SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Publiczne prawo gospodarcze

Tom 8 A

SYSTEM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

Publiczne prawo gospodarcze

Tom 8 A

REDAKTORZY NACZELNI SYSTEMU PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

ROMAN HAUSER

ZYGMUNT NIEWIADOMSKI

ANDRZEJ WRÓBEL

Publiczne prawo gospodarcze

Tom 8 A

Redaktorzy

Prof. dr hab. Roman Hauser

Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski

Prof. dr hab. Andrzej Wróbel

Autorzy

prof. dr hab. Jan Grabowski – Uniwersytet Śląski;

prof. dr hab. Leon Kieres – Uniwersytet Wrocławski;

prof. dr hab. Anna Walaszek-Pyzioł – Uniwersytet Jagielloński

dr Michał Biliński – Uniwersytet Jagielloński; prof. UŚ dr hab. Rafał Blicharz – Uniwersytet Śląski; dr Tomasz Długosz – Uniwersytet Jagielloński; dr Krzysztof Horubski – Uniwersytet Wrocławski; prof. UWr dr hab. Karol Kiczka – Uniwersytet Wrocławski; prof. UWr dr hab. Tadeusz Kocowski – Uniwersytet Wrocławski; prof. UWr dr hab. Marek Szydło – Uniwersytet Wrocławski; dr Artur Żurawik – Uniwersytet Jagielloński

WYDAWNICTWO C. H. BECK
INSTYTUT NAUK PRAWNYCH PAN
WARSZAWA 2013

Wydano we współpracy: z Instytutem Nauk Prawnych PAN w Warszawie

Poszczególne części opracowali:

Michał Biliński

 – 

rozdz. III § 17, 19;

Rafał Blicharz

 –  

rozdz. I § 3;

Tomasz Długosz

 – 

rozdz. V § 27;

Jan Grabowski

 – 

rozdz. I § 1–2;

Krzysztof Horubski

 – 

rozdz. II § 9, rozdz. V § 29–30;

Karol Kiczka

 – 

rozdz. IV § 21, § 23 pkt I–II;

Leon Kieres

 – 

rozdz. II § 4 pkt II, § 8 pkt II–III,

rozdz. IV § 23 pkt III, rozdz. V § 28;

Tadeusz Kocowski

 – 

rozdz. II § 4 pkt III, § 6–7, § 8

pkt I, IV, § 10, rozdz. IV § 23

pkt IV, § 24, rozdz. V § 25–26;

Marek Szydło

 – 

rozdz. II § 4 pkt I, § 5, 11–13,

rozdz. IV § 22, § 23 pkt V;

Artur Żurawik

 – 

rozdz. II § 14, rozdz. III § 15–16

18, 20.

Redakcja: Aleksandra Dróżdż

Wydawca: Joanna Ziemiecka

Wykonanie wersji elektronicznej: GroupMedia

© Wydawnictwo C.H. Beck 2013
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

ISBN 978-83-255-5696-9

Przedmowa

Oddawany do rąk Czytelników Tom 8A Systemu Prawa Administracyjnego, wspólnego projektu Wydawnictwa C.H. Beck i Instytutu Nauk Prawnych PAN, obejmuje zagadnienia publicznego prawa gospodarczego.

Pracę rozpoczynają rozważania wprowadzające dotyczące relacji między prawem a gospodarką (rola i funkcje prawa w kształtowaniu stosunków gospodarczych), kryteriów wyodrębnienia publicznego prawa gospodarczego, a także źródeł publicznego prawa gospodarczego. Kolejne fragmenty pracy obejmują podstawowe pojęcia publicznego prawa gospodarczego pojęcia oraz zasady ogólne publicznego prawa gospodarczego.

Zagadnienia szczegółowe dotyczą ustroju i zadań administracji gospodarczej oraz funkcji administracji gospodarczej.

Praca jest dziełem kilku autorów wskazanych w zestawieniu zbiorczym oraz na poszczególnych stronach niniejszego tomu. Za merytoryczną treść, prezentowane stanowisko prawne i formę wypowiedzi odpowiadają autorzy poszczególnych części tego dzieła.

Wydanie niniejszego tomu uwzględnia stan prawny na dzień 1 sierpnia 2013 r.

Warszawa, sierpień 2013 r.

Redaktorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

BezpŻywnU

ustawa z 25.8.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.)

BiegliRewU

ustawa z 7.5.2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr 77, poz. 649 ze zm.)

CzystGmU

ustawa z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.)

dyrektywa

2004/17/WE

dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31.3.2004 r. koordynująca procedury zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.Urz. UE L Nr 134, s. 1)

dyrektywa

2006/111/WE

dyrektywa 2006/111/WE Komisji z 16.11.2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (Dz.Urz. UE L Nr 318, s. 17)

dyrektywa

2006/123/WE

dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE L Nr 376, s. 36)

DzGospU

ustawa z 23.12.1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje

DziałInnowWspU

ustawa z 30.5.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz.U. Nr 116, poz. 730 ze zm.)

DziałUbezpU

ustawa z 22.5.2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.)

EKPC

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)

GospKomU

ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236)

GryHazU

ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.)

IzbyGospU

ustawa z 30.5.1989 r. o izbach gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

KH

rozporządzenie Prezydenta RP z 27.6.1934 r. – Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje

KomPrywU

ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 216)

KoncesjaU

ustawa z 9.1.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101 ze zm.)

Konstytucja PRL

ustawa z 22.7.1952 r. – Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 33, poz. 232 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.)

KontrAdmRzU

ustawa z 15.7.2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. Nr 185, poz. 1092)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)

KPP

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej z 7.12.2000 r. (Dz.Urz. UE 2010 r. C Nr 83, s. 389)

KrRejSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.)

KW

ustawa z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 482)

NPRU

ustawa z 20.4.2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.)

OKiKU

ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.)

PARPU

ustawa z 9.11.2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.)

PodRolU

ustawa z 15.11.1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.)

PomSpołU

ustawa z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.)

PPU

ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.)

PrDew

ustawa z 27.7.2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 826)

PrDzGosp

ustawa z 19.11.1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) – obecnie nie obowiązuje

PrEnerg

ustawa z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1059)

PrGeod

ustawa z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287)

PrLot

ustawa z 3.7.2002 r. – Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.)

PrNot

ustawa z 14.2.1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.)

PrRDrog

ustawa z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.)

PrSpółdz

ustawa z 16.9.1982 r. – Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.)

PrStow

ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.)

PrTel

ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.)

PrZamPubl

ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 907)

PrzejStosFinU

ustawa z 22.9.2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (Dz.U. Nr 191, poz. 1411 ze zm.)

PublTransZbiorU

ustawa z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.)

RachunkU

ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.)

RPrU

ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226 ze zm.)

SamGmU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596)

SamZałU

ustawa z 25.9.1981 r. o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego (Dz.U. Nr 24, poz. 123 ze zm.)

SportU

ustawa z 25.6.2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr 127, poz. 857 ze zm.)

SwobDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.)

ŚwUsłRPU

ustawa z 4.3.2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 278 ze zm.)

TFUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864)

TrDrogU

ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30)

WolontariatU

ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.)

WyrWinU

ustawa z 12.5.2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz.U. Nr 120, poz. 690 ze zm.)

ZaopatrzWodU

ustawa z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.)

ZasPolitRozwU

ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)

ZNKU

ustawa z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.)

2. Organy i instytucje

ETS

Europejski Trybunał Sprawiedliwości

KIO

Krajowa Izba Odwoławcza

MTS

Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

PAIZ

Prezes Agencji do spraw Inwestucji Zagranicznych

RWPG

Rada Wzajemnej Pomocy Gospodarczej

SAMop

Sąd Antymonopolowy

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów

SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SOKiK

Sąd ochrony konkurencji i konsumentów

SPI

Sąd Pierwszej Instancji

TK

Trybunał Konstytucyjny

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Publikatory i czasopisma

AUL

Acta Universitatis Lodziensis

AUMCS

Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska

AUWr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

FK

Finanse Komunalne

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

KSP

Krakowski Studia Prawnicze

KPP

Kwartalnik Prawa Prywatnego

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NP

Nowe Prawo

OMT

Organizacja. Metody. Technika

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

OSN

Orzecznictwo Sądu Najwyższego

OSNP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy

OSNAPiUS

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNKW

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSNCP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Pracy

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PIPWI

Prace Instytutu Prawa Własności Intelektualnej

PPH

Przegląd Prawa Handlowego

PL

Przegląd Legislacyjny

Pr.Gosp.

