Ustawa o samorządzie gminnym

Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa

Redaktorzy

prof. zw. dr hab. Roman Hauser

prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski

Autorzy

dr Joanna Dominowska; prof. zw. dr hab. Roman Hauser; dr Krzysztof Jaroszyński; prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski; dr Wojciech Piątek; prof. nadzw. dr hab. Andrzej Skoczylas; dr Wojciech Sawczyn; mgr Łukasz Złakowski

WYDAWNICTWO C.H. BECK

WARSZAWA 2011

Propozycja cytowania:

J. Dominowska, [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. art 43 Nb 1, Warszawa 2011

Poszczególne części komentarza opracowali:

Joanna Dominowska:

art. 43–50, 64–84a, 103

Roman Hauser:

art. 98–100

Krzysztof Jaroszyński:

art. 6–10, 23–25b, 89–97

Zygmunt Niewiadomski:

art. 1, 5–5b, 85–88, 101–102a

Wojciech Piątek:

art. 28a–28c

Andrzej Skoczylas:

art. 98–l00

Wojciech Sawczyn:

art. 26–28, 28d–39a

Łukasz Złakowski:

art. 2–4f, 11–22, 40–42, 51–63

Redakcja: Aleksandra Dróżdż

Wydawca: Joanna Ziemiecka

© Wydawnictwo C.H. Beck 2011

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00–203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck

ISBN mobi: 978–83–255–4492–8

Spis treści

Wykaz skrótów

Ustawa o samorządzie gminnym

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Art. 1–5b

Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy

Art. 6–10

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AktyNormU

ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 17, poz. 95 ze zm.)

BezpWybU

nieobowiązująca już ustawa z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1191)

DochJSTU

ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 80, poz. 526 ze zm.)

DrogiPublU

ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.)

EKSL

Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15.10.1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr. 124, poz. 607 ze zm.)

FinPublU

ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1240 ze zm.)

GospKomU

ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 45, poz. 236)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.)

InfPublU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr. 16, poz. 93 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr. 88, poz. 553 ze zm.)

KomPrywU

ustawa z 30.8.1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr. 171, poz. 1397 ze zm.)

Konstytucja RP

ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr. 78, poz. 483 ze zm.)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr. 21, poz. 94 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr. 98, poz. 1071 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr. 89, poz. 555 ze zm.)

KRSU

ustawa z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 168, poz. 1186 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr. 94, poz. 1037 ze zm.)

KWU

ustawa z 6.7.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 124, poz. 1361 ze zm.)

KWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr. 21, poz. 112 ze zm.)

OgrDziałGospU

ustawa z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 216, poz. 1584 ze zm.)

OrdPod

ustawa z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 8, poz. 60 ze zm.)

OrdWyb

nieobowiązująca już ustawa z 16.7.1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 176, poz. 1190 ze zm.)

PodOpłLokU

ustawa z 12.1.1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 95, poz. 613 ze zm.)

PPU

ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr. 112, poz. 981 ze zm.)

PracSamU

ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 223, poz. 1458 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.)

PrGeol

ustawa z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr. 163, poz. 981)

PrOchrŚrod

ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm.)

PrPostSAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)

PrStow

ustawa z 7.4.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 79, poz. 855 ze zm.)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr. 153, poz. 1269 ze zm.)

PrWod

ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.)

PrzepRefAdmU

ustawa z 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr. 133, poz. 872 ze zm.)

PWKWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr. 21, poz. 113 ze zm.)

PWSamTerU

ustawa z 10.5.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.)

RefLokU

ustawa z 15.9.2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr. 88, poz. 985 ze zm.)

RejZwGmR

rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5.10.2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków (Dz.U. Nr. 121, poz. 1307)

RIOU

ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 55, poz. 577 ze zm.)

SamGmU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.)

SDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.)

StKlŻywU

ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr. 62, poz. 558 ze zm.)

SystOśwU

ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm.)

WojAdmRzU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 31, poz. 206 ze zm.)

WolontariatU

ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 234, poz. 1536 ze zm.)

ZabytkiU

ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm.)

ZagospPrzestrzU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.)

ZarzKryzU

ustawa z 26.4.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr. 89, poz. 590 ze zm.)

ZasPolitRozwU

ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 84, poz. 712 ze zm.)

2. Organy, instytucje i organizacje

KRS

Krajowy Rejestr Sądowy

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

RIO

Regionalna Izba Obrachunkowa

SA

Sąd Apelacyjny

SAmop

Sąd Antymonopolowy

SKO

Samorządowe Kolegium Odwoławcze

SN

Sąd Najwyższy

TK

Trybunał Konstytucyjny

UOKiK

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Publikatory i czasopisma

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

FK

Finanse Komunalne

GSP

Gdańskie Studia Prawnicze

KPP

Kwartalnik Prawa Prywatnego

KPPubl.

Kwartalnik Prawa Publicznego

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NZS

Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSAB

Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej

OSAW

Orzecznictwo Sądów Apelacji Warszawskiej

OSG

Orzecznictwo w Sprawach Gospodarczych

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OSS

Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A

PG

Prawo Gospodarcze

PL

Przegląd Legislacyjny

POSAG

Przegląd Orzecznictwa Sądu Apelacyjnego w Gdańsku

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

Pr. Pracy

Prawo Pracy

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

R. Pr.

Radca Prawny

Rej.

Rejent

Rzeczp.

