NIERUCHOMOŚCI

Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego

Polecamy nasze publikacje z tego zakresu:

Z. Niewiadomski (red.)

PLANOWANIE I ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE, wyd. 7

Komentarze Becka

Z. Niewiadomski (red.)

PRAWO BUDOWLANE, wyd. 5

Komentarze Becka

J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin

USTAWA O GOSPODARCE NIERUCHOMOŚCIAMI, wyd. 3

Komentarze Becka

M. Thedy, T. Krasowski, A. Wasiluk, M. Koper

OPODATKOWANIE RYNKU NIERUCHOMOŚCI, wyd. 2

Nieruchomości

M. Wolanin

PODZIAŁY I SCALENIA NIERUCHOMOŚCI, wyd. 2

Nieruchomości

J. Jaworski

AKTUALIZACJA OPŁATY ZA UŻYTKOWANIE WIECZYSTE ORAZ PIERWOKUP USTAWOWY

Nieruchomości

www.ksiegarnia.beck.pl

Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Maciej J. Nowak

WYDAWNICTWO C. H. BECK
WARSZAWA 2013

Wydawca: Wioleta Beczek

Skład i łamanie: TiM-Print, Warszawa

Wykonanie wersji elektronicznej: GroupMedia

© Wydawnictwo C.H. Beck 2013
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

ISBN 978-83-255-5883-3

Przedmowa

Jednym z najważniejszych elementów wpływających zarówno na proces gospodarki nieruchomościami, warunkujących zarządzanie nieruchomościami, jak i obrót nieruchomościami jest gospodarka przestrzenna. Instrumenty zarządzania przestrzenią umożliwiają na nieruchomościach realizację określonych zamierzeń różnych użytkowników przestrzeni.

W intencji ustawodawcy głównym instrumentem warunkującym sprawną i efektywną gospodarkę przestrzenną w polskim systemie prawnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skomplikowana procedura związana z jego uchwaleniem, jak również jego szczegółowy zakres mają na celu zarówno sprawne zarządzanie przestrzenią, jak i zachowanie kluczowych z punktu widzenia ustawodawcy ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. W praktyce jednak tego rodzaju założenia realizowane są w gminach na różne sposoby.

Niezależnie od prowadzonych dyskusji i postulowanych zmian ustawowych kluczowym zagadnieniem wydaje się umiejętne działanie głównych podmiotów polityki przestrzennej, czyli gmin, w obecnym, często skomplikowanym stanie prawnym. Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie najważniejszych problemów związanych ze sporządzeniem, uchwaleniem i obowiązywaniem MPZP. Książka jest skierowana zarówno do gmin, jak i inwestorów, czy właścicieli nieruchomości, którzy z różnych powodów byliby zainteresowani zasadami, w oparciu o które funkcjonują plany miejscowe.

Warszawa, październik 2013 r.

Maciej J. Nowak

Wykaz skrótów

1. Źródła prawne

BrakPlanZagR

rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588)

DrPublU

ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

InwDrogPublU

ustawa z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 687)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267)

OchrGrU

ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)

OchrPrzyrodyU

ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.)

OchrZabU

ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)

PlanZagospU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)

PrOchrŚrod

ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.)

PrWod

ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

TrKolejU

ustawa z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.)

ZakrProjPlanZagPrzeR

rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587)

2. Organy i instytucje

GDOŚ

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

SA

Sąd Apelacyjny

SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Publikatory i czasopisma

BSA

Biuletyn Sądu Apelacyjnego

Dz.U.

Dziennik Ustaw

NZS

Nowe Zeszyty Sądowe

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

OwSG

Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych

ST

Samorząd Terytorialny

4. Inne skróty

art.

artykuł

ds.

do spraw

MPZP

Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego

niepubl.

niepublikowane

np.

na przykład

Nr

numer

pkt

punkt

post.

postanowienie

poz.

pozycja

r.

rok

red.

redakcja

s.

strona

tekst jedn.

tekst jednolity

ust.

ustęp

wyr.