Prawo Gospodarcze

Pr.Sp.

Prawo Spółek

Prz.Sejm.

Przegląd Sejmowy

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

Rej.

Rejent

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

R.Pr.

Radca Prawny

Rzeczp.

Rzeczpospolita

SC

Studia Cywilistyczne

SI

Studia Iuridica

SP

Studia Prawnicze

SPE

Studia Prawno-Ekonomiczne

ST

Samorząd Terytorialny

TPP

Transformacje Prawa Prywatnego

Zb.Orz.

Zbiór Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (ECR)

ZNUJ

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego

4. Piśmiennictwo

Adamiak, Borkowski,

Komentarz

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, 1999, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2008, 2009, 2011, 2012

Administracyjne prawo gospodarcze (pod red. L. Kieresa)

A. Borkowski, M. Guziński, T. Kocowski, Wrocław 2000; A. Borkowski, M. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Wrocław 2003, 2005; A. Borkowski, M. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, Szydło, Wrocław 2008, 2009

Boć, Administracja publiczna 2003

Administracja publiczna (pod red. J. Bocia), Wrocław 2003

Boć, Prawo administracyjne 1993, 1998, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007, 2010

Prawo administracyjne (pod red. J. Bocia), Wrocław 1993, 1998, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2007, 2010

Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego), Warszawa 2011, 2013

Konstytucja

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (pod red. L. Garlickiego), t. I, Warszawa 1999, t. II, Warszawa 2001, t. III, Warszawa 2003, t. IV, Warszawa 2005, t. V, Warszawa 2007

Niewiadomski, Prawo administracyjne 2009

Prawo administracyjne (pod red. Z. Niewiadomskiego), Warszawa 2009

System pr. cyw.

System prawa cywilnego, t. I, wyd. 1, Ossolineum 1974; wyd. 2, Ossolineum 1985; t. II, Ossolineum 1977; t. III, cz. 1, Ossolineum 1981; t. III, cz. 2, Ossolineum 1976; t. IV, Ossolineum 1986

SystemPrAdm

System Prawa Administracyjnego (pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla), t. 1, Warszawa 2010; t. 2, Warszawa 2012; t. 4, Warszawa 2012; t. 5, Warszawa 2013; t. 6, Warszawa 2011; t. 7, Warszawa 2012; t. 9, Warszawa 2010; t. 11, Warszawa 2011; t. 12, Warszawa 2010

System Prawa Administracyjnego

System Prawa Administracyjnego, t. I (pod red. J. Starościaka), Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1977, 1987; t. III (pod red. T. Rabskiej, J. Łętowskiego); t. IV (pod red. T. Rabskiej), Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1980

System PrHandl

System Prawa Handlowego, t. 1, Warszawa 2009; t. 2, Warszawa 2012; t. 2A i 2B, Warszawa 2007; t. 5, wyd. 2, Warszawa 2006; wyd. 3, Warszawa 2011; wyd. 3, Warszawa 2011; t. 7, Warszawa 2007; t. 8, Warszawa 2010; t. 10, Warszawa 2012

System PrPryw

System Prawa Prywatnego, t. 1, wyd. 1, Warszawa 2007; wyd. 2, Warszawa 2012; t. 2, wyd. 1, Warszawa 2002; wyd. 2, Warszawa 2008; Suplement do t. 2, Warszawa 2004; t. 3, wyd. 1, Warszawa 2003, wyd. 2, Warszawa 2007; wyd. 3, Warszawa 2013; t. 4, wyd. 1, Warszawa 2005, wyd. 2, Warszawa 2007; wyd. 3, Warszawa 2012; t. 5, Warszawa 2006; wyd. 2, Warszawa 2012; t. 6, Warszawa 2009; t. 7, wyd. 1, Warszawa 2001, wyd. 2, Warszawa 2004, wyd. 3, Warszawa 2011; t. 8, wyd. 1, Warszawa 2004, wyd. 2, Warszawa 2011; t. 9, Warszawa 2010; t. 10, Warszawa 2009, 2013; t. 11, Warszawa 2009; t. 12, Warszawa 2003, 2011; t. 13, wyd. 1, Warszawa 2003, wyd. 2, Warszawa 2007; t. 14A, Warszawa 2012; t. 14B, Warszawa 2012; t. 16, Warszawa 2008; t. 17A, Warszawa 2010; t. 17B, Warszawa 2010; t. 18, Warszawa 2005, 2010, Suplement do t. 18, Warszawa 2006; t. 19, Warszawa 2006

Wierzbowski, Komentarz

Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (pod red. A. Wiktorowskiej, M. Wierzbowskiego), Warszawa 2011, 2013

Wierzbowski, Prawo administracyjne 1996, 2000, 2001, 2011

 Prawo administracyjne (pod red. M. Wierzbowskiego), Warszawa 1996, 2000, 2001, 2011

5. Inne

art.

artykuł

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

CEIDG

Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej

cyt.

cytowany (-a, -e); cytat

cz.

część

EOG

Europejski Obszar Gospodarczy

EFTA

Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu

EZIG

europejskie zgrupowanie interesów europejskich

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

lit.

litera

m.in.

między innymi

n.

następny (-a, -e)

niepubl.

niepublikowany (-a, -e)

Nr

numer

orz.

orzeczenie

PKD

Polska Klasyfikacja Działalności

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

przyp.

przypis

r.

rok

red.

redakcja, redaktor

s.

strona (-y)

SSNIP

Small but Significant and Non-Transistory Increase of Price

t.

tom

tj.

to jest

tekst jedn.

tekst jednolity

tzw.

tak zwany (-a, -e)

uchw.

uchwała

ust.

ustęp

uw.

uwaga (-i)

wyr.

wyrok

w zw. z

w związku z

zd.

zdanie

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

Rozdział I. Prawo a gospodarka

Spis treści

Nb

§ 1. Rola i funkcje prawa w kształtowaniu stosunków gospodarczych [1]

I. Wzajemna współzależność prawa i gospodarki [1]

II. Funkcja służebna prawa wobec gospodarki [2]

III. Rola prawa w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemu gospodarki rynkowej [6]

1. Własność jako kategoria ekonomiczna i prawna [8]

2. Wolność gospodarcza [14]

3. Swoboda umów [17]

4. Ochrona uczciwej konkurencji [19]

IV. Rola prawa w korygowaniu negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych liberalnej gospodarki rynkowej. Pierwszeństwo prawa stanowionego wobec „naturalnych” praw rynku [20]

§ 2. Kryteria wyodrębnienia, przedmiot i zakres publicznego prawa gospodarczego [26]

I. Kryterium ogólne [26]

II. Geneza [28]

III. Zakres, metody i kryteria wyodrębnienia [34]

IV. Przedmiot i zakres publicznego prawa gospodarczego [39]

§ 3. Źródła publicznego prawa gospodarczego [45]

I. Informacje ogólne [45]

II. Konstytucja jako podstawa ustroju gospodarczego Polski [48]

III. Umowy międzynarodowe [51]

1. Źródła unijnego (wspólnotowego) publicznego prawa gospodarczego [55]

