Ustawa o finansach publicznych

Komentarz

Redaktor

prof. KUL dr hab. Paweł Smoleń

Autorzy

dr Anna Bartoszewicz; dr Jolanta Ciak; dr Michalina Duda; prof. WSZiA dr hab. Andrzej Gorgol; prof. UMK dr hab. Bożena Kołosowska; dr Beata Kucia-Guściora; dr Jacek Leńczuk; mec. Andrzej Mierzwa; dr Monika Münnich; prof. WSB dr hab. Jacek Patyk; dr Piotr Pomorski; prof. KUL dr hab. Paweł Smoleń

2. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECK

WARSZAWA 2014

Propozycja cytowania:
P. Smoleń (red.), Ustawa o finansach publicznych, wyd. 2, Warszawa 2014

Recenzja naukowa: Prof. nadzw. dr hab. Jolanta Szołno-Koguc

Wydawca: Natalia Adamczyk

© Wydawnictwo C.H.Beck 2014

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H.Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN epub: 978-83-255-6245-8

Autorzy

dr Anna Bartoszewicz
Adiunkt w Katedrze Rachunkowości Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. Autorka i współautorka publikacji z zakresu audytu wewnętrznego oraz ewidencji i rozliczania środków unijnych.
Objaśnienia do art. 68–71 (wspólnie z M. Münnich), art. 272–296 (wspólnie z B. Kołosowską)

dr Jolanta Ciak
Absolwentka Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Pracownik naukowo-dydaktyczny Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu i Bydgoszczy. Autorka ponad 70 artykułów poświęconych problematyce deficytu budżetowego, długu publicznego, podatków i systemu podatkowego, wydatków budżetowych i polityki budżetowej, integracji europejskiej oraz wykorzystania funduszy Unii Europejskiej w Polsce.
Objaśnienia do art. 184–195, art. 202–210 (wspólnie z J. Patykiem)

dr Michalina Duda
Adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finansowego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Główny specjalista w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Autorka prac naukowych z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 103–123, 162–166, 171–183, 196–201

prof. WSZiA dr hab. Andrzej Gorgol
Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego UMCS w Lublinie i profesor Wyższej Szkoły Zarządzania i Administracji w Zamościu. Pozaetatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, radca prawnym. Autor licznych prac naukowych z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 211–225, 233–246

prof. UMK dr hab. Bożena Kołosowska
Pracuje w Katedrze Zarządzania Finansami na Wydziale Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Dodatkowo prof. nadzw. Wyższej Szkoły Bankowej w Toruniu w Katedrze Finansów i Bankowości. Zajmuje się finansami przedsiębiorstw, ubezpieczeniami społecznymi, wybranymi obszarami finansów publicznych finansów jednostek samorządu terytorialnego.
Objaśnienia do art. 272–296 (wspólnie z A. Bartoszewicz)

dr Beata Kucia-Guściora
Adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finansowego, Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Autorka kilkudziesięciu opracowań z zakresu prawa podatkowego oraz prawa finansów publicznych.
Objaśnienia do art. 5–7, 33–67

dr Jacek Leńczuk
Adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Wykłada także w Wyższej Szkole Ekonomii i Innowacji w Lublinie. W przeszłości wykładowca w Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i Administracji w Lublinie oraz Wyższej Szkole Biznesu im. bpa Jana Chrapka w Radomiu. Radca prawny. Specjalizuje się w problematyce z zakresu prawa finansowego, gospodarczego oraz samorządu terytorialnego.
Objaśnienia do art. 226–232, 247–271

mec. Andrzej Mierzwa
Radca prawny, wykładowca przedmiotu „Prawo finansów publicznych” w Krajowej Szkole Administrarcji Publicznej w Warszawie (1991–2008), doradca Prezesa Rady Ministrów (1998–2001) i Ministra Finansów (2000–2001), członek Rady Służby Publicznej (2007–2008), ekspert Podkomisji Finansów Publicznych do rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o finansach publicznych (2009), Przewodniczący Rady Nadzorczej „Totalizator Sportowy” Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie (2001 r.) i Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku Gospodarstwa Krajowego w Warszawie (2007 r.). Współautor wraz z Z. Gilowską i W. Misiągiem prac: „Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce”, Gdańsk 1997; „Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce”, Gdańsk 1997.
Objaśnienia do art. 1–4, 8–10, 14–32

dr Monika Münnich
Adiunkt w Katedrze Finansów i Prawa Finansowego WPPKiA Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II. Autorka kilkudziesięciu publikacji o tematyce z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 68–71 (wspólnie z A. Bartoszewicz), art. 124–161, 167–170

prof. WSB dr hab. Jacek Patyk
Wykłada na studiach MBA w Uniwersytecie Gdańskim. Działalność naukowo-badawczą prowadzi w Wyższych Szkołach Bankowych w Toruniu, Poznaniu, Gdańsku i Wrocławiu. Jest autorem licznych publikacji z zakresu prawa finansowego. Radca prawny prowadzący własną kancelarię doradztwa ekonomiczno-gospodarczego.
Objaśnienia do art. 202–210 (wspólnie z J. Ciak)

dr Piotr Pomorski
Adiunkt w Instytucie Prawa Wydziału Zamiejscowego Prawa i Nauk o Gospodarce Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w Stalowej Woli. Pozaetatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Członek Sieci Naukowej pt „Tworzenie i stosowanie prawa podatkowego przez jednostki samorządu terytorialnego” (obejmuje: Uniwersytet w Białymstoku, KUL, Uniwersytet Śląski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski). Autor opracowań naukowych z zakresu prawa finansów publicznych i prawa podatkowego. Przedmiotem jego zainteresowań badawczych są uwarunkowania dotyczące tworzenia prawa finansowego i charakteru polityki fiskalnej w Polsce i Unii Europejskiej.
Objaśnienia do art. 72–102

prof. KUL dr hab. Paweł Smoleń
Kierownik Katedry Finansów i Prawa Finansowego w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim Jana Pawła II. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Członek Rady Redakcyjnej kwartalnika „Casus”, Rady Programowej miesięcznika „Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych” oraz czasopisma „Prawo i Polityka”. Członek Zespołu Ekspertów ds. Lokalnego Prawa Podatkowego oraz Sieci Naukowej pt. „Tworzenie i stosowanie prawa podatkowego przez jednostki samorządu terytorialnego” (obejmuje: Uniwersytet w Białymstoku, KUL, Uniwersytet Śląski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski). Członek Oddziału PAN w Lublinie (Komisja Prawnicza). Autor lub współautor licznych prac naukowych z zakresu prawa finansowego.
Objaśnienia do art. 11–13, 297

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Ustawa o finansach publicznych

Dział I. Zasady finansów publicznych

Art. 1–71

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1–4

Rozdział 2. Środki publiczne, nadwyżka i deficyt sektora finansów publicznych

Art. 5–7

Rozdział 3. Jednostki sektora finansów publicznych

Art. 8–32

Rozdział 4. Jawność i przejrzystość finansów publicznych

Art. 33–41

Rozdział 5. Zasady gospodarowania środkami publicznymi

Art. 42–67

Rozdział 6. Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych

Art. 68–71

Dział II. Państwowy dług publiczny

Art. 72–102

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 72–75

Rozdział 2. Finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa

Art. 76–85

Rozdział 3. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

Art. 86–88

Rozdział 4. Ogólne zasady zaciągania zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa jednostki sektora finansów publicznych

Art. 89–94

Rozdział 5. Zasady i tryb emisji skarbowych papierów wartościowych

Art. 95–102

Dział III. Wieloletni Plan Finansowy Państwa i ustawa budżetowa

Art. 103–201

Rozdział 1. Wieloletni Plan Finansowy Państwa

Art. 103–108

Rozdział 2. Ustawa budżetowa

Art. 109–123

Rozdział 3. Przeznaczenie wydatków budżetu państwa

Art. 124–137

Rozdział 4. Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa

Art. 138–145

Rozdział 5. Wykonywanie ustawy budżetowej

Art. 146–183

Rozdział 6. Wykonywanie budżetu środków europejskich

Art. 184–195

Rozdział 7. Bankowa obsługa budżetu państwa oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych

Art. 196–201

Dział IV. Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi

Art. 202–210

Dział V. Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego

Art. 211–271

Rozdział 1. Zakres budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Art. 211–225

Rozdział 2. Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego

Art. 226–232

Rozdział 3. Uchwała budżetowa

Art. 233–246

Rozdział 4. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Art. 247–264

Rozdział 5. Tryb zatwierdzenia wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Art. 265–271

Dział VI. Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych

Art. 272–296

Dział VII. Przepis końcowy

Art. 297

Indeks rzeczowy

Przedmowa

Całokształt operacji finansowych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków publicznych zawsze stanowił obszar powszechnego zainteresowania tak w wymiarze praktycznym, którego główną oś stanowi specyficzna relacja zachodząca pomiędzy państwem (samorządem) a obywatelem, jak i w sferze czysto teoretycznej, obejmującej różnorodne dziedziny nauki. Bez wątpienia w obu ujęciach zasadniczym elementem kształtującym czy to istotę i ramy zachodzącej relacji praktycznej, czy meritum teoretycznych koncepcji, jest projekcja zakładanego sposobu prawnej regulacji tej skomplikowanej materii publiczno-finansowej. Problematyka ta odznacza się szczególną wagą i wrażliwością merytoryczną chociażby z tego tylko powodu, że dotyka fundamentalnych przesłanek prawidłowego funkcjonowania państwa (samorządu). Stąd stosunkowo częste porównywanie struktury systemu finansowego państwa do układu nerwowego lub krwionośnego człowieka. Nie bez znaczenia pozostaje tutaj także niestety silna zależność od doraźnych oddziaływań środowisk politycznych. Ponadto odznacza się ona wyjątkowym dynamizmem zmian uchwalanych norm prawnych, czego dobitnym przykładem są przeprowadzane w Polsce reformy od ponad dwudziestu lat.

Komentowana ustawa o finansach publicznych z 27.8.2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wkomponowuje się w trwający proces przebudowy finansów publicznych, stając się kolejnym praktycznym wyrazem recepcji postulowanych zmian (albo przynajmniej części z nich) w tym zakresie. Zastępując ustawę z 30.5.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), stanowi już kolejną próbę regulacji prawa finansów publicznych. Struktura poprzednich ustaw o finansach publicznych jest podobna i w istocie rzeczy przy wyraźnym rozbudowywaniu treści regulacji – wbrew zapowiedziom – nie doszło do radykalnych zmian ustrojowych. W założeniach nowa ustawa ma zagwarantować dogodne warunki naprawy finansów publicznych w Polsce, przede wszystkim poprzez ich konsolidację oraz zapewnienie właściwych standardów jawności i przejrzystości. Niebagatelne znaczenie ma tutaj również konieczność sprostania różnorodnym wymaganiom np. płynącym z Programu Konwergencji. Pomimo licznych modyfikacji trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że także ta próba unormowania prawa finansów publicznych nie w pełni jest udana (także z punktu widzenia standardów poprawnej legislacji) i w praktyce będzie nastręczać licznych problemów interpretacyjnych.

Problematyka finansów publicznych jest na tyle istotnym zagadnieniem, że znalazła swój wyraz także w unormowaniach konstytucyjnych. Ustawa o finansach publicznych nawiązując do zasad sformułowanych w Konstytucji RP rozwija je, stając się regulacją o podstawowym znaczeniu dla finansów publicznych w Polsce. Dlatego też, w głównym założeniu przygotowany komentarz (także w swoim kolejnym wydaniu) stanowi praktyczne omówienie poszczególnych przepisów – przede wszystkim ustawy o finansach publicznych z 27.8.2009 r., ale także powiązanych z nią przepisów innych aktów prawnych. W swym zasadniczym nurcie merytorycznym komentarz przydatny będzie zarówno dla praktyków stosujących postanowienia ustawy na co dzień, jak i podmiotów korzystającym ze środków publicznych. Jednocześnie mając na uwadze specyfikę omawianej materii oraz wspomniany powyżej proces reformy, niektóre rozwiązania i problemy praktyczne ujęte zostały także w perspektywie historycznej, pozwalającej zarysować kierunki dokonywanych modyfikacji. Takie ujęcie podjętej problematyki pozwala na wszechstronną weryfikację zasadności i spójności obowiązujących unormowań. Przyjęta sekwencja publikacji sprawia również, że komentarz skierowany jest także do uczestników wykładów specjalizacyjnych (konwersatoriów), seminariów magisterskich i doktorskich, prowadzonych dla studentów prawa, administracji i kierunków ekonomicznych. Może być także pomocny w trakcie różnorodnych studiów podyplomowych, kursów dla doradców finansowych czy aplikacji prawniczych.

Lublin, styczeń 2014 r.

W imieniu Autorów Paweł Smoleń

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AMWU

ustawa z 30.5.1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 712)

ARiMRU

ustawa z 9.5.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634 ze zm.)

ARRU

ustawa z 11.3.2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tekst jedn.. Dz.U. z 2012 r. poz. 633 ze zm.)

AudWewnR

rozporządzenie MF z 1.2.2010 r. w sprawie przeprowadzania i dokumentowania audytu wewnętrznego (Dz.U. Nr 21, poz. 108)

BGKU

ustawa z 14.3.2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz.U. Nr 65, poz. 594 ze zm.)

COBORUU

ustawa z 25.11.2010 r. o Centralnym Ośrodku Badania Odmian Roślin Uprawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 1591 ze zm.)

decyzja 2007/436/WE

decyzja Rady 2007/436/WE z 7.6.2007 r. (Euratom) w sprawie systemu zasobów własnych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L Nr 163, s. 17)

dyrektywa 2011/85/UE

dyrektywa Rady 2011/85/UE z 8.11.2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz.Urz. UE L Nr 306, s. 41)

DInfPublU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)

DochJSTU

ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.)

DyspRezOgR

rozporządzenie RM z 23.2.2010 r. w sprawie dysponowania rezerwą ogólną budżetu (Dz.U. Nr 45, poz. 257)

DzAdmRzU

ustawa z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.)

DziałKultU

ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 406)

DziałLeczU

ustawa z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm.)

FinInwBudżPR

rozporządzenie RM z 2.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238, poz. 1579)

FinPublU z 1998 r.

ustawa z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.)

FinPublU z 2005 r.

ustawa z 30.6.2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)

FinPublU z 2009 r.

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.)

FinZadBezpR

rozporządzenie RM z 3.12.2010 r. w sprawie sposobu finansowania zadań realizowanych w ramach międzynarodowej współpracy z zakresu wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa państwa, wynikających z umów i porozumień (Dz.U. Nr 237, poz. 1568)

FundSołU

ustawa z 20.2.2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm.)

FundU

ustawa z 6.4.1984 r. o fundacjach (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.)

GospFinPPU

ustawa z 31.1.1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 1992 r. Nr 6, poz. 27 ze zm.)

GospKomU

ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

GrHazU

ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)

KomAudR

rozporządzenie MF z 29.12.2009 r. w sprawie komitetu audytu (Dz.U. Nr 226, poz. 1826)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267)

KRSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1203 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.)

NCBiRU

ustawa z 30.4.2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 96, poz. 616 ze zm.)

NCNU

ustawa z 30.4.2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 617 ze zm.)

NIKU

ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 82 ze zm.)

ObligU

ustawa z 29.6.1995 r. o obligacjach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.)

ObrInFinU

ustawa z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.)

OcenZgInwR

rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 3.8.2010 r. w sprawie szczegółowych warunków, sposobu, trybu, kryteriów i terminów dokonywania oceny zgodności planowanych inwestycji ze strategiami rozwoju (Dz.U. Nr 150, poz. 1009)

OchrDanOsU

ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.)

OchrInfNU

ustawa z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228)

OchrRoszczPrU

ustawa z 13.7.2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. Nr 158, poz. 1121 ze zm.)

OdpNarFPU

ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 168)

OfertaPublU

ustawa z 29.7.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz spółkach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1382)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.)

OświataU

ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

PANU

ustawa z 30.4.2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. Nr 96, poz. 619 ze zm.)

PDOFizU

ustawa z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.)

PDOPrU

ustawa z 15.2.1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.)

PKBU

ustawa z 26.10.2000 r. o sposobie obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto (Dz.U. Nr 114, poz. 1188 ze zm.)

PKDR

rozporządzenie RM z 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. Nr 251, poz. 1885 ze zm. – zał.)

PlDziałR

rozporządzenie MF z 29.9.2010 r. w sprawie planu działalności i sprawozdania z jego wykonania (Dz.U. Nr 187, poz. 1254)

PłPrŚrER

rozporządzenie MF z 21.12.2012 r. w sprawie płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz przekazywania informacji dotyczących tych płatności (Dz.U. poz. 1539)

PorGwSPU

ustawa z 8.5.1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 657 ze zm.)

PostEgzAdmU

ustawa z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.)

PożJSTR

rozporządzenie MF z 23.12.2010 r. w sprawie pożyczek z budżetu państwa udzielanych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz.U. Nr 257, poz. 1730)

PPU

ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1384)

PrAut

ustawa z 4.2.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.)

PrBank

ustawa z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1997 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409)

PrBudż

ustawa z 5.1.1991 r. – Prawo budżetowe (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.) – akt nieobowiązujący

PrCel

ustawa z 19.3.2004 r. – Prawo celne (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 727 ze zm.)

PrDew

ustawa z 27.7.2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 826 ze zm.)

PrOchrŚrod

ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.)

PrPoczt

ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. poz. 1529)

PrSzkolWyższ

ustawa z 27.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.)

PrUpN

ustawa z 28.2.2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1112 ze zm.)

PrZamPubl

ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.)

PWFinPublU z 2009 r.

ustawa z 27.8.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.)

RachU

ustawa z 29.9.1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.)

Regulamin Sejmu

uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.)

Regulamin Senatu

uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.11.1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 ze zm.)

RehZawU

ustawa z 27.8.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.)

RezStrU

ustawa z 29.10.2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz.U. Nr 229, poz. 1496 ze zm.)

RIOU

ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113)

RMU

ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekt jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.)

RodzOpRachBR

rozporządzenie MF z 20.12.2010 r. w sprawie rodzajów i trybów dokonywania operacji na rachunkach bankowych prowadzonych dla obsługi budżetu państwa w zakresie krajowych środków finansowych oraz zakres i terminy udostępniania informacji o stanach środków na tych rachunkach (Dz.U. Nr 249, poz. 1667 ze zm.)

rozp. ESA 95

rozporządzenie Rady (WE) Nr 2223/96 z 25.6.1996 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L Nr 310, s. 1)

rozp. Nr 58/2003

rozporządzenie Rady (WE) Nr 58/2003 z 19.12.2002 r. ustanawiające statut agencji wykonawczych, którym zostaną powierzone niektóre zadania w zakresie zarządzania programami wspólnotowymi (Dz.Urz. WE L Nr 11 2003 r., s. 1)

rozp. Nr 659/1999

rozporządzenie Rady (WE) Nr 659/1999 z 22.3.1999 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE (Dz.Urz. WE L Nr 83, s. 1)

rozp. Nr 1083/2006

rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 z 11.7.2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) Nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L Nr 210, s. 25)

rozp. Nr 1466/97

rozp. Rady (WE) Nr 1466/97/WE z 7.7.1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.Urz. WE L Nr 209, s. 1)

rozp. Nr 1175/2011

rozp. Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1175/2011 z 16.11.2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.Urz. UE L Nr 306, s. 12)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.)

SpPrGospFinR

rozporządzenie MF z 7.12.2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 241, poz. 1616)

SprBudżR

rozporządzenie MF z 3.2.2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103)

SprOpFinR

rozporządzenie MF z 4.3.2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. Nr 43, poz. 247)

SwobDzGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.)

SysUbSpołU

ustawa z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.)

SzczZasRachR

rozporządzenie MF z 5.7.2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 289)

ŚwOpZdrU

ustawa z 27.8.2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.)

TfUE

Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C Nr 326 z 26.10.2012 r., s. 47)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE C Nr 326 z 26.10.2012 r., s. 47)

TWE

Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – akt nieobowiązujący

UbSpołRU

ustawa z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1403)

UdzZalŚrER

rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z 18.12.2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz.U. Nr 223, poz. 1786)

ustawa o VAT

ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054)

WnFinPrUER

rozporządzenie MF z 12.2010 r. w sprawie wniosków o zapewnienie finansowania lub dofinansowania z budżetu państwa projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) (Dz.U. Nr 238, poz. 1583)

WolontariatU

ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.)