wyrok

Rozdział I. Procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

1. Wstęp

Organy gminy, jako podstawowy podmiot gospodarki przestrzennej, mogą w znaczącym zakresie wpływać na przeznaczenie przestrzeni na szczeblu lokalnym. Kluczowym, efektywnym sposobem w tym zakresie są właśnie podejmowanie i realizacja procedury związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Będzie to bowiem jedyna, niebudząca szerszych praktycznych i teoretycznych wątpliwości sytuacja, w ramach której wywierany będzie przez organy gmin znaczący wpływ (przede wszystkim przez radę gminy, ale pośrednio również przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta) na ograniczenia i zakazy związane z zagospodarowaniem konkretnych nieruchomości. Przy tej okazji organy gminy uwzględniać muszą kluczowe zasady i wymogi określone w art. 1 PlanZagospU (zwłaszcza ład przestrzenny i zrównoważony rozwój). Można przyjąć, że uchwalanie MPZP (oczywiście w odpowiedni, zrównoważony sposób) stanowi wyraz realizacji tych zasad. Plan miejscowy jest to bowiem instrument fakultatywny, którego zastosowanie na danym terenie zależy od koncepcji wyrażanej przez organy konkretnej gminy. Jak wskazano w orzecznictwie, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony (wyr. WSA w Bydgoszczy z 17.10.2012 r., II SA/Bd 654/12, niepubl.). Pomimo jego zróżnicowanej popularności w skali całego kraju, wskazać należy, że jest to instrument:

– najlepiej, najbardziej kompleksowo kształtujący ład przestrzenny;

– po uchwaleniu najlepiej wpływający na rozwój działalności gospodarczej w gminie;

– stwarzający lepsze warunki do sprawnej sprzedaży nieruchomości gminnych.

W rozdziale przedstawiono problematykę dotyczącą sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz kluczowych problemów prawnych, które przy tej okazji mogą się pojawiać.

2. Przystąpienie do prac nad planem i pierwsze czynności związane z procedurą planistyczną

Uchwalenie MPZP nie jest obowiązkowe. Nie można także skarżyć braku uchwalenia planu miejscowego. Wszelkie próby wykazywania interesu prawnego w sprawach dotyczących bezczynności gminy w tym zakresie są z góry skazane na niepowodzenie. Zwłaszcza w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wniesienie skargi na bezczynność w uchwalaniu aktu prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub uchwała o jego zmianie, jest niedopuszczalne (wyr. NSA z 14.12.2009 r., II OSK 1675/09, Legalis). Przyjęcie innego punktu widzenia doprowadziłoby bowiem do całkowitej, sprzecznej z intencjami ustawodawcy, zmiany formuły planu miejscowego. W takim układzie prawny obowiązek uchwalenia planu miejscowego przez organy gminy zależałby od subiektywnej oceny konkretnych sytuacji, co niewątpliwie w jeszcze większym stopniu skomplikowałoby porządek przestrzenny w Polsce.

Zasadą w planowaniu przestrzennym jest to, że inicjatywa podjęcia przez radę gminy prac nad planem należy do rady gminy lub wójta/burmistrza/prezydenta miasta (post. WSA w Łodzi z 11.7.2012 r., II SAB/Łd 75/12, Legalis). Od uznania organów gminy zależy również powierzchnia objęta planem, tym niemniej uważać przy tej okazji należy na pewną specyfikę obejmowania planem miejscowym niewielkich powierzchni gminy. Powyższe może budzić czasem pewne wątpliwości. Przykładowo, WSA w Gdańsku słusznie wskazał, że wszczynanie procedury planistycznej dla jednej nieruchomości otoczonej zabudowanymi działkami powinno znajdować swoje uzasadnienie (wyr. WSA w Gdańsku z 12.10.2011 r., II SA/Gd 265/11, Legalis). Uzasadnienie może wiązać się z argumentami dotyczącymi wymogów środowiskowych, kulturowych czy architektonicznych danego terenu. Uzasadnieniem może być również realizacja inwestycji celu publicznego na danej działce bądź zasad i wartości wyrażonych w art. 1 i 2 PlanZagospU. Jeżeli na etapie sporządzania planu miejscowego takiego uzasadnienia nie ma, zarówno właściciel nieruchomości obejmowanej planem, jak i właściciele nieruchomości sąsiednich mogą próbować kwestionować jego ustalenia zwłaszcza w postępowaniu sądowoadministracyjnym (problem ten został szerzej scharakteryzowany w dalszej części książki).