A. Rozporządzenie [56]

B. Dyrektywa [60]

C. Decyzja [62]

IV. Ustawy jako główne narzędzie regulacji publicznego prawa gospodarczego [63]

V. Akty wykonawcze [67]

VI. Akty prawa miejscowego [68]

VII. Akty prawa wewnętrznego oraz quasi-źródła prawa [72]

Literatura: C. Abraham, A. Thomas, Microeconomie, decisions optimales dans l’enterprise et dans la nation, Paris 1966; A. Bałaban, Źródła prawa w polskiej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Prz.Sejm. 1997, Nr 5; J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008; J. Barcz, Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej. Zapewnienie efektywności prawu Unii Europejskiej w polskim prawie krajowym, Warszawa 2003; tenże, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w świetle postanowień Konstytucji z 1997 r., KPPubl. 2004, Nr 2; A. Bator, Użycie normy prawnej w regulacji stosunków gospodarczych, Wrocław 2000; Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pod red. K. Działochy), Warszawa 2005; S. Biernat, Polska jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, w: Czy zmieniać konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (pod red. J. Barcza), Warszawa 2002; tenże, Problemy prawne sprawiedliwego rozdziału dóbr przez państwo, Kraków 1985; tenże, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe (pod red. J. Barcza), Warszawa 2002; tenże, Źródła prawa Unii Europejskiej, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe (pod red. J. Barcza), Warszawa 2006; A. Całus, Prawo cywilne i handlowe państw obcych, Warszawa 1985; A. Cieśliński, Wspólnotowe prawo gospodarcze, Warszawa 2003; R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, Warszawa 2009; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia stystemowe, Warszawa 2004; P. Czarny, B. Naleziński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, normy samowykonalne w konstytucji, w: Charakter i struktura norm Konstytucji (pod red. J. Trzcińskiego), Warszawa 1997; A. Domańska, Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego Polski, Warszawa 2001; taż, Własność jako element społecznej gospodarki rynkowej, w: Własność i jej ograniczenia w prawie polskim (pod red. K. Skotnickiego, K. Winiarskiego), Częstochowa 2004; K. Działocha, Źródła prawa powszechnie obowiązującego wobec praktyki konstytucyjnej, w: System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 1–3.6.2000 r. (pod red. M. Granata), Lublin 2000; M. Fedorowicz, Ustawa po akcesji Polski do Unii Europejskiej, KPPubl. 2004, Nr 2; L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, w: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999; tenże, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), w: System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 1–3.6.2000 r. (pod red. M. Granata), Lublin 2000; tenże, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa, 2003; 2005; 2008; L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, K. Działocha, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. I (komentarz do artykułu 87), Warszawa 1999; L. Garlicki, M. Zubik, Ustawa w systemie źródeł prawa, w: Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce (pod red. A. Szmyta), Warszawa 2005; L. Góral, M. Karlikowska, K. Koperkiewicz-Mordel, Polskie prawo bankowe, Warszawa 2006; J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, w: Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992; tenże, Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa prof. Józefa Filipka (pod red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosza, D. Dąbek, M. Smagi), Kraków 2001; J. Grabowski, S. Biernat, M. Wierzbowski, A. Sopoćko, A. Chłopecki, A. Madeja, K. Korzan, Rozstrzyganie sporów, jurysdykcja w publicznym obrocie papierami wartościowymi, Penetrator. Wiadomości Gospodarcze: Kto jest bezpieczny 1995, Nr 5; W. Gromski, Aksjologiczne podstawy konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa, w: Zmiany społeczne a zmiany w prawie. Aksjologia, Konstytucja, integracja europejska (pod red. L. Leszczyńskiego), Lublin 1999; M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2012; M. Haczkowska, Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji w działalności orzeczniczej sądów, Prz.Sejm. 2005, Nr 1; J. Helios, Kwestia podziału kompetencji w perspektywie stosunku Unii Europejskiej do państw członkowskich, w: Kompetencja ze stanowiska teorii i filozofii prawa (pod red. W. Jedleckiej), Wrocław 2004; J. Kaczor, Z problematyki klauzul generalnych w Konstytucji, w: Z zagadnień teorii i filozofii prawa (pod red. A. Bator), Wrocław 1999; M. Kania, Wprowadzenie do prawa administracyjnego, Katowice 2011; W. Karsz, Problematyka efektów zewnętrznych oraz form ich kontroli w amerykańskiej myśli ekonomiczno-prawnej, SPE 1987, Nr 38; K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław 2006; Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych (pod red. P. Sarneckiego), Warszawa 1997; C. Kosikowski, Akty wykonawcze w prawie bankowym jako problem konstytucyjny, w: Konstytucja, ustrój, system finansowy państwa. Księga pamiątkowa ku czci prof. Natalii Gajl (pod red. T. Dębowskiej-Romanowskiej, A. Jankiewicza), Warszawa 1999; tenże, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2010; K. Kruczalak, Prawo handlowe. Zarys wykładu, Warszawa 1994; M. Kulesza, Źródła prawa i przepisy administracyjne w świetle nowej Konstytucji, PiP 1998, Nr 2; O. Lang, Ekonomia polityczna, t. I, Warszawa 1971; A. de Laubade’re, P. Delvolve, Droit public economique, Paris 1986; J. Ładosz, Własność jako kategoria ekonomiczna a prawo własności, w: Własność i gospodarka a prawo (pod red. S. Kozyr-Kowalskiego), Warszawa 1977; E. Łętowska, „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyznana, w: Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa Profesora Maksymiliana Pazdana (pod red. L. Ogiegły, W. Popiołka, M. Szpunara), Kraków 2005; taż, Promieniowanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na poszczególne gałęzie prawa, w: Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (pod red. M. Zubika), Warszawa 2006; M. Masternak-Kubiak, Zwyczaj i prawo zwyczajowe, w: Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym (pod red. M. Kruk), Warszawa 1997; P. Mikłaszewicz, Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w krajowych porządkach prawnych według orzecznictwa ETS i Sądu Pierwszej Instancji, Warszawa 2005; A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004; S. K. Nath, A Reappraisal of Welfare Economics, London 1969; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 2002, Nr 9; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006; W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984; Polska w Unii Europejskiej. Perspektywy, warunki, szanse i zagrożenia (pod red. C. Mika), Toruń 1997; Prawo gospodarcze i handlowe, t. 4, Prawo papierów wartościowych (pod red. S. Włodyki), Warszawa 2004; Prawo międzynarodowe i wspólnotowe w wewnętrznym porządku prawnym (pod red. M. Kurk), Warszawa 1997; A. Preisner, Zwyczaj i prawo zwyczajowe, w: Charakter i struktura norm konstytucji (pod red. J. Trzcińskiego), Warszawa 1997; Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki (pod red. S. Biernata, S. Dudzika, M. Niedźwiedź), Kraków 2003; J. Rajski, Prawo o kontraktach w obrocie gospodarczym, Warszawa 1994; L. Robbins, An Essay on the Nature and Significance of Economic Science, London 1946; S. Rudolf, w: Tendencje zmian w nadzorze korporacyjnym, Łodź 2006; M. Safjan, Zasada swobody umów (uwagi wstępne na tle wykładni art. 353 k.c.), PiP 1993, Nr 4; P. Sarnecki, Idee przewodnie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.IV.1997 r., Prz.Sejm. 1997, Nr 5; A. Schmyt, Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, w: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny (pod red. K. Działochy), Warszawa 2004; K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011; tenże, Prawo międzynarodowe w systemie źródeł prawa RP, w: System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały XLII Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Nałęczów 1–3.6.2000 r. (pod red. M. Granata), Lublin 2000; Tendencje zmian w nadzorze korporacyjnym (pod red. S. Rudolfa), Łódź 2006; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003; R. Tupin, Status prawny i kompetencje prawotwórcze organów Narodowego Banku Polskiego i Komisji Nadzoru Bankowego, PUG 1998, Nr 7–8; P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2008; tenże, Konstytucja RP a prawo wspólnotowe, PiP 2004, Nr 11; Z. Witkowski, Wybrane zasady prawa konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń 2002; S. Włodyka, Prawo gospodarcze. Zarys systemu, t. 1, Część ogólna, Warszawa 1981; tenże, Problem struktury prawa, PiP 1995, Nr 5; tenże, Problem prawa gospodarczego współcześnie, RPEiS 1993, Nr 1; T. Włudyka, Model społecznej gospodarki rynkowej a transformacja ustrojowa polskiej gospodarki, Kraków 2002; K. Wójtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a członkostwo w Unii Europejskiej, w: Konstytucja dla rozszerzającej się Europy (pod red. E. Popławskiej), Warszawa 2000; A. Wróbel, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Kraków 2005; A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska, w: Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe (pod red. J. Barcza), Warszawa 2002; M. Wyrzykowski, Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001; Zasady podstawowe polskiej Konstytucji (pod red. W. Sokolewicza), Warszawa 1998; T. Zieliński, Klauzule generalne w nowym porządku konstytucyjnym, PiP 1997, Nr 11–12; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005.

§ 1. Rola i funkcje prawa w kształtowaniu stosunków gospodarczych

I. Wzajemna współzależność prawa i gospodarki

1

Rozważając wzajemne relacje zachodzące między prawem – jako sferą normatywną – a gospodarką, jako fragmentem otaczającej nas rzeczywistości, można mówić o pierwszeństwie gospodarki w tym sensie, że prawo, rozumiane jako pewien porządek normatywny, powstaje zawsze na bazie określonej rzeczywistości społecznej, której istotnym elementem są istniejące w danym miejscu i czasie stosunki gospodarcze. W tym też znaczeniu można mówić o służebnej (wtórnej) roli prawa wobec gospodarki.