WolŚrJSFPR

rozprządzenie MF z 18.4.2011 r. w sprawie wolnych środków niektórych jednostek sektora finansów publicznych przyjmowanych przez Ministra Finansów w depozyt lub w zarządzanie (Dz.U. Nr 81, poz. 443)

WpłZyskSPU

ustawa z 1.12.1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 154, poz. 792 ze zm.)

WspSekRU

ustawa z 3.4.2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 79, poz. 619 ze zm.)

WykBudżPR

rozporządzenie MF z 20.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonania budżetu państwa (Dz.U. Nr 245, poz. 1637 ze zm.)

WykUprSPU

ustawa z 8.8.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1224)

WynPSBU

ustawa z 23.12.1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431)

WzOfWykZPR

rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15.12.2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25)

ZakwSZRPU

ustawa z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.)

ZasPrPolRU

ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)

ZbZaopWU

ustawa z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.)

ZNKU

ustawa z 16.4.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.)

ZOZU

ustawa z 30.8.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) – akt nieobowiązujacy

ZTP

załącznik do rozpprządzenia Prezesa RM z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908)

2. Organy, organizacje, instytucje

ARiMR

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

ARR

Agencja Rynku Rolnego

BGK

Bank Gospodarstwa Krajowego

CBA

Cenralne Biuro Antykorupcyjne

EFTA

Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu

FUS

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

GIODO

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych

GKO

Główna Komisja Orzekająca

GUS

Główny Urząd Statystyczny

IIA

The Instutite of Internal Auditors (Stowarzyszenie Audytorów Wewnętrznych)

IPN

Instytut Pamieci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu

KBW

Krajowe Biuro Wyborcze

KDPW S.A.

Krajowym Depozyt Papierów Wartościowych S.A.

KRRiT

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

KRUS

Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego

NBP

Narodowy Bank Polski

NFZ

Narodowy Fundusz Zdrowia

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

PAN

Polska Akademia Nauk

PIP

Państwowa Inspekcja Pracy

RIO

Regionalna Izba Obrachunkowa

RKO

Regionalna Komisja Orzekająca

RPD

Rzecznik Praw Dziecka

RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich

RM

Rada Ministrów

SKO

samorządowe kolegium odwoławcze

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

UE

Unia Europejska

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

ZUS

Zakład Ubezpieczeń Społecznych

3. Czasopisma, publikatory

BIP

Biuletyn Informacji Publicznej

Biul. NDFP

Biuletyn Orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

EP

Edukacja Prawnicza

FK

Finanse Komunalne

FP

Finanse Publiczne

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

KPPod

Kwartalnik Prawa Podatkowego

M.P.

Monitor Polski

MoP

Monitor Prawniczy

MoPr

Monitor Prawa Pracy

MoPod

Monitor Podatkowy

NZS

Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSAiWSA

Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSG

Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych

OSN

Orzecznictwo Sądu Najwyższego (poprzednio: Zbiór Orzeczeń Sądu Najwyższego, orzeczenia Izby Cywilnej – do 1952 r., od 1953 r. do 1961 r. – Orzecznictwo Sądu Najwyższego, w 1962 r. – Izby Cywilnej, od 1963 r. do 1981 r. – Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1982 r. do 1989 r. – Izby Cywilnej i Administracyjnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1990 r. do 1994 r. Izby Cywilnej oraz Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od 1994 r. – Izby Cywilnej)

OSNwSK

Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Sprawach Karnych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich (od 1990 r.), Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (od 1957 r. do 1989 r.)

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A 

PiP

Państwo i Prawo

POP

Przegląd Orzecznictwa Podatkowego

PPLS

Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych

Pr.Sp.

Prawo Spółek

Prz. Sejm.

Przegląd Sejmowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

ZNUSz

Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego

ZPBAS

Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych

4. Inne skróty

ak.

akapit

DNB

dochód narodowy brutto

EFRROW

Europejski Fundusz Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich

EISP

Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa

EOG

Europejski Obszar Gospodarczy

EWG

Europejska Wspólnota Gospodarcza

EWT

Europejska Współpraca Terytorialna

FRD

Fundusz Rezerwy Demograficznej

FUS

Fundusz Ubezpieczeń Społecznych

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

KRUS

Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego

MF

Minister Finansów

MRR

Minister Rozwoju Regionalnego

n.

następny (-a, -e)

niepubl.

niepublikowany (-a, -e)

Nr

numer

NSRO

Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia

OFE

otwarte fundusze emerytalne

orz.

orzeczenie

PKB

produkt krajowy brutto

PKD

Polska Klasyfikacja Działalności

post.

postanowienie

poz.

pozycja

ppkt

podpunkt

rozp.

rozporządzenie

t.

tom

tekst jedn.

tekst jednolity

uchw. (7)

uchwała w składzie siedmiu sędziów

w zw.

w związku

WPF

wieloletnia prognoza finansowa

WPFP

Wieloletni Plan Finansowy Państwa

WPR

Wspólna Polityka Rolna

wyr.

wyrok

Ustawa o finansach publicznych

z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. Nr 157, poz. 1240)

Tekst jednolity z dnia 21 czerwca 2013 r. (Dz.U. 2013, poz. 885)

(zm.: Dz.U. 2013, poz. 938, poz. 1646; Druk sejmowy Nr 1881)

