Prawo telekomunikacyjne

Komentarz

Prof. UW dr hab. Stanisław Piątek

3. wydanie

WYDAWNICTWO C.H. BECK

WARSZAWA 2013

Propozycja cytowania:
Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2013

Wydawca: Natalia Adamczyk

© Wydawnictwo C.H. Beck 2013

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck

ISBN epub: 978-83-255-5142-1

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Prawo telekomunikacyjne

Dział I. Postanowienia ogólne

Art. 1–20

Rozdział 1. Zakres ustawy

Art. 1–9

Rozdział 2. Wykonywanie gospodarczej działalności telekomunikacyjnej

Art. 10–14

Rozdział 3. Postępowanie konsultacyjne

Art. 15–17a

Rozdział 4. Postępowanie konsolidacyjne

Art. 18–20

Dział II. Regulowanie rynku telekomunikacyjnego

Art. 21–55

Rozdział 1. Analiza rynku, postępowanie w sprawie określania rynków właściwych, nakładania, zmiany i uchylania obowiązków regulacyjnych

Art. 21–25f

Rozdział 2. Dostęp telekomunikacyjny

Art. 26–45

Rozdział 3. Regulowanie usług na rynku detalicznym

Art. 46–48

Rozdział 4. Rachunkowość regulacyjna i kalkulacja kosztów

Art. 49–55

Dział III. Ochrona użytkowników końcowych i usługa powszechna

Art. 56–110

Rozdział 1. Świadczenie usług telekomunikacyjnych użytkownikom końcowym

Art. 56–80

Rozdział 2. Świadczenie usługi powszechnej

Art. 81–103

Rozdział 3. Odpowiedzialność za niewykonanie lub nienależyte wykonanie usług telekomunikacyjnych

Art. 104–108

Rozdział 4. Sposoby rozstrzygania sporów

Art. 109–110

Dział IV. Gospodarowanie częstotliwościami i numeracją

Art. 111–131

Rozdział 1. Gospodarowanie częstotliwościami

Art. 111–125

Rozdział 2. Gospodarowanie numeracją

Art. 126–131

Dział IVa. Operator multipleksu i dostęp do multipleksu

Art. 131a–131g

Dział V. Cyfrowe transmisje radiofoniczne i telewizyjne

Art. 132–136a

Dział VI. Infrastruktura, urządzenia telekomunikacyjne i urządzenia radiowe

Art. 137–158

Rozdział 1. Infrastruktura telekomunikacyjna

Art. 137–142

Rozdział 2. Używanie i obsługa urządzeń radiowych

Art. 143–151

Rozdział 3. Wymagania dla telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i urządzeń radiowych

Art. 152–158

Dział VII. Tajemnica telekomunikacyjna i ochrona danych użytkowników końcowych

Art. 159–174d

Dział VIIa. Bezpieczeństwo i integralność sieci i usług telekomunikacyjnych

Art. 175–175e

Dział VIII. Obowiązki na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego

Art. 176–182

Dział IX. Opłaty telekomunikacyjne

Art. 183–188

Dział X. Administracja łączności i postępowanie przed Prezesem UKE

Art. 189–207a

Rozdział 1. Organy administracji łączności

Art. 189–198

Rozdział 2. Kontrola i postępowanie pokontrolne

Art. 199–205

Rozdział 3. Postępowanie przed Prezesem UKE

Art. 206–207a

Dział XI. Przepisy karne i kary pieniężne

Art. 208–210

Dział XII. Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe

Art. 211–235

Rozdział 1. Zmiany w przepisach obowiązujących

Art. 211–220

Rozdział 2. Przepisy przejściowe

Art. 221–233

Rozdział 3. Przepisy końcowe

Art. 234–235

Odnośnik nr 1

Indeks rzeczowy

Przedmowa

Ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne została uchwalona w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Drugie wydanie komentarza uwzględniało stan prawny z maja 2005 r. Od tego czasu ustawa była wielokrotnie nowelizowana. Gruntowna przebudowa ustawy jest następstwem zmian uchwalonych w roku 2012. Sejm po stosunkowo krótkim okresie prac parlamentarnych uchwalił w dniu 16.11.2012 r. ustawę o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1445). Zmiany wprowadzone tą ustawą weszły w życie w dniu 21.1.2012 r., z wyjątkiem kilkunastu przepisów wymagających dłuższych przygotowań po stronie administracji lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Podstawą nowelizacji był projekt rządowy mający na celu transpozycję do prawa krajowego zmian przyjętych w grudniu 2009 r. w dyrektywach Unii Europejskiej o łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE L Nr 337 z 18.12.2009 r.).

W dniu 16.12.2012 r. wchodzi w życie ustawa z 12.10.2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1256). Nowelizacja tej ustawy również wprowadza zmiany do Prawa telekomunikacyjnego. Rozszerzenie kompetencji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej ujętych w Prawie telekomunikacyjnym wynika ponadto z ustawy z 14.9.2012 r. o obowiązkach w zakresie informowania o zużyciu energii przez produkty wykorzystujące energię (Dz.U. z 2012 r. poz. 1203), która wchodzi w życie w dniu 1.2.2013 r. oraz ustawy z dnia 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529), która wchodzi w życie z dniem 1.1.2013 r.

Komentarz uwzględnia zmiany wynikające z wymienionych wyżej aktów oraz wszystkich wcześniejszych nowelizacji Prawa telekomunikacyjnego.

Trzecie wydanie komentarza powstawało równocześnie z pracami rządowymi i parlamentarnymi nad nowelizacją Prawa telekomunikacyjnego. Zastosowanie nowych przepisów w działalności regulatora rynku i przedsiębiorców telekomunikacyjnych ujawni wątpliwości i problemy interpretacyjne na gruncie nowego stanu prawnego. Część tych wątpliwości wyjaśni dopiero praktyka administracyjna, doktryna i orzecznictwo sądowe. Komentarz publikowany równocześnie z wejściem w życie tak obszernej nowelizacji daje autorowi niepowtarzalną szansę, ale niesie również ze sobą pewne ryzyko. Ta szansa to możliwość zaproponowania pierwszych interpretacji zmienionej ustawy. Ryzyko jest związane z brakiem jakiejkolwiek praktyki w zakresie zmienionych przepisów.

Mam nadzieję, że komentarz będzie przydatny w początkowym okresie stosowania nowych rozwiązań ustawowych. Będę wdzięczny za wszelkie uwagi dotyczące komentarza i funkcjonowania ustawy w nowym kształcie (piatek@supermedia.pl).

Przygotowując komentarz korzystałem z konsultacji i rad wielu osób zajmujących się zagadnieniami telekomunikacji, którym bardzo dziękuję. Szczególnie zaś dziękuję mojej żonie Elżbiecie, dzieciom i wnukom za wyrozumiałość i cierpliwość.

Michałów Grabina, styczeń 2013 r.

Stanisław Piątek

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

CenyU

ustawa z 5.7.2001 r. o cenach (Dz.U. Nr. 97, poz. 1050 ze zm.)

DA

dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.Urz. WE L Nr 108, s. 21 ze zm.)

DD

dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywa o dostępie) (Dz.Urz. WE L Nr 108, s. 7 ze zm.)

DK

dyrektywa Komisji 2002/77/WE z 16.9.2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o konkurencji) (Dz.Urz. WE L Nr 249, s. 21)

DostInfPubU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.)

DP

dyrektywa 2002/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.7.2002 r. dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej (dyrektywa o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.Urz. WE L Nr 201, s. 37 ze zm.)

DPU

dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (dyrektywa o usłudze powszechnej) (Dz.Urz. WE L Nr 108, s. 51)

DR

dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 7.3.2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.Urz. WE L Nr 108, s. 33 ze zm.)

DRET

dyrektywa 2006/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15.3.2006 r. w sprawie zatrzymywania generowanych lub przetwarzanych danych w związku ze świadczeniem ogólnie dostępnych usług łączności elektronicznej lub udostępnianiem publicznych sieci łączności oraz zmieniająca dyrektywę 2002/58/WE (dyrektywa o retencji) (Dz.Urz. UE L Nr 105, s. 54)

Dyrektywa 2009/140/WE

dyrektywa 2009/140/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 25.11.2009 r. zmieniająca dyrektywy 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci i usług łączności elektronicznej oraz wzajemnych połączeń oraz 2002/20/WE w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.Urz. UE L Nr 337, s. 37)

DziałAdmRzU

ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 65, poz. 437 ze zm.)

EgzAdmU

ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.)

FinPubU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1240 ze zm.)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr. 16, poz. 93 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr. 88, poz. 553 ze zm.)

KKW

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr. 90, poz. 557 ze zm.)

KomElU

ustawa z 13.4.2007 r. o kompatybilności elektromagnetycznej (Dz.U. Nr. 82, poz. 556 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr. 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr. 89, poz. 555 ze zm.)

KPP

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2000 r. Nr. 364, s. 1)

KrRejSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 168, poz. 1186 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr. 94, poz. 1037 ze zm.)

KW

ustawa z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 46, poz. 275 ze zm.)

OchrDanychU

ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr. 101, poz. 926 ze zm.)

OchrNPrKonU

ustawa z 2.3.2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1225)

OKiKU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr. 50, poz. 331 ze zm.)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.)

PolU

ustawa z 6.4.1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 287, poz. 1687 ze zm.)

PrPostSAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

PrTel

ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr. 171, poz. 1800 ze zm.)

PrTel 2000

ustawa z 21.7.2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr. 73, poz. 852 ze zm.)