Błędem byłoby wszakże postrzegać omawianą współzależność wyłącznie w sposób jednostronny. Można bowiem przyjąć, że prawo ze swej istoty wyraża, w postaci norm ogólnie obowiązujących, pewien system wartości będący odbiciem rzeczywistych społecznych potrzeb i oczekiwań, które gospodarka winna uwzględniać i realizować. Z tego punktu widzenia rola prawa nie może się ograniczać tylko do funkcji biernej i służebnej wobec dotychczas istniejącego układu stosunków gospodarczych, lecz polega również na kształtowaniu oraz zmianie tych stosunków w sposób umożliwiający realizację preferowanych w nowej rzeczywistości celów i potrzeb społecznych. Dalsze uwagi służyć będą bliższemu wyjaśnieniu obydwu wymienionych współzależności, jakie zachodzą pomiędzy prawem a gospodarką.

II. Funkcja służebna prawa wobec gospodarki

2

Jeszcze w latach 40. XX w. ekonomista angielski L. Robbins, w interesującym eseju poświęconym roli i znaczeniu nauk ekonomicznych, sformułował tezę, iż przedmiotem nauki ekonomii jest określenie najbardziej racjonalnych środków, które umożliwią osiągnięcie celów gospodarczych wynikających z przyjętej w danym społeczeństwie hierarchii wartości¹. Wychodząc z takiego założenia, nauka ekonomii stara się precyzować przesłanki i warunki maksymalnej efektywności różnych rodzajów działalności gospodarczej z punktu widzenia osiągania pożądanych celów, które wyrażają interesy poszczególnych kategorii uczestników obrotu gospodarczego. W największym uproszczeniu uczestników tych można podzielić na dwie grupy, tj. producentów (którym to pojęciem obejmuje się również podmioty gospodarcze świadczące wszelkiego typu usługi oraz prowadzące działalność handlową) i konsumentów. Wśród tych ostatnich zasługuje na wyodrębnienie, jako osobna „grupa interesów” w obrocie gospodarczym, kategoria konsumentów tzw. potrzeb zbiorowych o charakterze powszechnym, zaspokajanych przez różnego typu instytucje użyteczności publicznej, do której to kategorii należeć może każdy członek społeczności krajowej lub określonej wspólnoty lokalnej.

3

Odkrywanie reguł skutecznego działania (w sensie efektywności gospodarczej) musi zatem dokonywać się odrębnie w stosunku do producentów, konsumentów, a także w stosunku do całego społeczeństwa jako „konsumenta zbiorowego”, gdyż systemy i hierarchie wartości odzwierciedlające interesy każdej z wymienionych grup mogą być zupełnie różne. I tak, z punktu widzenia producenta istotne będzie dokonanie wyboru takiej kombinacji czynników organizacyjnych, technicznych i ekonomicznych, oraz takiego przedmiotu działalności, które zapewnią mu w danym czasie i miejscu osiąganie maksymalnego zysku przy minimalnych, niezbędnych nakładach.

4

Z kolei, z punktu widzenia interesów konsumentów, należy poszukiwać optymalnych sposobów pełnego zaspokojenia popytu na te towary lub usługi, które w danej chwili są przez nich wyraźnie preferowane, przy jednoczesnym uwzględnieniu wymagań co do standardów jakościowych oraz ceny towaru, którą konsument gotów byłby zaakceptować.

5

Wreszcie, z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego ważne będzie znalezienie sposobów skutecznego pomnażania dochodów budżetu państwa (zaś w skali społeczności lokalnych – dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego, np. gminy lub powiatu), które mogą być przeznaczone na zaspokojenie tzw. potrzeb zbiorowych, np. w zakresie: powszechnej opieki zdrowotnej, opieki społecznej, oświaty, kultury, rozwoju niektórych rodzajów usług komunalnych itp.

Łatwo stwierdzić, że interesy poszczególnych grup uczestników życia gospodarczego nie są bynajmniej tożsame, a niekiedy mogą być wręcz sprzeczne. W tej sytuacji rola nauki ekonomii może się jedynie sprowadzać do próby wypracowania takich reguł skutecznego działania, które będą powszechnie akceptowane w każdym systemie hierarchii wartości. Wielu zachodnich ekonomistów, również tych, którzy reprezentowali koncepcje „państwa dobrobytu” wyraża pogląd, iż nie jest celowe poszukiwanie uniwersalnych i „absolutnych” reguł skuteczności (efektywności) ekonomicznej bez odniesienia do preferowanych w określonej zbiorowości (państwie lub wspólnocie lokalnej) wartości ludzkich i społecznych². Przyjmując zatem za punkt wyjścia konkretne warunki danego rynku, istniejące ograniczenia natury obiektywnej, jak również rozpoznaną hierarchię potrzeb społecznych – ekonomista powinien być w stanie określić przynajmniej minimum warunków koniecznych i wystarczających dla prowadzenia efektywnej działalności gospodarczej.

Przy takim założeniu, służebna rola prawa wobec ekonomii może się wyrażać w stanowieniu norm zezwalających, lub więcej – stwarzających bodźce zachęty do podejmowania tego typu działalności gospodarczej. Może się to wyrażać, m.in., w znoszeniu różnego typu ograniczeń reglamentacyjnych przy podejmowaniu określonych rodzajów działalności gospodarczej (np. zniesienie obowiązku uzyskiwania koncesji lub zezwoleń na daną działalność), wprowadzenie ulg i zwolnień celnych lub podatkowych dla przedsiębiorców podejmujących działalność w określonych prawem dziedzinach lub na określonych obszarach (np. w specjalnych strefach gospodarczych) itp.

III. Rola prawa w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania systemu gospodarki rynkowej

6

Wobec faktu dysponowania przez władzę publiczną ograniczonymi zasobami materialnymi i koniecznością ich rozdysponowania w sposób, który gwarantowałby optymalne zaspokojenie różnych potrzeb społecznych, rola norm prawnych polega, m.in. na ukonstytuowaniu uregulowania pewnych instytucji prawnych, a także określonych zachowań uczestników rynku, jako warunków jego harmonijnego rozwoju.

7

Do tych fundamentalnych warunków prawnych, bez których istnienia nie może być mowy o skutecznym działaniu mechanizmów rynkowych w gospodarce, należy zaliczyć:

1) ochronę prawa własności,

2) wolność gospodarczą,

3) swobodę zawierania umów,

4) ochronę swobodnej i uczciwej konkurencji.

1. Własność jako kategoria ekonomiczna i prawna

8

Generalnie rzecz biorąc, każde dobro (mienie) uzyskuje wartość ekonomiczną, a jakakolwiek rzecz staje się takim właśnie dobrem, jedynie dzięki prawu, które wobec niego przysługuje określonemu podmiotowi. Taka czy inna forma własności stanowi zatem podstawę wszelkiego obrotu gospodarczego. Własność zapewnia w efekcie pewną kontrolę obrotu rzeczami i prawami (majątkowymi lub niemajątkowymi) oraz usługami, przez określenie stosunku prawnego istniejącego między podmiotem uprawnionym do rozporządzania danym dobrem a jego nabywcą. Tak więc, w zasadzie tylko od woli właściciela będzie zależało, czy zechce on dokonać całkowitego przeniesienia swoich praw na inną osobę, czy też umożliwi jedynie nabywcy korzystanie z dobra stanowiącego jego własność na zasadach i warunkach określonych w zawartej umowie (np. przez oddanie w użytkowanie, najem, dzierżawę, leasing, użyczenie, udzielenie licencji na korzystanie z praw wyłącznych itp.).

9

Własność zapewnia również właścicielowi – w określonych prawem granicach – wyłączność korzystania z danych dóbr, tj. z wyłączeniem innych osób. Istnieje przy tym reguła, że im bardziej rygorystycznie traktowana jest owa zasada wyłączności w korzystaniu z danego dobra oraz ograniczona jest możliwość dysponowania określonym dobrem, tym bardziej rośnie jego wartość rynkowa. Przykładem mogą być dzieła sztuki i inne dobra kultury wpisane do krajowych rejestrów zabytków muzealnych, lub do międzynarodowych rejestrów dóbr zaliczonych do dziedzictwa kulturalnego ludzkości, których obrót podlega licznym ograniczeniom, a na właścicielach czy też użytkownikach tych dóbr ciąży szereg szczególnych obowiązków związanych z koniecznością zachowania ich w stanie nienaruszonym.