Rzeczpospolita

SP

Studia Prawnicze

ST

Samorząd Terytorialny

ZNSA

Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego

4. Inne

art.

artykuł

cyt.

cytowany

cz.

część

j.s.t.

jednostka samorządu terytorialnego

m.in.

między innymi

n.

następny

niepubl.

niepublikowany

Nr

numer

por.

porównaj

t.

tom

t.j.

tekst jednolity

ust.

ustęp

w zw.

w związku

ze zm.

ze zmianami

Ustawa o samorządzie gminnym

z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 95)

Tekst jednolity z dnia 12 października 2001 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1591)[1]

(zm: Dz.U. 2002, Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806; 2003, Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568; 2004, Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203; 2005, Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457; 2006, Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337; 2007, Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218; 2008, Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458; 2009, Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241; 2010, Nr 28, poz. 142 i 146, Nr 40, poz. 230, Nr 106, poz. 675; 2011, Nr 21, poz. 113, Nr 117, poz. 679, Nr 134, poz. 777, Nr 149, poz. 887. Nr. 149, poz. 887, Druk sejmowy Nr. 4227)

[1] Tekst jednolity ogłoszono dnia 13.12.2001 r.

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Literatura: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; Z. Cieślak, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2002; D. Dolnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminy, Warszawa 2011; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2006; M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów, ST 2009, Nr. 12; Z. Leański, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2006; I. Lipowicz, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne – część ogólna, Warszawa 2000; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa; tenże, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, ST 2002, Nr. 3; tenże, Samorząd terytorialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Warszawa 2011; Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990; E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Zagadnienia prawne i administracyjne, Warszawa 1998; E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, ST 1997, Nr. 1–2; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, Warszawa 2000; A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002.

Art. 1. [Pojęcie gminy]

1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.

2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 1 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

10

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

11

I. Komentarz do art. 1 SamGmU

Nb 1

1. Treść komentowanego przepisu zasługuje na szczególną uwagę. Daje bowiem podstawę do zbudowania legalnej definicji samorządu terytorialnego. Definicji takiej próżno byłoby szukać w ustawodawstwie. Normatywne ustalenia nie dają podstaw do wyczerpującego określenia samorządu. Stąd też przepisy komentowanego artykułu stanowią istotny punkt wyjścia w poszukiwaniu elementów składających się na treść rozpatrywanej instytucji prawnej. Sformułowanie, że samorząd jest wspólnotą (korporacją), każe poszukiwać jej podmiotu i przedmiotu, a także sposobu realizacji zadań.

Nb 2

2. Podmiotem wspólnoty samorządowej jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialne zrzeszenie samorządowe. Zrzeszenie to jest podmiotem powoływanym przez państwo w celu realizacji zadań publicznych. Współczesne zrzeszenia samorządowe mają rację bytu tylko wówczas, gdy państwo przekazuje im prawo i obowiązek realizacji określonych zadań w sposób samodzielny. Istoty samorządności nie można upatrywać, jak to czyniono przed laty, w przeciwstawianiu interesów państwa interesom lokalnego społeczeństwa. Samorząd nie ma i nie może mieć własnych suwerennych praw (zadań). Suwerenem jest państwo. Istotą samorządności jest samodzielne wykonywanie zadań państwa, ich decentralizacja na rzecz samorządu.

Wspólnota nie powstaje w drodze swobodnego aktu członków założycieli. Uzależnienie bytu wspólnoty od woli ustawodawcy oznacza, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkaniem na określonym terenie i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zamieszkanie jest w zasadzie jedynym wymogiem przynależności do wspólnoty samorządowej.

Nb 3

3. Wspólnotę samorządową tworzą z mocy prawa mieszkańcy gminy, bez względu na okres zamieszkiwania na jej terenie. Mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna, która ma miejsce zamieszkania na terenie gminy, tj. przebywa w tej gminie z zamiarem stałego pobytu (art. 25 KC). Wykładnia celowościowa art. 25 KC wskazuje na tożsamość pojęcia „mieszkaniec gminy” z pojęciem „osoby stale zamieszkującej” na obszarze tej gminy. Miejsce zamieszkania zależne jest od zamiaru, a więc od woli konkretnej osoby. Innymi słowy, o charakterze pobytu decydują okoliczności faktyczne wskazujące na rzeczywisty zamiar w tej mierze. Żadne inne kryteria nie mogą decydować o uznaniu danej osoby za mieszkańca gminy (podobnie wyr. WSA w Opolu z 13.6.2006 r., II SA/Op 213/06, Legalis). Należy podkreślić, że osoba fizyczna może swobodnie zmienić swoją przynależność samorządową, osiedlając się na terytorium innej gminy. Uzyskanie członkostwa danej wspólnoty gminnej następuje z chwilą zamieszkania na terenie gminy, a wygaśnięcie przynależności do niej – z chwilą utraty miejsca zamieszkania na terenie gminy, np. na skutek osiedlenia się na obszarze innej gminy (por. wyr. WSA w Krakowie z 24.9.2009 r., III SA/Kr 234/09, niepubl.).