Dział I. Zasady finansów publicznych

Literatura: T. Augustyniak-Górna, Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy Nr 1078, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP, www.sejm.gov.pl; taż, Pojęcie i charakter prawny budżetu państwa, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003; S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2010; C. Banasiński, M. Kulesza, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2002; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009; M. Bitner, E. Chojna-Duch, Dług publiczny i deficyt sektora finansów publicznych, w: E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk, Prawo finansowe, Warszawa 2010; J. Boć, Kontrola prawna administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1998; E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex/el. 2013; A. Borodo, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2010, w: Budżet państwa na rok 2010. Ekspertyzy wstępne, ZPBAS 2009, z. 6; tenże, Polskie prawo budżetowe. Zarys ogólny, Toruń 2005; tenże, Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń 2005; tenże, Problematyka legalności wydatków budżetowych samorządu i podstaw prawnych działalności gospodarczej gmin, powiatów i województw, FK 2011, Nr 1–2; tenże, Wybrane zagadnienia prawne długu publicznego i deficytu budżetowego, w: Regulacje prawno-podatkowe i rozwiązania finansowe. Pro publico bono. Księga jubileuszowa Profesora Jana Głuchowskiego, Toruń 2002; J. Branna, R. Wąsowicz, Ramy prawne europejskiego okresu oceny i koordynacji polityki gospodarczej, Informacja Oide: Semestr europejski. Przewodnik po kluczowych dokumentach; http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/informacja oide/informacja OIDE styczen 2013.pdf; A. Branny, E. Kornberger-Sokołowska, M. Mekiński, Budżet państwa, w: E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe, Warszawa 2009; B. Brzeziński, Wstęp do nauki prawa podatkowego, Toruń 2003; tenże, Zarys prawa finansów publicznych, Toruń 1998; tenże, Zasady tworzenia prawa finansowego (próba sformułowania), PiP 1986, Nr 5; B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, Prawo finansów publicznych, Toruń 2001; J. M. Buchanan, Finanse publiczne w warunkach demokracji, Warszawa 1997; R. Bucholski, Problematyka deficytu budżetowego w Wieloletnim planie finansowym państwa, w: J. Szołno-Koguc, A. Pomorska, Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, Warszawa 2011; T. M. Budzyński, Opinia dotycząca ustawy budżetowej na 2011 r., Druk senacki Nr 1072, Senat VII kadencji; tenże, Opinia o ustawie o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Kancelaria Senatu RP, Opinie i ekspertyzy 2010, Nr OE-159; tenże, Struktura wydatków budżetu państwa w latach 2002–2005, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 1, Racjonalizacja wydatków publicznych – uwarunkowania i instrumenty, Lublin 2005; E. Chojna-Duch, Podstawy systemu finansów publicznych, w: E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe Warszawa 2009; taż, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2003; taż, Próba systematyzacji pojęć i zadań z dziedziny kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego ustawy o finansach publicznych, Kontrola Państwowa 2010, Nr 1; A. Ciąglewicz-Miśta, A. Talik, Jawność i przejrzystość finansów publicznych, w: W. Lachiewicz (red.), Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, Warszawa 2010; M. Ciepiela, Formy komunalnej działalności gospodarczej, PUG 2001, Nr 6; taż, Pośrednia działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego, w: S. Michałowski, A. Pawłowska (red.), Samorząd lokalny w Polsce. Społeczno-polityczne aspekty funkcjonowania, Lublin 2004; A. Cisek, Powierzenie zarządu nieruchomością wspólną zakładowi budżetowemu gminy, NZS 2002, Nr 3; W. Czachórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1995; I. Czaja-Hliniak, Dopłaty publiczne, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; taż, Prawnofinansowa instytucja dopłat jako forma pozapodatkowych danin publicznych, Kraków 2006; S. Czarnow, Samorządowe osoby prawne – perspektywa nowej regulacji, ST 2009, Nr 7–8; Z. Czernik, Zarząd jako forma korzystania z nieruchomości stanowiącej własność państwa lub gminy, ST 1994, Nr 9; P. Czerski, Opłata skarbowa, w: A. Hanusz, P. Czerski, Gminne podatki opłaty budżetowe, Kraków 2004; D. Czerwińska-Kayzer, Podstawy rachunkowości, Warszawa 2010; W. Dawidowicz, Zagadnienia teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1972; T. Dębowska-Romanowska, Cechy ustawy budżetowej i budżetu w świetle art. 219 Konstytucji RP, PiP 2000, Nr 5; taż, Charakter prawny i klasyfikacja tzw. wydatków sztywnych a granice swobody politycznej władz państwa, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Lublin 2007; taż, Charakter prawny ustawy budżetowej – nowe pytania czy nowe odpowiedzi na stare pytania?, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; taż, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010; taż, Realizacja jedności i powszechności w ustawie budżetowej, Warszawa 1982; taż, Wydatki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych, w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Lex/el. 2007; R. Dowgier, Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, w: L. Etel (red.), System Prawa Finansowego, t. 3, Prawo daninowe, Warszawa 2010; P. Drapała, Zwolnienie z długu (art. 508 k.c.), Pr.Sp. 2002, Nr 7–8; A. Drwiłło, Cła i inne należności celne (instrumenty reglamentacji obrotu towarowego z zagranicą w świetle prawa celnego), w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; tenże, Cło, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; tenże, Opłaty jako dochody niepodatkowe, w: E. Ruśkowski, C. Kosikowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2003; W. Dubis, w: E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2010; B. Dunaj (red.), Nowy słownik języka polskiego, Warszawa 2007; A. Dyduch, J. Sawicka, A. Stronczek, Rachunkowość finansowa – wybrane zagadnienia, Warszawa 2004; M. Dylewski, Planowanie budżetowe w sektorze samorządowym. Uwarunkowania, procedury, modele, Warszawa 2007; A. Dyduch, J. Sawicka, A. Stronczek, Rachunkowość finansowa – wybrane zagadnienia, Warszawa 2004; K. Działocha, uwagi do art. 92, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa 2001; H. Dzwonkowski, Absolutorium z wykonania budżetu – przyczynek do rozważań na temat czwartej i piątej władzy, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 1, Lublin 2005; H. Dzwonkowski, Z. Zgierski (red.), Procedury podatkowe, Warszawa 2006; J. Dżedzyk, W sprawie odpowiedniego stosowania przepisów ordynacji podatkowej oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do stosowania ulg w zakresie spłaty zobowiązań publicznoprawnych, NZS 2012, Nr 1; L. Etel, Korzystanie z pomocy publicznej w spłacie zobowiązań podatkowych, PiP 2011, Nr 3; tenże, Renta planistyczna i opłata adiacencka jako niepodatkowe należności budżetowe, Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2010, Nr 6; tenże (red.), System Prawa Finansowego, t. 3, Prawo daninowe, Warszawa 2010; S. Franek, Priorytetyzacja zadań państwa a wieloletnie planowanie budżetowe, w: J. Szołno-Koguc, A. Pomorska (red.), Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego, Warszawa 2011; N. Gajl, Budżet a Skarb Państwa, Warszawa 1974; taż, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego, Warszawa 1993; taż, Skarb Państwa, Warszawa 1996; P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1999; tenże (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, Warszawa 2001; tenże (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005; Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. 3, Zobowiązania – część szczególna, LEX/el. 2010; B. Giesen, W. J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Komentarz, Lex/el. 2009; Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce, Warszawa 1996; ciż, Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce, Gdańsk 1997; J. Gliniecka, Opłata publiczna, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; taż, Opłaty publiczne a inne formy władczych dochodów publicznych, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; taż, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz–Gdańsk 2007; taż, W kwestii opłat publicznych jako elementu systemu dochodów samorządowych, w: H. Dzwonkowski, J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), W kręgu prawa podatkowego i finansów publicznych. Księga dedykowana profesorowi Cezaremu Kosikowskiemu w 40-lecie pracy naukowej, Lublin 2005; J. Gliniecka, J. Harasimowicz, Zasady polskiego prawa budżetowego, Bydgoszcz 2000; J. Glumińska-Pawlic, Ogólna charakterystyka danin niepodatkowych, w: L. Etel (red.), System Prawa Finansowego, t. 3, Warszawa 2010; taż, Specyficzne zasady rachunkowości, sprawozdawczości, nadzoru, kontroli oraz odpowiedzialności w sektorze finansów publicznych w aspekcie charakterystyki gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce, Warszawa 1996 – Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Transformacja gospodarki, z. 76; ciż, Projekt ustawy o finansach publicznych, Warszawa 1998; ciż, Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce, Gdańsk 1997; J. Głuchowski, Charakterystyka budżetu państwa, w: J. Głuchowski, R. Huterski, B. Kłosowska, J. Patyk, J. Wiśniewski, Finanse publiczne, Toruń 2005; tenże, Nadwyżka budżetowa, w: M. Weralski (red.), System instytucji prawno-finansowych w PRL, t. 2, Instytucje budżetowe, Ossolineum 1982; tenże, Uchwalanie budżetu państwa, Warszawa 1997; J. Głuchowski, J. Patyk, Zarys polskiego prawa podatkowego, Warszawa 2009; J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 1, Racjonalizacja wydatków publicznych – uwarunkowania i instrumenty, Lublin 2005; ciż (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 2, Kontrowersje wokół wydatkowania środków publicznych w wybranych dziedzinach funkcjonowania państwa i gospodarki narodowej, Lublin 2005; ciż (red.), Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Lublin 2007; E. Gniewek (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2010; tenże, O przekształceniach prawa do nieruchomości państwowych osób prawnych, PiP 1991, Nr 12; J. Gnoiński, Wybrane zagadnienia teorii kontroli, Kraków 1975; A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2010; W Goronowski, Układ budżetu, w: M. Weralski (red.), System instytucji prawno-finansowych w PRL, t. 2, Instytucje budżetowe, Ossolineum 1982; A. Hanusz, Opinia z 13.1.2008 r. o projekcie ustawy o finansach publicznych, RL-0303-73/08, PL 2009, Nr 1–2 (67/68); J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1977; tenże, Zasada nietworzenia funduszy celowych w ramach budżetu, w: J. Gliniecka, J. Harasimowicz, Zasady polskiego prawa budżetowego, Gdańsk–Bydgoszcz 2000; Ł. Hardt, M. de Jong, Budżet zadaniowy jako narzędzie poprawy jakości rządzenia w Polsce, Warszawa 2011; A. Helin, Ustawa o rachunkowości. Komentarz, Warszawa 2009; tenże, Ustawa o rachunkowości. Komentarz, Warszawa 2012; J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1999; tenże, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007; taż, Samorządowe osoby prawne, ST 2011, Nr 1–2; C. Jozefiak, P. Krajewski, M. Mackiewicz, Deficyt budżetowy. Przyczyny i metody ograniczania, Warszawa 2006; J. Jagoda, Samorządowe osoby prawne, ST 2011, Nr 1–2; M. Jastrzębska, Fakultatywne zadania własne gminy w świetle obowiązujących regulacji prawnych, FK 2011, Nr 1–2; P. Jedliński, Efektywność, w: Encyklopedia zarządzania, http://mfiles.pl/pl/index.php/Efektywno%C5%9B%C4%87; C. Józefiak, P. Krajewski, M. Mackiewicz, Deficyt budżetowy. Przyczyny i metody ograniczania, Warszawa 2006; A. Jurcewicz (red.), Prawo i polityka rolna Unii Europejskiej, t. 26, Warszawa 2010; M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010; A. Klein, Ewolucja instytucji osobowości prawnej, w: E. Łętowska (red.), Tendencje rozwoju prawa cywilnego, Ossolineum 1983; M. Klimowicz, Fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 2010; B. Kołosowska, Ubezpieczenia społeczne i ich finansowanie, w: J. Głuchowski, R. Huterski, B. Kłosowska, J. Patyk, J. Wiśniewski, Finanse publiczne, Toruń 2005; T. Kocowski, Zlecanie samorządowym jednostkom organizacyjnym zadań z zakresu gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego, NZS 2003, Nr 5; A. Komar, W. Łączkowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1985; K. Kopyściańska, M. Ušak, Cywilnoprawny status gminnego zakładu budżetowego. Dotowanie zakładu budżetowego, NZS 2006, Nr 4; E. Kornberger-Sokołowska, Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy Nr 1078, Biuro Studiów i Eksperty z Kancelarii Sejmu RP; taż, Opinia dotycząca rządowego projektu ustawy o finansach publicznych z 20.10.2008 r., Druk sejmowy Nr 1181; M. Korolewska, Budżet zadaniowy narzędziem realizacji polityki budżetowej, Studia Biura Analiz Sejmowych 2010, Nr 3(23); taż, Wydatki strukturalne, w: Leksykon budżetowy, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/BASLeksykon.xsp?id=61FAACC6122A4FC5C1257A6200497BE7&litera=W, dostęp: 31.10.2013 r.; M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Budżet zadaniowy w samorządach terytorialnych – analiza wyników badania ankietowego oraz studium przypadków na przykładzie miast na prawach powiatu, w: Studia BAS Kancelarii Sejmu 2013, Nr 1(33) – Budżet zadaniowy; C. Kosikowski, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2006; tenże, w: C. Kosikowski, Z. Springer, Finanse publiczne. Komentarz do ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku, Zielona Góra 2000; tenże, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2003; tenże, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2006; tenże, Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2010; tenże, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (na tle porównawczym), Warszawa 2004; tenże, Formy prawne budżetowania, w: M. Weralski (red.), System instytucji prawno-finansowych PRL, t. 2, Instytucje budżetowe, Ossolineum 1982; tenże, Naprawa finansów publicznych w Polsce. Przyczyny. Metodologia. Kierunki i Propozycje, Białystok 2011; tenże, Nowa ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010; tenże, Obowiązujące regulacje zagadnień ogólnych polskich finansów publicznych, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2006; tenże, Prawne aspekty realizacji zasad jawności i przejrzystości finansów publicznych – referat wygłoszony na seminaryjnym posiedzeniu Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie 30.11.2005 r., dotyczący jawności i przejrzystości finansów publicznych; tenże, Prawo finansowe. Część ogólna, Warszawa 2003; tenże, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005; tenże, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Bydgoszcz–Warszawa 2008; tenże, Prawo Unii Europejskiej w systemie polskiego prawa finansowego, Białystok 2010; tenże, Reforma finansów publicznych w świetle nowej ustawy o finansach publicznych, PiP 2009, Nr 12; tenże, Sektor finansów publicznych w Polsce, Warszawa 2006; tenże, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011; tenże, Ustawa podatkowa. Geneza, ewolucja i stan prawny, tworzenie, kontrola, wykładnia, wykonywanie, Warszawa 2006; tenże, Wieloletni Plan Finansowy Państwa, w: A. Dobaczewska, E. Juchniewicz, T. Sowiński (red.), System finansów publicznych. Prawo finansowe wobec wyzwań XXI wieku, Warszawa 2010; tenże, Zarządzanie finansami publicznymi, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2010; C. Kosikowski, E. Etel, Ordynacja podatkowa, Lex/el. 2013; E. Kosiński, Procedura budżetowa a deficyt. Zagadnienia prawne na tle porównawczym, Warszawa 2001; A. Kostecki, Interpretacja określeń – „obciążenie budżetu państwa” i „źródeł pokrycia” użytych w art. 17 tzw. Małej Konstytucji, Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu RP 1993, Nr 114(O2/93); U. Kosterna, Deficyt budżetowy państwa i jego skutki ekonomiczne, Warszawa 1995; J. Krawczyński, O. Leszczyńska-Luberek (red.), Statystyka sektora instytucji rządowych i samorządowych, opracowanie GUS we współpracy z Ministerstwem Finansów i NBP, Warszawa 2010; R. Kuc, Kontrola w systemie zarządzania, Warszawa 1987; tenże, Prakseologiczna teoria organizacji, w: A. K. Koźmiński (red.), Współczesne teorie organizacji, Warszawa 1983; B. Kucia-Guściora, Kontrola gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w: K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Warszawa 2010; B. Kucia-Guściora, Pakt stabilności i wzrostu, w: P. Smoleń (red.), Prawo finansów publicznych. Kompendium akademickie, Warszawa 2012; taż, Regulacje prawne wpływające na ograniczenie ryzyka przekroczenia II progu ostrożnościowego w warunkach kryzysu finansowego. Wybrane zagadnienia, w: S. Patrycki (red.), Teorie kryzysu, Lublin 2013; M. Kulesza, Bankowy Fundusz Gwarancyjny jako podmiot prawa publicznego – recydywa zapomnianego pojęcia, Glosa 2000, Nr 10; J. Kunert, Zasady techniki prawodawczej w procesie stanowienia prawa miejscowego, ST 2008, Nr 1–2; L. Kurowski, E. Ruśkowski, H. Sochacka-Krysiak, Kontrola finansowa w sektorze publicznym, Warszawa 2000; A. Kuś, Podstawy prawa celnego, w: W. Wójtowicz (red.), Zarys finansów i prawa finansowego, Warszawa 2011; tenże, Prawo celne, Bydgoszcz–Lublin 2003; tenże, Wprowadzenie, w: Wspólnotowy Kodeks Celny. Wspólnotowy system zwolnień celnych. Polskie prawo celne, Bydgoszcz–Lublin 2004; W. Lachiewicz, Udzielanie ulg w zakresie należności cywilnoprawnych samorządu i jednostek organizacyjnych, w: W. Lachiewicz (red.), Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, Warszawa 2010; L. Lipiec-Warzecha, Co nie usprawiedliwia naruszenia dyscypliny finansowej?, Przegląd orzecznictwa, www.finanse-publiczne.pl; taż, Komentarz do ustawy o finansach publicznych, LEX/el. 2011; taż, Odpowiedzialność za niewykonanie obowiązków w zakresie sprawozdawczości – nowe regulacje prawne, FP 2010, Nr 2, www.finansepubliczne.bdo.pl; taż, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011; G. Liszewski, Opłaty samorządowe – charakterystyka systemu, w: G. Liszewski (red.), Opłaty samorządowe w Polsce – problemy praktyczne, Białystok 2010; H. Litwińczuk, Prawo bilansowe, Warszawa 1995; taż, Rachunkowość finansowa, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2010; H. Litwińczuk, P. Karwat (red.), Prawo podatkowe przedsiębiorców, t. 1 i 2, Warszawa 2008; T. Lubińska (red.), Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Warszawa 2007; taż, Nowe zarządzanie publiczne – skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, Warszawa 2009; E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa–Rzeszów 2006; ciż, Finanse publiczne w Polsce, Warszawa 2007; K. Marchewka-Bartkowiak, Skonsolidowany system zarządzania płynnością sektora publicznego, Analizy Biura Analiz Sejmowych 2010, Nr 19; taż, Zarządzenie długiem publicznym w Krajach Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2003; R. Mastalski, Prawo podatkowe, Warszawa 2009; D. Maśniak, Zasady budżetowe, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; A. Mazurek, K. Knedler, Kontrola zarządcza – ujęcie praktyczne, Warszawa 2010; W. Miemiec (red.), Europejskie bezzwrotne źródła finansowania polityki regionalnej w Polsce. Aspekty prawno-finansowe, Wrocław 2012; taż, Zasady pozyskiwania i wykorzystywania bezzwrotnych środków zagranicznych, w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; A. Mierzwa, Wybrane zagadnienia prawa fundacyjnego, Kościół i Prawo 1991, Nr 9; A. Mikos-Sitek, Wieloletni Plan Finansowy Państwa oraz wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego – nowe instrumenty wieloletniego planowania finansowego, EP 2012, Nr 3; W. Misiąg, Jawność i przejrzystość a efektywność finansów publicznych – referat wygłoszony na seminaryjnym posiedzeniu Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie 30.11.2005 r., dotyczący jawności i przejrzystości finansów publicznych; tenże, Mierzenie zadań publicznych jako podstawa planowania budżetowego, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Racjonalizacja wydatków publicznych – uwarunkowania i instrumenty, t. 1, Lublin 2005; tenże, Organizacja sektora finansów publicznych – niezbędne zmiany, KP 2006, Nr 2; tenże, Siedem lat wdrażania budżetu zadaniowego – refleksje i prognozy, w: Studia BAS Kancelarii Sejmu 2013, Nr 1(33) – Budżet zadaniowy; W. Misiąg, A. Niedzielski, Jawność i przejrzystość finansów publicznych w Polsce w świetle standardów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, Raport Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową 2001; A. Moroz, Gospodarka kasowa w samorządowej jednostce budżetowej, NZS 2013, Nr 2; M. Mróz, Czym jest skuteczność a czym efektywność działań, http://www.4pm.pl/artykuly/czym-jest-skutecznosc-a-czym-efektywnosc-dzialan; M. Münnich, Cło w: P. Smoleń (red.), Publiczne prawo bankowe, prawo celne, prawo dewizowe. Kompendium akademickie, Warszawa 2013; N. Gajl, Gospodarka budżetowa w świetle prawa porównawczego, Warszawa 1993; S. Naruszewicz, M. Laszuk, Wspólnotowe prawo celne, Warszawa 2004; J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3; T. Nowak, Istota i charakter prawny postanowienia o dokonaniu potrącenia z urzędu, KPPod 1999, Nr 3–4; W. A. Nowak, Rachunkowość sektora publicznego. Koncepcje. Metody. Uwarunkowania, Warszawa 1998; Z. Ofiarski, Dług publiczny w Polsce, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; tenże, Ogólne prawo podatkowe, Warszawa 2010; tenże, Prawo finansowe, Warszawa 2010; tenże, Prawo podatkowe, Warszawa 2008; J. Orłowski, Potrącenie zobowiązań podatkowych – zagadnienia podstawowe, KPPod 199, Nr 3–4; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa1999; tenże, Opinia z 15.8.2007 r. do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, Druk sejmowy Nr 1912, Sejm V kadencji; S. Owsiak, M. Kosek-Wojnar, K. Surowka, Równowaga budżetowa. Deficyt budżetowy. Dług publiczny, Warszawa 1993; P. Panfil, Minimalizacja ryzyka związanego z poręczeniami i gwarancjami Skarbu Państwa, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Lublin 2007; P. Panfil, Środki publiczne, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; J. Panowicz-Lipska, Poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa, MoP 1998, Nr 4; A. Patulski, M. Winter, Status prawnoorganizacyjny głównego księgowego – paradoksy polskiego prawa pracy, MoPr 2008, Nr 7; B. G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; K. Piotrowska-Marczak, T. Uryszek, Zarządzanie finansami publicznymi, Warszawa 2009; I. Pietrzak-Abucewicz, Dopuszczalność ustalenia terminu płatności i odsetek za zwłokę w przypadku renty planistycznej – glosa do wyr. NSA z 21.6.2012 r., II OSK 606/11, FK 2013, Nr 4; K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 2008; tenże (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, t. 2, Warszawa 2009; A. Pomorska, Zasady ogólne finansów publicznych, PUG 2002, Nr 6; M. Postuła, P. Perczyński (red.), Wdrażanie budżetu zadaniowego, Warszawa 2009; R. Poździk, M. Lejcyk, Fundusze unijne – zasady finansowania projektów ze środków unijnych w Polsce w latach 2007–2013, Lublin 2010; K. Puchacz, Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych – omówienie i propozycje wzorcowych rozwiązań (z suplementem elektronicznym), Gdańsk 2010; M. Pyziak-Szafnicka, Wygaśnięcie zobowiązań, w: A. Olejniczak (red.), System Prawa Prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań – część ogólna, Warszawa 2009; Z. Radwański, Podmioty prawa cywilnego w świetle zmian kodeksu cywilnego wprowadzonych ustawą z dnia 14 lutego 2003 r., PS 2003, Nr 7–8; Z. Radwański, Poręczenie, w: J. Panowicz-Lipska (red.), System Prawa Prywatnego, t. 8, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Warszawa 2004; H. Radziszewski, Nauka skarbowości, Warszawa 1918; T. Robaczyński, P. Gryska, Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, Warszawa 2006; E. Ruśkowski (red.), Deficyt budżetowy państwa i jego skutki ekonomiczne, Białystok 2003; tenże, Istota, zakres i rodzaje wydatków publicznych, w: E. Ruśkowski, C. Kosikowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2010; tenże, Zasady budżetowe, w: C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 2010; E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2007; ciż (red.), Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2013; E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010; E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Opinia prawna na temat części artykułowej projektu ustawy budżetowej na rok 2011, w: Budżet państwa na rok 2011. Ekspertyzy wstępne, ZPBAS 2010, Nr 4; K. Rybiński, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2009, w: Budżet państwa na rok 2009. Ekspertyzy wstępne, ZPBAS 2008, Nr 6; tenże, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2010, w: Budżet państwa na rok 2010. Ekspertyzy wstępne, ZPBAS 2009, Nr 6; J. M. Salachna, Środki publiczne, ich formy prawne oraz zasady realizacji w sektorze finansów publicznych w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; P. A. Samuelson, W. D. Nordhaus, Ekonomia, t. 1, Warszawa 1996; P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002; K. Sawicka, Jednostki budżetowe, w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; E. Sławińska-Tomtała, Kontrola zarządcza w sektorze publicznym, Warszawa 2010; J. Służewski (red.), Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995; P. Smoleń, Kontrowersje dotyczące charakteru prawnego renty planistycznej, w: K. Święch, A. Zalcewicz (red.), Sanacja finansów publicznych w Polsce. Aspekty prawne i ekonomiczne, Szczecin 2005; tenże, Opłaty, w: W. Wójtowicz (red.), Zarys finansów i prawa finansowego, Warszawa 2008; tenże (red.), System organów podatkowych, Warszawa 2009; W. Sokolewicz, w: K. Działocha, L. Garlicki (red.), P. Sarnecki, W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Warszawa 2005; M. Sola, Kontrola zarządcza w administracji samorządowej, Warszawa 2009; tenże, Zasady koordynacji kontroli zarządczej (www.wspolnota.org.pl, dostęp: 30.6.2011 r.); T. Sowiński, Składka ubezpieczeniowa, w: A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa finansowego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009; T. Spyra, Granice wykładni prawa. Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granice wykładni, Kraków 2006; W. Stachurski, komentarz do art. 68, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010; J. Stankiewicz, Debudżetyzacja finansów państwa, Białystok 2007; tenże, Problemy racjonalizacji wydatków publicznych i wieloletniego planowania finansowego w aspekcie budżetu zadaniowego i wieloletnich planów finansowych w Polsce, w: E. Ruśkowski (red.), System Prawa Finansowego, t. 2, Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Warszawa 2010; J. E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004; J. Stelina, Odpowiedzialność dyscyplinarna, w: J. Stelina (red.), Leksykon prawa pracy, Warszawa 2008; S. Stonoga, Wydatki strukturalne oraz zasady sporządzania sprawozdania Rb – WS, Sprawozdawczość Budżetowa 2009, Nr 1; A. Sulikowska, Ocena stanu wdrożenia standardów kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego, ZNUSz 2012, Nr 718; A. Sylwestrzak, Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej, Gdańsk 2004; R. Szarek, Problematyka stosowania ulg w spłacie należności wynikających z nałożonych mandatów karnych, FK 2010, Nr 12; A. Szewczuk, Samodzielność finansowa organów lokalnych w Polsce, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; J. Szołno-Koguc, Funkcjonowanie funduszy celowych w Polsce w świetle zasad racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi, Lublin 2007; taż, Racjonalność wydatków publicznych a realizacja budżetowej zasady jedności, w: J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc (red.), Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Racjonalizacja wydatków publicznych – uwarunkowania i instrumenty, Lublin 2005; Z. Szpringer, Sytuacja budżetowa państw UE w ramach funkcjonowania semestru europejskiego – zalecenia dla Polski, Studia Biura Analiz Sejmowych 2012, Nr 15; J. Szwaja, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, Warszawa 2006; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Kraków 2008; A. Szymańska, Fundusze UE 2007–2013 dla mikro, małych i średnich firm..., czyli trochę praktycznych porad, Warszawa 2008; M. Ślifirczyk, Niepodatkowe należności budżetowe – pojęcie i systematyka, GSP 2007, t. XVI; tenże, Potrącenie jako forma zapłaty podatku w polskim prawie podatkowym, Warszawa 1999; W. Śniecikowski, Administracyjno-prawne formy działania zakładu opieki zdrowotnej (wybrane zagadnienia), ST 2002, Nr 4; J. W. Tkaczynski, M. Świstak, E. Sztorc, Projekty europejskie. Praktyczne aspekty pozyskiwania i rozliczania dotacji unijnych, Warszawa 2011; R. Trykozko, Umarzanie zaległości z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, FK 2010, Nr 4; tenże, Zmiany w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego wynikające z nowej ustawy o finansach publicznych, PPLFS 2010, Nr 2; K. Trzepioła, Kto ponosi odpowiedzialność za inwentaryzację, BDO Podatki i Rachunkowość 2010, Nr 12 (38), http://www.podatkirachunkowosc.bdo.pl/biuletyn/84/rachunkowosc-w-praktyce/kto-ponosi-odpowiedzialnosc-za-inwentaryzacje.html; M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, MoP 2001, Nr 22; M. Ušak, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, FK 2010, Nr 4; Vademecum. Prawo wspólnotowe w dziedzinie pomocy państwa, 30.9.2008 r., materiały opracowane przez Komisję Europejską, Dyrekcję Generalną ds. Konkurencji, http://ec/europa.eu/competition/state aid/studies reports/studies reports.cfm; A. Walasik, Stosowanie doktrynalnych zasad budżetowych w polskim prawie budżetowym, PiP 1999, Nr 1; J. Wantoch-Rekowski, Składki na ubezpieczenia społeczne i ich charakter prawny, GSP 2007, t. XVI; J. Warda, Fundusze strukturalne Unii Europejskiej, Lublin 2005; A. Wernik, Finanse publiczne, Warszawa 2011; M. Weralski, Budżet państwowy, w: M. Weralski (red.), System instytucji prawno-finansowych w PRL, t. 2, Instytucje budżetowe, Ossolineum 1982; P. Wieczorek, Organizacja obsługi finansowo-rachunkowej w jednostkach sektora finansów publicznych, w: W. Lechiewicz (red.), Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, Warszawa 2010; P. Wieczorek, Wydatki strukturalne. Klasyfikacja, ewidencja, sprawozdawczość, Warszawa 2010; K. Winiarska, M. Koczurak-Kozak, Rachunkowość budżetowa, Warszawa 2010; E. Wolińska (red.), Ustawa o rachunkowości. Komentarz, Warszawa 2011; W. Wójtowicz, Podstawy prawa budżetowego i gospodarki budżetowej państwa, w: W. Wójtowicz (red.), Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2011; taż, Pojęcie finansów publicznych i prawa finansowego, w: W. Wojtowicz (red.), Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, Warszawa 2011; taż (red.), Prawo podatkowe – część ogólna i szczegółowa, Warszawa 2009; K. Wójtowicz, Równowaga budżetowa i jej brak (deficyt budżetowy) w Polsce, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa profesor Alicji Pomorskiej, Lublin 2008; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; taż, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji i praktyki, w: A. Szmyt (red.), Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, Warszawa 2005; S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993; A. Wróbel, J. Łacny, D. Kornobis-Romanowska (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, t. 3, Komentarz, SIP Lex/el. 2012; A. Zalcewicz, Państwowy dług publiczny na tle obowiązujących przepisów prawnych, PUG 2000, Nr 6; R. Zawłocki, Księgowemu trudno zasłaniać się niewiedzą, Rzeczpospolita z 24.11.2005 r., Nr 274; M. Zdyb, Zarys historii myśli organizatorskiej, Lublin 1987; M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004; W. Ziółkowska, Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Poznań 2000; M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2001; T. Żylicz, Skuteczność a efektywność, http://coin.wne.uw.edu.pl/tzylicz/0610AURA.pdf.

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1. [Zakres przedmiotowy]

Ustawa określa:

1) zakres i zasady działania oraz organizację jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych;

2) zakres i zasady działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych;

3) zasady funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej;

4) zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem;

5) zasady zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne;

6) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania Wieloletniego Planu Finansowego Państwa;

7) zasady i tryb opracowywania oraz uchwalania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego;

8) zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym;

9) zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

10) szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości obowiązujące w sektorze finansów publicznych;

11) zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych;

12) zasady kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego oraz koordynacji kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych.

Spis treści

Nb

I.

Ustawa o finansach publicznych

1

II.

Uwagi ogólne

2

III.

Przedmiot ustawy

7

IV.

Finanse publiczne w Konstytucji RP

10

V.

Uwagi szczegółowe i odesłania

17

I. Ustawa o finansach publicznych

Nb 1

1. Pierwsza próba kompleksowej regulacji prawa finansów publicznych miała miejsce w końcu lat 90. XX w. Ustawę z 26.11.1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) poprzedziły prace badawcze na temat – „Reforma prawnych podstaw finansów publicznych”, realizowane przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w Gdańsku na zlecenie Ministra Finansów, a finansowane z Programu PHARE FIESTA (projekt PL 9414-40). Powstały w wyniku tych prac raport (Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Organizacja i funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce, passim) zawierał opis stanu prawa finansów publicznych oraz wskazywał na konieczność zastąpienia przepisów prawa budżetowego (ustawa z 5.1.1991 r. – Prawo budżetowe, tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.) nową ustawą o finansach publicznych. Taki projekt wkrótce powstał, a uchwalenie ustawy (ustawa o finansach publicznych z 1998 r., tekst pierwotny Dz.U. Nr 155, poz. 1014) uznano „za ważne wydarzenie w dziejach polskiego prawa finansowego” (C. Kosikowski, Finanse publiczne, 2003, s. 16). Komentowana ustawa stanowi trzecią próbę regulacji prawa finansów publicznych i zastępuje ustawę o finansach publicznych z 30.5.2005 r. (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Systematyka przepisów trzech kolejnych ustaw o finansach publicznych jest bardzo podobna i dlatego można mówić jedynie o rozbudowywaniu treści regulacji, a nie o radykalnej zmianie ustrojowej. Kolejne „wersje” nie są niestety bardziej doskonałe i nastręczają nowych problemów interpretacyjnych, rzadko usuwając poprzednie.

II. Uwagi ogólne

Nb 2

1. Zasady techniki prawodawczej wymagają zamieszczenia w przepisach ogólnych każdej ustawy: określenia zakresu spraw regulowanych ustawą i podmiotów, których ona dotyczy, lub spraw i podmiotów wyłączonych spod jej regulacji, objaśnienia użytych w ustawie określeń i skrótów, a także zamieszczenia postanowień wspólnych dla wszystkich albo dla większości przepisów merytorycznych zawartych w ustawie (zob. § 21 załącznika do rozp. Prezesa RM z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. Nr 100, poz. 908). Wskazanie zakresu przedmiotowego ustawy jest więc istotnym warunkiem uznania określonego aktu prawnego za poprawny z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, nie ma natomiast przesądzającego znaczenia dla oceny spójności czy też kompleksowości regulacji.
Wskazanie zakresu przedmiotowego ustawy może być pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów ustawy, a to w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia, czy określona problematyka może (powinna) być oceniana na podstawie danej regulacji. Porównując praktyczne znaczenie przepisów określających zakres przedmiotowy ustawy i przepisów wskazujących sprawy oraz podmioty wyłączone spod danej regulacji, należy stwierdzić, że wyraźne wskazanie w ustawie spraw wyłączonych spod regulacji ma znaczenie podstawowe – ułatwia proces wykładni prawa, a w rezultacie umożliwia jego poprawne stosowanie. W komentowanej ustawie nie zamieszczono przepisu zawierającego wyłączenia stosowania jej przepisów, co dodatkowo utrudnia wykładnię zawartych w ustawie przepisów.