10

Można więc postawić tezę, że z punktu widzenia obrotu rynkowego, każde dobro stanowiące przedmiot tego obrotu jest postrzegane nie tyle jako rzecz, ile jako określone prawo do tej rzeczy.

Wielowiekowe doświadczenie historyczne pokazuje również, że dobra których używanie jest wyłącznym przywilejem ich właściciela uzyskują znacznie wyższą wartość rynkową, aniżeli te, z których korzystać może nieokreślona bliżej liczba użytkowników. Doświadczenie to potwierdziła w minionych kilkudziesięciu latach zwłaszcza praktyka ustrojowa państw tzw. realnego socjalizmu (do których należała również Polska w latach 1945–1989), które opierały swą gospodarkę na zasadzie powszechnej społecznej własności środków produkcji oraz innych dóbr, ze szczególną preferencją anonimowej w praktyce, niepodzielnej własności państwowej (zob. np. funkcjonujące aż do 1989 r. w art. 128 KC pojęcie „własności mienia ogólnonarodowego”).

Fakt, że wartość rynkowa dóbr i usług wykazuje tendencję wzrostową wraz ze stopniem ich ochrony przez treść prawa własności, uzasadnia poszukiwanie takich rozwiązań w systemie prawnym, które zapewniałyby podobną ochronę, a także ułatwiały zmianę różnych form prawa do korzystania z określonych dóbr – innych niż pełne prawo własności (np. z tytułu najmu, dzierżawy, użytkowania itp.). Tym celom, jak również zapewnieniu swobodnego obrotu dóbr rynkowych, służą głównie przepisy prawa cywilnego wprowadzające np. zakaz umieszczania w umowach klauzul o niezbywalności pewnych praw, nieważność lub bezskuteczność postanowień umów zastrzegających niepodzielność pewnych dóbr, zakaz ustanawiania praw rzeczowych ograniczonych nieprzewidzianych w Kodeksie cywilnym itp.

11

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy materii prawnej objętej niniejszym tomem, pominięta zostanie w dalszych uwagach stricte cywilistyczna problematyka związana z treścią, zakresem wykonywania i ochroną własności i innych praw rzeczowych, regulowana przepisami księgi drugiej KC.

Co najmniej od 50 lat można obserwować zarówno w naukach ekonomicznych, jak też w naukach społecznych (socjologii, filozofii, politologii) wzrost zainteresowania tzw. ekonomiczną analizą prawa, w szczególności prawa gospodarczego. Analiza ta obejmuje przede wszystkim te regulacje oraz instytucje prawne (zaliczane według tradycyjnej klasyfikacji gałęzi prawa czy to do prawa prywatnego, czy też prawa publicznego), które są bezpośrednio powiązane z życiem gospodarczym. Celem tej analizy ma być ocena skuteczności obowiązujących w danym państwie regulacji prawnych pod kątem ich przydatności dla realizacji akceptowanego społecznie modelu ustroju społeczno-gospodarczego i zapewnienia jego ekonomicznej racjonalności. Jedną z podstawowych kategorii prawnych objętych tą analizą jest własność (w szczególności własność środków produkcji) oraz jej ekonomiczny sens. Istotne znaczenie może tu mieć poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o zakres udziału i aktywności państwa w gospodarce (również w charakterze właściciela konkurującego z innymi przedsiębiorcami), i to zarówno w sensie niezbędnego minimum, jak też zagrażającego równowadze systemu gospodarczego maksimum polityki etatystycznej³.

W poszukiwaniach, o których wyżej mowa, może okazać się przydatna – oczywiście przy uwzględnieniu konkretnych uwarunkowań konstytucyjno-ustrojowych – zasada „optimum ekonomicznego” sformułowana jeszcze na początku XX w. przez V. Pareto, która zakłada, że system prawno-gospodarczy państwa powinien preferować rozwiązania zyskujące szeroko rozumiany konsensus społeczny, jednak mieszczące się w ramach ekonomicznej racjonalności⁴.

Problematyce własności, jako kategorii ekonomicznej i prawnej poświęcano wiele uwagi w doktrynie ekonomii politycznej i prawa socjalistycznego. Kwestią sporną był w szczególności problem wyodrębnienia ekonomicznej kategorii własności z ogółu stosunków ekonomicznych. Wedle jednej koncepcji utożsamiało się stosunki własnościowe z ogółem stosunków ekonomicznych i tym samym wykluczano możliwość wyodrębnienia własności, jako szczególnej kategorii ekonomicznej, co oznaczało przyjęcie, że własność istnieje tylko jako instytucja prawna⁵. Druga koncepcja, uznająca własność za odrębną kategorię ekonomiczną i prawną, zakładała konieczność identyfikacji tej kategorii wedle dwóch kryteriów, tj.: a) podmiotów własności środków produkcji oraz b) przedmiotu tych stosunków⁶.

12

We wszystkich sferach oddziaływania prawa na stosunki własnościowe ważne jest poszukiwanie granicy dla aktywnej funkcji prawa, gdyż woluntaryzm w tym zakresie jest szczególnie niebezpieczny dla naturalnych mechanizmów gospodarki rynkowej. W konkluzji należy stwierdzić, że prawo nie tylko może, lecz musi kształtować stosunki własnościowe w gospodarce, ale prawna formuła własności środków produkcji musi uwzględniać nie tylko sprawiedliwe założenia ustrojowe, lecz także efektywność w sferze produkcji i podziału dóbr.

13

Twórcy Konstytucji RP z 1997 r. zrezygnowali z dokonania podziału na typy i formy własności, jak czyniła to Konstytucja PRL z 1952 r.⁷ Artykuł 20 Konstytucji RP wskazuje jedynie na własność prywatną jako jeden z elementów społecznej gospodarki rynkowej, będącej podstawą ustroju gospodarczego Rzeczpospolitej Polskiej. Dalsze przepisy Konstytucji RP, w szczególności art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1–3, posługują się jedynie ogólnym pojęciem własności, jako przedmiotu ochrony prawnej. Warto jednak podkreślić, że wymienione w powyższych przepisach pojęcie własności należy traktować szerzej niż tylko własność w rozumieniu cywilistycznym, gdyż obejmuje ono również inne prawa majątkowe, co nadaje mu znaczenie bliższe pojęciu mienia w rozumieniu art. 44 KC⁸.

Brak wyodrębnienia w polskiej Konstytucji innych typów i form własności niż własność prywatna nie oznacza jednak, że własność nie jest zróżnicowana pod względem podmiotowym i funkcjonalnym. Przepis art. 20 Konstytucji RP należy interpretować w ten sposób, że gospodarka RP ma opierać się – co do zasady – na prywatnej własności środków produkcji, co nie wyklucza funkcjonowania w gospodarce również form własności publicznej, w szczególności własności państwowej (Skarbu Państwa) oraz samorządowej. Przyjęcie jako podstawy ustroju gospodarczego własności prywatnej oznacza jedynie, że inne typy własności (w szczególności własność publiczna) podlegają ochronie na takich samych zasadach jak własność prywatna⁹.

2. Wolność gospodarcza

14

Wolność gospodarcza, traktowana jako jeden z podstawowych elementów porządku ustrojowego tych współczesnych państw, które oparły swój ustrój gospodarczy na zasadach gospodarki rynkowej, znajduje swe korzenie historyczne w najwcześniejszym okresie rozwoju państwa kapitalistycznego, a w szczególności – w podstawowych założeniach i koncepcjach doktrynalnych tzw. liberalizmu gospodarczego, którego najpełniejszym wyrazicielem stał się w XVIII w. A. Smith i związana z nim szkoła ekonomiczna.

Zasada wolności wykonywania przemysłu i handlu została sformułowana wśród naczelnych haseł Francuskiej Rewolucji Burżuazyjnej z 1789 r. w postaci znanego hasła laissez faire, laissez passer. Była to reakcja na istniejące w schyłkowym okresie rządów monarchii absolutnej, daleko idące ograniczenia swobody organizowania i prowadzenia działalności gospodarczej, które wynikały z realizacji związanych z tą formacją ustrojową założeń doktryny merkantylistycznej, a dotykały najbardziej przedstawicieli rosnącego w siłę ekonomiczną „stanu trzeciego”, tj. kupców, rzemieślników oraz młodej burżuazji przemysłowej. Ograniczenia te wyrażały się przede wszystkim w istnieniu przymusowych korporacji cechowych, w licznych monopolach królewskich (tzw. regalia), wreszcie – w będących wyrazem rozwiniętej polityki protekcjonizmu państwowego – barierach celnych oraz drakońskich przepisach podatkowych.