Nb 4

4. Zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. wyr. NSA z 29.6.1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, Nr. 2, poz. 43). Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego (por. wyr. NSA z 9.10.2001 r., I SA 1582/01, MoP 2001, Nr. 21, s. 1052). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. W tej sytuacji za pozbawione podstaw prawnych uznać należy np. wprowadzanie określonego czasu zameldowania na pobyt stały na terenie gminy jako warunku do ubiegania się o lokal z zasobu gminy. Rozwiązania takiego nie można zaakceptować też z punktu widzenia zarówno konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP, jak i znajdującej podstawy w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa, a także zakazu dyskryminacji obywateli, czyli odmawiania niektórym z nich określonych praw z powodów nieznajdujących podstaw w obowiązujących normach prawnych (por. wyr. WSA w Opolu z 18.10.2007 r., II SA/Op 330/07, Legalis).

Nb 5

5. Członkiem wspólnoty jest się niezależnie od aktywności czy też bierności w jej działalności. Tak skonstruowane stosunki przynależności wywołują daleko idące konsekwencje zarówno po stronie osoby fizycznej, jak i organów samorządu. Osoba nie może odmówić przynależności do wspólnoty, a organy związku nie mogą jej wykluczyć. Przynależność do wspólnoty, nosząca pozornie cechy przynależności przymusowej (powstaje z mocy prawa, niezależnie od woli osoby), w istocie taką nie jest. Osoba zamieszkała na danym terenie może być bowiem całkowicie bierna. Bierność zaś nie powoduje wykluczenia ze związku, choć jest naganna politycznie.

Nb 6

6. Wspólnota samorządowa tworzy wyodrębnioną w strukturze państwowej organizację. Organizacja ta nie jest w stanie realizować zadań in pleno. Stąd też społeczność lokalna powołuje w drodze wyborów kolegialne organy związku i to one – a nie cała społeczność lokalna – wykonują administrację publiczną, pozostając przy tym pod kontrolą społeczności lokalnej. Wybór organów i ich społeczna kontrola jest warunkiem niezbędnym uznania społeczności lokalnej za wspólnotę samorządową. Wyrazem wyodrębnienia organizacyjnego wspólnoty samorządowej jest, przyznawana jej przez art. 2 ust. 2 SamGmU, osobowość prawna.

Trzeba zauważyć, że polskie prawo nie posługuje się terminem „osoba prawa publicznego” („osobowość publicznoprawna”), choć można odnieść wrażenie – jak zasadnie zauważa A. Wiktorowska (taż, Prawne determinanty, s. 71) – że pojęcie osobowości publicznoprawnej nie jest obce polskiemu ustawodawcy. Nie posługując się wprost tym terminem, wprowadza przecież do treści norm prawnych pewne elementy składające się na teoretyczną koncepcję osobowości publicznoprawnej. Do jednostek samorządu terytorialnego adresowane są normy prawa konstytucyjnego, administracyjnego i finansowego, które wyznaczają ich miejsce w systemie administracji publicznej, nakładają na nie obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, wyposażają w mienie komunalne i środki finansowe, dają uprawnienia władcze oraz prawo wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). A zatem te normy statuują jednostkę jako wyodrębniony podmiot prawa w strukturze organizacyjnej państwa, a od tych stwierdzeń już tylko krok do uznania osobowości publicznoprawnej polskich jednostek samorządu terytorialnego, choć tego polski ustawodawca nie zrobił.

W świetle powyższych rozważań nasuwa się konstatacja, że konstrukcja osobowości publicznoprawnej jest współcześnie potrzebna, ponieważ wzmacnia pozycję jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc o ich samodzielności w stosunku do organów państwa, w szczególności administracji rządowej. Obecne przepisy stwierdzające, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, są niewystarczające. Nie są one bowiem „zwykłymi” osobami prawnymi, lecz korporacjami publicznoprawnymi wykonującymi zadania wychodzące poza zakres zadań „zwykłej” osoby prawnej. Jeżeli tak, to osobowość prawna nie jest wystarczającym narzędziem dla określenia statusu prawnego samorządu terytorialnego. Osobowość prawa cywilnego ma znaczenie w sferze regulacji stosunków majątkowych, tymczasem podejmuje zadania nie tylko w sferze dominium, ale w istotnej mierze w sferze imperium. W tej ostatniej znaczenie osobowości prawnej maleje, ale nawet w sferze stosunków cywilnych jej znaczenie nie wychodzi w zasadzie poza zakres formalnoprawnych stosunków majątkowych. Tymczasem samorząd również w tym zakresie podejmuje w coraz szerszym wymiarze działania organizatorskie niewiele mające wspólnego z formalną stroną stosunków majątkowych. Realizowanie zadań w zakresie rozwoju lokalnego zdaje się być dobrym tego przykładem. Do negocjacji i koordynacji działań w sprawach oddziaływania na oczekiwany przez społeczność lokalną rozwój gospodarczy gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego instytucja osobowości prawnej jest niewystarczająca. Konieczna jest konstrukcja, która wzmacniałaby status samorządu w realizacji zadań do niedawna niepodejmowanych bądź podejmowanych w ograniczonym zakresie. Konstrukcją tą może być osobowość publicznoprawna, umożliwiająca realizację zadań przez samorząd w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, tak jak tego wymaga Konstytucja RP (art. 16 ust. 2) oraz EKSL (art. 4 ust. 2). Trzeba się zgodzić z M. Kuleszą, że osobowość w prawie cywilnym i podmiotowość w prawie publicznym to nie to samo. Podmiotowość w prawie publicznym odnosi się bardziej do zakresu i charakteru odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotu, wymagając innego instrumentu prawnego niż w przypadku podmiotowości cywilnoprawnej (zob. M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji, s. 10 i n.).