RachU

ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 152, poz. 1223 ze zm.)

RMU

ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.)

RR

Regulamin Radiokomunikacyjny

RTTE

dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.3.1999 r. 1999/5/WE w sprawie urządzeń radiowych i końcowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności (Dz.Urz. WE L Nr 91, s. 10)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 43, poz. 226 ze zm.)

SamGmU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.)

SwDzGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.)

SystOcZgodU

ustawa z 30.8.2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 138, poz. 935 ze zm.)

ŚwUsłDrElU

ustawa z 18.7.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr. 144, poz. 1204 ze zm.)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr. 90, poz. 864/2)

UmMiędzU

ustawa z 14.4.2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr. 39, poz. 443 ze zm.)

WdNTelCyfU

ustawa z 30.6.2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz.U. Nr. 153, poz. 903 ze zm.)

WsRozUiSTelU

ustawa z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr. 106, poz. 675 ze zm.)

VATU

ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 177, poz. 1054 ze zm.)

2. Instytucje i organy

ABW

Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego

AW

Agencja Wywiadu

CEPT

European Conference of Postal and Telecommunications Administrations

ECTRA

European Committee for Telecommunications Regulatory Affairs

ETS

Europejski Trybunał Sprawiedliwości

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

ETSI

European Telecommunications Standards Institute

EWG

Europejska Wspólnota Gospodarcza

ITU

International Telecommunications Union

j.s.t.

jednostka samorządu terytorialnego

KE

Komisja Europejska

KRRiT

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

MI

Minister Infrastruktury

MON

Minister Obrony Narodowej

MZT

Międzynarodowy Związek Telekomunikacyjny

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

PSP

Państwowa Straż Pożarna

RM

Rada Ministrów

SAmop

Sąd Antymonopolowy

SOKiK

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

UE

Unia Europejska

UKE

Urząd Komunikacji Elektronicznej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

URE

Urząd Regulacji Energetyki

URT

Urząd Regulacji Telekomunikacji

URTiP

Urząd Regulacji Telekomunikacji i Poczty

WE

Wspólnota Europejska

3. Czasopisma

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

BSN

Biuletyn Sądu Najwyższego

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OSAB

Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy

PiEwT

Prawo i Ekonomia w Telekomunikacji

PiP

Państwo i Prawo

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

R.Pr.

Radca Prawny

Zb.Orz.

Zbiory Orzecznictwa Trybunału Europejskiego

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

4. Inne skróty

API

Application Program Interface

art.

artykuł

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl/

DCS 1800

Digital Cellular System 1800 MHz

DECT

Digital Enhanced Cordless Telecommunication

DMTF

Dual-Tone Multi-Frequency

DSL

Digital subscriber line

DVB-C

Digital Video Broadcasting – Cable

DVB-S

Digital Video Broadcasting – Satellite

DVB-T

Digital Video Broadcasting – Terrestrial

EPG

Electronic programme guide

ETNS

European Telephony Numbering Space

GHz

Gigahertz

GPS

Global Positioning System

GSM

Global System for Mobile Communication

IP

Internet Protocol

ISDN

Integrated Services Digital Network

kHz

kilohertz

km

kilometr

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

KTPC

Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości

lit.

litera

MHz

Megahertz

n.

następna (e, y)

Nr

numer

orz.

orzeczenie

OZ

ośrodek zamiejscowy

pkt

punkt

por.

porównaj

poz.

pozycja

rozdz.

rozdział

s.

strona(y)

SMS

Short Message Service

t.

tom

t.j.

tekst jednolity

UMTS

Universal Mobile Telecommunications System

ust.

ustęp

wyr.

wyrok

VoIP

Voice over Internet Protocol

z.

zeszyt

zd.

zdanie

zm.

zmiana

zob.

zobacz

Prawo telekomunikacyjne¹

z dnia 16 lipca 2004 r. (Dz.U. Nr 171, poz. 1800)

(zm: Dz.U. 2004, Nr 273, poz. 2703; 2005, Nr 163, poz. 1362, Nr 267, poz. 2258; 2006, Nr 12, poz. 66, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 170, poz. 1217, Nr 220, poz. 1600, Nr 235, poz. 1700, Nr 249, poz. 1834; 2007, Nr 23, poz. 137, Nr 50, poz. 331, Nr 82, poz. 556; 2008, Nr 17, poz. 101, Nr 227, poz. 1505; 2009, Nr 11, poz. 59, Nr 18, poz. 97, Nr 85, poz. 716; 2010, Nr 81, poz. 530, Nr 86, poz. 554, Nr 106, poz. 675, Nr 182, poz. 1228, Nr 219, poz. 1443, Nr 229, poz. 1499, Nr 238, poz. 1578; 2011, Nr 102, poz. 586 i 587, Nr 134, poz. 779, Nr 153, poz. 903, Nr 171, poz. 1016, Nr 233, poz. 1381, Nr 234, poz. 1390; 2012, poz. 908, poz. 1203, poz. 1256, poz. 1445, poz. 1529)

¹ Niniejsza ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dyrektyw Wspólnot Europejskich. Ich listę zamieszczamy w Odnośniku, który publikujemy na końcu ustawy.

Dział I. Postanowienia ogólne

Rozdział 1. Zakres ustawy

Art. 1. [Zakres i cele ustawy]

1.² Ustawa określa:

1) zasady wykonywania i kontroli działalności polegającej na świadczeniu usług telekomunikacyjnych, dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych lub świadczeniu usług towarzyszących, zwanej dalej "działalnością telekomunikacyjną";

2) prawa i obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych;

3) prawa i obowiązki użytkowników oraz użytkowników urządzeń radiowych;

4) warunki podejmowania i wykonywania działalności polegającej na dostarczaniu sieci i udogodnień towarzyszących oraz świadczeniu usług telekomunikacyjnych, w tym sieci i usług służących rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych i telewizyjnych;

5) warunki regulowania rynków telekomunikacyjnych;

6) warunki świadczenia usługi powszechnej;

7) warunki ochrony użytkowników usług, w szczególności w zakresie prawa do prywatności i poufności;

8) warunki gospodarowania częstotliwościami, zasobami orbitalnymi oraz numeracją;

9) warunki przetwarzania danych w telekomunikacji i ochrony tajemnicy telekomunikacyjnej;

10) zadania i obowiązki na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego, w zakresie telekomunikacji;

11) wymagania, jakim powinny odpowiadać urządzenia radiowe i telekomunikacyjne urządzenia końcowe;

12) funkcjonowanie administracji łączności, jej współdziałanie z innymi organami krajowymi oraz instytucjami Unii Europejskiej w zakresie regulacji telekomunikacji;

13) wymagania dotyczące udogodnień dla osób niepełnosprawnych w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych.

2.³ Celem ustawy jest stworzenie warunków dla:

1) wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2) rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej;

3) zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi;

4) zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych;

5) zapewnienia neutralności technologicznej;

6) zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomowi dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi.

3.⁴ Przepisy ustawy nie naruszają przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów oraz przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z późn. zm.).

Nb 1

1. Zakres przedmiotowy ustawy jest określony przepisami ust. 1. Przepisy te, z niewielkimi wyjątkami, mają ograniczone znaczenie dla ustalenia praw i obowiązków podmiotów prowadzących działalność na podstawie ustawy, natomiast zawierają wiele wskazówek dla organów regulujących tę działalność. Przepis ust. 1 pkt 1 obejmuje dwa zasadniczo odmienne rodzaje działań mieszczących się w przedmiotowym zakresie oddziaływania ustawy. Po pierwsze, dotyczy zasad wykonywania działalności telekomunikacyjnej, czyli działalności przedsiębiorców telekomunikacyjnych i innych podmiotów wykonujących czynności w dziedzinie telekomunikacji, polegające na świadczeniu usług telekomunikacyjnych, dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych i świadczeniu usług towarzyszących. Są to trzy podstawowe rodzaje czynności składające się na działalność telekomunikacyjną. Do nowelizacji PrTel w roku 2012 trzeci element składający się na działalność telekomunikacyjną polegał na dostarczaniu udogodnień towarzyszących. Nowelizacja wprowadziła rozróżnienie dotyczące udogodnień towarzyszących i usług towarzyszących (art. 2 pkt 44 i 44a) oraz zaliczyła świadczenie usług towarzyszących do zakresu działalności telekomunikacyjnej. Na regulację ustawową składają się „zasady” i „warunki” wykonywania działalności telekomunikacyjnej (ust. 1 pkt 1 i 4). Poszczególne rodzaje czynności wchodzące w zakres tej działalności są definiowane w art. 2 (świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych i usługi towarzyszące). Po drugie, przepis ust. 1 pkt 1 wymienia również kontrolę działalności telekomunikacyjnej. Kontrolę należy przypisać organom państwowym odpowiedzialnym za sprawy telekomunikacji. Wydaje się, że pojęcie kontroli jest w tym przepisie używane w specyficznym znaczeniu. W ust. 1 określającym zakres przedmiotowy ustawy, „kontrola” jest w pkt 5 uzupełniona o „regulowanie rynków telekomunikacyjnych”. Te dwa określenia odnoszą się bezpośrednio do oddziaływania administracji telekomunikacyjnej na podmioty wykonujące działalność telekomunikacyjną. W tej sytuacji, pod pojęciem kontroli należałoby rozumieć wszelkie wykonawcze formy oddziaływania państwa na prowadzenie działalności telekomunikacyjnej, w postaci wydawania przepisów wykonawczych, podejmowania indywidualnych rozstrzygnięć oraz wykonywania czynności kontrolnych, z wyłączeniem czynności określanych w ustawie jako regulacja.