Rychło też zasada wolności przemysłowej stała się jednym z fundamentów prawnych nowego ustroju społeczno-gospodarczego, jaki przyjmowały tworzone na początku XIX w. monarchie bądź republiki konstytucyjne, i to bez względu na to, czy była ona wyrażona expressis verbis w konstytucji danego państwa, czy też można było ją wyprowadzić z przepisów konstytucji w drodze odpowiedniej wykładni¹⁰.

Nie wdając się w tym miejscu w bliższą analizę sporów doktrynalnych, jakie toczą się na temat kwalifikacji prawnej zasady wolności gospodarczej (w szczególności chodzi o to, czy należy zaliczyć tę zasadę do kategorii prawnej swobód i wolności obywatelskich, czy też raczej uznać ją za szczególnego typu publiczne prawo podmiotowe)¹¹, można najogólniej stwierdzić, że oznacza ona, iż w zasadzie każdy podmiot ma równe prawo wyboru rodzaju podejmowanej działalności gospodarczej, oraz swobodę jej wykonywania, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie muszą wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. W razie wątpliwości co do treści i znaczenia przepisu wprowadzającego ograniczenie wolności gospodarczej, należy zawsze przyjmować interpretację in favorem libertatis.

15

Na tak rozumianą wolność gospodarczą składają się dwie zasady pomocnicze, tj. zasada wolnej przedsiębiorczości i zasada swobodnej konkurencji (zob. Nb 16 i n.).

16

Wolna przedsiębiorczość oznacza, ogólnie rzecz biorąc, prawo podejmowania i wykonywania wszelkiej działalności gospodarczej i obejmuje: a) swobodę tworzenia przedsiębiorstwa, b) swobodę wyboru jego siedziby (miejsca prowadzenia działalności), c) swobodę wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie, wolność gospodarcza, mimo iż stanowi niezbędny warunek funkcjonowania mechanizmów gospodarki rynkowej, nie może być rozumiana w sposób absolutny, tak jak nie sposób wyobrazić sobie dzisiaj prawidłowe funkcjonowanie gospodarki w państwach wysoko rozwiniętych tylko na podstawie wiary w skuteczność samoczynnych mechanizmów podaży i popytu, lub w działanie „niewidzialnej ręki rynku”. Stąd też o ostatecznym zakresie wolności gospodarczej decyduje w każdym przypadku system prawny danego państwa, określający z jednej strony – granice, w jakich przedsiębiorcy i obywatele mogą z tej wolności korzystać, z drugiej zaś – ustanawiający prawne gwarancje wolności gospodarczej.

Te ostatnie wyrażają się przede wszystkim w przyznaniu podmiotom, które uważają, że ich prawa i wolności w omawianym zakresie zostały naruszone, możliwości ochrony tych praw na drodze sądowej, łącznie z odpowiedzialnością majątkową Skarbu Państwa lub gminy za szkody wyrządzone przedsiębiorcy bezprawnymi działaniami organów administracji publicznej.

Szersze omówienie różnych typów prawnych ograniczeń swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej znajdzie się w dalszych rozdziałach niniejszego tomu.

3. Swoboda umów

17

Wyrazem ogólnej zasady wolności gospodarczej w sferze stosunków obrotu gospodarczego, jest jedna z najstarszych zasad prawa obligacyjnego (prawa zobowiązań) – tj. zasada swobody umów. Zasada ta przywrócona została do systemu polskiego prawa cywilnego nowelą Kodeksu cywilnego z 28.7.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny¹² w brzmieniu przyjętym w art. 353¹. Przepis ten stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się naturze tego stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

W nauce prawa cywilnego panuje dość zgodny pogląd, iż zasada swobody umów oznacza dla kontrahentów możliwość:

1) swobodnego decydowania o zawarciu kontraktu,

2) swobodnego wyboru kontrahenta (kontrahentów),

3) swobodnego ukształtowania treści kontraktu,

4) swobodnego wyboru formy kontaktu¹³.

18

Zasada swobody umów prowadzi z jednej strony do decentralizacji procedury prawnej zawierania kontraktów handlowych, z drugiej zaś – jest wyrazem decentralizacji decyzji gospodarczych podejmowanych przez samych uczestników obrotu gospodarczego, a nie narzucanych im przez administracyjnie (odgórnie) ustalane i wyznaczane tym uczestnikom zadania planowe – co było cechą charakterystyczną modelu gospodarki socjalistycznej. W literaturze prawniczej rozwiniętych krajów kapitalistycznych podkreślano zresztą bardzo wyraźnie związek, jaki zachodzi między przyjętym w danym systemie prawnym zakresem swobody kontraktowej a procesami przyspieszania bądź hamowania rozwoju gospodarczego.

Podobnie jak w przypadku ogólnej zasady wolności gospodarczej, również swoboda stron w kształtowaniu wzajemnych stosunków umownych podlega pewnym ograniczeniom. Część z nich wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów Kodeksu cywilnego, określających np. ogólne przesłanki ważności wszelkich czynności prawnych (oświadczeń woli), lub z przepisów szczególnych odnoszących się do określonych aspektów obrotu gospodarczego, np. prawa antymonopolowego, prawa o zamówieniach publicznych, o zagospodarowaniu przestrzennym, o ochronie własności przemysłowej itp. Przy niektórych rodzajach umów ustawodawca reguluje dość szczegółowo przepisami iuris cogentis ich istotne postanowienia, mając na uwadze konieczność ochrony interesów jednego kontrahenta, którego pozycja w danym kontrakcie może być uznana za słabszą (np. przy umowach ubezpieczenia czy umowach kredytu bankowego). Wreszcie ograniczenia swobody umów mogą wynikać z powszechnie respektowanych w stosunkach danego rodzaju zasad „uczciwości kupieckiej”, dobrych obyczajów, czy ogólniej – zasad współżycia społecznego.

4. Ochrona uczciwej konkurencji

19

Jak już wspomniano wyżej, do podstawowych zasad gospodarki rynkowej składających się na szeroko rozumianą wolność gospodarczą należy zasada swobodnej konkurencji. W swej czystej, pierwotnej postaci wywodzi się ona z wczesnych idei „leseferyzmu”, sięga więc swą historią początków państwa liberalno-burżuazyjnego, które programowo odżegnywało się od jakiejkolwiek ingerencji w wolną grę rynkową podmiotów gospodarczych. Jednakże już od końca XIX w. zaczęły się pojawiać w najwyżej rozwiniętych krajach kapitalistycznych – najwcześniej w Stanach Zjednoczonych Ameryki – regulacje prawne zabraniające stosowania w obrocie gospodarczym pewnych praktyk o charakterze monopolistycznym (ustawodawstwo antykartelowe). Celem tych regulacji było głównie łagodzenie konfliktów społecznych wywołanych żywiołowym działaniem „wilczych praw” wolnego rynku, a także ochrona drobnych przedsiębiorców przed nieuczciwymi praktykami wielkich monopolistów dążących wszelkimi sposobami do wyeliminowania z rynku niepożądanej konkurencji.

Okazało się bowiem – co może się wydawać paradoksem – że niekontrolowana i nielimitowana przez działania państwa walka konkurencyjna może stać się, po przekroczeniu pewnej granicy, czynnikiem destrukcyjnym dla gospodarki rynkowej. Państwo musi zatem stwarzać nieprzekraczalne granice prawne oraz reguły uczciwej walki konkurencyjnej, gdyż tylko taka, respektująca zasady uczciwego obrotu i dobre obyczaje handlowe, walka sprzyja kształtowaniu się zrównoważonego rynku, a tym samym służy interesom konsumentów. Natomiast zjawiskiem szkodliwym i destabilizującym rynek byłoby całkowite opanowanie go przez wąską grupę monopolistów.

Trzeba dodać, że również te regulacje prawne, które mają na celu ochronę konsumentów przed nadużyciem ich zaufania, czy też zwyczajnej naiwności, przez nieuczciwych producentów (sprzedawców) towarów mogą się przyczynić do zapewnienia większej „przejrzystości” i bezpieczeństwa rynku. Oprócz przepisów o zwalczaniu czynów nieuczciwej konkurencji, w szczególności określających granice dozwolonej i uczciwej reklamy, należy tu wymienić prawo o ochronie znaków towarowych i własności intelektualnej (wynalazki, prawa autorskie wzory użytkowe itp.), a także przepisy nakładające na producentów i sprzedawców obowiązek zamieszczania na oferowanych towarach cen oraz informacji o jakości (np. składzie surowcowym), gatunku, jak również o warunkach ich bezpiecznego używania¹⁴.