Nb 7

7. Wykonywanie administracji przez wspólnotę samorządową następuje na zasadzie decentralizacji, zakładającej samodzielne wykonywanie zadań przez wspólnoty samorządowe. Samodzielne wykonywanie zadań nie oznacza oczywiście samodzielności nieograniczonej. Skoro wspólnoty samorządowe wykonują zadania państwa, ich działalność powinna pozostać pod jego nadzorem. W rezultacie samodzielności samorządu upatrywać należy nie w fakcie całkowitego jego uniezależnienia się od państwa, ale jasnego, precyzyjnego określenia przypadków, kiedy państwo może wkraczać w sferę działalności samorządu. Poza tymi przypadkami państwo nie może wkraczać w sferę jego działalności. Takie rozwiązanie przyjął polski ustawodawca. Zgodnie z przepisem np. art. 87 SamGmU, organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei decyzje organów nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu, co przypominać zaczyna bardziej spór niż władczą ingerencję podmiotu nadzorującego w sferę działalności podmiotu nadzorowanego. W rezultacie nadzór staje się gwarantem samodzielności samorządu, a o zakresie samorządności decydują przepisy o nadzorze. Taki też pogląd panuje w literaturze przedmiotu, gdzie nadzór państwa nad samorządem podnosi się do rangi podstawowego elementu określającego jego istotę (zob. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6).

Nb 8

8. W Polsce w 1990 r. samorząd terytorialny został reaktywowany ustawą z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) na szczeblu podstawowych jednostek podziału terytorialnego kraju – gmin. Struktury ponadpodstawowe zachowały ówczesny charakter. Pozostały wtopionymi w strukturę państwową elementami administracji rządowej. W rezultacie w terenie pojawił się dualistyczny sposób sprawowania administracji publicznej: poprzez niewyodrębnione, pozostające w jednolitej strukturze państwowej organy administracji rządowej i samodzielne wspólnoty samorządowe – gminy. Utworzenie gmin, chociaż niezwykle doniosłe, stanowiło pierwszy krok w przebudowie polskiej administracji publicznej. Po nim miał nastąpić kolejny – dalsza decentralizacja zadań i kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego. Na to przyszło jednak czekać stosunkowo długo. W 1998 r. krok ten został zrobiony. Nastąpiła rozbudowa struktur samorządowych, a w ślad za tym przekazanie na ich rzecz istotnej części zadań publicznych.

W dniu 5.6.1998 r. Sejm RP uchwalił fundamentalne ustawy z tego zakresu: o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1592 ze zm.) o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 142, poz. 1590 ze zm.) i nieobowiązującą już ustawę o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr. 80, poz. 872 ze zm.) oraz – nieco później – pakiet ustaw im towarzyszących, w tym – w dniu 24.7.1998 r. – ustawę o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.). Stosownie do regulacji art. 1 ust. 2 tej ustawy, jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego państwa stają się gminy, powiaty i województwa. Nowo powstałe powiaty i województwa zyskują przymiot wspólnot samorządowych, do których właściwości przechodzi część spraw publicznych. Ograniczeniu ulega administracja rządowa – i to zarówno specjalna, jak i ogólna. Ta pierwsza mogła być tworzona wyłącznie w drodze ustawy, jeżeli było to uzasadnione ogólnopaństwowym charakterem wykonywanych zadań lub terytorialnym zasięgiem działania przekraczającym obszar województwa. Ta druga ograniczona została do urzędu wojewody oraz związanej z nim wojewódzkiej administracji zespolonej. W rezultacie ukształtował się w Polsce system administracji publicznej w terenie z podstawą tego systemu – samorządem terytorialnym, funkcjonującym na każdym szczeblu podziału terytorialnego, administracją rządową ogólną, ograniczoną do szczebla wojewódzkiego, oraz okrojoną administracją specjalną. Oczywiście poszczególne jednostki samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) stanowią wyodrębnione, samodzielne korporacje terytorialne, co w polskiej literaturze przedmiotu określone jest mianem ich „samotności ustrojowej” (zob. np. J. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 319 i 419). Przepisy ustawy z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa kończą długi spór o kształt podziału terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma potrzeby powrotu do formułowanych wówczas różnych propozycji kształtu terytorialnego państwa. Odnotujmy jedynie, że dominowały wówczas dwie opcje: jedna – uzasadniająca potrzebę utworzenia samorządowych powiatów oraz znaczne ograniczenie liczby województw, z jednoczesnym ich usamorządowieniem, oraz druga – opowiadająca się za pozostawieniem dwuszczeblowego podziału terytorialnego kraju (województwa i gminy), z tym że rządowe wówczas województwa miały stać się samorządowymi. Ostatecznie zwyciężyła opcja pierwsza i w konsekwencji mocą przepisów ustawy z 24.7.1998 r. wprowadzony został trójstopniowy podział terytorialny państwa.