Nb 2

2. Ustawa reguluje świadczenie usług telekomunikacyjnych. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 41, jako wykonywanie usług za pomocą własnej sieci, z wykorzystaniem sieci innego operatora lub sprzedaż we własnym imieniu i na własny rachunek usługi telekomunikacyjnej wykonywanej przez innego dostawcę usług. Usługa telekomunikacyjna została natomiast zdefiniowana w art. 2 pkt 48 jako usługa polegająca głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej. Dostarczanie sieci telekomunikacyjnych zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 jako przygotowanie sieci telekomunikacyjnej w sposób umożliwiający świadczenie w niej usług, jej eksploatację, nadzór nad nią lub umożliwianie dostępu telekomunikacyjnego. Pojęcie to pełni funkcję zbliżoną do pojęcia eksploatacji sieci z PrTel 2000, ale obejmuje wyraźnie szerszy zakres czynności dotyczących tworzenia i udostępniania infrastruktury telekomunikacyjnej. W art. 1 ust. 1 pkt 4 podkreślono, że ustawa obejmuje sieci i usługi służące rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych i telewizyjnych. Usługi towarzyszące zostały wprowadzone do ustawy w wyniku zmian zapoczątkowanych nowelizacją DR z grudnia 2009 r. Usługi towarzyszące zostały zdefiniowane jako usługi związane z siecią lub usługami telekomunikacyjnymi, które umożliwiają lub wspierają dostarczanie usług za pośrednictwem tych sieci lub usług, lub które mogą służyć do tego celu, i obejmują między innymi systemy translacji numerów lub systemy o równoważnych funkcjach, systemy dostępu warunkowego i elektroniczne przewodniki po programach, jak również inne usługi, takie jak usługi identyfikacji, lokalizacji oraz sygnalizowania obecności. Podmiot świadczący te usługi wykonuje działalność telekomunikacyjną. Utrzymano jednak w ustawie pojęcie udogodnień towarzyszących, które zostało wprowadzone do polskiego Prawa telekomunikacyjnego w roku 2004. Udogodnienia towarzyszące, określane w DR jako „urządzenia towarzyszące”, oznaczają zgodnie z art. 2 pkt 44 PrTel „usługi towarzyszące, infrastrukturę fizyczną oraz inne urządzenia lub elementy związane z siecią telekomunikacyjną lub usługami telekomunikacyjnymi, które umożliwiają lub wspierają dostarczanie usług za pośrednictwem tych sieci lub usług lub które mogą służyć do tego celu, i obejmują między innymi budynki lub wejścia do budynków, okablowanie budynków, anteny, wieże i inne konstrukcje nośne, kanały, przewody, maszty, studzienki i szafki”. Pojęcie udogodnień towarzyszących ma zatem charakter nadrzędny, obejmuje usługi towarzyszące, ale jest egzemplifikowane za pomocą obiektów materialnej infrastruktury telekomunikacyjnej. Poza tymi konkretnymi desygnatami, wymienionymi w definicji, dotyczy ono trudnego do wyczerpującego określenia zbioru urządzeń, funkcji i usług trwale związanych z siecią lub konkretną usługą telekomunikacyjną, wspomagających świadczenie lub korzystanie z usług. Usługi towarzyszące są natomiast ograniczone do czynności związanych z przetwarzaniem lub dostarczaniem informacji, wspierających świadczenie usługi telekomunikacyjnej przez innego przedsiębiorcę. Wprowadzenie do definicji działalności telekomunikacyjnej kryterium świadczenia usług towarzyszących w miejsce udogodnień towarzyszących powoduje, że samo dostarczanie takich obiektów jak anteny, wieże i inne konstrukcje nośne, kanały, przewody, maszty, studzienki i szafki nie mieści się w zakresie działalności telekomunikacyjnej. Podmioty, które dysponują tylko tymi zasobami i udostępniają je innym podmiotom nie wykonują działalności telekomunikacyjnej.

Nb 3

3.  Pojęcie działalności telekomunikacyjnej ma kluczowe znaczenie w ustawie. Pojęcie to odgrywa zasadniczą rolę przy określaniu zakresu reglamentacji działalności prowadzonej w dziedzinie telekomunikacji. Pojęcie działalności telekomunikacyjnej zostało zdefiniowane w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 1 i definicji tej należy przypisywać takie samo znaczenie, jak definicjom zawartym w art. 2. Działalność telekomunikacyjna jest uregulowana w różny sposób, w zależności od tego, czy jest to działalność telekomunikacyjna gospodarcza, czy też pozagospodarcza, czy jest prowadzona w sieciach publicznych, czy w sieciach niepublicznych i czy usługi świadczone w ramach tej działalności są usługami publicznie dostępnymi. Ustawa reguluje w najszerszym zakresie gospodarczą działalność telekomunikacyjną prowadzoną w sieciach publicznych i polegającą na świadczeniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Ustawa z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr. 106, poz. 675 ze zm.) reguluje działalność jednostek samorządu terytorialnego w zakresie telekomunikacji niebędącą działalnością gospodarczą. Zakres tej działalności został określony w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Nie ma ona ustalonej precyzyjnej nazwy, gdyż ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz PrTel mówią o „działalności, o której mowa w art. 3 ust. 1”. Przepisów wspólnych dla wszelkiej działalności telekomunikacyjnej jest stosunkowo niewiele. Pojęcie działalności telekomunikacyjnej należy interpretować w związku z definicją telekomunikacji, która zgodnie z art. 2 pkt 42 oznacza „nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną”. Definicja telekomunikacji powinna być przywoływana przy wszelkich wątpliwościach dotyczących zakresu przedmiotowego stosowania ustawy. Definicja ta zawiera kilka kryteriów, które spełnione łącznie w konkretnym przypadku wskazują na występowanie czynności o charakterze telekomunikacyjnym.

Nb 4

4. Ustawa określa prawa i obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego zostało zdefiniowane w sposób bardzo szeroki, istotnie odbiegający od sposobu ujmowania tego pojęcia w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 2 pkt 27, przedsiębiorcą telekomunikacyjnym jest nie tylko przedsiębiorca w rozumieniu ustawy SwDzGospU i KC, lecz także inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który nabył uprawnienia do wykonywania działalności polegającej na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. W obrębie tej kategorii wyróżnia się dostawców usług uprawnionych do świadczenia usług telekomunikacyjnych oraz operatorów uprawnionych do dostarczania sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia usług towarzyszących. Na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jednostki samorządu terytorialnego prowadzą działalność w zakresie telekomunikacji i z tego tytułu podlegają wpisowi do odrębnego rejestru jednostek samorządu terytorialnego wykonujących działalność w zakresie telekomunikacji (art. 13a PrTel).

Nb 5

5. Ustawa określa prawa i obowiązki użytkowników i użytkowników urządzeń radiowych. Są to zasadniczo odmienne kategorie podmiotów. Użytkownicy to najszerzej określona kategoria osób korzystających z publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych lub żądających takich usług (art. 2 pkt 49). W ramach tego pojęcia mieszczą się zarówno przedsiębiorcy telekomunikacyjni, jak i użytkownicy końcowi, abonenci i konsumenci korzystający z usług telekomunikacyjnych. Użytkownik jest odbiorcą usługi telekomunikacyjnej. Z przepisów komentowanej ustawy mogą jednak wynikać dyspozycje istotnie różnicujące status użytkowników korzystających z usług telekomunikacyjnych dla własnych potrzeb oraz w celu zaspokojenia potrzeb telekomunikacyjnych innych osób. Podstawową grupą użytkowników są abonenci zdefiniowani w art. 2 pkt 1. Status użytkownika urządzeń radiowych jest związany z używaniem urządzeń radiowych, co może wymagać pozwolenia radiowego. Używanie urządzenia radiowego może być związane z korzystaniem z usług telekomunikacyjnych, przy czym takie używanie urządzeń radiowych z reguły jest zwolnione z tego wymogu. Używanie urządzeń radiowych jest uregulowane głównie w art. 143–151. Ustawa nie definiuje pojęcia używania urządzenia radiowego. Urządzenia radiowe mogą być używane w ramach gospodarczej i pozagospodarczej działalności telekomunikacyjnej oraz w innych celach. W ustawie zastosowano odmienne pojęcia dla określenia czynności polegających na dysponowaniu funkcjami telekomunikacyjnymi sieci i urządzeń radiowych, mimo że obydwa rodzaje czynności wykazują znaczne podobieństwo. W pierwszym przypadku, stosuje się pojęcie „dostarczania sieci”, zaś w drugim – pojęcie „używania” urządzenia. Wydaje się, że to rozróżnienie jest przejawem pewnej odrębności uregulowań dotyczących kwestii radiokomunikacyjnych. Używanie urządzeń radiowych może się łączyć z różnym zakresem władztwa nad funkcjami telekomunikacyjnymi. Urządzenie radiowe mieści się w pojęciu sieci telekomunikacyjnej. Może zatem samo stanowić sieć telekomunikacyjną w rozumieniu ustawy, może być również używane w sieci telekomunikacyjnej, zarówno przez operatora sieci, jak i przez jej użytkowników. W tym drugim przypadku, podmiot używający urządzenia nie posiada takiego władztwa nad funkcjami zapewniającymi telekomunikację, jakie posiada podmiot dostarczający sieć telekomunikacyjną.