Przedstawione wyżej przykłady pokazują wyraźnie, że dla zachowania niezbędnej równowagi rynku oraz zapewnienia prawidłowych relacji pomiędzy uczestnikami obrotu gospodarczego, konieczne jest ustanowienie określonych reguł prawnych rządzących danym rynkiem i organizujących, w niezbędnym przynajmniej zakresie, zachodzące na tym rynku stosunki gospodarcze.

IV. Rola prawa w korygowaniu negatywnych skutków społeczno-ekonomicznych liberalnej gospodarki rynkowej. Pierwszeństwo prawa stanowionego wobec „naturalnych” praw rynku

20

Efektywność gospodarcza, którą w warunkach gospodarki w pełni liberalnej mierzy się zdolnością podmiotów gospodarczych do osiągania rentowności – przy założeniu pełnej konkurencyjności w kształtowaniu cen na oferowane towary lub usługi, tj. wyłącznie na podstawie relacji zachodzącej między podażą a popytem – nie stwarza mechanizmów wystarczających dla rozwiązywania wielu skomplikowanych problemów społeczno-ekonomicznych o charakterze globalnym, przed którymi staje współczesne państwo. Rozwiązywanie takich problemów, jak: organizowanie zarządu tzw. dobrami publicznymi o charakterze niepodzielnym, konieczność zaspokajania zbiorowych potrzeb społecznych o charakterze użyteczności publicznej, potrzeba zagwarantowania obywatelom tzw. minimum socjalnego, łagodzenie lub zapobieganie skutkom nadmiernego bezrobocia, konieczność zapewnienia ochrony rynku krajowego przed negatywnymi skutkami oddziaływania czynników zewnętrznych, potrzeba zapewnienia rozwoju inwestycji w dziedzinach, które dla prywatnych przedsiębiorców zdają się być obarczone nadmiernym ryzykiem itp., wymaga zastosowania przez państwo specjalnych środków prawnych korygujących lub zastępujących w niezbędnym zakresie działanie czystych mechanizmów gospodarki rynkowej.

21

Rola norm prawnych w omawianych wyżej przypadkach polega na wprowadzeniu do naturalnych mechanizmów funkcjonowania rynku takich instytucji prawno-organizacyjnych, oraz takich mechanizmów korekcyjnych, które pozwolą oceniać i mierzyć efektywność funkcjonowania gospodarki krajowej przy pomocy szerszych, bardziej zróżnicowanych kryteriów społeczno-ekonomicznych, niż sama tylko cena rynkowa wynikająca z aktualnej relacji między popytem a podażą. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że ustawodawca przyznaje w tych przypadkach pierwszeństwo efektywności w skali makroekonomicznej (można ją określić nazwą efektywności optymalnej), którą zapewnić mają wprowadzone przez niego szczególne instytucje prawne, przed efektywnością jednostkową, mierzoną w skali pojedynczego przedsiębiorstwa.

22

Poniżej wskazane zostaną przykładowo pewne kategorie zadań współczesnego państwa, których realizacja wymaga specjalnych rozwiązań prawnych w określonej dziedzinie stosunków gospodarczych – wyłączających całkowicie lub częściowo działanie zwykłych mechanizmów gospodarki wolnorynkowej¹⁵.

23

Pierwszy problem z grupy zjawisk makroekonomicznych, wobec którego państwo nie może pozostawać obojętne, to zachowanie właściwej struktury podmiotowej rynku producentów, uwzględniającej należyte proporcje pomiędzy liczbą działających na danym rynku dużych przedsiębiorstw (np. koncernów, zgrupowań typu holdingowego itp.) a liczbą przedsiębiorstw małych i średnich.

Intensywny rozwój przemysłowy niektórych państw, jaki nastąpił w warunkach wczesnej gospodarki wolnorynkowej drugiej połowy XIX w. wykazał bezpośredni związek pomiędzy wzrostem skali wytwarzania (produkcji) określonych towarów a obniżką ich kosztów jednostkowych. Odkrycie tej prostej prawdy ekonomicznej skłaniało wielu mniejszych przedsiębiorców do przeprowadzania fuzji kapitałowych i organizacyjnych, które pozwalały powstałym w ten sposób, silnym jednostkom gospodarczym inwestować i rozwijać produkcję na skalę, która zapewniała im w krótkim czasie niepodzielne panowanie na znaczącej części rynku. W dalszej perspektywie te pozornie racjonalne z mikroekonomicznego punktu widzenia działania, prowadziły do szkodliwego z punktu widzenia makroekonomicznego i społecznego zjawiska – opanowania i podziału rynku przez grupę wielkich monopolistów. Ci bowiem, po wyeliminowaniu z tego rynku działających na nim wcześniej drobnych konkurentów, zyskiwali nieograniczoną swobodę w zakresie kształtowania cen oraz możliwość określania warunków pracy i płac zatrudnianych pracowników praktycznie w sposób dowolny, gdyż brak mechanizmów swobodnej konkurencji wyłączał automatycznie możliwość mierzenia efektywności ekonomicznej poszczególnych przedsiębiorstw naturalnym działaniem prawa podaży i popytu.

W celu przeciwdziałania tym zjawiskom i minimalizowania negatywnych skutków ograniczania swobody konkurencji państwo zmuszone jest podejmować niezbędne działania interwencyjne, nie tylko za pomocą ustawodawstwa antymonopolowego, ale również – co w praktyce daje skuteczniejszą gwarancję utrzymania na rynku małych i średnich przedsiębiorców – poprzez szczególne regulacje prawne dotyczące np.: cen, systemu podatkowego, subwencji budżetowych, preferencji kredytowych (w wielu krajach przedsiębiorstwa te mają dostęp do kredytów udzielanych przez specjalnie w tym celu tworzone instytucje finansowe, na zasadach korzystniejszych niż ogólnie dostępny kredyt bankowy) i innych form pomocy publicznej dla tej kategorii przedsiębiorców. Znane powszechnie, i potwierdzone doświadczeniem wielu rozwiniętych gospodarczo krajów, zalety małych i średnich przedsiębiorstw to: łatwość i stosunkowo niski koszt tworzenia nowych miejsc pracy (co ma kapitalne znaczenie zwłaszcza w regionach o wysokiej stopie bezrobocia), zdolność szybkiego reagowania na wszelkie innowacje, czy chociażby krótkotrwałe trendy mody, poprzez elastyczne dostosowywanie prowadzonej działalności do zmieniającego się popytu, wytwarzanie towarów oznaczonych co do tożsamości lub świadczenie pewnych usług z udziałem kwalifikowanej pracy własnej wykonawcy (rzemiosło) itp.

Wymienione zalety firm zaliczanych do tzw. drobnej przedsiębiorczości w pełni uzasadniają potrzebę stosowania przez państwo szczególnych instrumentów prawnych, o charakterze ochronnym lub stymulującym, które zapewniałyby tej kategorii przedsiębiorców należne im miejsce w strukturze rynku krajowego oraz dawałyby im szansę na osiąganie efektywności ekonomicznej.

24

Kolejnym problemem wymagającym specjalnego instrumentarium prawnego jest określenie sposobu wykonywania zarządu oraz zasad korzystania z tzw. dóbr publicznych, jak również świadczenia usług służących zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa (nazywanych niekiedy „usługami pożytku publicznego”).

Konstrukcja prawna rzeczy (dóbr) publicznych zrodziła się na gruncie francuskiej nauki prawa w drugiej połowie XIX w. w nawiązaniu do zdefiniowanego w Kodeksie Napoleona pojęcia „własności publicznej” ( domaine public), a następnie stała się przedmiotem wnikliwych badań, ale również licznych kontrowersji w niemieckiej i austriackiej doktrynie prawniczej. Nie wdając się w tym miejscu w prezentację i ocenę bogatego dorobku doktryny poświęconego tej problematyce¹⁶, wystarczy stwierdzić, że pojęciem tym określa się – ogólnie rzecz ujmując – rzeczy, głównie nieruchomości, oraz inne dobra niebędące rzeczami w rozumieniu Kodeksu cywilnego, które z racji swego przeznaczenia mają służyć do użytku powszechnego i z tego tytułu nie mogą być przedmiotem zawłaszczenia przez osoby prywatne, ani też przedmiotem czynności prawnych rozporządzających dokonywanych pomiędzy tymi osobami.