Nb 9

9. Stosownie do regulacji art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Konsekwencją tak określonej pozycji gminy jest nie tylko obowiązek utrzymywania gmin w systemie administracji publicznej oraz strukturze terytorialnej państwa, ale także obowiązek zapewnienia im należytego miejsca, a tym samym wyposażenia w taki zespół zadań i kompetencji, aby można było uznać, że na gminie opiera się samorządność terytorialna. Ustawodawca nie może przekazywać innym jednostkom samorządu terytorialnego zadań w zakresie, który mógłby zagrozić tak ukształtowanej pozycji gminy. Dotyczy to zwłaszcza zadań przekazywanych powiatom, które powinny pełnić funkcje uzupełniające w stosunku do gminy, ale także jednostek samorządu regionalnego (województw), których zadania nie mogą ograniczać gmin w wykonywaniu ich zadań lokalnych. W tej sytuacji za korespondującą z ww. obowiązkiem ustawodawcy należy uznać ustanowioną przepisem ust. 3 art. 164 Konstytucji zasadę domniemania zadań na rzecz gminy w systemie samorządu terytorialnego. Domniemanie zadań przysługuje gminie zarówno w układzie lokalnym (gmina–powiat), jak i w szerszym układzie (gmina–jednostki samorządowe ponadlokalne). Domniemanie to dotyczy również relacji między gminami a obligatoryjnymi związkami gmin lub innymi ustawowo kształtowanymi organizacjami ponadgminnymi. Kwestia ta pojawiła się m.in. w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w związku z ustawowym pozbawieniem ówcześnie funkcjonujących gmin warszawskich prawa do utworzenia jednej straży miejskiej na terenie aglomeracji warszawskiej. W ocenie Trybunału, „przesądzenie w drodze ustawy o utworzeniu jednej straży miejskiej na terenie aglomeracji warszawskiej – samo przez się – nie może być uznane za naruszenie warunków materialnoprawnych, jakie stawiane są ustawom wkraczającym w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności gmin warszawskich. Dopuszcza się bowiem możliwość realizacji tego zadania w formie współdziałania tych gmin […]”, ale – podnosi dalej TK – przekazanie tego zadania do wyłącznej kompetencji Rady m.st. Warszawy nie przesądza jeszcze o tym, iż odpowiadało to warunkom proporcjonalności ingerencji ustawodawcy w samodzielność gmin, pozbawiając w konsekwencji gminy warszawskie podstawowych instrumentów prawnych realizacji zadania ochrony porządku publicznego na terenie gminy (zob. wyr. TK z 4.5.1998 r., K 38/97, OTK 1998, Nr. 3, poz. 31). Warto podkreślić, że ww. stanowisko TK znajduje zakotwiczenie w EKSL, która w art. 4 ust. 3 odpowiedzialność za sprawy publiczne sytuuje „przede wszystkim” na szczeblu tych organów władzy, które „znajdują się najbliżej obywateli”.

Ustawodawca polski nie zakotwicza w Konstytucji RP innych – poza gminą – wspólnot samorządowych. Tym samym, można sądzić, że rozstrzygnięcia co do struktury terytorialnej samorządu, a w konsekwencji podziału terytorialnego państwa, pozostawia się regulacjom ustawowym. Tak jest w istocie, z jednym jednak istotnym zastrzeżeniem, że redakcja przepisu ust. 2 art. 164 Konstytucji RP nie pozostawia wątpliwości co do obowiązku powołania w drodze ustawowej samorządu szczebla regionalnego. W rezultacie struktura terytorialna samorządu w Polsce powinna być co najmniej dwupoziomowa (samorząd lokalny i regionalny).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 10

1. Tożsamą w istocie regulację jak w komentowanym art. 1 SamGmU zawierają przepisy art. 1 SamPowU, czyniąc aktualnym wyżej poczynione uwagi w odniesieniu do samorządu powiatowego, oczywiście ze świadomością innych uwarunkowań i funkcji gminnej i powiatowej wspólnoty mieszkańców. Co prawda redakcja przepisu art. 1 ust. 2 SamPowU różni się nieznacznie od redakcji stosownej normy w ustawie o samorządzie gminnym, pod pojęciem powiatu ustawodawca nakazuje bowiem rozumieć lokalną wspólnotę samorządową, ale nie oznacza to i oznaczać nie może, iż wspólnota, jaką tworzy społeczność gminna, nie ma charakteru wspólnoty lokalnej. Zarówno mieszkańcy gminy, jak i mieszkańcy powiatu tworzą wspólnoty samorządowe o charakterze lokalnym, oczywiście wspólnota mieszkańców gminy jest wspólnotą o charakterze podstawowym, a wspólnota mieszkańców powiatu jest wspólnotą subsydiarną w stosunku do tej pierwszej.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 11

1. Podobną regulację przyjął też ustawodawca w art. 1 SamWojU, statuując regionalną wspólnotę samorządową, co aktualnymi czyni ww. uwagi w odniesieniu do samorządu województwa, oczywiście ze świadomością innych niż w przypadku gminy i powiatu uwarunkowań i funkcji wspólnoty regionalnej, a zwłaszcza szczególnego rodzaju zadań tej wspólnoty (rozwój regionalny).