Nb 3

2. Katalog spraw i instytucji wymienionych w komentowanym przepisie art. 1 nie jest wyczerpujący i, jak się słusznie podnosi, nie odpowiada użytej w ustawie terminologii ani systematyce ustawy (zob. C. Kosikowski, Finanse publiczne, 2010, s. 21, teza 3 i n.; L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych, s. 18 i n.). W doktrynie sytuacja taka jest uznawana za poważne uchybienie ustawodawcy (L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych, s. 23) albo za sytuację niemającą żadnego znaczenia prawnego, gdyż przepis art. 1 ma charakter czysto deklaratoryjny, wyłącznie porządkująco-intencyjny (E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 21, teza 3). Co do zakresu podmiotowego obowiązywania ustawy zob. komentarz do art. 4.

Nb 4

3. W komentowanej ustawie nie zrealizowano wszystkich postulatów wynikających z zasad techniki prawodawczej. Pominięcie w art. 1 wielu instytucji i procedur nie ma, moim zdaniem, bezpośredniego wpływu na stosowanie ustawy, może mieć natomiast znaczenie przy dokonywaniu wykładni jej poszczególnych przepisów. W polskim systemie prawnym nadano bowiem ZTP rangę załącznika do rozp. wykonawczego Prezesa RM do ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.), co zgodnie z przyjętą w Konstytucji RP hierarchią źródeł prawa (art. 87 i n.) oznacza, że treść rozporządzenia nie może przesądzać o brzmieniu ustawy. Zasady techniki prawodawczej stanowią zalecenia dotyczące procesu opracowywania projektów aktów normatywnych, wiążące wyłącznie organy władzy wykonawczej. Wytyczne wynikające z § 16–19 ZTP realizuje tytuł ustawy, wskazując na „finanse publiczne” jako przedmiot regulacji. Ustawie o finansach publicznych z 2009 r. nie nadano jednak tytułu poprzez wskazanie, że jest to „kodeks” lub „prawo”, tym samym ustawodawca uznał, że nie jest to „ustawa podstawowa dla danej dziedziny spraw” (§ 9 ZTP). Zmiana nazwy ustawy i określenie jej np. ustawą – Prawo finansów publicznych odpowiadałoby, moim zdaniem, zakresowi regulacji, a ponadto spowodowałoby, że w innych ustawach dotyczących finansów publicznych należałoby posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw (§ 9 ZTP).

Nb 5

4. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. nie wyodrębniono przepisów ogólnych poprzedzających ustawę. Zamieszczono je tylko w Dziale I – „Zasady finansów publicznych” i Dziale II – „Państwowy dług publiczny”. Natomiast określając w Dziale I zasady finansów publicznych, wyodrębniono cztery przepisy ogólne (art. 1–4): w art. 1 określono zakres przedmiotowy ustawy, w art. 2 – objaśnienia (tzw. słowniczek), w art. 3 wskazano na zakres finansów publicznych, a w art. 4 – na zakres podmiotowy ustawy. Przepisy ogólne Działu I nie wskazują żadnych spraw i podmiotów wyłączonych spod regulacji ustawy. Przepisy takie są natomiast licznie pomieszczone w części szczegółowej ustawy, wprowadzając liczne wyłączenia lub dając możliwość modyfikacji poszczególnych instytucji określonym podmiotom. Zob. m.in. komentarz do art. 33 ust. 2, art. 42 ust. 3 i 4, art. 50 ust. 1b, 6 i 8, art. 52 ust. 1a, art. 58 ust. 5, art. 84, 88, 93 ust. 2, art. 112d ust. 1, art. 143 ust. 3, art. 164 ust. 2, art. 181 ust. 6 pkt 1 i 2, art. 207 ust. 2, 7 i 13, art. 243 ust. 3, art. 253, 263 ust. 2, art. 288 ust. 2 FinPublU z 2009 r.

Nb 6

5. Stosując ustawę, należy pamiętać, że nie wszystkie jej przepisy weszły w życie 1.1.2010 r. Rozstrzygnęła o tym ustawa z 27.8.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), która odraczała wejście w życie przepisów art. 40 ust. 3 pkt 2, art. 41 ust. 4 oraz art. 142 pkt 11 do 1.1.2012 r., a przepisów art. 174 pkt 2 i art. 175 ust. 1 pkt 4 do 1.1.2013 r. Należy także zwrócić uwagę na inne przepisy tej ustawy, które zawierają szereg odstępstw od zasad wynikających z przepisów komentowanej ustawy, a także wiele okresów przejściowych powodujących, że część instytucji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. może działać odmiennie (np. do inwestycji finansowanych z budżetu państwa rozpoczętych przed 1.1.2010 r. nie mają zastosowania ograniczenia, o których mowa w art. 133 FinPublU z 2009 r.; zob. art. 109 PWFinPublU z 2009 r. Czasami wprost uregulowano w Przepisach wprowadzających ustawę o finansach publicznych z 2009 r. zasady działania niektórych jednostek, np. nadając status agencji wykonawczych siedmiu agencjom i Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju (art. 92 PWFinPublU z 2009 r.), by w kilka miesięcy później uchylić te regulacje. Przepis dotyczący Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, tj. art. 92 ust. 1 pkt 2 PWFinPublU z 2009 r. został uchylony przez art. 31 ustawy z 30.4.2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz.U. Nr 96, poz. 620 ze zm.). Podobnie postąpiono, dokonując nowelizacji ustawy o finansach publicznych z 2009 r. ustawą z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1726 ze zm.) i umieszczając w niej regulacje nie tylko zmieniające komentowaną ustawę z 2009 r., ale wprowadzające szereg wyłączeń, np. do stosowania wprowadzonej tą nowelizacją reguły wydatkowej, o której mowa w art. 112a–112d FinPublU z 2009 r., a ponadto przewidziano wzrost stawek podatku od towarów i usług w zależności od kształtowania się relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto (PKB) (zob. art. 9 i 25 ustawy z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 257, poz. 1726 ze zm.). Ponadto, ustawą z 26.11.2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. Nr 238, poz. 1578 ze zm.; zmian w tej ustawie dokonano już niespełna miesiąc później ww. ustawą z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw – zob. art. 22) wprowadzono szereg zmian determinujących treść ustaw budżetowych oraz uchwał budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, zmieniając również ustawę o finansach publicznych z 2009 r., o czym nie można się dowiedzieć z tytułu tej ustawy. Na mocy art. 30 ustawy z 26.11.2010 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. Nr 238, poz. 1578 ze zm.) dodano do komentowanej ustawy art. 11a, wprowadzając dla jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) możliwość gromadzenia określonych dochodów na wydzielonym rachunku, a ponadto zmieniono treść art. 140 ust. 3 FinPublU z 2009 r., zwiększając sumę rezerw celowych do 5% wydatków budżetu państwa (poprzednio był to limit 3%). Uchwalenie ustawy budżetowej na 2011 r. nastąpiło dopiero 20.1.2011 r. (Dz.U. Nr 29, poz. 150), a nowelizacja ustawy weszła w życie 1.1.2011 r., co pozwoliło zwiększyć sumę rezerw celowych już w budżecie 2011 r. W kolejnych latach zmiany legislacyjne w prawie finansów publicznych dokonywane są w taki sposób, że zasadne jest stwierdzenie, że zasady techniki prawodawczej nie mają w sferze finansów publicznych praktycznego zastosowania. Dowodem na to jest ustawa z 8.11.2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1645), w której wprowadzono szereg zmian determinujących treść ustaw budżetowych (np. w art. 7 zmieniając ustawę z 6.12.2008 r. o podatku akcyzowym, tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 108, poz. 626 ze zm. – określając nowe stawki podatku akcyzowego na alkohol etylowy i papierosy), ale także zmieniając w 2014 r. zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansach publicznych i to nie zmieniając ustaw regulujących ich funkcjonowanie. Ustawowej regulacji podlegają obecnie już nawet takie kwestie jak ustalenie wysokości odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z 26.1.1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zmiana wysokości tego odpisu nastąpi wyłącznie w 2014 r., przy czym z tytułu ustawy z 8.11.2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej nie można dowiedzieć się, że zmianie ulega Karta Nauczyciela. Wprowadzenie odmiennych zasad gospodarki finansowej obejmie funkcjonowanie bardzo wielu jednostek, w tym Funduszu Pracy (art. 21 ustawy), z którego środków, w 2014 r., będą dofinansowywane m.in. specjalizacje pielęgniarek i położnych. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej zmiana taka powinna się odbyć poprzez zmianę ustawy z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.).
Dla opisanych powyżej działań ustawodawcy: kazuistycznych, fragmentarycznych i nieskoordynowanych, trudno znaleźć zrozumienie. Materia finansów publicznych jest wystarczająco trudna i skomplikowana, by opisane powyżej działania legislacyjne stały się stałą praktyką. Ostatnie lata przyniosły w prawie finansów publicznych chaos legislacyjny w niespotykanym dotychczas rozmiarze i dlatego w pełni należy podzielić pogląd, że powszechnym naruszeniom zasad techniki prawodawczej trzeba się przeciwstawiać generalnie oraz w każdym pojedynczym przypadku (E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Finanse publiczne, 2013, s. 27, teza 5).

III. Przedmiot ustawy

Nb 7

1. Wskazanie jako przedmiotu ustawy „finansów publicznych” sugeruje uregulowanie kompleksowe, nazywane czasami w doktrynie nawet „konstytucją” finansów publicznych. Nie jest to podejście właściwe, gdyż konstytucyjny system źródeł prawa nie zna ustaw „organicznych”, ustaw wyższego rzędu, co oznacza, że ustawa o finansach publicznych z 2009 r. jest tylko jedną z ustaw regulujących tę problematykę i nie można twierdzić, że pozostałe regulacje ustawowe muszą być z nią zgodne. Ustawę o finansach publicznych zaliczyć więc należy do istotnej, aczkolwiek nie wyłącznej, regulacji prawnej opisującej stosunki finansowe, zaliczane do finansów publicznych tworzących łącznie prawo finansów publicznych. Źródła prawa finansów publicznych odpowiadają hierarchii źródeł prawa wynikających z Konstytucji RP. Zalicza się do nich: Konstytucję, ratyfikowane umowy międzynarodowe, ustawy, rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP), a także akty prawa miejscowego, które obowiązują na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Przepisy Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Z uwagi na fakt, że w Konstytucji RP wprost uregulowano szereg istotnych dla finansów publicznych spraw, wymagają one odrębnego omówienia (zob. poniżej Nb 11–13). Po odzyskaniu suwerenności dopiero Konstytucja RP poświęciła sprawom dotyczącym finansów publicznych więcej, niż dotychczas, miejsca. Problematyce finansów publicznych poświęcono odrębny rozdział (Rozdział X – „Finanse publiczne”). Konstytucyjną regulacją objęto nie tylko zagadnienia dotyczące budżetu państwa, o czym szerzej zob. poniżej Nb 11–13).
Ratyfikowane umowy międzynarodowe, po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią część krajowego porządku prawnego i ich przepisy są bezpośrednio stosowane, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy, a jeśli umowę międzynarodową ratyfikowano za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, to jej postanowienia mają pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Jeżeli natomiast z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową to wynika, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio i ma pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP).

Nb 8

2. Przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r. zajmują, po przepisach Konstytucji RP i ratyfikowanych umowach międzynarodowych, miejsce szczególne, gdyż wobec braku kodyfikacji norm prawa finansowego pomieszczono w niej regulacje podstawowe dla finansów publicznych, a ponadto do tej ustawy odwołuje się przepis art. 219 ust. 2 Konstytucji RP wskazujący na zasady i tryb opracowywania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej (zob. T. Dębowska-Romanowska, Cechy ustawy budżetowej, s. 23 i n.). W komentowanej ustawie sprecyzowano i poszerzono regulacje konstytucyjne, zdefiniowano podstawowe pojęcia i instytucje (m.in. budżet państwa i budżet jednostek samorządu terytorialnego, państwowy dług publiczny, wieloletnie planowanie finansowe, budżet zadaniowy, audyt wewnętrzny) oraz uregulowano zasady gospodarowania środkami publicznymi.
Wśród wielu definicji prawa finansów publicznych najlepiej sięgnąć do klasycznego znaczenia tego terminu, rozumianego jako zespół norm stanowiących część prawa publicznego, dotyczących publicznych zasobów (środków) pieniężnych oraz operacji tymi zasobami (środkami) (tak P. M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, s. 17 i n.; zob. szerzej komentarz do art. 3).

Nb 9

3. Do problematyki finansów publicznych należy zaliczyć również wzajemne rozliczenia finansowe Polski i UE. Kwestie te nie są w ogóle uregulowane w Konstytucji RP, a w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. zawarto jedynie przepisy odnoszące się do środków własnych UE (art. 112 ust. 1 pkt 5 oraz art. 125), wykonywania budżetu środków europejskich (Rozdział 6 w Dziale III, art. 184–195) oraz określono zasady gospodarki finansowej środkami pochodzącymi z budżetu UE i innymi niepodlegającymi zwrotowi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych (Dział IV – „Środki europejskie i inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi”, art. 202–210). W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. nie zamieszczono przepisów dotyczących rozliczeń z budżetem UE (z wyjątkiem ogólnego przepisu – art. 167), gdyż w tym zakresie bezpośrednie zastosowanie w porządku krajowym mają przepisy prawa unijnego. Wysokość środków własnych UE wykazywanych w budżecie państwa ma zawsze charakter prognozy opartej na projekcie budżetu UE na kolejny rok budżetowy. Ostateczna wielkość wpłat znana jest po uchwaleniu budżetu przez Parlament Europejski, co z reguły następuje w grudniu roku poprzedzającego dany rok budżetowy. W razie nowelizacji budżetu UE zmieniającej poziom wydatków budżetu ogólnego UE konieczna jest zmiana wysokości wpłat dokonywanych przez państwa członkowskie. Szerzej na temat wydatków budżetu państwa uznawanych za środki własne UE oraz procedury zmian w ustawie budżetowej w sytuacji zmian w budżecie ogólnym UE zob. komentarz do art. 125 i 167.

IV. Finanse publiczne w Konstytucji RP

Nb 10

1. Ustawa Konstytucyjna z 17.10.1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) oraz pozostawione w mocy przepisy Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22.7.1952 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) ograniczały problematykę finansów publicznych do zagadnień związanych z uchwalaniem i wykonywaniem budżetu państwa, problematykę finansów samorządu terytorialnego do wskazania źródeł dochodów samorządu, a zagadnienia prawa daninowego (podatków) były w tych przepisach całkowicie pominięte. Dopiero w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.) problematyka finansów publicznych została uregulowana w sposób bardziej szczegółowy.

Nb 11

2. W Konstytucji RP zamieszczono regulacje odnoszące się przede wszystkim do problematyki budżetu państwa. Ponadto, w sposób obszerny uregulowano problematykę finansów publicznych, dotychczas niewystępującą w przepisach konstytucyjnych, do których należy zaliczyć regulacje dotyczące: określenia sposobu gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP), Skarbu Państwa (art. 216 ust. 2 i art. 218 Konstytucji RP), danin publicznych (art. 84 i 217 Konstytucji RP), państwowego długu publicznego (art. 216 ust. 4 i 5 Konstytucji RP), finansów samorządu terytorialnego (art. 167 i 168 Konstytucji RP), NBP i polityki pieniężnej (art. 216 ust. 2 i art. 227 Konstytucji RP). Kwestie te zostaną dalej omówione tylko w zakresie odnoszącym się do przedmiotu regulacji komentowanej ustawy.

Nb 12

3. Konstytucyjne regulacje dotyczące problematyki budżetowej obejmują:

1) wskazanie formy ustawy jako wyłącznej dla uchwalenia budżetu państwa;

2) określenie obowiązków RM dotyczących opracowania i przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej (wyłączność inicjatywy ustawodawczej);

3) wskazanie zasad prowadzenia gospodarki finansowej w razie nieuchwalenia ustawy budżetowej przed rozpoczęciem roku budżetowego;

4) określenie prerogatyw Prezydenta RP związanych z ustawą budżetową;

5) określenie kompetencji Sejmu i Senatu w toku uchwalania ustawy budżetowej;

6) sprecyzowanie kompetencji RM w toku wykonywania budżetu;

7) wskazanie trybu składania sprawozdawczości budżetowej oraz kontroli wykonania budżetu państwa;

8) określenie zasad ochrony równowagi budżetowej państwa.