Nb 6

6. Warunki podejmowania i wykonywania działalności telekomunikacyjnej zdefiniowanej w ust. 1 pkt 1 są określone w wielu przepisach ustawy; z reguły odrębnie dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz jednostek administracji rządowej wymienionych w art. 4, prowadzących działalność telekomunikacyjną pozagospodarczą. Na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i częściowo PrTel szczególne warunki zapewniono jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność w zakresie telekomunikacji. Spośród trzech rodzajów działalności telekomunikacyjnej najbardziej rozbudowane przepisy dotyczą świadczenia usług telekomunikacyjnych. Świadczenie usług służących rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów radiofonicznych lub telewizyjnych podlega przepisom PrTel, przy czym część decyzji dotyczących tej działalności podejmowanych jest przez Prezesa UKE we współdziałaniu z Przewodniczącym KRRiT. Warunki prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w zakresie naziemnej emisji cyfrowej programów telewizyjnych są dodatkowo uregulowane przepisami ustawy z 30.6.2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz.U. Nr. 153, poz. 903).

Nb 7

7. Warunki regulowania rynków telekomunikacyjnych są określone w dziale II ustawy. Przedmiotem regulacji są rynki hurtowe i detaliczne, na których nie występuje skuteczna konkurencja. Regulacja polega na analizie rynku, ustaleniu czy występuje na nim przedsiębiorca lub przedsiębiorcy o znaczącej pozycji rynkowej, a w przypadku stwierdzenia znaczącej pozycji – ustaleniu obowiązków regulacyjnych i ich egzekwowaniu. Czynności z zakresu regulacji rynków mają charakter cykliczny. Potencjalny zakres obowiązków regulacyjnych określa zestawienie obowiązków regulacyjnych w art. 22 ust. 2. Funkcje regulacyjne pełni Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Nb 8

8. Warunki ochrony użytkowników usług oraz warunki świadczenia usługi powszechnej wynikają głownie z przepisów działu III ustawy. Warunki ochrony użytkowników wynikają z przepisów dotyczących umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, sposobów jej zmiany, stosowania wzorców umownych (regulaminu i cennika), obowiązków dotyczących przekazywania informacji użytkownikom, jakości usług oraz szczególnych wymagań związanych z możliwością wyboru dostawcy, zmiany numeru i korzystania z udogodnień zapewnianych przez dostawców usług. Jest to głównie ochrona interesów ekonomicznych użytkowników usług. Nowela PrTel z 2012 r. zaakcentowała konieczność ochrony użytkowników również w zakresie prawa do prywatności i poufności. Ochrona ta jest realizowana głównie przepisami działu VII. Warunki świadczenia usługi powszechnej dotyczą zestawu usług określonego w rozdziale 2 działu III ustawy. Jego głównym elementem jest przyłączenie zakończenia sieci w stałej lokalizacji umożliwiającego komunikację głosową, faksową i przesyłanie danych, w tym funkcjonalny dostęp do sieci Internet oraz utrzymanie łącza abonenckiego z tym zakończeniem sieci w gotowości do świadczenia usług połączeń telefonicznych krajowych i międzynarodowych. Realizacja tego zadania, o ile nie zostanie osiągnięta dzięki mechanizmom rynkowym, wymaga ustalenia przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, określenia szczegółowych warunków wykonywania tej usługi oraz zapewnienia mechanizmu pokrywania kosztu netto usługi powszechnej, jeżeli zostanie poniesiony przez przedsiębiorcę wyznaczonego.

Nb 9

9. Gospodarowanie zasobami częstotliwości, zasobami orbitalnymi oraz numeracji zostało uregulowane w dziale IV. Na gospodarkę częstotliwościami składa się określanie przeznaczeń zakresów częstotliwości, planowanie wykorzystania częstotliwości, dokonywanie rezerwacji częstotliwości oraz ustalanie warunków wykorzystania częstotliwości w pozwoleniach radiowych lub innych decyzjach administracyjnych. Gospodarce częstotliwościami towarzyszą różnorodne czynności uzgadniające wykorzystanie częstotliwości, ewidencjonujące ich wykorzystanie, czynności kontrolne mające na celu zapewnienie prawidłowego wykorzystania częstotliwości i eliminację zakłóceń oraz współdziałanie z producentami urządzeń radiowych. Równolegle ze sprawami gospodarki częstotliwościami uregulowana jest sprawa gospodarowania zasobami orbitalnymi, choć w praktyce zakres tych działań jest bardzo ograniczony ze względu na brak obiektów satelitarnych podlegających jurysdykcji władz krajowych. Na gospodarowanie numeracją składają się czynności podejmowane przez organy administracji telekomunikacyjnej, operatorów i innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Gospodarowanie numeracją obejmuje planowanie numeracji, dokonywanie przydziałów pierwotnych numeracji, udostępnianie numeracji przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych innym przedsiębiorcom, z którymi jest prowadzona współpraca oraz dokonywanie przydziałów wtórnych na rzecz użytkowników końcowych.

Nb 10

10. Warunki przetwarzania danych w telekomunikacji i ochrony tajemnicy telekomunikacyjnej są uregulowane w dziale VII. Warunki te dotyczą danych uzyskiwanych w związku z wykonywaniem usług telekomunikacyjnych oraz danych o użytkownikach końcowych usług, z licznymi szczególnymi postanowieniami dotyczącymi użytkowników będących osobami fizycznymi. Tajemnica telekomunikacyjna obejmuje informacje dotyczące użytkownika, treści komunikatów przekazywanych drogą telekomunikacyjną, danych transmisyjnych, danych o lokalizacji urządzeń końcowych, a nawet danych o próbach uzyskania połączenia między zakończeniami sieci. Przepisy te, w odniesieniu do danych osobowych, rozwijają i konkretyzują ogólne ustawowe zasady ochrony danych osobowych dla typowych procesów przetwarzania danych w telekomunikacji. Szczególne warunki przetwarzania danych są związane z prowadzeniem działalności marketingowej i świadczeniem usług wzbogaconych, wymagających przetworzenia danych o lokalizacji urządzenia końcowego, a w praktyce o lokalizacji jego użytkownika.

Nb 11

11. Zadania i obowiązki na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego są uregulowane w dziale VIII. Przepisy te dotyczą spraw przygotowania do sytuacji szczególnych zagrożeń oraz działań podejmowanych w razie ich wystąpienia. Stałe obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych dotyczą zatrzymywania i przechowywania danych transmisyjnych oraz zapewniania w przypadkach określonych przepisami możliwości dostępu do treści przekazów i danych skojarzonych z przekazami uprawnionym organom państwowym. Wymaga to odpowiednich rozwiązań technicznych lub organizacyjnych, które ustawa dostosowuje do zakresu i rodzaju prowadzonej działalności telekomunikacyjnej.

Nb 12

12. Ustawa określa wymagania dla urządzeń radiowych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych w rozdziale 3 działu VI. Są to uregulowania uzupełniające w stosunku do ogólnych przepisów o systemie zgodności wyrobów oraz o kompatybilności elektromagnetycznej. Przepisy ustawy z 30.8.2002 r. o systemie oceny zgodności (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 138, poz. 935 ze zm.) implementują do krajowego porządku prawnego dyrektywę 1999/5/WE z 9.3.1999 r. w sprawie urządzeń radiowych i końcowych urządzeń telekomunikacyjnych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności (Dz.Urz. WE L Nr 91, s. 10). Początkowo ustawa regulowała również sprawy kompatybilności elektromagnetycznej, ale w związku z uchwaleniem ustawy z 13.4.2007 r. o kompatybilności elektromagnetycznej (Dz.U. Nr. 82, poz. 556 ze zm.) zostały one uchylone. Przepisy PrTel są ograniczone do spraw eksponowania urządzeń radiowych i telekomunikacyjnych urządzeń końcowych na targach, wystawach i pokazach, rodzajów zasadniczych wymagań odnoszących się do urządzeń, możliwości ustalenia dodatkowych wymagań istotnych w dziedzinie telekomunikacji, ustalania klas urządzeń radiowych i trybu ich wprowadzania do obrotu.

Nb 13

13. Funkcjonowanie administracji łączności jest uregulowane od strony ustrojowej w dziale X. Organami administracji łączności są minister właściwy do spraw łączności i Prezes UKE.
Najszerzej uregulowano w ustawie działalność Prezesa UKE, który obok wykonywania zadań w zakresie telekomunikacji, wykonuje również kompetencje dotyczące działalności pocztowej. Prezes UKE pełni w tych dziedzinach podstawowe zadania administracyjne i regulacyjne. Natomiast minister właściwy do spraw łączności wykonuje te zadania, które w świetle Konstytucji muszą być powierzone naczelnemu organowi administracji. Ustawa rozgranicza kompetencje tych organów w sprawach współdziałania z instytucjami Unii Europejskiej oraz organami regulacyjnymi w innych państwach członkowskich UE. Nowelą do PrTel z 2012 r. dodano przedsiębiorcom i regulatorowi szereg zadań związanych z udogodnieniami dla osób niepełnosprawnych w zakresie dostępu do usług telekomunikacyjnych, co odnotowano w ust. 1 pkt 13 komentowanego przepisu. Zmiana ta jest związana z włączeniem wszystkich dostawców publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych do realizacji celu polegającego na zapewnieniu użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi, dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomowi dostępu, z jakiego korzysta większość użytkowników końcowych (ust. 2 pkt 6).