Art. 2. [Charakter zadań]

1. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

2. Gmina posiada osobowość prawną.

3. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 2 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

10

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

11

I. Komentarz do art. 2 SamGmU

Nb 1

1. Komentowany przepis wprowadza pojęcie samodzielności gminy, mimo że nie zawiera definicji legalnej w tym zakresie. Instytucję tę można zrekonstruować z obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawowych, a także analizując proponowane ujęcia doktrynalne i dorobek orzecznictwa. W szczególności jednak sam komentowany artykuł zawiera regulacje umożliwiające skonstruowanie definicji samodzielności gminy. Ustęp 1 rzeczonego artykułu swoim zakresem obejmuje problematykę samodzielności publicznoprawnej gminy, natomiast ust. 2 statuuje samodzielność w sferze prywatnoprawnej. Artykuł 2 ust. 1 SamGmU stanowi, że gmina wykonuje zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [zasygnalizować w tym miejscu należy problem relacji między pojęciem „zadań publicznych” wykonywanych przez gminę, wprowadzonym w art. 2 ust. 1, a pojęciami: „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” (art. 6 ust. 1), „działania mające na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1), a także „zadania zlecone” z art. 8 oraz „sprawowanie władzy publicznej” z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP]. Regulacja ta kreuje gminę jako odrębny podmiot prawa publicznego – korporację prawa publicznego (por. art. 1 SamGmU), realizujący nie tylko określone zadania, ale wyposażony również na podstawie przepisów szczególnych w konkretne kompetencje (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, s. 5). Podkreślić należy, że gmina realizuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zarówno zadania własne, jak i zadania zlecone (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w Konstytucji RP, s. 14). Zgodnie z art. 40 i n. SamGmU, na podstawie upoważnień ustawowych gminom przysługuje prawo stanowienia przepisów prawnych powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, tzn. aktów prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Tak więc przez samodzielność publicznoprawną gminy rozumieć należy usytuowanie gminy jako podmiotu zdecentralizowanej administracji publicznej, jednocześnie upoważnionego w ustawowo określonych granicach do stanowienia aktów prawa miejscowego.

Nb 2

2. Natomiast w ust. 2 komentowanego przepisu ustawodawca przesądza o przyznaniu gminie osobowości prawnej, co zgodnie z art. 33 KC w zw. z art. 1 KC jest warunkiem uznania gminy za podmiot prawa cywilnego – osobę prawną, która dysponuje prawem własności i innymi prawami majątkowymi, tzn. mieniem komunalnym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 SamGmU, gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa (np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ustawie – Prawo zamówień publicznych itp.).

Nb 3

3. Swoistym efektem wyposażenia gminy w podmiotowość: publicznoprawną i cywilnoprawną jest przyznanie upoważnienia do prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie budżetu gminy. Podkreślić należy również regulację art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Uprawnienia te określone zostały przez orzecznictwo i doktrynę jako samodzielność finansowa gminy (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12).

Nb 4

4. Podwójna podmiotowość – w sferze publicznoprawnej oraz cywilnoprawnej decyduje i stanowi w ujęciu ustawodawcy o samodzielności gminy, która zgodnie z ust. 3, podlega ochronie sądowej. Pojawia się pytanie, czy sądowa ochrona samodzielności publicznoprawnej dotyczy wyłącznie samodzielności w sferze wykonywania prawa, m.in. poprzez wydawanie aktów administracyjnych, czy również sfery stanowienia prawa poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego (zob. E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, s. 33), chociaż w doktrynie spotkać się można z ujęciem ich jako „generalnych aktów stosowania prawa” (por. I. Lipowicz, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 23). Doktryna i orzecznictwo zdają się zajmować stanowisko, że wykonywanie spraw z zakresu administracji publicznej może mieć zarówno cechy decyzji w indywidualnej sprawie, jak i aktu generalnego (por. wyr. SN z 11.1.1995 r., III ARN 76/94, OSNP 1995, Nr. 11, poz. 128). Stąd też sądowa ochrona samodzielności obejmuje zarówno wykonywanie prawa sensu stricto, jak i stanowienie aktów prawa miejscowego, oczywiście w granicach określonych przez Konstytucję i ustawy. Wykładnię taką wzmacnia stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3.9.1998 r. (III RN 49/98, Prok. i Pr. 1999, Nr. 3, poz. 42), który przypomniał art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiący, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zgodnie ze stanowiskiem SN, z powołanego przepisu Konstytucji, który może być bezpośrednio stosowany przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), wynika dla sądów obowiązek wykładni przepisów prawa ustawowego w sposób zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu. Przeciwna interpretacja – odmawiająca prawa do sądu, stanowi rażące naruszenie prawa. Z drugiej strony, należy zauważyć, iż orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyr. TK z 8.4.2009 r., K 37/06, OTK-A 2009, Nr. 4, poz. 47) odmówiło gminom prawa do kontroli sądowej rozporządzeń w sprawach tworzenia, dzielenia, łączenia gmin i innych regulowanych w art. 4 SamGmU. Zdaniem Trybunału, fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki podziału terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności (szerzej na ten temat – por. komentarz do art. 4). Należy zaznaczyć, że pojęcie samodzielności gminy doczekało się szerokiej analizy w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a także Sądu Najwyższego (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12; uchw. SN z 30.4.1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, Nr. 8, poz. 104).

