2012 r. (II GSK 122/11, CBOSA) oraz wyr z 22.3.2012 r. (II GSK 123/11, Legalis) NSA przyjął, że art. 2 PrPostSAdm (w zestawieniu z art. 1 PrPostSAdm, art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 KPA) nie mieści się w grupie przepisów, z których można wywieść istnienie interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 KPA.

[1] Utracił moc z dniem 24.10.2008 r. zgodnie z wyrokiem Tryb. Konst. z dnia 14.10.2008 r. sygn. akt SK 6/07 (Dz.U. Nr 190, poz. 1171) w zakresie, w jakim pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznawianym postępowaniu administracyjnym.