Ad 1) Uchwalanie budżetu państwa w formie ustawy stanowi powszechnie uznany wymóg w państwach demokratycznych. W Konstytucji RP standard ten został wyrażony wprost w art. 219 ust. 1. Obowiązek autoryzacji przez władzę ustawodawczą dochodów i wydatków państwa w formie ustawy, której ranga prawna w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa jest taka sama jak innych ustaw, powoduje wątpliwości co do charakteru prawnego ustawy budżetowej i jej relacji do pozostałych ustaw, a w szczególności ustaw materialnego prawa publicznego, kształtujących dochody i wydatki państwa (zob. T. Dębowska-Romanowska, Charakter prawny ustawy budżetowej, s. 213–225).
Ustawa budżetowa określa dochody i wydatki państwa na rok budżetowy, nie przesądzając, że ma to być rok kalendarzowy. Inicjatywa dostosowania roku budżetowego do terminów rozliczeń podatków dochodowych i powrotu do praktyki okresu międzywojnia, tzn. przesunięcia początku roku budżetowego na dzień 1 kwietnia, została wysunięta już w 1997 r., ale z uwagi na ukształtowany w PRL zwyczaj nie została ona poddana nigdy merytorycznej dyskusji (zob. Z. Gilowska, A. Mierzwa, W. Misiąg, Stan i kierunki reformy sektora publicznego w Polsce, s. 101). Ustawa budżetowa jest więc planem finansowym, któremu Konstytucja RP, ze względu na jego znaczenie dla funkcjonowania państwa, nakazuje nadać formę ustawy. W orzecznictwie TK podkreśla się szczególny charakter ustaw budżetowych, wskazując, że jest to ustawa formalna i szczególna, co wyraża się w odrębności jej niektórych cech w stosunku do innych ustaw. Treść materialną tego aktu tworzą z reguły normy planowe, skonkretyzowane czasowo i kwotowo, nie zaś normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. „Akt ten – jeden z najważniejszych aktów politycznych państwa odzwierciedla przewidywany stan gospodarki oraz preferencje polityczne władzy ustawodawczej (odpowiednio także i wykonawczej) w danym roku. Jest więc aktem polityki finansowej państwa na dany rok. Z tego względu treści planistyczne, ujęte w załącznikach do części »tekstowej« ustawy budżetowej, mogą podlegać badaniu Trybunału w bardzo ograniczonym zakresie” (Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r., Warszawa 2002, s. 103 i n.).
Po stronie dochodów budżet państwa nie ma charakteru dyrektywnego i pozostaje jedynie prognozą, co oznacza, że zarówno przekroczenie planowanych dochodów, jak i ich wpływ w kwocie niższej od zaplanowanej jest dopuszczalne. W żaden sposób nie zwalnia to organów władzy publicznej z zobowiązania do gromadzenia dochodów z najwyższą starannością w relacji do zaplanowanych kwot (tak T. Dębowska-Romanowska, Charakter prawny, s. 219). Ustawa budżetowa nie jest bowiem ustawą finansową stanowiącą podstawę dochodzenia roszczeń od osób trzecich (zob. komentarz do art. 51), a jednak traktowanie planowanych dochodów jako prognozy nie zwalnia ani też nie ogranicza odpowiedzialności RM za wykonanie ustawy budżetowej, gdyż od tego zależy uzyskanie absolutorium (zob. poniżej Nb 12, ad 7). Oznacza to, że nie można traktować określonych w ustawie budżetowej dochodów państwa jako wyłącznie kwot (wielkości) „prognostycznych i niewiążących” (tak C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP, s. 129; E. Ruśkowski, w: E. Ruśkowski, J. Salachna (red.), Finanse publiczne, s. 244, teza 1 do art. 52), ani też nie może prowadzić to wniosku, że dochody są „traktowane jako do niczego nie zobowiązująca prognoza wpływów” (tak T. Dębowska-Romanowska, w: J. Głuchowski, C. Kosikowski, J. Szołno-Koguc (red.), Nauka finansów i prawa finansowego w Polsce, s. 219). Ustawa budżetowa przesądza o kwotach planowanych dochodów w oparciu o istniejący stan prawny – przepisy materialnego prawa daninowego (podatków, ceł, opłat, kar pieniężnych itd.).
Określając wydatki, ustawa budżetowa nie może znosić ani modyfikować tych zobowiązań państwa, które wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, powinna natomiast uwzględniać wynikające z tych ustaw skutki finansowe. Ocena realizacji tego postulatu może okazać się często niemożliwa, jeżeli dopuszcza się finansowanie danego zadania z różnych źródeł (subwencji ogólnej, dotacji podmiotowej czy też przedmiotowej itd.), a ustawodawca w sposób wyraźny nie przesądził, w jakim zakresie i z jakiego źródła określone zadanie ma być sfinansowane. Po stronie wydatków najlepiej oddaje charakter ustawy budżetowej klasyczne, lecz nieużywane we współczesnej polskiej doktrynie ani w prawie, pojęcie kredytu budżetowego. Kredyt budżetowy stanowi limit (górną granicę) środków, które mogą być, dzięki autoryzacji dokonanej przez władzę ustawodawczą, wydatkowane na realizację celów publicznych, przy czym limity te są wskazane w ustawach budżetowych kompleksowo, a autoryzacja ma charakter czasowy (budżet to roczny plan finansowy) i szczegółowy (zob. P. J. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, s. 211–253). Kredyt budżetowy będący konkretnie wskazaną kwotą środków pieniężnych w znaczeniu prawnym pozwala więc, określonym w ustawie budżetowej podmiotom, sfinansować realizację danego zadania, jednocześnie nie nakazując władzy wykonawczej wydatkowania środków publicznych w całości, a nawet w ogóle. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym kredyt budżetowy stanowi górną granicę (limit) przewidzianych na realizację tych zadań środków.
Przepisy ustawy budżetowej nie powinny zawierać norm prawnych dających podstawę do dokonywania wydatków publicznych, lecz powinny jedynie przewidywać środki na realizację zadań określonych w innych ustawach.
Treścią ustawy budżetowej mogą być tylko postanowienia odnoszące się do konkretnych kwot dochodów gromadzonych z ustawowo określonych źródeł oraz wydatków na określone zadania i cele ujęte w sposób zadaniowy lub zgodnie z klasyfikacją budżetową (zob. T. Dębowska-Romanowska, Charakter prawny, s. 218). Analizując problem wydatków w porządku prawnym określonym poza ustawą budżetową, TK uznał, że nie można abstrahować od tego, że zawsze szczegółowe postanowienia ustawy budżetowej powinny stanowić część wyważonej i zbilansowanej koncepcji ogólnej i dlatego tak istotne jest zachowanie równowagi budżetowej, stanowiącej odrębną wartość konstytucyjną wymagającą ochrony. Nakazuje to, w ocenie TK, traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli jego poszczególnych postanowień. Ogólny poziom dochodów publicznych zwykle bowiem nie wystarcza na efektywną realizację wszystkich zadań nałożonych na władze publiczne przez Konstytucję RP i ustawy i dlatego ustawodawca jest wtedy zobligowany do odpowiedniego ważenia potrzeb finansowanych z budżetu państwa (zob. Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2001 r., Warszawa 2002, s. 103 i n.). Sam proces dokonywania wyborów politycznych i ekonomicznych, a także problem trafności i słuszności rozstrzygnięć parlamentu, pozostaje – co do zasady – poza kontrolą TK (post. TK z 20.6.2001 r., K 35/00, OTK 2001, Nr 6, poz. 167). O przeznaczeniu i skali wydatków decyduje bowiem zawsze władza działająca politycznie, a TK, nie tylko z obowiązku powściągliwości sędziowskiej i domniemania zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych przepisów, nie może oceniać celowości wydatków i zaplanowanych na realizację określonego zadania środków. Dopiero w sytuacji, gdy w ustawie budżetowej zostaną pominięte lub zminimalizowane wydatki na funkcjonowanie konstytucyjnych organów państwa lub na zadania, które muszą być obligatoryjnie finansowane z budżetu państwa, a środków na realizację takich zadań nie przewidziano – można mówić o przedmiocie badania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy budżetowej (tak trafnie T. Dębowska-Romanowska, Charakter prawny, s. 223).
Ad 2) Rada Ministrów ma obowiązek opracowania i przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, a jej wyłączną kompetencję w tym zakresie sformułowano obecnie w sposób jednoznaczny w art. 221 Konstytucji RP. W Konstytucji RP nie sprecyzowano warunków, jakim powinien odpowiadać projekt budżetu państwa, pozostawiając określenie tych warunków odrębnej ustawie (art. 219 ust. 2 Konstytucji RP). Zabrakło natomiast wyraźnego stwierdzenia, zawartego poprzednio w art. 20 Ustawy Konstytucyjnej z 17.10.1992 r., że ustawa budżetowa określa dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy. O tym, że właśnie taką treść ma ustawa budżetowa, można jedynie wywnioskować z dyspozycji art. 219 ust. 3 Konstytucji RP. Rada Ministrów jest zobowiązana do opracowania projektu ustawy budżetowej i przedłożenia go Sejmowi (art. 222 Konstytucji RP). Dodatkowo, na RM ciąży konstytucyjny obowiązek przedstawiania Sejmowi projektu budżetu państwa, którego zasady i tryb opracowania oraz stopień szczegółowości określą przepisy ustawy (art. 219 ust. 2 Konstytucji RP). Analiza tych przepisów pozwala stwierdzić, że w Konstytucji RP zamiennie używa się terminów: „ustawa budżetowa” i „budżet państwa”, choć na gruncie przepisów ustawy zakres tych pojęć jest inny. Również wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, określić mają przepisy ustawy, co należy rozumieć jako utrzymanie, sformułowanej przez TK, zasady zakazu tzw. obładowywania ustawy budżetowej. Jak wynika z orzecznictwa TK, „postanowienia wykraczające poza treść ustawy budżetowej w ogóle nie mogą znajdować się w ustawie budżetowej, ani tym bardziej w jej projekcie” (zob. post. TK z 15.3.1995 r., K 1/95, OTK 1995, Nr 1, poz. 7, a także orz. TK z 8.11.1994 r., P 1/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 37, oraz orz. TK z 10.1.1995 r., K 16/93, OTK 1995, Nr 1, poz. 1). Zasada zakazu „obładowywania” ustawy budżetowej nie została jednak wyrażona w przepisach Konstytucji RP w sposób jednoznaczny, co może stanowić przyczynę włączania do treści ustaw budżetowych regulacji wykraczających poza sprawy dochodów i wydatków państwa (w szczególności przepisów regulujących prawa i obowiązki osób trzecich). Problem „obładowywania” ustaw budżetowych od dawna jest przedmiotem sporów w doktrynie prawa. Występował także w sprawach rozpatrywanych przez TK. Szczegółową analizę przepisów Konstytucji RP obowiązujących przed i po wejściu w życie Małej Konstytucji w odniesieniu do problemu „obładowywania” ustawy budżetowej przedstawiono w orz. z 8.11.1994 r. (P 1/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 37) oraz w orz. z 24.10.1995 r. (K 14/95, OTK 1995, Nr 2, poz. 12). Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w okresie obowiązywania Konstytucji PRL z 1952 r. praktyki legislacyjnej polegającej na „obładowywaniu” ustaw budżetowych nie można było uznać za niekonstytucyjną, gdyż na gruncie pozostawionych w mocy przepisów art. 24 i 27 Konstytucji PRL z 1952 r. nie było podstaw do wyróżnienia materii ustaw budżetowych. To z kolei powodowało, że brak było możliwości oceny konstytucyjności stosowanych wówczas praktyk zamieszczania w ustawie budżetowej przepisów nieodnoszących się do treści ustawy budżetowej. Do stwierdzenia niekonstytucyjności tych praktyk nie mogły też prowadzić próby wykazania ich niezgodności z ustawą o prawie budżetowym. Konstytucja PRL z 1952 r. nie nakazywała bowiem dostosowywania ustawy budżetowej do ustawy o prawie budżetowym. Skoro w polskim systemie źródeł prawa wszystkie ustawy mają tę samą rangę prawną, nie było żadnych podstaw, aby jakiejś kategorii ustaw przypisywać szczególną pozycję. Ocena ta uległa w orzecznictwie zasadniczej zmianie po wejściu w życie Małej Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas, że analiza treści art. 20–22 Małej Konstytucji daje podstawę do wyciągnięcia wniosku, że art. 20 Małej Konstytucji określa wyraźnie zakres materii ustaw budżetowych, stanowiąc m.in., że „dochody i wydatki państwa na rok kalendarzowy określa ustawa budżetowa”. W rezultacie TK stwierdził, że w przypadku gdyby RM przedstawiła Sejmowi projekt ustawy budżetowej (budżetu) niezgodny z ustawą o prawie budżetowym, a Sejm uchwaliłby ustawę odpowiadającą takiemu wadliwemu projektowi, nastąpiłoby naruszenie konstytucyjnie określonego trybu dojścia do skutku ustawy budżetowej (orz. TK z 10.1.1995 r., K 16/93, OTK 1995, Nr 1, poz. 1). Po wejściu w życie przepisów Konstytucji RP z 1997 r. teza ta nadal wydaje się aktualna, choć przepis art. 20 Małej Konstytucji nie znalazł odpowiednika w przepisach Konstytucji RP z 1997 r. Treść ustawy budżetowej daje się obecnie wywieść z przepisu art. 219 ust. 1 i 3 Konstytucji RP – nadal budżet państwa to określenie dochodów i wydatków państwa na rok kalendarzowy lub, w wyjątkowych przypadkach, na okres krótszy niż rok. Zamieszczanie w ustawie budżetowej norm niewchodzących w zakres przedmiotowy planu finansowego państwa, tzn. innych niż dotyczących dochodów i wydatków państwa, oraz przepisów bezpośrednio regulujących sposób wykonania tych pierwszych (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, s. 288) należy więc uznać za niezgodne z Konstytucją RP (szerzej na ten temat zob. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, s. 105 i n.; C. Kosikowski, Finanse publiczne w świetle Konstytucji RP, s. 85–87; T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe, s. 188–189).
Pomimo jednolitego stanowiska doktryny pomieszczanie w ustawach budżetowych norm kreujących wydatki budżetowe jest regułą i nie stoi temu na przeszkodzie przepis art. 112 ust. 2 komentowanej ustawy, zgodnie z którym z budżetu państwa mogą być finansowane jedynie zadania określone w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych (zgodnie z definicją wynikającą z art. 2 pkt 4 FinPublU z 2009 r. przez odrębne ustawy rozumie się inne ustawy niż komentowana ustawa i ustawa budżetowa; zob. szerzej komentarz do art. 2, Nb 5).
Zamieszczanie w ustawach budżetowych norm kreujących wydatki budżetowe ma miejsce przez wskazywanie jako zadań finansowych ze środków budżetowych wydatków określanych jako rezerwy celowe lub wprowadzanie zapisów do części tekstowej ustawy budżetowej (zob. ponad 60 pozycji rezerw celowych pomieszczonych w załączniku Nr 2 do projektu ustawy budżetowej na rok 2010 – A. Borodo, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2010, s. 8–9, oraz odnośnie do art. 18, 19 i 27 projektu ustawy budżetowej na rok 2011 – E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Opinia prawna na temat części artykułowej projektu ustawy budżetowej na rok 2011, s. 11 i n.).
Konstytucja RP wskazuje obecnie termin, w którym RM ma obowiązek przedłożyć Sejmowi projekt ustawy budżetowej na rok następny, stwierdzając, że ma to nastąpić najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w wyjątkowych przypadkach możliwe jest późniejsze przedłożenie projektu (art. 222 Konstytucji RP). Projekt ustawy budżetowej musi być opracowany, uchwalony i wniesiony przez RM do Sejmu do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, przy czym nie jest to uprawnienie RM, lecz jej obowiązek. Termin ten nie musi być jednak przez RM zachowany, jeśli zachodzić będą „wyjątkowe przypadki” (art. 222 zd. 2 Konstytucji RP). Użycie takiej klauzuli generalnej znacznie osłabia dyrektywność tego przepisu. Poprzednio obowiązujące przepisy Konstytucji RP, pomimo że nie wskazywały konkretnego terminu, zobowiązywały RM do złożenia projektu ustawy budżetowej „w terminie umożliwiającym jej uchwalenie przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnych przypadkach przed końcem pierwszego kwartału roku”.
Ad 3) Przepisy Konstytucji RP, przyjmując zasady obowiązujące pod rządami Małej Konstytucji, dopuszczają wprost prowadzenie gospodarki finansowej na innej podstawie niż uchwalona ustawa budżetowa. Spośród znanych w teorii metod prowadzenia gospodarki budżetowej w razie nieuchwalenia w odpowiednim trybie ustawy budżetowej, Konstytucja RP dopuszcza uchwalenie ustawy o prowizorium budżetowym oraz obowiązywanie uchwały RM. Zgodnie z art. 219 ust. 3 Konstytucji RP „w wyjątkowych przypadkach dochody i wydatki państwa w okresie krótszym niż rok może określać ustawa o prowizorium budżetowym”. Mówiąc o prowizorium budżetowym, należy pamiętać, że:

1) ma ono formę ustawy uchwalanej w szczególnym trybie przewidzianym dla ustawy budżetowej;

2) jest to tymczasowy i uproszczony plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa „na określoną część roku budżetowego”. Ograniczona treść ustawy o prowizorium budżetowym w stosunku do ustawy budżetowej wynika z art. 144 ust. 2 FinPublU z 2009 r.