Nb 5

5. Chociaż, zgodnie z art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny (w tym również samorząd gminny) przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej, musi w pewien sposób być powiązany funkcjonalnie i formalnie z innymi podmiotami publicznoprawnymi. Samodzielność nie oznacza więc pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie (por. E. Ochendowski, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] A. Piekara, Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny, s. 34). Samodzielność samorządu nie ma charakteru bezwzględnego, ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność jego jednostek. Samodzielność samorządu nie może być jednak zniesiona w całości lub w części przesądzającej o jej istocie. Zgodnie z orzecznictwem TK, ingerencja ustawodawcy w samodzielność samorządu wymaga od strony formalnej zachowania rangi ustawowej przepisów wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności oraz dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12). Od strony materialnoprawnej natomiast, ingerencja ustawodawcy w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego wymaga dochowania zasady proporcjonalności – tzn., że ingerencja ta nie może być nadmierna, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach (por. wyr. TK z 23.10.1996 r., K 1/96, OTK 1996, Nr. 2, poz. 36). Z orzecznictwa TK wynika również reguła różnicowania zakresu ingerencji ustawodawcy w samodzielność samorządu. Mianowicie ingerencja ustawodawcy pozbawiająca samorząd prawa wykonywania zadania własnego ma ten skutek, że narusza konstytucyjną gwarancję samodzielności samorządu terytorialnego (por. wyr. TK z 24.3.1998 r., K 40/97, OTK 1998, Nr. 2, poz. 12).

Nb 6

6. Jak wspomniano powyżej, samodzielność nie oznacza pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. Z tej racji pojęcie samodzielności nierozerwalnie związane być musi z pojęciem nadzoru, który uregulowany został w dalszych przepisach ustawy o samorządzie gminnym (por. komentarz do art. 85 i n. SamGmU).

Nb 7

7. W przypadku gmin samodzielność została powiązana ściśle z ogólnym domniemaniem właściwości, uregulowanym w art. 6 SamGmU (por. komentarz do art. 6 SamGmU). Przedmiotowe domniemanie wywieść należy wprost z regulacji konstytucyjnych. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast art. 164 Konstytucji RP stanowi, iż podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji przepisy te statuują ogólne domniemanie właściwości gminy w zakresie realizacji zadań publicznych.

Nb 8

8. Analizując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące samodzielności gminy, należy dodatkowo zauważyć, że eksponuje ono prywatnoprawny aspekt samodzielności. Wynika to z pewnością, przynajmniej częściowo, z systematyki regulacji konstytucyjnej – art. 165 Konstytucji RP w ust. 1 rozstrzyga, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną oraz że przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. W ust. 2 natomiast statuuje, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W wyroku z 15.3.2005 r. (K 9/04, OTK-A 2005, Nr. 3, poz. 24) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że: „Na zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, w tym gmin, składa się przyznanie im w ust. 1 osobowości prawnej, ze szczególnym zaakcentowaniem przysługiwania im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych”. Trybunał wyprowadza z tej regulacji zasadę, iż gminy w obrocie cywilnoprawnym, zwłaszcza w zakresie prawa własności i praw majątkowych, powinny być traktowane jak inne podmioty prywatnoprawne. Doprowadziło to Trybunał do wniosku, że obowiązująca w dacie wyroku regulacja art. 179 KC, umożliwiająca właścicielowi zrzeczenie się nieruchomości w drodze jednostronnej czynności prawnej, w wyniku której gmina nabywała, nawet wbrew własnej woli własność nieruchomości, jest sprzeczna z Konstytucją, a konkretnie właśnie z powołanym przepisem. Zdaniem Trybunału, „[…] przyjmując kwestionowane rozwiązanie, ustawodawca całkowicie zlekceważył podmiotowość prawną gmin, statuowaną w art. 165 Konstytucji RP. Ustawodawca zignorował byt gmin jako podmiotów prawa prywatnego, uczestniczących w obrocie cywilnoprawnym. Ustawodawca – jak wskazuje na to uzasadnienie projektu nowelizacji – dążył do maksymalnego uszanowania woli właścicieli nieruchomości, przez przyznanie im niczym nieograniczonej i niekontrolowanej możliwości wyzbycia się własności nieruchomości. Realizacja zamiaru ustawodawcy dokonała się kosztem całkowitego pominięcia prywatnoprawnej podmiotowości gminy otrzymującej nieruchomość i jej samodzielności”. Jednocześnie należy podkreślić, iż w wielu orzeczeniach Trybunał dostrzega szczególny status sfery majątkowej gmin i szczególnych zasad traktowania mienia komunalnego (por. komentarz do art. 43 SamGmU). Z podobnych względów za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 165 Konstytucji RP) Trybunał uznał w wyroku z 26.9.2006 r. (K 1/06, OTK-A 2006, Nr. 8, poz. 110) art. 8a SamGmU, który nakładał na gminy obowiązek przejęcia przekazanych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową zbędnych tej Agencji nieruchomości gruntowych, budynków i lokali oraz urządzeń infrastruktury. Zarówno w przypadku art. 179 KC, jak i art. 8a SamGmU, Trybunał podkreślił, że przepisy te nie wprowadzają nowego zadania gmin i nie mają w konsekwencji publicznoprawnego charakteru. Oznacza to, iż nie obejmuje ich reguła z art. 167 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którą zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych. Przepisy te, zdaniem Trybunału, wprowadzają konstrukcję z zakresu prawa prywatnego, w konsekwencji godząc w samodzielność cywilnoprawną gmin, a więc prawa do bycia traktowanym, co do zasady, podobnie jak inne podmioty prawa prywatnego.