Do tak rozumianych rzeczy publicznych zalicza się, m.in. drogi publiczne i związane z nimi urządzenia techniczne, jak: mosty, wiadukty, tunele itp., wody płynące, ulice, place i zieleńce miejskie, wybrzeże morskie, porty morskie i lotnicze itp. W szerszym znaczeniu do dóbr publicznych zalicza się również tzw. majątek administracyjny, który obejmuje dobra służące do użytku publicznego, ale niebędące przedmiotem powszechnego korzystania, jak wcześniej wymienione (np. gmachy urzędowe, szkoły i szpitale publiczne, muzea, urządzenia wojskowe itp.). Cechą wspólną dóbr publicznych jest to, że są one w zasadzie wyłączone z obrotu cywilno-prawnego (tzw. res extra commercium), a zarząd nimi sprawuje państwo lub organy samorządu terytorialnego.

Gospodarowanie tymi dobrami ma służyć zatem interesowi powszechnemu (zaspokajaniu potrzeb zbiorowych), w związku z czym poddane jest szczególnemu reżimowi prawnemu, a nie ogólnym regułom efektywności przyjętym w gospodarce rynkowej.

Podobne wnioski dotyczą tej sfery zadań administracji publicznej, którą współcześnie zwykło się nazywać „administracją świadczącą”, a która polega na stałym i nieprzerwanym zaspokajaniu pewnych kategorii potrzeb zbiorowych poprzez świadczenie usług powszechnie dostępnych. Usługi tego typu, jak: oczyszczanie miast i innych jednostek osadniczych (inżynieria sanitarna), zarząd obiektami komunalnymi i zielenią miejską, dostarczanie ludności wody, energii elektrycznej, gazowej i cieplnej, zarząd uzdrowiskami, zarządzanie cmentarzami komunalnymi, organizowanie komunikacji zbiorowej itp. – wykonują specjalnie powołane do tego jednostki, nazywane przedsiębiorstwami lub zakładami użyteczności publicznej. Wymóg powszechnej dostępności świadczonych przez nie usług sprawia, że na usługi te ustalane są z reguły ceny urzędowe, nie zawsze gwarantujące świadczącym je podmiotom osiąganie rentowności. Stąd też często ich działalność jest dotowana z budżetu państwa lub gminy.

25

Trzeci poważny obszar problemów o znaczeniu makroekonomicznym, dla których rozwiązywania tradycyjne kryteria efektywności ekonomicznej okazują się nieprzydatne, to skomplikowane zadanie państwa, jakim jest dokonanie sprawiedliwego, w sensie ogólnospołecznym, podziału dochodu narodowego. Jest to zresztą fragment niezwykle skomplikowanego problemu „sprawiedliwego podziału dóbr” przez państwo, które V. Pareto określał jako dążenie do osiągnięcia „optimum ekonomicznego”. Jest to innymi słowy, problem określenia reguł prawnych tzw. sprawiedliwości rozdzielczej (dystrybucyjnej), które różnią się zasadniczo od tych, które wyznaczają kryteria „sprawiedliwego” podziału dochodów wedle praw wolnego rynku. Potrzeba normatywnego zagwarantowania podstawowych sfer świadczeń objętych zasadami sprawiedliwości rozdzielczej wynika z konieczności zapewnienia przez państwo obywatelom realizacji fundamentalnych praw socjalnych wynikających z Konstytucji RP, takich jak np. prawo do powszechnej opieki zdrowotnej, prawo do bezpłatnego nauczania, prawo do płacy minimalnej, zaopatrzenia emerytalnego oraz innych form ubezpieczenia społecznego, prawo osób niepełnosprawnych do zabezpieczenia minimum egzystencji i przysposobienia do pracy itp.¹⁷ Tak więc ustawodawstwa większości współczesnych państw przewidują rozmaite środki prawne, które mają na celu właśnie ograniczanie negatywnych skutków społecznych dysproporcji w podziale dochodu narodowego, a co za tym idzie – w poziomie egzystencji różnych grup społecznych, w przypadku gdyby podział ten dokonywał się wyłącznie na podstawie tradycyjnych, wolnorynkowych kryteriów efektywności ekonomicznej. Do środków prawnych służących realizacji postulatu sprawiedliwego podziału dóbr należy zaliczyć: pewne instytucje związane z funkcjonowaniem systemu finansów publicznych (podatki, reglamentacja i dotowanie cen na niektóre towary i usługi, instrumenty polityki celnej, tworzenie funduszy specjalnych, dotacje budżetowe, preferencje kredytowe itp.), instytucje zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, rozdział między obywateli tytułów uczestnictwa w prywatyzowanym majątku państwowym itp.

Można zatem stwierdzić, że lepiej czy gorzej ustalone normatywne kryteria oraz środki prawne realizacji tzw. sprawiedliwości dystrybucyjnej umożliwiają władzom państwowym spełnienie wspomnianego na wstępie, podstawowego celu polityki makroekonomicznej, jakim jest osiągnięcie zamierzonych celów społeczno-gospodarczych, odpowiadających akceptowanej w danym społeczeństwie hierarchii potrzeb oraz wartości.

¹ L. Robbins, An Essay on the Nature.

² Tak m.in. C. Abraham, A. Thomas, Microeconomie; podobnie S. K. Nath, A Reappraisal of Welfare Economics.

³ Zob. A. Bator, Użycie normy prawnej, s. 65 i n.; zob. również T. Włudyka, Model społecznej gospodarki rynkowej, s. 14 i n.

⁴ Więcej na temat koncepcji optimum Vilfreda Pareto (włoskiego politologa, prawnika i ekonomisty tworzącego na początku XX w. – twórcy tzw. teorii elit) zob. W. Karsz, Problematyka efektów zewnętrznych; zob. także R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, s. 20.

⁵ Takie stanowisko zdaje się prezentować O. Lang, Ekonomia polityczna, t. I, s. 37; podobnie J. Ładosz, Własność jako kategoria ekonomiczna a prawo własności, w: Własność i gospodarka, s. 157 i n.

⁶ Zob. W. Pańko, O prawie własności, s. 37 i n.

⁷ Konstytucja PRL z 1952 r. wyróżniała uspołecznioną własność środków produkcji, która dzieliła się na własność mienia ogólnonarodowego (państwową – art. 8), oraz własność spółdzielczą (art. 11). Ponadto Konstytucja PRL ta zapewniała ochronę własności indywidualnej środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników (art. 12) oraz własności osobistej obywateli (art. 13).

⁸ Zob. m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, 2008, s. 112–113; A. Domańska, Własność jako element społecznej gospodarki rynkowej, w: Własność i jej ograniczenia, s. 35.

⁹ Szerzej na temat kryteriów wyodrębnienia i funkcji ekonomicznych własności publicznej, z uwzględnieniem poglądów doktryny oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zob. M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, s. 125 i n.

¹⁰ Więcej na temat genezy historycznej i treści wolności gospodarczej, rozumianej jako ogólna zasada ustrojowa zob. m.in. J. Grabowski, Prawne granice wolności gospodarczej, w: Rozprawy z prawa cywilnego, s. 64–67; zob. również A. de Laubade’re, P. Delvolve, Droit public economique, s. 197, 198.

¹¹ Szerzej o tym zob. Rozdział II § 4.

¹² Dz.U. Nr 55, poz. 321 ze zm.

¹³ Szerzej na temat znaczenia i granic stosowania tej zasady w obrocie cywilnoprawnym zob. J. Rajski, Prawo o kontraktach, s. 38 i n.; również M. Safjan, Zasada swobody umów.

¹⁴ Szersze omówienie polskich i unijnych regulacji prawnych oraz orzecznictwa w zakresie ochrony konkurencji i konsumentów znajduje się w Rozdziałach XI i XII.

¹⁵ W dalszych rozważaniach tego punktu wykorzystano w znacznym stopniu uwagi i refleksje zawarte w studium: J. Grabowski, Rola i funkcje prawa w systemie gospodarki rynkowej, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, s. 213 i n.

¹⁶ W najnowszej literaturze zob. w szczególności cytowaną wcześniej pracę M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, s. 21–106 i przytoczoną tam bogatą literaturę.

¹⁷ Pogłębioną analizę tego problemy można znaleźć w pracy S. Biernata, Problemy prawne.