W sytuacji gdy w dniu rozpoczęcia roku budżetowego nie wejdzie w życie ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym, „Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu ustawy” (art. 219 ust. 4 Konstytucji RP). Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej jest więc wówczas uchwała RM, gdyż w tej formie przyjmowane są projekty ustaw: budżetowej oraz projekt ustawy o prowizorium budżetowym. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął sprawę rozumienia terminu „uchwalenie ustawy budżetowej”, stwierdzając, że zwrot ten odnosi się do stanu prawnego, w którym postępowanie legislacyjne zakończyło się podpisaniem ustawy przez Prezydenta RP i ogłoszeniem jej w Dzienniku Ustaw RP. Zob. uchw. TK z 11.4.1995 r., W 2/95 – w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 33 ust. 5 ustawy z 5.1.1991 r. – Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 48, poz. 255). Orzeczenie to nadal, choć wydane na gruncie przepisów ww. ustawy – Prawo budżetowe, zachowuje – moim zdaniem – aktualność.
Ad 4) W Konstytucji RP utrzymano również kompetencję Prezydenta RP do skrócenia kadencji Sejmu w razie nieuchwalenia ustawy budżetowej (art. 225). Znacznie zmieniono jednak warunki, w których Prezydent RP ma prawo skorzystać z tej prerogatywy. Ma prawo skorzystać z tej kompetencji, jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona mu do podpisu. Prezydent RP nie musi więc obecnie badać, czy złożony przez RM projekt ustawy budżetowej odpowiada wymaganiom określonym przez ustawę o finansach publicznych z 2009 r., co było konieczne pod rządami Małej Konstytucji. Zgodnie z art. 21 ust. 4 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z 17.10.1992 r. Prezydent RP mógł rozwiązać Sejm, jeżeli ustawa budżetowa nie została uchwalona w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia Sejmowi „projektu odpowiadającego wymaganiom prawa budżetowego”.
Ograniczono natomiast termin, w którym Prezydent RP może podjąć decyzję o skróceniu kadencji Sejmu z 21 do 14 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym upłynęły 4 miesiące od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej. Skrócenie przez Prezydenta RP kadencji Sejmu, co jest równoznaczne ze skróceniem kadencji Senatu (art. 98 ust. 3 i 5 Konstytucji RP), jest obecnie dopuszczalne nawet wówczas, gdy Sejm i Senat nie wywiążą się z terminowego uchwalenia ustawy budżetowej z przyczyn od parlamentu niezależnych (np. RM złoży projekt ustawy budżetowej niespełniający wymagań stawianych przez FinPublU z 2009 r.).
Po zakończeniu procedury legislacyjnej Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu ustawę budżetową lub ustawę o prowizorium budżetowym. Prezydent nie może wystąpić do Sejmu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie tych ustaw (art. 224 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP). Prezydent ma obowiązek podpisać te ustawy w ciągu 7 dni (art. 224 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) albo może w tym terminie zwrócić się, przed podpisaniem tych ustaw, do TK w sprawie zbadania ich zgodności z Konstytucją RP. Wniosek Prezydenta RP musi być przez TK rozpatrzony nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia w TK (art. 224 ust. 2 Konstytucji RP). Jeżeli TK uzna zaskarżoną ustawę za zgodną z Konstytucją RP, to Prezydent nie może odmówić podpisania ustawy budżetowej (art. 122 ust. 3 Konstytucji RP). W sytuacji, gdyby TK uznał ustawę budżetową za niezgodną z Konstytucją RP, Prezydent odmawia podpisania ustawy. Otwarta wówczas pozostanie możliwość skorzystania przez Prezydenta z kompetencji określonej w art. 225 Konstytucji RP, czyli skrócenia kadencji Sejmu. Wobec niezgodności ustawy budżetowej z Konstytucją RP, Prezydent mógłby uznać, że upłynął 4-miesięczny termin do przedstawienia mu tej ustawy do podpisu. Wydaje się jednak, że Prezydent RP nie będzie mógł skorzystać z tej kompetencji, choćby dlatego, że w czasie rozpoznawania jego wniosku przez TK upłynie 14-dniowy termin, w którym zarządzenie skrócenia kadencji Sejmu jest dopuszczalne. W sytuacji, gdyby TK orzekł, że niezgodność z Konstytucją RP dotyczy poszczególnych przepisów ustawy budżetowej oraz że nie są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę budżetową z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją RP albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4 Konstytucji RP).
Opisane powyżej prerogatywy Prezydenta dotyczą oczywiście ustawy budżetowej, jej zmiany oraz ustawy o prowizorium budżetowym. W stosunku do tzw. ustaw okołobudżetowych, to jest takich, których postanowienia determinują treść ustawy budżetowej, Prezydent zachowuje w procesie stanowienia prawa wszelkie kompetencje, o których mowa w art. 122 Konstytucji RP.
Oznacza to, że Prezydent nie powinien podpisywać niezgodnych z Konstytucją RP ustaw tylko dlatego, że jeśli nie wejdą w życie ich przepisy, to zmienią się dochody lub wydatki budżetowe. Gdyby tak było, to Prezydent nie czuwałby nad przestrzeganiem Konstytucji, jak każe mu jej art. 126 ust. 2, lecz stałby na straży budżetu państwa. Jest oczywiste, że Prezydent może odmówić podpisania każdej ustawy i skierować wniosek do TK o zbadanie jej zgodności z Konstytucją RP. Przepis art. 122 ust. 3 Konstytucji RP nie wyłącza bowiem z prerogatyw Prezydenta tzw. ustaw okołobudżetowych, to jest takich, których postanowienia determinują treść ustawy budżetowej. Odmowa podpisania przez Prezydenta ustawy okołobudżetowej w trybie art. 122 ust. 5 Konstytucji RP lub skierowanie przez Prezydenta wniosku o zbadanie takiej ustawy do TK w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP obliguje natomiast Radę Ministrów do przedłożenia ustawy o zmianie ustawy budżetowej. Wynika to wprost z art. 146 ust. 4 pkt 6 i art. 221 Konstytucji RP, który nakłada na rząd obowiązek kierowania wykonaniem budżetu państwa oraz daje mu wyłączność inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy budżetowej. W tym kontekście podpisanie przez Prezydenta ustawy z 6.12.2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1717) z jednoczesnym podjęciem decyzji o skierowanie do TK wniosku o zbadanie zgodności niektórych jej przepisów z Konstytucją RP jest niezrozumiałe. Prezydent, nie podpisując ustawy o OFE, wymusiłby na rządzie przedstawienie istotnych zmian systemowych, które jak sam wskazał, są pilne i niezbędne. W komunikacie wydanym po podpisaniu ww. ustawy oraz o podjęciu decyzji o skierowaniu wniosku do TK, Prezydent wyraził bowiem oczekiwanie, że niezależnie od zmian w OFE rząd przedstawi kompleksowy planu wyjścia z unijnej procedury nadmiernego deficytu, zawierający reformy strukturalne, które pozwolą w sposób zrównoważony i trwały zmniejszyć nierównowagę w finansach publicznych (zob.: Decyzja Prezydenta RP w sprawie ustawy o OFE, Komunikat z dnia 27.12.2013 r.; www.prezydent.pl).
Ad 5) W przepisach Konstytucji RP utrzymano również szczególny tryb uchwalania ustawy budżetowej. Decydowanie o dochodach i wydatkach państwa zaliczono do podstawowych i niezbywalnych uprawnień Sejmu i Senatu, lecz po raz pierwszy wprowadzono konstytucyjne ograniczenia władzy ustawodawczej w procesie uchwalania ustawy budżetowej. Ograniczenia te polegają na powierzeniu RM prawa do decydowania o rozmiarze deficytu budżetowego oraz wyłączeniu ze źródeł finansowania deficytu budżetowego, środków pieniężnych pochodzących z centralnego banku państwa. W toku prac legislacyjnych nad ustawą budżetową Sejm nie może zwiększać wydatków oraz ograniczać planowanych przez RM dochodów budżetowych, które mogłyby powodować ustalenie większego, niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej, deficytu budżetowego (art. 220 ust. 1 Konstytucji RP). Wprowadzone ograniczenia są jednak bardzo niedoskonałe. Sejm nie może wprawdzie uchwalić ustawy budżetowej z deficytem większym niż przewidziany w przedłożonym przez RM projekcie, ale może dokonywać w toku prac legislacyjnych zmian zwiększających zaplanowane wydatki – równoważąc je zwiększonymi dochodami. Od lat stosowanym przez Sejm sposobem sfinansowania zwiększonych wydatków budżetowych jest zwiększanie niedoszacowanych jakoby przez RM dochodów budżetowych, np. z tytułu ściągalności podatków. Faktycznym ograniczeniem Sejmu w procesie uchwalania ustawy budżetowej jest zakaz pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązań w NBP (art. 220 ust. 2 Konstytucji RP). Zakaz ten sformułowany jest bardzo jednoznacznie. Zakaz ten nie dotyczy nabywania przez bank centralny skarbowych papierów wartościowych (bonów skarbowych emitowanych przez Skarb Państwa).
Po uchwaleniu ustawy budżetowej przez Sejm zostaje ona przekazana Senatowi, któremu służą takie same kompetencje jak pod rządami Małej Konstytucji (art. 223 Konstytucji RP). Senat ma więc 20 dni na podjęcie uchwały o przyjęciu ustawy bez poprawek lub uchwalenie poprawek do ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm. Senat, zgłaszając poprawki pociągające za sobą obciążenie budżetu państwa, nie jest obecnie ograniczony przez konieczność wskazania źródeł pokrycia skutków proponowanych zmian. Należy przypuszczać, że odpowiednik dotychczasowego art. 17 ust. 3 Małej Konstytucji („Poprawki Senatu pociągające za sobą obciążenie budżetu Państwa wymagają wskazania źródeł pokrycia”) nie znalazł się w Konstytucji RP z 1997 r. z uwagi na olbrzymią trudność w jego interpretacji, co z kolei powodowało, że nie był on w praktyce parlamentarnej w ogóle stosowany. Wymóg wynikający z art. 17 ust. 3 Małej Konstytucji nie dotyczył procesu uchwalania budżetu państwa. „Przeciwny pogląd naruszałby uprawnienia Senatu w zakresie tworzenia budżetu państwa, czyniąc jego funkcje w tym zakresie iluzorycznymi” (A. Kostecki, Interpretacja określeń – „obciążenie budżetu państwa” i „źródeł pokrycia”, s. 4). Senat jest natomiast obecnie związany ograniczeniami wynikającymi z art. 220 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Poprawki Senatu zmierzające do ustalenia większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej, a tym bardziej przewidujące pokrycie deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa mogłyby, jako sprzeczne z Konstytucją RP, w ogóle nie być rozpatrzone w Sejmie, o czym Sejm powinien zdecydować, podejmując uchwałę zwykłą większością głosów. Ograniczenie, o którym mowa w art. 220 ust. 2 Konstytucji RP, ma również zastosowanie do Senatu, skoro także po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. Trybunał uznał, że nadal jest aktualna teza ukształtowana na gruncie przepisów Małej Konstytucji (orz. TK z 23.11.1993 r., K 5/93, OTK 1993, Nr 1, poz. 39; orz. TK z 17.11.1992 r., U 14/92, OTK 1992, Nr 2, poz. 25) o „nierównorzędności Sejmu i Senatu w toku procesu ustawodawczego i szczególnej, decydującej w nim roli Sejmu” (wyr. TK z 24.6.1998 r., K 3/98, OTK 1998, Nr 4, poz. 52).
Trybunał Konstytucyjny nie miał dotychczas możliwości rozstrzygnięcia wprost kwestii zgodności ustawy budżetowej z Konstytucją RP, gdyż skierowany przez Prezydenta RP Lecha Wałęsę w 1995 r. wniosek o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej na 1995 r. z przepisami Konstytucji został cofnięty, a Trybunał, nie rozpoznając sprawy, postępowanie umorzył (zob. post. TK z 7.3.1995 r., K 3/95, OTK 1995, Nr 1, poz. 5). W doktrynie nadal brak jest jednoznacznej oceny problemu dopuszczalnego zakresu poprawek senackich (por. M. Zubik, Budżet państwa w polskim prawie konstytucyjnym, s. 213).
Przepisy Konstytucji RP nie wyłączają jednoznacznie, tak jak to było poprzednio, uznania przez RM projektu ustawy budżetowej jako podlegającego rozpatrzeniu w trybie pilnym. Katalog projektów ustaw wyłączonych ze stosowania trybu pilnego nie zawiera bowiem ustawy budżetowej (art. 123 Konstytucji RP). Należy jednak wykluczyć stosowanie trybu pilnego wobec ustawy budżetowej, skoro przepisy zamieszczone w Rozdziale X Konstytucji RP – „Finanse publiczne” szczegółowo określają procedurę uchwalania ustawy budżetowej, a zastosowanie trybu pilnego byłoby z tą procedurą sprzeczne.
Ad 6) Do wyłącznych zadań władzy wykonawczej, pod „kierunkiem” RM, pozostaje wykonywanie budżetu państwa (art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP). Sejm i Senat nie mają prawa ingerować w wykonywanie budżetu państwa w czasie trwania roku budżetowego, gdyż byłoby to sprzeczne z konstytucyjnym podziałem władz (art. 10 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że wykonywanie budżetu państwa nie może mieć charakteru „czysto mechanicznego”. Należy przyjąć, że skoro Konstytucja RP wyodrębnia kompetencję do „kierowania” procesem wykonywania budżetu, to zakłada istnienie pewnego zakresu decyzji budżetowych pozostających w wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej. Kompetencje RM nie mogą być zatem ograniczone do bezwarunkowego wykonania normy prawnej zawartej w ustawie budżetowej. Normy te muszą pozostawiać miejsce na swobodę decyzji wykonawczych, stosownie do wymagań art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP. Ocena zakresu tego władztwa musi być „dokonywana odrębnie dla każdego konkretnego przypadku i nie da się jej przyporządkować żadnemu abstrakcyjnemu i wiążącemu wzorcowi” (tak orz. TK z 21.11.1994 r., K 6/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 39). Po wejściu w życie Konstytucji RP teza ta nadal zachowuje, moim zdaniem, aktualność.
Trybunał Konstytucyjny, badając zgodność z Konstytucją RP przepisu ustawy budżetowej nakazującego wydatkowanie ściśle określonej kwoty na zakup określonego typu samolotu (Iryda) u konkretnego, wskazanego w ustawie budżetowej imiennie podmiotu gospodarczego, stwierdził, że regulacja taka nie pozostawiała żadnego zakresu własnych decyzji wykonawczych dla administracji i dlatego uznał ten przepis za niekonstytucyjny (orz. TK z 21.11.1994 r., K 6/94, OTK 1994, Nr 2, poz. 39). Teza tego orzeczenia jest nadal aktualna, a wyłączne kompetencje władzy wykonawczej w toku wykonywania budżetu państwa i zakaz ingerowania w ten proces władzy ustawodawczej znajduje obecnie dodatkowe odzwierciedlenie w art. 10 Konstytucji RP, w którym wyraźnie stwierdzono, że ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władza ustawodawcza musi więc tak kształtować dyspozycję przepisów ustaw budżetowych, by pozostawiać miejsce na swobodę decyzji wykonawczych. Trzeba podzielić, przytoczoną powyżej, opinię TK, że nie da się sformułować w tych sprawach abstrakcyjnego i wiążącego wzorca działania władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz że analizy należy dokonywać odrębnie dla każdego przypadku – konkretnego przepisu ustawy budżetowej. Z jednej strony trzeba uwzględnić prawo władzy ustawodawczej do autoryzacji wydatków publicznych, z drugiej – prawo RM do zachowania swobody decyzji wykonawczych.
Zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 4 pkt 5 i 6 Konstytucji RP RM uchwala projekt budżetu państwa i kieruje jego wykonaniem. Konstytucyjna autonomia władzy wykonawczej w toku opracowywania projektu budżetu i wykonania ustawy budżetowej została wzmocniona, choć właśnie w tym miejscu szczególnie razi zamienne używanie terminów: „budżet państwa” i „ustawa budżetowa”. Rada Ministrów uchwala bowiem projekt budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 5 Konstytucji RP), a następnie przedkłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej (art. 222 Konstytucji RP). Z kolei, po zakończeniu roku budżetowego, RM składa sprawozdanie z wykonania budżetu (art. 146 ust. 4 pkt 5 Konstytucji RP), choć zgodnie z dyspozycją art. 226 ust. 1 Konstytucji RP jest zobowiązana do przedłożenia sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej.
Ad 7) Sprawozdawczość budżetowa jest prowadzona nie tylko z tego powodu, że służy bieżącej orientacji w stanie realizacji dochodów i wydatków, ale przede wszystkim dlatego, że jest podstawą do sformułowania przez Sejm oceny gospodarki budżetowej prowadzonej przez RM w danym roku budżetowym. Dotychczasowa praktyka wykazała, że przedkładanie przez RM sprawozdania wyłącznie z wykonania budżetu państwa nie obejmuje szerokiej grupy zagadnień z zakresu finansów publicznych, bez których pełna ocena polityki rządu jest w zasadzie niemożliwa. Konstytucja RP nie stawia szczególnych wymagań w zakresie treści składanego przez RM sprawozdania (wymogi te określono w art. 182 ust. 2–7 FinPublU z 2009 r.), a z odrzuceniem tego sprawozdania nie wiąże żadnych skutków prawnych, lecz jedynie odpowiedzialność polityczną, która może polegać m.in. na wyrażeniu przez Sejm wotum nieufności RM (art. 158 Konstytucji RP) lub MF (art. 159 Konstytucji RP), a także na złożeniu rezygnacji przez Prezesa RM skutkującej dymisją RM (art. 162 ust. 2 pkt 3 Konstytucji RP). Pozytywna ocena gospodarki budżetowej RM dokonywana jest poprzez udzielanie przez Sejm RM absolutorium. Absolutorium to pojęcie niezdefiniowane w przepisach prawa; rozumiane jest jako zatwierdzenie przez organ nadrzędny sprawozdania z działalności finansowej organu wykonawczego, połączone z uznaniem tej działalności za prawidłową, tzn. za zgodną z przepisami prawa, a w szczególności z ustawą budżetową (zob. także H. Dzwonkowski, Absolutorium z wykonania budżetu – przyczynek do rozważań na temat czwartej i piątej władzy, s. 249–261). Termin do przedłożenia Sejmowi sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej został skrócony do 5 miesięcy od zakończeniu roku budżetowego (art. 226 ust. 1 Konstytucji RP). Wniosek o udzielenie lub odmowie udzielenia RM absolutorium formułuje sejmowa Komisja Finansów Publicznych, a Sejm podejmuje uchwałę w tym przedmiocie w ciągu 90 dni od dnia przedłożenia mu sprawozdania, po uprzednim zapoznaniu się z opinią NIK (art. 226 ust. 2 i art. 204 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP). Konstytucja RP nałożyła na RM obowiązek dołączenia do składanego sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej dodatkowej informacji o stanie zadłużenia państwa. Znacznej modyfikacji uległy również przepisy regulujące instytucję absolutorium. Odrzucenie sprawozdania z wykonania budżetu jest obecnie jedynie aktem o charakterze politycznym, gdyż odmowa udzielenia RM absolutorium nie obliguje Prezesa RM do złożenia dymisji RM (art. 226 w zw. z art. 162 Konstytucji RP).
Całkowicie nową kwestią związaną z trybem wykonywania budżetu państwa jest określenie sposobu zakończenia roku budżetowego. Zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 4 pkt 6 Konstytucji RP „Rada Ministrów [...] uchwala zamknięcie rachunków państwowych”. W przepisach prawa finansowego instytucja ta nie jest w ogóle uregulowana. Jedynie określając treść sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, wspomniano, że powinno ono „zawierać dochody i wydatki wynikające z zamknięć rachunków budżetu państwa” (art. 182 ust. 3 pkt 2 FinPublU z 2009 r.). Przepisy nie wskazują więc, na czym miałoby polegać i kiedy następuje zamknięcie rachunków państwowych przez RM. Budżet wykonywany jest w ujęciu kasowym, a wszelkie niezrealizowane kwoty planowanych wydatków wygasają z upływem roku budżetowego. Zgodnie z prawem budżetowym zamknięcie rachunków jednostek budżetowych nie następuje jednak, jak można sądzić, w ostatnim dniu roku budżetowego (31 grudnia) – byłoby to wprawdzie technicznie możliwe, ale dawałoby fałszywy obraz wykonania budżetu państwa. Odstępstwa od tej zasady zawarto wprost w ustawie, zezwalając dysponentom części budżetowych na regulowanie, za zgodą MF, wymagalnych zobowiązań według stanu na dzień 31 grudnia roku ubiegłego w ciężar planu wydatków tego roku w terminie do 9 dni roboczych roku (art. 181 ust. 9 FinPublU z 2009 r.), a także w przepisach wykonawczych. Minister Finansów w celu zaliczenia operacji dokonanych z końcem roku budżetowego na rachunkach właściwego roku budżetowego wprowadził okresy przejściowe dla operacji na rachunkach bankowych prowadzonych dla obsługi budżetu państwa w zakresie krajowych środków finansowych po zakończeniu roku budżetowego, pozwalając np. na zaliczenie zwrotu dotacji, o których mowa w art. 168 FinPublU z 2009 r., na rachunek wydatków roku ubiegłego centralnego rachunku bieżącego budżetu państwa w terminie do dnia 15 lutego roku następującego po roku budżetowym (§ 16 rozp. MF z 20.12.2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu wykonywania budżetu państwa, Dz.U. Nr 245, poz. 1637 ze zm.).
Brak sprecyzowania w przepisach prawa sposobu i trybu „zamknięcia rachunków państwowych” należy uznać za istotne zaniedbanie ustawodawcy zwykłego, który nie powinien pomijać procedury wynikającej wprost z Konstytucji RP.
Ad 8) Przepisy Konstytucji RP zawierają istotne instrumenty służące ochronie równowagi budżetowej i stanu finansów publicznych. Trybunał Konstytucyjny uznał, że są to wartości podlegające ochronie konstytucyjnej, wskazując, że „wynika to z całokształtu regulacji konstytucyjnych zawartych w Rozdziale X Konstytucji, zwłaszcza zaś z art. 216 oraz art. 220 Konstytucji, ale także z art. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Ochrona tych wartości nie ma charakteru ani absolutnego, ani też przeważającego w stosunku do innych wartości konstytucyjnych. Odwołanie się do dobra wspólnego obywateli, związanego z prawidłowym kształtowaniem stanu finansów publicznych państwa, może jednak wywierać istotny wpływ na ocenę wprowadzonych regulacji ustawowych w kwestiach dotyczących poszanowania zasad prawidłowej legislacji, w tym tych, które nakazują zachowanie odpowiedniego okresu vacatio legis” (zob. wyr. TK z 27.2.2002 r., K 47/01, OTK-A 2002, Nr 1, poz. 6).
Do wprowadzonych w 1997 r. instrumentów ochrony równowagi budżetowej zaliczyć natomiast trzeba:

1) wyłączność inicjatywy ustawodawczej RM w zakresie ustaw: budżetowej oraz o prowizorium budżetowym i ich zmian, o zaciąganiu długu publicznego oraz o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221 Konstytucji RP);

2) zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP);

3) zakaz przewidywania w ustawach budżetowych pokrywania deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa (art. 220 ust. 2 Konstytucji RP). Na mocy art. 240 Konstytucji RP zakaz ten obowiązywał formalnie dopiero od 1999 r., ale oczywiście nie skorzystano z tej możliwości, uchwalając ustawę budżetową na 1998 r.;

4) możliwość wydatkowania środków finansowych na cele publiczne wyłącznie w sposób określony w ustawach (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP).

Na wszystkie podmioty, którym przyznano prawo inicjatywy ustawodawczej, nałożono obowiązek przedstawienia skutków finansowych wykonania każdego projektu ustawy (art. 118 ust. 3 Konstytucji RP). Jest to znaczne wzmocnienie ochrony równowagi budżetowej, gdyż dotychczas taki konstytucyjny obowiązek spoczywał wyłącznie na RM. Szczegółowe regulacje dotyczące ochrony równowagi budżetowej zawarto również w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. (art. 50), a także w Regulaminach Sejmu i Senatu RP (art. 34 ust. 2 pkt 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej, tekst jedn. M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.; art. 77 ust. 2 pkt 4 uchwały Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z 23.11.1990 r. – Regulamin Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. M.P. z 2010 r. Nr 39, poz. 542 ze zm.), nakładając obowiązek przedstawiania przewidywanych skutków finansowych w uzasadnieniach składanych projektów ustaw. Podobne znaczenie miały dodane w 2011 r. przepisy wprowadzające tzw. regułę wydatkową (art. 112a–112d komentowanej ustawy), która odnosi się jednak tylko do dość wąskiej grupy wydatków (tzw. wydatków elastycznych) i dlatego trudno ją oceniać pozytywnie (zob. T. M. Budzyński, Opinia o ustawie o zmianie ustawy o finansach publicznych, s. 8 i n.). Począwszy od 1.1.2014 r. obowiązuje „docelowa konsolidująco-stabilizująca reguła wydatkowa” zgodna ze zreformowanym unijnym Paktem Stabilności i Wzrostu, uzupełnionym dyrektywą Rady 2011/85/UE z 8.11.2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich (Dz.Urz. UE L Nr 306, s. 41); obecnie ukształtowana w art. 112aa i 112d, wobec uchylenia z końcem 2013 r. przepisów art. 112a, 112b i 112c.

Nb 13

4. Wprowadzenie przez Konstytucję RP zasady, zgodnie z którą środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust. 1 Konstytucji RP), ma bardzo ważne znaczenie dla kształtowania całego systemu finansów publicznych. Przepis ten stanowi swoiste przeniesienie do finansów publicznych zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP. Powtórzenie tej zasady w rozdziale dotyczącym finansów publicznych nie jest przypadkowe, gdyż ustrojodawca dostrzegł w początku lat 90. XX w. szczególną podatność procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych na próby łamania prawa przez władze publiczne.
Na przykład w 1994 r. RM podjęła próbę wprowadzenia do skali podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych dodatkowej 50-procentowej stawki podatku, składając autopoprawkę do projektu ustawy budżetowej. Trybunał Konstytucyjnego uznał, że nieobowiązujące już obwieszczenie MF z 29.12.1994 r. w sprawie stopy procentowej dla naliczania dywidendy obligatoryjnej, wysokości składki na Fundusz Pracy i wysokości niektórych stawek należności budżetowych (M.P. Nr 69, poz. 625 ze zm.), wydane na podstawie Prawa budżetowego, w związku z treścią art. 50 projektu ustawy budżetowej na 1995 r., nie powinno być w ogóle zamieszczone w projekcie tej ustawy, jako niezgodne z art. 21 ust. 3 Małej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że treścią terminu „prowadzenie gospodarki finansowej” nie może być bowiem ustanawianie obowiązków podatkowych, a postanowienia takie w ogóle nie mogą znajdować się w ustawie budżetowej (ani – tym bardziej – w jej projekcie) z uwagi na konstytucyjny zakaz „obładowywania” budżetu. Samo ich wprowadzenie do projektu ustawy budżetowej było sprzeczne z art. 21 ust. 1 i 4 Małej Konstytucji RP (zob. orz. TK z 15.3.1995 r., K 1/95, OTK 1995, Nr 1, poz. 7).
Powtórzenie tej regulacji w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. ma w świetle regulacji konstytucyjnej drugorzędne znaczenie, gdyż także przepis art. 216 ust. 1 Konstytucji RP stosuje się bezpośrednio, skoro Konstytucja RP nie stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Zob. szerzej komentarz do art. 42 i n. FinPublU z 2009 r.