Nb 14

14. Przepisy art. 1 ust. 2 określają cele ustawy. W teorii prawa uznaje się, że cele aktu prawnego nie są przedmiotem regulacji, lecz stanowią podstawę formułowania przepisów. Cele aktu prawnego są z reguły formułowane w uzasadnieniu projektu. Cele mogą być wyeksponowane w preambule aktu prawnego, której charakter normatywny nie jest jednak całkowicie jasny. Przepisy ust. 2 pełnią funkcję zbliżoną do preambuły, ale ich usytuowanie wskazuje na całkowicie normatywny charakter dyrektyw, które z nich wynikają. Jest to rozwiązanie spotykane dość rzadko w polskim ustawodawstwie. W obecnej postaci, postanowienia ust. 2 są najbliższe tzw. zasadom ustawowym, formułowanym we wstępnej części wielu aktów prawnych. Postanowienia te określają stany lub wartości będące uzasadnieniem dla norm zawartych w ustawie oraz ukierunkowują działania wykonawcze podejmowane na podstawie ustawy. Omawiane postanowienia nie stanowią samoistnej podstawy do działania administracji telekomunikacyjnej, natomiast powinny być uwzględniane przy wszelkiej działalności wykonawczej. Cel ustawy jest bowiem realizowany zarówno w sposób bezpośredni, poprzez przestrzeganie praw i obowiązków ustanowionych w ustawie, jak i poprzez stosowanie ustawy w działaniach administracji telekomunikacyjnej. Przepisy o celach ustawy powinny być interpretowane z uwzględnieniem celów polityki regulacyjnej prowadzonej przez organy administracji telekomunikacyjnej określonych w art. 189 ust. 2. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 12.3.2007 r. (VI SA/Wa 2190/06, www.uke.gov.pl) „organ regulacyjny, jakim jest Prezes UKE, winien w swym działaniu uwzględnić cele Prawa telekomunikacyjnego”.

Nb 15

15. Sformułowania dotyczące stwarzania warunków dla osiągania stanów faktycznych określonych w ust. 2 dotyczą w różny sposób działań organów państwowych, podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną oraz korzystających z efektów tej działalności. W działalności organów administracji telekomunikacyjnej cele ustawy powinny być uwzględniane bezpośrednio, w szczególności przy wydawaniu aktów wykonawczych oraz podejmowaniu indywidualnych decyzji administracyjnych. Generalnie można stwierdzić, że cele wymienione w ust. 2 powinny być osiągane przede wszystkim poprzez regulacyjne i kontrolne oddziaływanie organów administracji odpowiedzialnych za funkcjonowanie telekomunikacji. Podmioty prowadzące działalność telekomunikacyjną oraz użytkownicy telekomunikacji są adresatami działań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia tych efektów i układają swoje stosunki prawne stosownie do warunków kształtowanych przepisami ustawy i rozstrzygnięciami administracji telekomunikacyjnej. Przepisy dotyczące celów ustawy wpływają na ich działania w sposób pośredni.

Nb 16

16. Interpretacja przepisów o celach ustawy i celach działalności regulacyjnej powinna uwzględniać przepisy art. 8 DR, które podlegają transpozycji do prawa polskiego. Cele regulacyjne i zadania prowadzące do ich osiągania z DR zostały przeniesione do polskiego porządku prawnego na dwóch poziomach. Na poziomie celów ustawy (art. 1 ust. 2), które potencjalnie dotyczą wszystkich adresatów norm wynikających z PrTel oraz na poziomie działalności wykonawczej administracji (art. 189 ust. 2). Artykuł 8 DR nakazuje aby krajowe organy regulacyjne, wypełniając swoje zadania realizowały cele określone w tym artykule. Przepisy art. 8 ust. 2, 3 oraz 4 DR określają jednolity zestaw celów regulacyjnych, które mają służyć koordynowaniu krajowych polityk regulacyjnych oraz powinny ukierunkowywać działania krajowych władz regulacyjnych. Cele te obejmują: wspieranie konkurencji w dziedzinie udostępniania sieci, usług i udogodnień towarzyszących, wspieranie rynku wewnętrznego i promowanie interesów obywateli Unii Europejskiej. Każdy z celów został dookreślony poprzez wskazanie działań służących ich realizacji. Związanie działalności regulacyjnej normatywnie ustalonymi celami zostało podkreślone w DR na dwóch poziomach. Przepis art. 8 ust. 1 DR zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, że władze regulacyjne przy wykonywaniu zadań przewidzianych dyrektywami podejmą wszelkie uzasadnione, ale jednocześnie proporcjonalne środki dla osiągnięcia celów. Z kolei przepis art. 7 ust. 1 DR nakazuje bezpośrednio krajowym władzom regulacyjnym, aby w najwyższym stopniu uwzględniały cele określone w art. 8, szczególnie zaś ich powiązania z funkcjonowaniem rynku wewnętrznego.

Nb 17

17. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne ma służyć osiąganiu wielu celów. Cele te w większości wzajemnie się wspierają, ale mogą także pozostawać w konflikcie. Kolejność postanowień w ust. 2 nie powinna mieć wpływu na ocenę rangi poszczególnych celów. Wspieranie konkurencji (ust. 2 pkt 1) jest celem, który ma wartość samoistną, a także wspiera realizację pozostałych celów ustawowych. Wyraźne sformułowanie tego celu ustawy jest wynikiem doświadczeń wielu krajów, w których historycznie ukształtował się rynek zdominowany przez narodowego operatora, korzystającego z monopolu państwowego na świadczenie usług i budowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Dla pobudzenia konkurencji nie jest wystarczające zniesienie monopolu prawnego. Konkurenci tzw. operatora zasiedziałego muszą bowiem przy uruchamianiu swej działalności korzystać z jego usług. Umożliwia to mnożenie różnorodnych trudności hamujących rozwój konkurencji. Doświadczenia wielu krajów potwierdzają, że nie są w tej sytuacji wystarczające gwarancje wynikające z ogólnych przepisów antymonopolowych. Ograniczona skuteczność tych środków wynika głównie z tego, że działają ex post, wymagają każdorazowo odrębnego postępowania i jeżeli operator nie nadużywa swojej dominacji, nie mogą być wykorzystane do pobudzania konkurencji. Dlatego PrTel zawiera szereg przepisów, które mogą być wykorzystane do regulacji wyprzedzającej (ex ante), sprzyjającej budowaniu skutecznej konkurencji. Są to przede wszystkim przepisy poświęcone regulowaniu rynku telekomunikacyjnego, zawarte w dziale II.

Nb 18

18. W prawie polskim występuje pojęcie skutecznej konkurencji. Artykuł 4 pkt 10 OKiKU definiując pozycję dominującą ustala, że jest to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku przekracza 40%. Już z tej definicji można wyprowadzić wniosek, że skuteczna konkurencja nie występuje na rynku, na którym działa przedsiębiorca zajmujący pozycję dominującą, niezależnie od tego, czy jego działalność narusza przepisy tej ustawy. W literaturze uznaje się, że konkurencja skuteczna to taki poziom intensywności konkurencji na danym rynku, który nie odpowiada co prawda postulatom konkurencji doskonałej, ale pozwala stwierdzić, że uzyskiwane są w wystarczającym stopniu korzyści związane z konkurencją między przedsiębiorcami (T. Skoczny, w: Skoczny, Jurkowska, Miąsik, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2009, s. 39). Praktyczny sposób interpretacji tego pojęcia wynika z wytycznych KE w sprawie analizy rynku (zob. Wytyczne Komisji w sprawie analizy rynku i oceny znaczącej siły rynkowej w warunkach porządku regulacyjnego Wspólnoty w sprawach sieci i usług łączności elektronicznej, Dz.Urz. WE C z 2002 r. Nr. 165, s. 6). Wytyczne (pkt 19 i 112) stwierdzają, że ustalenie skutecznej konkurencji na rynku właściwym jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że żaden operator nie zajmuje indywidualnej lub kolektywnej pozycji znaczącej na tym rynku.