Niewątpliwie o całej procedurze uchwalenia dla danej gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zadecyduje inicjatywa wyrażona przez organy gminy (w tym przede wszystkim organy wykonawcze gminy) albo – pośrednio – przez wpływowych użytkowników przestrzeni (np. przedsiębiorca prowadzący w dużym zakresie działalność gospodarczą w gminie zgłasza zapotrzebowanie na uchwalenie planu miejscowego, a gmina uwagi te uwzględnia). Inicjatywę zgłosić może również grupa radnych. Formalnie jednak przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prace nad projektem planu miejscowego rozpoczyna uchwała rady gminy. Przedmiotowa uchwała nie może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego, jako akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, że żaden podmiot nie będzie przy tej okazji dysponować interesem prawnym. Uchwała ta bowiem nie wywołuje skutków prawnych względem nieruchomości objętych planem. NSA zaznaczył, że uchwała ta nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej i z jej strony – jako aktu prawa wewnętrznego – wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (wyr. NSA z 24.1.2013 r., II OSK 2442/12, niepubl.). Na tym etapie postępowania nie da się przesądzić jednoznacznie o ostatecznym przeznaczeniu nieruchomości określonym w planie. Nawet przeznaczenie zakładane na tym etapie może zostać zmodyfikowane przez chociażby organy uzgadniające (np. odmawiające zaakceptowania określonego przeznaczenia) bądź w wyniku przeprowadzonych konsultacji społecznych. Natomiast sam fakt objęcia określonej lub określonych nieruchomości planem nie jest dostatecznym argumentem na rzecz możliwości skutecznego skierowania skargi na plan do sądu administracyjnego (tak samo jak nieobjęcie planem nieruchomości sąsiednich). Dyskusyjny jest zakres uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Z literalnego brzmienia art. 14 PlanZagospU wynika, że powinna ona zawierać:

– określenie zamiaru sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– załącznik graficzny, w ramach którego przedstawione są granice obszaru objętego projektem planu.

Otwartym zagadnieniem jest to, czy w uchwale mogą się znaleźć jeszcze jakieś inne elementy. Pomimo braku obowiązku w tym zakresie nie można wykluczyć, że w niektórych tego rodzaju uchwałach zamieszczone zostaną wstępne założenia dotyczące zagospodarowania terenu i sposobu dopuszczalnej zabudowy. Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że założenia te powinny zostać sformułowane w sposób bardzo ogólny, gdyż nie będą one przesądzać o ostatecznych szczegółowych postanowieniach planu. Tego rodzaju zapisy należy stosować więc w uchwale o przystąpieniu do prac nad sporządzeniem planu w ostateczności. Analizowana uchwała może zostać w każdej chwili zmodyfikowana przez radę gminy. Powinno to dotyczyć zwłaszcza powierzchni obejmowanej planem. Może bowiem zdarzyć się, że w trakcie procedury planistycznej pojawi się potrzeba rozszerzenia terenu objętego planem miejscowym. Wówczas dokonanie tego będzie możliwe po modyfikacji niniejszej uchwały. Nie można natomiast postępować wbrew zapisom obowiązującej w danym momencie uchwały i sporządzać oraz oceniać projektu planu miejscowego szerszego, niżby określało to brzmienie obowiązującej uchwały w sprawie przystąpienia do prac nad sporządzeniem planu.

Po podjęciu uchwały przez radę gminy, powyższe zdarzenie prawne ogłasza wójt/burmistrz/prezydent miasta. Można również wskazać, że to właśnie ten organ przejmuje po podjęciu uchwały wszystkie działania związane z uchwaleniem planu. Ogłoszenie jest wyrażone:

– w prasie miejscowej;

– przez obwieszczenie;

– w inny dowolny sposób, zwyczajowo przyjęty w danej gminie.

Ostatni z wymienionych punktów może być realizowany na różne sposoby, między innymi przez umieszczenie stosownych informacji na stronach internetowych urzędu gminy. Jednocześnie, przy okazji ogłoszenia organ wykonawczy gminy wyznacza co najmniej 21-dniowy termin na składanie wniosków do planu. Wnioski mogą być kierowane przez każdego zainteresowanego planem – nie trzeba przy tej okazji wywodzić żadnego interesu prawnego ani żadnej innej przesłanki. Oczywiście, składane wnioski w praktyce mogą być kierowane zarówno przez właścicieli nieruchomości, których plan ma dotyczyć, mieszkających w gminie urbanistów wyrażających troskę o ład przestrzenny, jak i przez osoby z punktu widzenia całego procesu planowania przypadkowe i formalnie niezwiązane z gminą.

Organ musi zawiadomić także o przystąpieniu do prac wszystkie organy i instytucje, które w przedmiotowym postępowaniu będą właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Tak więc już na tym etapie niezbędne jest określenie, które organy będą właściwe w danej sprawie do wyrażania opinii i dokonywania uzgodnień. Niniejsza problematyka zostanie szerzej scharakteryzowana w kolejnym rozdziale, tym niemniej już teraz należy zauważyć, że zakres poszczególnych organów jest zależny od tego, jakie nieruchomości w danym przypadku przeznaczane są do ujęcia w planie. Udział poszczególnych organów administracji publicznej zależy przede wszystkim od właściwości nieruchomości oraz planowanych względem nich działań. W praktyce można również na tym etapie – zwłaszcza z organami dokonującymi uzgodnień – nieformalnie ustalić, jakie są ich oczekiwania względem planu miejscowego. Zrealizowanie tych oczekiwań umożliwi przyspieszenie procedury na późniejszym etapie.