Nb 14

5. Określając w Konstytucji RP zasady finansów samorządu terytorialnego, zastrzeżono, że samodzielność, także finansowa, podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie w przepisach Konstytucji RP nie wspomniano o budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego nie zostało do dzisiaj zdefiniowane i stanowi jedno z najbardziej spornych zagadnień w orzecznictwie TK, sądownictwa administracyjnego oraz piśmiennictwa (zob. A. Szewczuk, Samodzielność finansowa organów lokalnych w Polsce, s. 265–276). Wymóg „zapewnienia udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań” (art. 167 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasada „zmian w zakresie zadań wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów” (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP) były wielokrotnie analizowane przez TK. W wyr. z 4.5.1998 r. (K 38/97, OTK 1998, Nr 3, poz. 31) Trybunał sprecyzował konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego z punktu widzenia ich samodzielności finansowej. W ocenie TK unormowaniom tym należy przypisać dwojakie znaczenie prawne:

1) przepis ten stanowi dla gminy gwarancję odpowiedniego poziomu dochodów, w wysokości pozwalającej na realizację zadań samorządu terytorialnego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność;

2) przepis ten zastrzega formę ustawy dla określenia źródeł dochodów samorządu, przy czym ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów pełni rolę instrumentalną wobec celu podstawowego, jakim jest zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowiednich środków finansowych na realizację jej konstytucyjnie określonych zadań.

Gwarancja samodzielności finansowej obejmuje jednocześnie gwarancję samodzielnego dokonywania wydatków. Przyjmując taką zasadę, TK w wyr. z 25.5.1998 r. (U 19/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 47) uznał, że przepisy „ustawy warszawskiej”, pozostawiające aktowi innemu niż ustawa kwestię ustalenia zasad kształtowania obligatoryjnych wydatków gmin warszawskich, naruszają ich samodzielność finansową w znaczeniu art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał ponadto, że w świetle art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP rozszerzeniu obciążeń finansowych gmin z tytułu zadań własnych w zakresie dodatków mieszkaniowych, dokonanemu w 1997 r., powinno było towarzyszyć jednoczesne podwyższenie kwoty przeznaczonej na dotacje celowe dla gmin z tytułu dodatków mieszkaniowych w ustawie budżetowej na 1997 r. Problematyka samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego była przedmiotem ww. orz. z 25.5.1998 r. oraz wyr. TK z 15.9.1998 r. (K 10/98, OTK 1998, Nr 5, poz. 64) i wyr. z 24.11.1998 r. (K 22/98, OTK 1998, Nr 7, poz. 115). Uznano, że zasady wyrażone w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP są normami bezwzględnie obowiązującymi i przewidują bezpośrednie powiązanie (swego rodzaju legislacyjne iunctim) zmian w regulacji prawnej, które powodują zwiększenie obciążeń finansowych gmin, ze zmianami w podziale dochodów publicznych. Jednak nawet w sytuacji, gdy ustawodawca wypełnia postanowienia art. 167 ust. 4 Konstytucji RP i zmianom w zakresie zadań oraz kompetencji jednostek samorządu terytorialnego towarzyszą odpowiednie zmiany w podziale dochodów publicznych, to ustawodawca nie może tej normy realizować w sposób, który naruszałby jedną z naczelnych zasad Konstytucji RP – zasadę demokratycznego państwa prawnego i wywiedzione z niej przez orzecznictwo TK inne zasady. Tego rodzaju naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego było np. wprowadzenie do ustawy z 26.10.1992 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1356 ze zm.) obowiązku wnoszenia opłat przez podmioty posiadające zezwolenia na sprzedaż alkoholu wydane przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej ten obowiązek, w miejsce dotychczasowego obowiązku wnoszenia odpowiedniej opłaty skarbowej. Ustawodawca naruszył wówczas zasadę niedziałania prawa wstecz i podważył zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego obywateli.
Nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych powierzono regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Rozwinięcie regulacji nadzorczych nastąpiło w Dziale V FinPublU z 2009 r. – „Budżet, wieloletnia prognoza finansowa i uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego” (zob. komentarz do art. 211–271) oraz w ustawie z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1113). Zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego określono odrębnymi ustawami kształtującymi ustrój samorządu gminnego (ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., Rozdział 6 – „Gminna gospodarka finansowa”, art. 51–62), powiatowego (ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm., Rozdział 6 – „Finanse powiatu”, art. 51–64) i samorządu województwa (ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., Rozdział 5 – „Finanse samorządu województwa”, art. 61–74) oraz m.st. Warszawy (m.st. Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, a odrębne zasady gospodarki finansowej, w szczególności dotyczące obowiązkowo tworzonych jednostek pomocniczych – dzielnic, określa ustawa z 15.3.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Natomiast ustawą z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) określono zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego dotyczące ich dochodów.

Nb 15

6. Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie gwarancji i poręczeń finansowych przez państwo następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie, przy czym wprowadzono konstytucyjny zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny miałby przekroczyć 3/5 wartości rocznego PKB. Tym samym w Polsce, już w drugiej połowie lat 90. XX w., wprowadzono ważną i unikalną wśród państw Europy Środkowej i Wschodniej konstytucyjną regułę ograniczającą poziom zadłużenia. Dług publiczny nie może przekroczyć 60% PKB (art. 216 ust. 5 Konstytucji RP), a jeśli przekroczy, Konstytucja RP zakazuje zaciągania pożyczek i udzielania gwarancji oraz poręczeń finansowych. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego, w tym procedury ostrożnościowe i sanacyjne, określa ustawa o finansach publicznych z 2009 r. w Dziale II – „Państwowy dług publiczny” (zob. komentarz do art. 72–88) oraz ustawa z 26.10.2000 r. o sposobie obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto (Dz.U. Nr 114, poz. 1188 ze zm.).

Nb 16

7. W Konstytucji RP postanowiono, że organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa, w tym nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości, udziałów lub akcji oraz emisję papierów wartościowych przez Skarb Państwa, określi ustawa (art. 218 Konstytucji RP). Ponadto nałożono na RM obowiązek „chronienia interesów Skarbu Państwa” (art. 146 ust. 4 pkt 4 Konstytucji RP). Tylko niektóre z tych spraw uregulowano w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. (zasady i tryb emisji skarbowych papierów wartościowych, zob. komentarz do art. 95–102). Organizację Skarbu Państwa miała określić ustawa, ale taka do dzisiaj nie została uchwalona. Pomimo treści art. 236 ust. 1 Konstytucji RP wymagającego, by w okresie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji RP RM przedstawiła Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do stosowania Konstytucji RP, rządowy projekt ustawy o organizacji Skarbu Państwa oraz o sposobie zarządzania jego majątkiem został przez Sejm odrzucony (zob. projekt rządowy ustawy o organizacji Skarbu Państwa oraz o sposobie zarządzania jego majątkiem, Druk sejmowy Nr 1450 z 15.10.1999 r., Sejm III kadencji, www.sejm.gov.pl; wcześniejsze inicjatywy i projekty uporządkowania instytucji Skarbu Państwa zostały omówione szczegółowo przez panią prof. Natalię Gajl – taż, Skarb Państwa, passim). Obowiązująca wówczas ustawa z 8.8.1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1224) ani nie definiowała Skarbu Państwa, ani nie regulowała organizacji tej jedynej osoby prawnej pozbawionej organów (zob. art. 33 ustawy z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny, Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Trudno jest sobie zresztą wyobrazić, jak ustawowo można byłoby uregulować sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa skoro wykonywanie prawa własności w gospodarce rynkowej musi często polegać na podejmowaniu natychmiastowych decyzji. Natomiast z całkowitą pewnością gospodarowanie majątkiem Skarbu Państwa nie może być materią ustawy budżetowej (zob. orz. TK z 22.11.1995 r., K 19/95, OTK 1995, Nr 3, poz. 16).
Kilkanaście lat trwała dyskusja o przywróceniu instytucji Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Powstało po 1990 r. kilkanaście projektów ustaw, które nie weszły w życie, a w 2001 r. Prezydent RP Aleksander Kwaśniewski zawetował już uchwaloną ustawę z uwagi na „zagrożenie dla prywatyzacji”. Dopiero w marcu 2006 r. weszła w życie ustawa z 8.7.2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1150) zapewniająca ochronę praw i interesów Skarbu Państwa. Obowiązują więc nadal jedynie regulacje prawne traktujące Skarb Państwa jako podmiot stosunków cywilnoprawnych oraz regulujące sprawy majątkowe państwa i jego reprezentacji.

V. Uwagi szczegółowe i odesłania

Nb 17

1. Jak wynika z pkt 1 komentowanego przepisu, przedmiotem ustawy są zasady działania oraz organizacja jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Niezrozumiałe jest wskazanie w tym przepisie także zakresu działania czy też zakresu organizacji tych jednostek, skoro są one wyłącznie sposobem rozliczania się z budżetem. Dlatego ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie wskazuje i nie powinna decydować o zakresie ich działania, skoro jest on wyznaczany w przepisach materialnego prawa publicznego, które kształtują zakres zadań publicznych. Można mieć również zastrzeżenia do połączenia, w jednym punkcie, akurat tych dwóch typów jednostek sektora finansów publicznych, z których jedna (jednostka budżetowa) jest formą absolutnie podstawową, a druga (samorządowy zakład budżetowy) formą występującą wyłącznie w jednostkach samorządu terytorialnego (zob. także komentarz do art. 11–16).

Nb 18

2. Podobne uwagi dotyczą wskazania w art. 1 pkt 2 FinPublU z 2009 r. na zakres działania agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej i państwowych funduszy celowych. Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. tylko wobec dwóch pierwszych typów jednostek określa zakres ich działania (art. 18–28). Zakres działania państwowego funduszu celowego określa odrębna ustawa, na mocy której dany fundusz jest tworzony (art. 29 ust. 1).

Nb 19

3. Wskazanie w pkt 3 komentowanego przepisu jako przedmiotu ustawy zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej jest mylące. Po pierwsze, sugeruje, że zasady funkcjonowania w zakresie gospodarki finansowej to coś innego niż zasady działania i organizacji, o których mowa w pkt 1 i 2, a ponadto jest oczywiste, że określenie zasad działania i organizacji wymaga od racjonalnego ustawodawcy określenia zasad gospodarki finansowej. Wskazanie w tym punkcie na wszystkie jednostki sektora finansów publicznych, z wcześniejszym wskazaniem na niektóre z tych jednostek (pkt 1 i 2), wynika, jak się wydaje, wyłącznie z legislacyjnej potrzeby pominięcia wszystkich typów jednostek sektora finansów publicznych (szerzej zob. komentarz do art. 8). Ponadto, ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie określa żadnych zasad funkcjonowania jednostek sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej, za wyjątkiem tych, które są tworzone w formach określonych w Rozdziale 3 Działu I – „Jednostki sektora finansów publicznych” (art. 8–32 FinPublU z 2009 r.). Gospodarka finansowa jednostek, które są tworzone w formach wymienionych w komentowanej ustawie, jest uregulowana w sposób bardzo zróżnicowany, niemal kompleksowy dla instytucji gospodarki budżetowej (art. 23–28), a jedynie w sposób ogólny dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, gdyż szczegółowe zasady gospodarki finansowej tych jednostek określa, w drodze rozporządzenia, MF (art. 17 FinPublU z 2009 r.). Zasady gospodarki finansowej jednostek tworzonych na mocy odrębnych ustaw ograniczone są w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. do nałożenia na te jednostki obowiązku sporządzania rocznych planów finansowych (agencje wykonawcze – art. 21 FinPublU z 2009 r., państwowe fundusze celowe – art. 29 ust. 6, 9–10 i 12 FinPublU z 2009 r., państwowe i samorządowe osoby prawne – art. 30 ust. 2–4 FinPublU z 2009 r.), a w wypadku agencji wykonawczych – także zasad rozliczania uzyskanej z prowadzonej działalności nadwyżki (art. 22 FinPublU z 2009 r.).
Użyty w tym punkcie ustawy termin „jednostki sektora finansów publicznych” jest wyjaśniony w komentarzu do art. 4, a „sektor finansów publicznych” w komentarzu do art. 8.

Nb 20

4. Wbrew treści pkt 4 komentowanego przepisu ustawa o finansach publicznych z 2009 r. nie określa wszystkich zasad i trybu kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem. Miałoby to miejsce tylko wówczas, gdyby w ustawie uregulowano kompleksowo kontrolę finansową i gospodarczą. Kontrola procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych jest wykonywana w jednostkach sektora finansów publicznych przez głównego księgowego (art. 54 FinPublU z 2009 r.), natomiast kontrolę zarządczą oraz koordynację kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych uregulowano w Rozdziale 6 Działu I (art. 68–71, 133a, 272 i 295 ust. 2 FinPublU z 2009 r.). Kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, że państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego PKB, oraz nad stanem długu Skarbu Państwa powierzono MF (art. 74 FinPublU z 2009 r.). Dysponenci części budżetowych, zlecając organizacjom pozarządowym realizację swoich zadań na podstawie zawartych z tymi organizacjami umów, przyznają jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań – umowa musi określać m.in. tryb kontroli wykonywania zadania (art. 151 ust. 2 pkt 4 FinPublU z 2009 r.). Minister Finansów sprawuje ogólną kontrolę nad realizacją dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa, efektywnością i skutecznością realizacji budżetu w układzie zadaniowym, wykorzystaniem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 FinPublU z 2009 r., oraz poziomem deficytu sektora finansów publicznych (art. 174 FinPublU z 2009 r.). Zakres kontroli wykonywanej przez dysponentów części budżetowych uregulowano w art. 175 FinPublU z 2009 r. Kontrolę wykonania ustawy budżetowej przeprowadza NIK, przedstawiając Sejmowi specjalną „analizę” (art. 182 FinPublU z 2009 r.). Zob. ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 82 ze zm.).
Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sprawuje nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowanych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4 (art. 195 ust. 1 FinPublU z 2009 r.). Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, minister właściwy do spraw rynków rolnych oraz minister właściwy do spraw rybołówstwa sprawują nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowanych odpowiednio z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4, i środków Europejskiego Funduszu Rybackiego (art. 195 ust. 2 FinPublU z 2009 r.). Minister Finansów, kierując się ogólnie sprawowaną kontrolą realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa, określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób wykonywania budżetu państwa (art. 198 FinPublU z 2009 r.). Obsługę bankową płatności prowadzi Bank Gospodarstwa Krajowego w ramach umowy rachunku bankowego zawartej z MF, w której określa się m.in. tryb dokonywania kontroli zadań realizowanych przez BGK (art. 200 i 201 pkt 4 FinPublU z 2009 r.). Szczegółowe warunki dofinansowania projektu, w tym tryb kontroli realizacji projektu lub zadania, określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa w art. 5 pkt 9 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) albo w art. 9 pkt 4 lit. b ustawy z 3.4.2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz.U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) – art. 206 FinPublU z 2009 r. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku następuje zgodnie z przepisami ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.), a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z takimi podmiotami, a w umowie powinna określać tryb kontroli wykonywania zadania (art. 221 FinPublU z 2009 r.). Minister Finansów może, w drodze umowy, zlecić BGK dokonywanie czynności związanych z udzielaniem jednostce samorządu terytorialnego pożyczki oraz jej rozliczaniem i egzekucją, polegających w szczególności na kontroli spłaty pożyczki i ocenie sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego w okresie spłaty (art. 225 FinPublU z 2009 r.). W przepisach Działu VI FinPublU z 2009 r. pomieszczono regulacje dotyczące audytu wewnętrznego oraz koordynacji audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych, których celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej (art. 272–296 FinPublU z 2009 r.).
Zasady kontroli gospodarczej, tzn. gospodarowania mieniem, określono w sposób bardzo ograniczony. Regulacje dotyczą ograniczenia zakupu lub „budowy nieruchomości” (tak w ustawie) na potrzeby organów administracji rządowej (art. 135 FinPublU z 2009 r.) oraz instytucji gospodarki budżetowej (art. 28 FinPublU z 2009 r.). Ponadto, likwidując jednostkę budżetową, organ tworzący określa przeznaczenie mienia znajdującego się w zarządzie tej jednostki, z zastrzeżeniem że w przypadku państwowej jednostki budżetowej decyzja o przeznaczeniu tego mienia jest podejmowana w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa (art. 12 ust. 3 FinPublU z 2009 r.), a likwidując samorządowy zakład budżetowy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa przeznaczenie mienia znajdującego się w użytkowaniu tego zakładu (art. 16 ust. 3 FinPublU z 2009 r.). Nałożono również na zarządy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek przedstawiania, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku budżetowym, organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego informacji o stanie mienia jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi m.in. podstawę do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w przedmiocie absolutorium, nie później niż do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym (art. 267 i 271 FinPublU z 2009 r.).
Użyte w tym punkcie pojęcie środków publicznych wyjaśniono w komentarzu do art. 5.

Nb 21

5. Zasadom zarządzania państwowym długiem publicznym oraz procedurom ostrożnościowym i sanacyjnym, o których mowa w pkt 5 komentowanego przepisu, poświęcono Dział II – „Państwowy dług publiczny” (art. 72–102 FinPublU z 2009 r.). Regulacje dotyczące tej problematyki po raz pierwszy zamieszczono w ustawie o finansach publicznych z 1998 r., co było konsekwencją wejścia w życie przepisów Konstytucji RP. Nadal nie dostosowano regulacji krajowych do wymagań UE, gdyż stosuje się do obliczania zadłużenia metodę kasową (kwalifikując wyłącznie zobowiązania wymagalne), a nie, jak wymaga Europejski Urząd Statystyczny z siedzibą w Luksemburgu (European Statistical Office, Eurostat) i Komisja Europejska, metodę memoriałową (ESA 95). Powoduje to oczywistą nieporównywalność danych i konieczność obliczania tych wartości odrębnie dla potrzeb krajowych i dla UE. Zwraca na to uwagę Rada Polityki Pieniężnej, wskazując na niespójność reguł fiskalnych (zob. Opinia do projektu ustawy budżetowej na rok 2013 z 20.11.2012 r., załącznik do druku sejmowego Nr 755, Sejm VII kadencji, www.sejm.gov.pl).
Dochody oraz wydatki sektora finansów publicznych prezentowane są po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora (w postaci skonsolidowanej). Oznacza to, że dochodami sektora są tylko te, które pochodzą spoza sektora finansów publicznych, a wydatkami te, które są realizowane poza sektor. Eliminacja transferów wewnątrz sektora finansów publicznych pozwala w sposób bardziej przejrzysty analizować dynamikę dochodów i wydatków poszczególnych podsektorów.
Ustawą z 8.11.2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1646), pod pretekstem wprowadzenia tzw. stabilizującej reguły wydatkowej, począwszy od 2014 r. zrezygnowano z dotychczasowej procedury ostrożnościowej polegającej na istotnym ograniczeniu planowania przez RM wielkości deficytu budżetowego w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy, w przypadku gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto przekroczy 50%. W uzasadnieniu RM wprost stwierdziła, że „sankcje” przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 1 FinPublU z 2009 r. sprowadzały się bowiem wyłącznie do nałożenia ograniczenia na budżet państwa (zob. Uzasadnienie projektu rządowego ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Druk sejmowy Nr 1789 z 3.10.2013 r., Sejm VII kadencji, www.sejm.gov.pl). Wcześniej, zgodnie z art. 86a ustawy dodanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 26.7.2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 938) zmieniono ustawę o finansach publicznych z 2009 r., zawieszając od 20.8.2013 r., stosowanie omawianej regulacji w 2013 r. Zamiast więc „sankcje” te rozszerzyć na cały sektor publiczny, to w imię naprawy finansów publicznych, tzw. pierwszy próg ostrożnościowy, zniesiono całkowicie, co „otwiera pole dla niemożliwego wzrostu nominalnego deficytu budżetu państwa począwszy od 2014 r.” (zob. J. Jankowiak, Reguła wszechmocna z ręczną asekuracją, Rzeczpospolita z 24.6.2013 r., s. B10). Szerzej na ten temat procedur ostrożnościowych i sanacyjnych – zob. komentarz do art. 86, 87 i 112aa ustawy.