Nb 19

19. Ustawa ma tworzyć warunki dla konkurencji równoprawnej. Wymóg równoprawności należy odnosić do działań państwa, które poprzez akty normatywne i rozstrzygnięcia indywidualne tworzy warunki konkurowania przedsiębiorców na rynkach telekomunikacyjnych. Wymóg równoprawności konkurencji należy stosować z uwzględnieniem unijnego i krajowego dorobku prawnego dotyczącego zasady równości. Równe traktowanie oznacza stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcanie równej wagi ich potrzebom i interesom (orz. TK z 9.3.1988 r., U 7/87, OTK 1988, Nr. 1, poz. 1). Najtrudniejszym zagadnieniem jest jednak to, kogo należy zaliczyć do kręgu zainteresowanych, posiadających tę samą istotną cechę, a zatem uprawnionych do równego traktowania. Ma to szczególne znaczenie w procesie regulowania rynków telekomunikacyjnych, gdy organ regulacyjny ustala obowiązki i ograniczenia dla przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej, których stosowanie ma doprowadzić do stanu skutecznej konkurencji. Stosowanie zasady równego traktowania wymaga uprzedniego wyróżnienia klasy podmiotów podlegających równemu traktowaniu. Równe traktowanie powinno polegać na stworzeniu każdemu podmiotowi należącemu do wyróżnionej klasy podmiotów takich samych możliwości realizacji praw i obowiązków, a więc na zastosowaniu w tym zakresie tych samych zasad i kryteriów (zob. wyr. TK z 16.1.1999 r., SK 11/98, OTK 1999, Nr. 2, poz. 22). Dyskryminację stanowi nie tylko niejednakowe (zróżnicowane) ukształtowanie praw i obowiązków osób charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), ale również ustanowienie tych samych praw i obowiązków (równe traktowanie) dla podmiotów różniących się od siebie w aspekcie kryteriów uznanych za znaczące (wyr. SN z 14.5.1996 r., III ARN 93/95, OSNAPiUS 1996, Nr. 23, poz. 352). Dlatego oceniając dane rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orz. TK z 3.9.1996 r., K 10/96, OTK 1996, Nr. 4, poz. 33). Zasada równości nie zakazuje różnicowania sytuacji prawnej adresatów danego rozstrzygnięcia, ale różnicowanie to musi znajdować oparcie w odrębnościach charakterystyki (prawnej lub faktycznej) poszczególnych kategorii adresatów. Jeżeli odrębności takie nie występują, to dopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, charakteryzujących się w równym lub zbliżonym stopniu tą samą cechą relewantną, wymaga szczególnie wnikliwej oceny na tle przepisu ustanawiającego wymóg równego traktowania. Przy dokonywaniu tej oceny podstawowe znaczenie ma cel kontrolowanej regulacji. Jeżeli wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podobnych podmiotów pozostaje w relewantnym związku z celami, które podmiot ustanawiający regulację zamierza osiągnąć, jeżeli realizacja tych celów znajduje uzasadnienie w innych normach, zasadach lub wartościach i jeżeli odstąpienie od zasady równości pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi owego celu, to zróżnicowaniu sytuacji podobnych nie można przypisać charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania), nie dochodzi więc do naruszenia zasady równości. Innymi słowy, zawsze konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania (zob. orz. TK z 16.12.1996 r., U 1/96, Jurysta 1997, Nr. 2–3, s. 17). Podsumowując te ustalenia oparte na orzecznictwie TK i SN można stwierdzić, iż tworzenie warunków równoprawnej konkurencji nie oznacza wymogu jednakowego traktowania wszystkich przedsiębiorców w sprawach, które mają wpływ na ich pozycję rynkową. Jeżeli przedsiębiorcy istotnie różnią się między sobą, a zróżnicowanie to ma obiektywne podstawy, wówczas nie ma przeszkody dla zróżnicowania sposobu traktowania poszczególnych przedsiębiorców. Czynnikiem różnicującym przedsiębiorców jest w tym przypadku siła rynkowa, jaką dysponują na rynkach telekomunikacyjnych. Przy takim rozumieniu wymogu równoprawności, nie powinno być sprzeczności i napięć pomiędzy wymogiem tworzenia warunków dla skutecznej konkurencji oraz konkurencji równoprawnej.

Nb 20

20. Zadaniem organów administracji telekomunikacyjnej jest wspieranie konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Korzyści z rozwoju konkurencji powinny być udziałem wszystkich użytkowników. Wszelkie rodzaje usług objęte są zasadą wspierania konkurencji. Nie jest z tego wyłączony obszar usług telefonicznych w sieciach stacjonarnych, a także świadczenie tych usług na terenach wiejskich i słabo zaludnionych. Wymóg wspierania konkurencji nie został bezpośrednio odniesiony do sfery infrastruktury telekomunikacyjnej, gdyż temu celowi poświęcono postanowienie ust. 2 pkt 2. Cel polegający na wspieraniu konkurencji w zakresie usług oraz cel polegający na pobudzaniu rozwoju i wykorzystaniu infrastruktury telekomunikacyjnej są w pewnym zakresie rozbieżne. Organy administracji telekomunikacyjnej, regulując rynki telekomunikacyjne, mogą bowiem sprzyjać maksymalnemu wykorzystaniu istniejącej infrastruktury, umożliwiając dostęp do niej nowym operatorom w celu nasilenia konkurencji usługowej. Polityka tego rodzaju wyraża się odpowiednimi rozstrzygnięciami dotyczącymi dostępu telekomunikacyjnego i cenowych warunków tego dostępu. Polityka nastawiona na rozwój alternatywnej infrastruktury, czyli konkurencji opartej na budowie i wykorzystaniu nowych sieci telekomunikacyjnych, w ograniczonym stopniu umożliwia operatorom alternatywnym wykorzystanie istniejącej infrastruktury operatorów zasiedziałych, co zmusza ich do budowy własnych sieci. Polityka rozwoju konkurencji infrastrukturalnej wymaga natomiast odpowiednio efektywnych mechanizmów sprzyjających połączeniom sieci telekomunikacyjnych. Polityka wspierania konkurencji usługowej jest konieczna w tych dziedzinach telekomunikacji, w których wytworzenie konkurencyjnej infrastruktury przez nowych operatorów jest niemożliwe lub nieuzasadnione ze względów ekonomicznych. Polityka rozwoju infrastruktury jest wskazana wówczas, gdy analiza ekonomiczna wykazuje, iż wytworzenie alternatywnej infrastruktury jest efektywne ekonomicznie i wykonalne przy istniejących ograniczeniach zasobów niezbędnych do wytworzenia takiej infrastruktury. Wyważenie proporcji w zakresie realizacji obydwu celów następuje w procesie regulowania rynków telekomunikacyjnych i rozstrzygania sporów dotyczących dostępu telekomunikacyjnego. Mechanizm konkurencji powinien być docelowo podstawowym mechanizmem organizującym rynek usług i rynek infrastruktury telekomunikacyjnej. Wspieranie konkurencji powinno stopniowo zmniejszać potrzebę stosowania regulacji wyprzedzającej, gdyż główną siłą regulującą będzie w coraz większym stopniu mechanizm konkurencji, chroniony ogólnymi przepisami.

Nb 21

21. Cel polegający na tworzeniu warunków rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej może być realizowany różnymi środkami. Intensywność realizacji tego celu jest uzależniona od relacji między rzeczywistymi potrzebami rynku a zasobami infrastruktury i poziomem jej nowoczesności. Środki regulacyjne realizujące ten cel powinny skłaniać operatorów do budowy lub modernizacji swojej infrastruktury, co jednak może wymagać stworzenia sytuacji, w której budowa i wykorzystanie własnej infrastruktury są bardziej opłacalne niż korzystanie z istniejącej infrastruktury operatora o znaczącej pozycji. Środki regulacyjne powinny zapewniać operatorom stabilność warunków inwestowania, możliwość uzyskania zwrotu zaangażowanych środków, z uwzględnieniem ponoszonego ryzyka inwestycyjnego. Obok środków regulacyjnych cel ten może być realizowany poprzez udzielanie przedsiębiorcom wsparcia w budowie sieci, przy czym pozaregulacyjne środki wspierania rozwoju infrastruktury określone zostały głównie w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Znaczenie tego celu wzrasta w okresie dużych zmian technologicznych, w szczególności budowy szerokopasmowych sieci światłowodowych oraz kolejnych generacji sieci łączności ruchomej.

Nb 22

22. Cel w postaci zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami i zasobami orbitalnymi dotyczy działalności organów rozstrzygających o przeznaczeniu numeracji, widma częstotliwości radiowych i zasobów orbitalnych oraz podmiotów korzystających z tych ograniczonych zasobów. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni nie tylko korzystają z tych zasobów, ale również gospodarują nimi. Gospodarka ograniczonymi zasobami polega na stopniowej konkretyzacji przeznaczeń i sposobu wykorzystania tych zasobów oraz dysponowaniu nimi w sposób pierwotny i wtórny na różne cele. Wymóg ładu powinien być uwzględniany nie tylko w fazie ustalania przeznaczenia poszczególnych zasobów i udzielania uprawnień do dysponowania nimi, lecz także w całym okresie ich wykorzystywania. Dotyczy to zasobów uzyskiwanych bezpośrednio na podstawie ustawy, a przede wszystkim zasobów przydzielanych rozstrzygnięciami administracyjnymi. Pojęcie ładu jest stosunkowo rzadko stosowane w tekstach normatywnych, ale z reguły oznacza stan uporządkowania i przejrzystości. Osiągnięcie takiego stanu wymaga celowych działań państwa i podmiotów prowadzących działalność telekomunikacyjną. Ład w zakresie wykorzystania ograniczonych zasobów jest istotnym warunkiem niezakłóconego, równoległego korzystania z nich przez różnych użytkowników i interoperacyjności usług.

Nb 23

23. Zapewnienie maksymalnych korzyści użytkownikom w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych powinno być finalnym celem oddziaływania państwa na sektor telekomunikacyjny. Komentowana ustawa tworzy warunki sprzyjające zapewnieniu użytkownikom maksymalnych korzyści głównie poprzez ochronę ich interesów w stosunkach prawnych z dostawcami usług. Ochrona użytkowników końcowych została wyeksponowana w tytule działu III. Podkreśla on ukierunkowanie większości przepisów zawartych w tym dziale. Polega ono na ograniczaniu swobody dostawców usług w zakresie kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami końcowymi w taki sposób, iż wzmacnia pozycję użytkowników telekomunikacji, zakazuje stosowania niektórych klauzul umownych i praktyk, ustala prawa użytkownika końcowego, nakazuje określone działania prawne lub informacyjne, wspierające interesy użytkownika końcowego. Celowi temu służą różne instrumenty prawne, mające na celu wzmocnienie pozycji użytkownika w stosunkach z przedsiębiorcą telekomunikacyjnym. Niektóre inne cele, jak w szczególności wspieranie konkurencji, służą pośrednio również ochronie interesów użytkowników. Sformułowanie dotyczące „maksymalnych” korzyści należy interpretować w związku z innymi celami ustawy, gdyż maksymalizacja korzyści dla użytkowników z reguły wymaga zwiększenia obowiązków lub ciężarów tych podmiotów, które te korzyści zapewniają. Korzyści użytkowników powinny odnosić się do różnorodności, cen i jakości usług telekomunikacyjnych. Administracja telekomunikacyjna powinna zmierzać do ukształtowania jak najkorzystniejszego bilansu tych trzech parametrów, gdyż przypisywanie przesadnego znaczenia jednemu z nich musi odbijać się negatywnie na pozostałych. Relacje między tymi czynnikami na poszczególnych rynkach telekomunikacyjnych, a także w odniesieniu do poszczególnych grup użytkowników, mogą kształtować się w sposób odmienny.