Nb 22

6. Wieloletni Plan Finansowy Państwa, o którym mowa w pkt 6 komentowanego przepisu, to od dawna oczekiwana forma planowania wykraczającego poza rok budżetowy, po raz pierwszy wprowadzona w 2010 r. na mocy przepisów Rozdziału 1 komentowanej ustawy – „Wieloletni Plan Finansowy Państwa”, zamieszczonego w Dziale III FinPublU z 2009 r. (art. 103–108 w zw. z art. 122 ust. 1 PWFinPublU z 2009 r.). Analiza pierwotnego brzmienia przepisów prowadziła do wniosku, że przyjęto koncepcję Wieloletniego Budżetu Państwa (tak trafnie C. Kosikowski, Nowa ustawa o finansach publicznych, s. 270, teza 3). Wprowadzając jednak obowiązek corocznej aktualizacji WPFP w celu doprowadzenia do zgodności z ustawą budżetową na dany rok budżetowy (art. 107 ust. 2 FinPublU z 2009 r.) oraz nadając WPFP formę uchwały Sejmu (art. 107 ust. 1 FinPublU z 2009 r.), ograniczono w sposób istotny wpływ tego dokumentu na rzeczywistą politykę finansową władz publicznych (uchwała Nr 119 RM z 3.8.2010 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa 2010–2013, M.P. Nr 57, poz. 773, aktualizowany następnie każdego roku, ostatnio uchwałą Nr 76 RM z 30.4.2013 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2013–2016 (M.P. z 2013 r. poz. 503). Dopiero począwszy od 2014 r. nałożono na MF obowiązek uwzględniania ustaleń i kierunków działań zawartych w WPFP w założeniach do projektu budżetu państwa na rok następny (art. 138 FinPublU z 2009 r. w brzmieniu nadanym nowelą z 8.11.2013 r.). Zobowiązanie to nie ma jednak realnego wpływu na ocenę rangi WPFP na planowanie budżetowe, jeśli weźmie się pod uwagę, że jednocześnie zwolniono RM z obowiązku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy budżetowej z poziomem deficytu nie większym niż ustalony na dany rok w WPFP, a ponadto zrezygnowano z obowiązku corocznej aktualizacji WPFP oraz zwolniono RM z obowiązku załączania do sprawozdania z wykonania budżetu państwa informacji o przebiegu wykonania WPFP (nowelą z 8.11.2013 r. uchylono bowiem art. 105 ust. 2, art. 107 oraz art. 182 ust. 4 pkt 5 FinPublU z 2009 r.). Tym samym wpływ wieloletniego planowania finansowego na kształtowanie procesów gospodarczych i społecznych został zmarginalizowany.

Nb 23

7. Wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w pkt 7 komentowanego przepisu, po raz pierwszy została sporządzona na 2011 r. i obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej 3 kolejnych lat (art. 226–232 komentowanej ustawy w zw. z art. 122 ust. 1 PWFinPublU z 2009 r.). Prognoza odgrywać ma podobną rolę do WPFP. Trafnie ustawodawca nazwał ten dokument prognozą, gdyż nie ma on charakteru dyrektywnego i może być w zasadzie w każdym czasie zmieniony, i to nawet przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego (art. 231–232 FinPublU z 2009 r.).

Nb 24

8. Zasady i tryb sporządzania budżetu państwa w układzie zadaniowym, o których mowa w pkt 8 komentowanego przepisu, to nowa metoda planowania, wprowadzana w Polsce od roku 2006. Polegać ma ona na zarządzaniu środkami publicznymi przez cele, a rezultaty podejmowanych działań (zadań) mają być mierzone ustalonym systemem mierników. Zakres budżetu zadaniowego jest szerszy od zakresu budżetu tradycyjnego o tzw. część sprawnościową (zadaniową), tzn. o część, która informuje o tym, jakim celom służą wydatki publiczne i jakie efekty uzyskuje się z nakładów publicznych (W. Misiąg, Siedem lat wdrażania budżetu zadaniowego, s. 87). Uzasadnienie ustawy budżetowej w układzie zadaniowym obejmujące projekcję wszystkich wydatków na rok budżetowy i 2 kolejne lata (2010–2011) po raz pierwszy RM przedstawiła we wrześniu 2008 r. Było to wykonanie zobowiązania, o którym była mowa w art. 124 pkt 9 FinPublU z 2005 r.
Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 3 pkt 2 FinPublU z 2009 r. szczególne zasady rachunkowości dla jednostek, o których mowa w art. 40 ust. 2 FinPublU z 2009 r. przewidują, począwszy od 1.1.2012 r., ewidencję wykonania budżetu państwa w układzie zadaniowym (zob. § 15 ust. 2 i 2a rozp. MF z 5.7.2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 289). Przepisy komentowanej ustawy nakładają w art. 32 obowiązek sporządzania planów finansowych w układzie zadaniowym na rok budżetowy i 2 kolejne lata także na agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, dysponentów państwowych funduszy celowych oraz państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14 FinPublU z 2009 r. Minister Finansów – wydając „notę budżetową” – kieruje się nie tylko koniecznością uwzględniania klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych, lecz także opracowania budżetu w układzie zadaniowym (art. 138 ust. 6 FinPublU z 2009 r.). Częścią uzasadnienia ustawy budżetowej jest od 2012 r. skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i 2 kolejne lata państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 komentowanej ustawy, sporządzany w układzie zadaniowym (art. 142 pkt 11 FinPublU z 2009 r.).
Odrębnym załącznikiem do ustawy budżetowej jest zestawienie programów wieloletnich w układzie zadaniowym (art. 122 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 FinPublU z 2009 r.). Począwszy od 2013 r., ogólną kontrolę efektywności i skuteczności realizacji budżetu w układzie zadaniowym wykonuje MF (art. 174 pkt 2 FinPublU z 2009 r.), a dysponentom części budżetowych powierzono nadzór i kontrolę nad efektywnością i skutecznością realizacji planów w układzie zadaniowym na podstawie mierników stopnia realizacji celów (art. 175 ust. 1 pkt 4 FinPublU z 2009 r.). Począwszy od 1.1.2012 r. RM, składając roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej, załącza informację o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym (art. 182 ust. 2 pkt 5 i ust. 6 FinPublU z 2009 r.). Rodzaje, formy, terminy i sposoby składania sprawozdań z wykonania planów finansowych w układzie zadaniowym sporządzane przez państwowe jednostki budżetowe, dysponentów państwowych funduszy celowych, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej oraz państwowe osoby prawne, o których mowa w art. 9 pkt 14 FinPublU z 2009 r., określa rozp. MF z 28.12.2011 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej w układzie zadaniowym (Dz.U. Nr 298, poz. 1766).
Reasumując, należy stwierdzić, że regulacje te nakładają jedynie niewiążące obowiązki projekcyjne i informacyjne, których zasadnicza część obowiązuje dopiero od 2013 r. W tej sytuacji zrozumiała jest bardzo krytyczna ocena przyjętej formuły budżetu zadaniowego, wskazująca na zły kierunek prac i kwestionująca główne założenia procedury polegającej na wyznaczeniu celów i mierników ich realizacji przez dysponentów środków publicznych, a nie przez RM, wyznaczeniu zbyt wielu priorytetów (50 w 2010 r.), chaos prezentacyjny, niską jakość mierników, brak informacji zarządczej z jednoczesnym wzrostem objętości dokumentu (budżet na rok 2009 miał 1000 stron, na 2010 – ponad 1500) itd. (zob. K. Rybiński, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2009, s. 15 i n.; tenże, Opinia ogólna o projekcie ustawy budżetowej na rok 2010, s. 25 i n.). Od początku wdrażania budżetu zadaniowego wskazywano, że dotychczasowy sposób planowania finansowego, a w szczególności budżetowego, nie ulega, wbrew deklaracjom, żadnym zmianom. Z ustawy nie wynikało też, by budżetowanie zadaniowe miało kiedykolwiek zastąpić obecne zasady i tryby sporządzania planu finansowego państwa. Z tych powodów trafnie określono budżetu zadaniowy jako „sztucznie przyczepiony” do projektu ustawy budżetowej (zob. S. Owsiak, Opinia z 15.8.2007 r. do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, s. 4).
Obecnie, począwszy od projektu ustawy budżetowej na rok 2014 (zob. rozp. MF z 13.6.2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu, trybu, terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na rok 2014, Dz.U. z 2013 r. poz. 702), dla każdego zadania określa się nie więcej niż dwa cele, które planuje się osiągnąć w wyniku realizacji zadania, a ponadto po jednym mierniku dla każdego dysponenta realizującego dane zadanie. Jedynie dla każdego zadania realizowanego przez wojewodów dodatkowo można określić jeden cel dla wojewodów. Ograniczenie na etapie planowania celów i mierników przyniosło pozytywny efekt związany z objętością dokumentu – projekt ustawy budżetowej w układzie zadaniowym na rok 2014 liczy niewiele ponad 200 stron. Nie może to jednak zmienić negatywnej oceny budżetu zadaniowego, który pozostaje w zakresie wydatków budżetu państwa wyłącznie innym sposobem prezentacji środków publicznych, często daleko odbiegającym od rzeczywistości. Podział środków budżetowych nadal następuje według limitów przydzielonych poszczególnym dysponentom, a dopiero potem dysponenci dokonują podziału tych środków na zadania. W efekcie planowane wartości mierników wykonania zadań mają charakter wtórny wobec ustalonych wcześniej limitów wydatków, co oznacza, że zamiast budżetu zadaniowego otrzymaliśmy jego atrapę – mamy budżet zadaniowy bez zadaniowego myślenia o budżecie. Po 7 latach wdrożeń budżetu zadaniowego pozostały więc tylko sformalizowane procedury i dokumenty (W. Misiąg, Siedem lat wdrażania budżetu zadaniowego, s. 85–102). W wyniku kontroli przeprowadzonej przez NIK na przełomie roku 2011 i 2012 w Ministerstwie Finansów i 31 innych urzędach administracji rządowej, zastosowane przez MF zasady i metody realizacji procesu wdrażania koncepcji budżetu zadaniowego zostały ocenione negatywnie z punktu widzenia kryterium celowości. W zaleceniach pokontrolnych wskazano na konieczność przeprowadzenia analizy celowości dalszego wdrażania budżetu zadaniowego (Informacje o wynikach tych kontroli oraz wszystkie wystąpienia pokontrolne są dostępne na stronie internetowej www.nik.gov.pl/kontrole/wyniki-kontroli-nik/kontrole.9566.html).
Symptomatyczne jest, że tworzenie budżetów zadaniowych ma miejsce z powodzeniem od wielu lat w jednostkach samorządu terytorialnego, ale ustawodawca nie zdecydował się na prawne uregulowanie tej problematyki w ustawie, tłumacząc to nieprzygotowaniem samorządu do wprowadzenia nowej, bardzo skomplikowanej metody planowania budżetowego. Uzasadnienie projektu komentowanej ustawy, choć omówiono w nim budżet zadaniowy (s. 12–14), w ogóle nie odnosiło się do tego zagadnienia. Takie stanowisko zajęli również przedstawiciele rządu w 2009 r. na posiedzeniach podkomisji rozpatrującej rządowe projekty ustaw: o finansach publicznych (Druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji) oraz Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Druk sejmowy Nr 1182, Sejm VI kadencji). W rezultacie, nadal budżet zadaniowy nie stanowi przedmiotu regulacji obowiązującego prawa finansowego w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, ale jego wdrażanie w jednostkach samorządu terytorialnego ma miejsce na coraz szerszą skalę (M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Budżet zadaniowy w samorządach terytorialnych, s. 163).
Bardzo wiele jednostek samorządu terytorialnego kontynuuje jednak prace nad wdrożeniem budżetów zadaniowych. Już w 2007 r. ponad 20% jednostek samorządu terytorialnego wskazywało na budżet zadaniowy jako preferowaną metodę planowania budżetowego (zob. M. Dylewski, Planowanie budżetowe, s. 260). Proces wdrażania budżetów zadaniowych w jednostkach samorządu terytorialnego przebiega w sposób nieuporządkowany, a czasami wręcz niejawny (M. Korolewska, K. Marchewka-Bartkowiak, Budżet zadaniowy w samorządach terytorialnych, s. 161–188). W takiej sytuacji stwierdzenia, że budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego jest narzędziem racjonalizacji dokonywania wydatków budżetowych oraz że przyczynia się do podnoszenia celowości i gospodarności dokonywania wydatków wydają się być nieuprawnione, tym bardziej że jednocześnie uważa się opracowanie budżetu zadaniowego za „czynności służące de facto przygotowaniu budżetu tradycyjnego” (zob. U. K. Zawadzka-Pęk, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Finanse publiczne, 2013, s. 47, teza 4.5).
Co istotne, skoro ponoszenie przez jednostki samorządu terytorialnego wydatków na opracowanie i wykonywanie budżetu zadaniowego ma obecnie miejsce bez podstawy prawnej, to może być zakwestionowana legalność ponoszonych na jego opracowanie wydatków budżetowych (zasada legalności wydatków wynika z art. 216 ust. 1 Konstytucji RP i art. 44 ust. 2 FinPublU z 2009 r.). W rezultacie może narazić to osoby wdrażające budżet zadaniowy na odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Podstawą odpowiedzialności może być art. 11 OdpNarFPU. Nie chodzi tu o wkraczanie w celowość i gospodarność działania jednostek samorządu terytorialnego (zob.: U. K. Zawadzka-Pęk, w: E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Finanse publiczne, 2013, s. 47, teza 4.5), lecz wyłącznie o zbadanie legalności ponoszonych wydatków. W takiej sytuacji jedynym rozwiązaniem jest określenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie trybu prac nad projektem ustawy budżetowej wymogów dotyczących uzasadnienia i materiałów informacyjnych, które zarząd przedłoży wraz z projektem uchwały budżetowej w taki sposób, by obligować organ wykonawczy do przedstawienia materiałów odpowiadających budżetowi zadaniowemu. W razie podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wdrożenie budżetu zadaniowego znajdzie podstawę prawną w art. 234 pkt 3 komentowanej ustawy i nie będzie mogło być kwestionowane z punktu widzenia legalności ponoszonych wydatków. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego nie mają więc ani obowiązku wdrożenia budżetów zadaniowych, ani też możliwości przedstawienia projektu budżetu zadaniowego bez uprzedniej uchwały organu stanowiącego. Pomimo upływu już kilku lat od wejścia w życie przepisów komentowanej ustawy termin wprowadzenia regulacji prawnych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego nie jest znany, a w świetle dotychczasowych doświadczeń otwarte pozostaje pytanie, czy jest to w ogóle zasadne. Moim zdaniem wprowadzenie regulacji ustawowej jest całkowicie zbędne. Jednostki samorządu terytorialnego, które chcą wdrażać budżet zadaniowy, mogą to robić w opisanym powyżej trybie podjęcia uchwały przez organ stanowiący na podstawie art. 234 pkt 3 komentowanej ustawy.
Na temat definicji układu zadaniowego – zob. komentarz do art. 2 pkt 4.

Nb 25

9. Komentowana ustawa określa zasady i tryb planowania i uchwalania budżetu państwa (Dział III, Rozdział 4, art. 138–145), ale jak już powyżej wskazano, szereg spraw uregulowano wprost w przepisach Konstytucji RP. Z tego właśnie powodu zarówno regulacja tej problematyki w komentowanej ustawie nie jest rozbudowana, jak i zmiany w poprzednich ustawach o finansach publicznych (ustawy o finansach publicznych: z 1998 r. i z 2005 r.) były niewielkie. Niejasne jest, dlaczego wyeksponowano w art. 1 pkt 9 FinPublU z 2009 r. budżet państwa, skoro jest on tylko załącznikiem do ustawy budżetowej (art. 109 ust. 2 pkt 1 FinPublU z 2009 r.), a treści ustawy budżetowej poświęcono odrębny rozdział komentowanej ustawy (Dział III, Rozdział 2, art. 109–123). Podobnie błędnie odniesiono się do wykonywania budżetu państwa, skoro Rozdział 5 Działu III poświęcony jest wykonywaniu ustawy budżetowej (art. 146–183 FinPublU z 2009 r.). Zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania budżetów jednostek samorządu terytorialnego uregulowano kompleksowo w Dziale V (art. 211–271 FinPublU z 2009 r.).

Nb 26

10. W pkt 10 komentowanego przepisu posłużono się pojęciem sektora finansów publicznych, które występuje powszechnie w całej ustawie. Redakcja tego przepisu sugeruje, że w ustawie określono szczególne zasady rachunkowości, planowania i sprawozdawczości, obowiązujące wszystkie podmioty zaliczone w art. 9 FinPublU z 2009 r. do sektora finansów publicznych. Tymczasem jednolite zasady planowania (art. 32 FinPublU z 2009 r.), rachunkowości (art. 40 FinPublU z 2009 r.) i sprawozdawczości (art. 41 FinPublU z 2009 r.) ustawa wprowadza wyłącznie dla jednostek sektora finansów publicznych, do których mają zastosowanie zasady gospodarki finansowej określone w ustawie (art. 10 ust. 1 FinPublU z 2009 r.), a do pozostałych przepisy te stosuje się odpowiednio (art. 10 ust. 2 FinPublU z 2009 r.).

Nb 27

11. W pkt 11 komentowanego przepisu wymieniono – jako przedmiot ustawy – zasady gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu UE oraz z innych źródeł zagranicznych. W zakresie środków europejskich (tj. funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków pomocy od państw – członków EFTA) wprowadzono zasadnicze zmiany w stosunku do obowiązujących poprzednio regulacji. Nastąpiło swoiste wyodrębnienie, ale w ramach budżetu państwa, budżetu środków europejskich. W rezultacie dokonano również zmiany zasad przepływów tych środków finansowych, wyłączając deficyt związany z realizacją programów i projektów z deficytu budżetu państwa, wzmacniając kontrolę nad środkami budżetowymi przekazywanymi w ramach systemu oraz zapewniając płynne finansowanie realizacji projektów (Rządowy projekt ustawy o finansach publicznych, Druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji, Uzasadnienie, s. 43; szerzej zob. komentarz do art. 202–210).
W budżecie środków europejskich ujmowane są wszystkie środki europejskie podlegające refundacji w podziale na części i działy klasyfikacji budżetowej oraz programy. Dysponenci części uzyskali możliwość przenoszenia środków pomiędzy programami oraz pomiędzy działami budżetu, co pozwoli na bardziej elastyczne wykorzystanie środków europejskich, a minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego zachował uprawnienie do wnioskowania o przenoszenie wydatków między częściami budżetowymi, w przypadku gdy występują opóźnienia w realizacji programu przez dysponenta danej części budżetowej.
Najistotniejszą zmianą w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 2005 r. jest wyłączenie deficytu budżetu środków europejskich z deficytu budżetu państwa. Biorąc pod uwagę skalę przyznanych Polsce środków oraz opóźnienia we wdrażaniu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) 2007–2013 (Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, maj 2007 r.) i związaną z tym przewidywaną kumulację płatności w kolejnych latach realizacji programów, saldo budżetu państwa związane z realizacją tych programów będzie ujemne, lecz nie będzie miało to wpływu na deficyt budżetu państwa. Finansowanie deficytu budżetu środków europejskich następować będzie poprzez zwiększenie pożyczkowych potrzeb budżetu państwa, a w rezultacie, tak jak dotychczas, będzie miało wpływ na wielkość długu publicznego (szerzej zob. komentarz do art. 2, Nb 5).

Nb 28

12. Sprawom kontroli zarządczej poświęcono Rozdział 6 Działu I – „Kontrola zarządcza oraz koordynacja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych” (art. 68–71 FinPublU z 2009 r.), a audyt wewnętrzny uregulowano w Dziale VI – „Audyt wewnętrzny oraz koordynacja audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych” (art. 272–296 FinPublU z 2009 r.).

Nb 29

13. Określając przedmiot ustawy, pominięto uregulowaną w niej problematykę jawności i przejrzystości finansów publicznych (art. 33–41 FinPublU z 2009 r.), choć słusznie w uzasadnieniu projektu rządowego określono ją jako „trwały fundament sprawnego demokratycznego państwa prawnego (zob. Druk sejmowy Nr 1181, Sejm VI kadencji, Uzasadnienie, s. 1).