Nb 24

24. Adresatem maksymalnych korzyści ma być użytkownik. Pojęcie użytkownika jest w ustawie rozumiane szeroko. Użytkownikiem jest podmiot korzystający z publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych lub żądający ich świadczenia. Pojęcie użytkownika obejmuje nie tylko użytkowników końcowych, lecz także podmioty, które wykorzystują usługi telekomunikacyjne do świadczenia własnych usług telekomunikacyjnych lub usług informacyjnych albo audiowizualnych. Specjalne traktowanie przysługiwałoby nie tylko użytkownikom końcowym, lecz także konkurentom operatora, którzy korzystając z jego usług, tworzą własną ofertę. Widać zatem, że postanowienie ust. 2 pkt 4 zostało sformułowane w sposób nadmiernie szeroki, szczególnie w porównaniu z art. 8 ust. 4 DR, który mówi jedynie o promowaniu interesów obywateli UE, a konkretne zadania promocyjne odnosi do konsumentów, użytkowników niepełnosprawnych, użytkowników starszych oraz użytkowników o szczególnych potrzebach społecznych. Mając na względzie to porównanie z DR, funkcjonalna wykładania przepisu ust. 2 pkt 4 powinna zmierzać w kierunku skupienia aktywności państwa na zapewnianiu maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych, a szczególnie dla konsumentów.

Nb 25

25. W literaturze uznaje się, iż neutralność technologiczna jest nie tyle celem regulacji, co zasadą działalności regulacyjnej. Zasada ta nabiera znaczenia na skutek konwergencji sieci i usług łączności elektronicznej oraz rozciągnięcia obecnego porządku regulacyjnego na cały sektor łączności elektronicznej. Została ona wyraźnie przewidziana w art. 8 ust. 1 DR. Porządek regulacyjny lat dziewięćdziesiątych XX w. nie był technologicznie neutralny. Dyrektywy przewidywały odrębne zasady świadczenia usług w sieciach ruchomych i stacjonarnych, w sieciach telefonicznych i w pozostałych sieciach, różne zasady gospodarowania widmem częstotliwości radiowych dla telekomunikacji i radiodyfuzji. Wymóg technologicznej neutralności jest adresowany do państw członkowskich, które powinny stosownymi środkami zapewnić, aby działalność krajowej władzy regulacyjnej była nacechowana neutralnością technologiczną. Neutralność technologiczna dotyczy infrastruktury i usług. Neutralność technologiczna oznacza, że regulacje mają określać cele, prawa i obowiązki związane z sieciami i usługami, ale nie powinny narzucać ani dyskryminować żadnych technologii stosowanych przy wykonywaniu prawa. Takie podejście jest uzasadnione doświadczeniami. Regulacja oparta o konkretne technologie szybko staje się przestarzała i może skłaniać przedsiębiorstwa do błędnej alokacji środków. Zasada neutralności technologicznej nie oznacza, że całość infrastruktury telekomunikacyjnej i wszystkie usługi powinny podlegać identycznej regulacji. Niektóre przepisy i decyzje dotyczą tylko określonego typu sieci, np. sieci bezprzewodowych lub radiodyfuzyjnych. Świadczenie usług powinno podlegać jednolitej regulacji, niezależnie od infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanej do ich świadczenia. Zasada neutralności technologicznej nie stoi na przeszkodzie wyodrębnianiu poszczególnych rynków sieci i usług według kryterium technologicznego, jeżeli przesądza ono o odmienności poszczególnych rynków. Nie stanowi również naruszenia tej zasady podejmowanie proporcjonalnych kroków w celu wspierania określonych usług w uzasadnionych przypadkach. W dyrektywach UE dotyczy to zwłaszcza jednej z usług szczególnie preferowanych, a mianowicie usług telewizji cyfrowej. Na poziomie ustawy oraz w działalności wykonawczej każde rozstrzygnięcie wyróżniające określoną sieć lub usługę ze względu na rodzaj stosowanej technologii musi mieć szczególne uzasadnienie. Pojęcie neutralności technologicznej występuje również w innych przepisach krajowych. W art. 3 pkt 19 ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. Nr. 64, poz. 565 ze zm.) neutralność technologiczna została zdefiniowana jako zasada równego traktowania przez władze publiczne technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań.

Nb 26

26. Przepis art. 1 ust. 3 określa wzajemny stosunek PrTel oraz ustawy z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr. 50, poz. 331 ze zm.). Przy interpretacji tego przepisu należy uwzględnić fakt, iż w art. 3 OKiKU określono relację pomiędzy tą ustawą a ustawami sektorowymi w taki sposób, iż przepisów OKiKU nie stosuje się do ograniczeń konkurencji dopuszczonych na podstawie odrębnych ustaw. Interpretacja językowa art. 1 ust. 3, iż PrTel nie narusza przepisów o ochronie konkurencji daje podstawę do generalnego stwierdzenia, że przepisy obydwu ustaw mogą być stosowane do tych samych stanów faktycznych i zdarzeń. Komentowana ustawa nie ogranicza (narusza) bowiem przepisów chroniących konkurencję w skali całej gospodarki. Z kolei wykładnia językowa art. 3 OKiKU wskazuje na wyłączenie tej ustawy tylko wówczas, gdy ustawodawca w ustawie szczególnej wyraźnie zdecydował się na odstąpienie od reguł konkurencji na określonym rynku. Jednakże stanowiska wyrażane w literaturze i orzecznictwie co do relacji między OKiKU a ustawami sektorowymi regulującymi działania przedsiębiorców na właściwych rynkach nie są jednolite. W ocenie SA w Warszawie (wyr. z 14.2.2006 r., VI ACA 115/05, Dz.Urz. UOKiK 2006, Nr. 2, poz. 34) rozgraniczenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu działania ustaw PrTel oraz OKiKU nie jest ostre.
Stanowisko, iż przepisy OKiKU oraz ustawy sektorowej mogą być stosowane do tych samych stanów faktycznych potwierdza orzecznictwo krajowe i unijne. Zastosowanie reguł konkurencji zostaje wyłączone tylko wówczas, gdy wskutek interwencji państwa reprezentowanego przez regulatora rynkowego przedsiębiorstwa działające na określonym rynku nie mają żadnej innej możliwości zachowania się, poza sposobem narzuconym im przez regulatora. Przepisy prawa antymonopolowego znajdują zastosowanie do działalności przedsiębiorstw objętych regulacją we wszystkich tych przypadkach, w których przepisy regulacyjne pozostawiają im margines swobody działania (wyr. SN z 19.10.2006 r., III SK 15/06, OSN 2007, Nr. 21–22, poz. 337). Przepisy dotyczące innych postępowań opartych na ustawach sektorowych mających częściowo charakter antymonopolowy nie mogą ograniczać ustawowych uprawnień Prezesa UOKiK (wyr. SN z 28.10.2003 r., I CK 179/02, Legalis). Stanowisko to znajduje aprobatę w literaturze (D. Miąsik, w: Skoczny, Jurkowska, Miąsik, Ustawa o ochronie konkurencji, s. 79; A. Krasuski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 21). Przeciwne stanowisko zawarte zostało m.in. w wyroku SN z 7.12.2005 r. (III SZP 3/05, OSN 2006, Nr. 7–8, poz. 124), w którym uznano, wprawdzie na gruncie wcześniejszego stanu prawnego, iż przepisy PrTel mają charakter regulacji ustawowej szczególnej (lex specialis) względem ogólnych zasad prawnych dotyczących problematyki ochrony konkurencji, które określone zostały przepisami OKiKU (lex generalis). W konsekwencji organem właściwym do prowadzenia postępowania administracyjnego w wypadku sporu pomiędzy stronami obowiązanymi zawrzeć lub realizować obowiązki wynikające z zawartej już umowy o dostępie telekomunikacyjnym co do treści lub warunków tej umowy oraz do wydania rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia treści lub warunków umowy wiążącej strony jest Prezes URTiP (aktualnie UKE). W przypadku przedwczesnego wszczęcia przez Prezesa UOKiK postępowania antymonopolowego konieczne jest jego zawieszenie. Pogląd o takiej właśnie relacji przepisów OKiKU oraz ustaw sektorowych znajduje również wsparcie w literaturze [J. Baehr, A. Stawicki, Rozważania wokół równoległego stosowania prawa konkurencji i instrumentów regulacyjnych, w:  C. Banasiński (red.), Ochrona konkurencji i konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej (studia prawno-ekonomiczne), Warszawa 2005, s. 156; K. Kawałek, M. Rogalski, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2010, s. 310]. Za pierwszym poglądem zdecydowanie przemawia jednak najnowsze orzecznictwo ETS i TSUE w sprawach z zakresu telekomunikacji. Z orzecznictwa tego wynika, że reguły konkurencji mogą mieć zastosowanie w sytuacji istnienia szczegółowych regulacji sektorowych. Trybunał Sprawiedliwości wyrokiem z 14.10.2010 r. w sprawie C-280/08P Deutsche Telekom AG przeciwko Komisji Europejskiej (Zb.Orz. 2010, s. I-9555) potwierdził dopuszczalność stwierdzenia nadużycia pozycji dominującej przez KE w sprawie stosowania praktyki zawężenia marży mimo, iż cena hurtowa usługi ustalona została przez regulatora krajowego. Tym bardziej nie ma wątpliwości, gdy zarzut działania naruszającego prawo konkurencji stawiany przez KE dotyczy takich działań przedsiębiorcy, które mogą podlegać krajowej kontroli regulacyjnej (zob. wyr. z 2.4.2009 r., w sprawie C-202/07P France Télécom SA przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich, Zb.Orz. 2009, s. I-2369). W tym nurcie utrzymuje się powołany wyżej wyrok SN z 19.10.2006 r. (III SK 15/06, OSNAPiUS 2007, Nr. 21–22, poz. 337), w którym stwierdzono, że przepisy OKiKU znajdują zastosowanie do wszystkich rynków w tym do rynku telekomunikacyjnego, chyba że ustawa szczególna wyłącza w sposób generalny zastosowanie przepisów tej ustawy lub nakazuje zachowania, które z punktu widzenia jej przepisów należałoby uznać za praktyki ograniczające konkurencję. Z kolei w wyroku SN z 17.3.2010 r. (III SK 41/09, Legalis) potwierdzono, że w przypadku braku w ofercie operatora planu obejmującego wyłącznie dostęp telekomunikacyjny (stosowanie transakcji wiązanych), wcześniejsze zatwierdzenie przez Prezesa UKE przedłożonego przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego cennika świadczonych usług nie wyłącza możliwości interwencji Prezesa UOKiK. W decyzji Komisji z 22.6.2011 r. (COMP/39.525, http://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases/dec docs/39525/39525 1878 3.pdf), dotyczącej naruszenia art. 102 TFUE przez Telekomunikację Polską, która nie była jeszcze przedmiotem orzekania przez TS, Komisja stwierdziła, że fakt podejmowania działań przez krajowego regulatora oraz nakładania sankcji nie stanowi przeszkody co do nałożenia sankcji przez Komisję. Postępowania UKE i Komisji nie mają bowiem na celu „ochrony tego samego dobra prawnego”. Inne są podstawy prawne interwencji Komisji oraz krajowego organu regulacyjnego. UKE podejmuje decyzje na podstawie przepisów PrTel, natomiast decyzja Komisji jest oparta na art. 102 TFUE. Niemniej Komisja przy wyznaczaniu ostatecznej wysokości grzywny postanowiła wziąć pod uwagę kary nałożone przez krajowy organ regulacyjny za naruszenia, które częściowo pokrywają się z faktami uwzględnionymi w decyzji.
Przepisy PrTel dotyczące regulacji rynków telekomunikacyjnych mają na celu zapewnienie na tych rynkach skutecznej konkurencji, a także zakazują pewnych praktyk, które mogą na gruncie OKiKU być traktowane jako nadużywanie pozycji dominującej. Ze sformułowania art. 1 ust. 3 można wyciągnąć kilka wniosków. Prowadzenie postępowania na gruncie jednej ustawy w związku z określonym stanem faktycznym nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania przewidzianego przepisami drugiej ustawy, dotyczącego tego samego stanu faktycznego. Stosowanie sankcji przewidzianych w PrTel nie jest przeszkodą dla stosowania sankcji przez Prezesa UOKiK. Jednocześnie nie ma bezpośrednich zależności pomiędzy ustaleniem, utrzymywaniem, dokonywaniem zmian i znoszeniem obowiązków regulacyjnych a stanem przestrzegania OKiKU przez adresata tych obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że do ustalenia lub utrzymania obowiązków w zakresie regulacji wyprzedzającej (ex ante) nie jest konieczne stwierdzenie przypadków naruszania przepisów OKiKU przez potencjalnego adresata decyzji, gdyż wystarczający jest sam fakt stwierdzenia znaczącej pozycji rynkowej i utrzymujących się przeszkód rozwoju konkurencji na rynku.

Nb 27

27. Przepis art. 1 ust. 3 określa relacje pomiędzy PrTel i ustawą z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 43, poz. 226 ze zm.). W tej kwestii aktualne są częściowo uwagi poczynione w odniesieniu do OKiKU. Relacje pomiędzy PrTel a RTVU uległy zintensyfikowaniu po wyraźnym włączeniu spraw transmisji radiowych i telewizyjnych do polityki łączności elektronicznej UE. Dyrektywy UE w sprawie łączności elektronicznej dotyczą wszelkich usług oraz sieci, w tym także usług i sieci służących transmisji programów radiowych i telewizyjnych. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne obejmuje liczne kwestie dotyczące transmisji programów radiowych i telewizyjnych. Są one skoncentrowane w dziale V poświęconym cyfrowym transmisjom radiofonicznym i telewizyjnym oraz w dziale IVa, który dotyczy operatora multipleksu i dostępu do multipleksu. Kwestie te dotyczą również nabywania uprawnień do świadczenia usług i dostarczania sieci służących transmisji programów przez zgłoszenie takiej działalności. Bardzo intensywne współdziałanie administracji telekomunikacyjnej i radiowo-telewizyjnej przewidziano w zakresie przygotowania i ustanawiania planów zagospodarowania częstotliwości na cele związane z dystrybucją programów radiowych i telewizyjnych. Komentowana ustawa reguluje dokonywanie rezerwacji częstotliwości, przy czym w zakresie transmisji analogowych zasady uzyskiwania uprawnień do częstotliwości reguluje częściowo RTVU, natomiast rezerwacje na cele transmisji cyfrowych podlegają w całości PrTel. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne jest nadal podstawą regulowania rynku transmisji radiofonicznych i telewizyjnych oraz nakładania obowiązków regulacyjnych na przedsiębiorcę o znaczącej pozycji na tym rynku. Reguluje również sprawy zgłaszania i wykorzystywania usług towarzyszących stosowanych w sieciach telewizji cyfrowej, a mianowicie systemów warunkowego dostępu i elektronicznych przewodników po programach. Ustawa reguluje także problemy niektórych interfejsów stosowanych w systemach radiofonii i telewizji cyfrowej, sprawy telewizji szerokoekranowej oraz wymagań dla odbiorników i innych urządzeń do odbioru cyfrowych transmisji radiofonicznych i telewizyjnych.

Nb 28

28. Ustawa – Prawo telekomunikacyjne nie dotyczy zawartości usług medialnych. Na poziomie polityk UE sprawy zawartości tych usług mieszczą się w obszarze unijnej polityki audiowizualnej. W prawie unijnym jest to dziedzina podlegająca odrębnemu zespołowi aktów prawnych. W związku z włączeniem do porządku regulacyjnego łączności elektronicznej spraw infrastruktury służącej transmisji programów radiowych i telewizyjnych, w pkt 5 i 6 preambuły do DR podkreślono konieczność oddzielania unormowań dotyczących sposobów przekazywania informacji od unormowań dotyczących ich treści. Odrębność treści i transmisji została wyraźnie podkreślona w definicji usługi łączności elektronicznej, zawartej w art. 2 lit. c DR. Usługi łączności elektronicznej nie obejmują usług związanych z zapewnianiem albo wykonywaniem kontroli treści przekazywanych przy wykorzystaniu sieci lub usług łączności elektronicznej. W sprawie treści audiowizualnych podstawowym aktem jest dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/13/UE z 10.3.2010 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących świadczenia audiowizualnych usług medialnych (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych) (Dz.Urz. UE L Nr 95, s. 1). Przepisy dyrektywy dotyczące programów telewizyjnych zostały uwzględnione w RTVU w pierwszej kolejności, natomiast przepisy dotyczące usług na żądanie zostały implementowane w prawie krajowym dopiero w końcu roku 2012. Polityka audiowizualna UE uwzględnia przede wszystkim ogólne cele i wartości pozaekonomiczne dotyczące swobody wypowiedzi, pluralizmu mediów, bezstronności, różnorodności kulturowej i językowej, spójności społecznej, ochrony konsumenta oraz ochrony małoletnich i godności ludzkiej. Polityka telekomunikacyjna akcentuje natomiast sprawy konkurencji i wolności świadczenia usług. Pomiędzy tymi wartościami mogą powstawać napięcia, tym bardziej że w państwach UE utrzymuje się silny sektor publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych, korzystających z pomocy publicznej w postaci opłat abonamentowych, specjalnego dostępu do częstotliwości i innych udogodnień.

² Art. 1 ust. 1 pkt 11 w brzmieniu ustawy z dnia 13.04.2007 r. (Dz.U. Nr 82, poz. 556), która wchodzi w życie 20.07.2007 r.; ust. 1 zmieniony ustawą z dnia 16.11.2012 r. (Dz.U. z 2012, poz. 1445), która wchodzi w życie 21.01.2013 r.

³ Art. 1 ust. 2 pkt 6 dodany ustawą z dnia 16.11.2012 r. (Dz.U. z 2012, poz. 1445), która wchodzi w życie 21.01.2013 r.

⁴ Art. 1 ust. 3 w brzmieniu ustawy z dnia 16.02.2007 r. (Dz.U. Nr 50, poz. 331), która wchodzi w życie 21.04.2007 r.