Nb 9

9. Jednym z instrumentów umożliwiających gminom ochronę samodzielności poza ochroną sądową jest przysługujące radom gmin na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP uprawnienie do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach stwierdzenia zgodności z Konstytucją aktów oraz materii uregulowanych w art. 188 Konstytucji RP. Powołane uprawnienie nie ma nieograniczonego charakteru – przysługująca organom stanowiącym legitymacja ma charakter legitymacji szczególnej, to znaczy legitymacji o charakterze ograniczonym przedmiotem skargi (sprawy objęte zakresem działania gminy, a więc sprawy lokalne) oraz powoływanym w skardze wzorcem konstytucyjnym. W wyroku z 16.9.2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002, Nr. 5, poz. 59) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Jak wynika z art. 191 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 Konstytucji RP, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego uprawnione są do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie legitymacji szczególnej, tj. legitymacji o charakterze ograniczonym, nie zaś o charakterze ogólnym (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 42). Zgodnie bowiem z tym przepisem, organy stanowiące samorządu terytorialnego mogą inicjować postępowanie przed Trybunałem wtedy tylko, gdy akt normatywny, którego konstytucyjność kwestionują, dotyczy spraw objętych zakresem ich działania. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje zaś w swoim orzecznictwie, iż legitymację procesową organów stanowiących samorządu terytorialnego w tym zakresie wyznacza nie sam tylko przedmiot kontroli, ale także wskazany przez wnioskodawcę wzorzec konstytucyjny. Stwierdzenie, iż organy stanowiące samorządu terytorialnego uprawnione są w danej konkretnej sprawie do skutecznego zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wymaga zatem ustalenia, czy przedmiotowy wniosek, którego treść zdeterminowana jest z jednej strony brzmieniem samego zaskarżonego przepisu, z drugiej zaś – zakresem powołanych przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, istotnie dotyczy spraw o charakterze samorządowym (por. post. TK z 20.11.2001 r., K 28/00, OTK-A 2001, Nr. 8, poz. 263). Takie tylko sprawy mogą być bowiem badane w trybie art. 191 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Konstytucji RP”.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 10

1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące konstrukcji samodzielności gminy zachowują, co do zasady, aktualność również w odniesieniu do powiatu. Ustawodawca w art. 2 ust. 1–3 SamPowU zasadniczo powtarza zapisy komentowanego wyżej art. 2 SamGmU. Jedyna różnica sprowadza się do dodania w regulacji dotyczącej wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność sformułowania: „określone ustawami [zadania publiczne – przyp. Ł. Z.]”. Wynika to z faktu, że o ile gminie przysługuje, o czym była mowa powyżej, ogólne domniemanie właściwości w zakresie realizacji zadań publicznych (por. komentarz do art. 6 SamGmU), o tyle – w konsekwencji – powiat wykonuje wyłącznie te zadania, które zostały określone i przypisane mu w ustawach, a więc „zadania zastrzeżone dla innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego” w rozumieniu art. 164 ust. 3 Konstytucji RP.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 11

1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące konstrukcji samodzielności gminy zachowują aktualność, co do zasady, również w odniesieniu do województwa. Ustawodawca w art. 6 SamWojU powtarza zasadniczo zapisy komentowanego art. 2 SamGmU. Podobnie jak w przypadku powiatu, w powołanym art. 6 SamWojU pojawia się zawężające sformułowanie: „określone ustawami zadania publiczne”. Systemowe powody takiego sformułowania zostały przedstawione w poprzednim punkcie dotyczącym samodzielności powiatu. W art. 6 SamWojU pojawiły się dodatkowo: rozstrzygnięcie, iż samorząd województwa dysponuje mieniem wojewódzkim oraz prowadzi samodzielnie gospodarkę finansową na podstawie budżetu. Zapisy te nie wprowadzają jednak żadnej nowej treści normatywnej. Należy podkreślić, iż w odniesieniu do dysponowania mieniem wojewódzkim kluczowe znaczenie będą miały regulacje art. 47 ust. 3 oraz art. 55 SamWojU, korespondujące z art. 45 SamGmU (por. komentarz do art. 45 SamGmU). Natomiast zapis dotyczący prowadzenia samodzielnej gospodarki finansowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 SamWojU) zasadniczo powtarza regulację art. 61 SamWojU, z tym zastrzeżeniem, iż powołany art. 61 SamWojU w wyniku nowelizacji został dostosowany do brzmienia art. 211 ust. 4 FinPublU, rozstrzygając, iż podstawę samodzielnej gospodarki finansowej województwa stanowi nie tyle budżet, ile uchwała budżetowa. Regulacja ta koresponduje z art. 51 ust. 1 SamGmU (por. komentarz do art. 51 SamGmU).

Art. 3. [Ustrój gminy]

1. O ustroju gminy stanowi jej statut.

2. Projekt statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

3. W sprawach spornych rozstrzyga Rada Ministrów.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 3 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

8

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

9

I. Komentarz do art. 3 SamGmU

Nb 1

1. Mimo literalnego sformułowania zawartego w ust. 1 komentowanego przepisu, iż to właśnie statut stanowi o ustroju gminy, należy zauważyć, że ustrój gminy w zasadniczej części uregulowany jest w komentowanej ustawie, a częściowo w Konstytucji RP. Statut jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU), w konsekwencji podlega ogólnym regułom w zakresie hierarchii aktów normatywnych, ustalonym w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. komentarz do art. 40 SamGmU). Nie ulega wątpliwości, iż ustalenia statutu nie mogą być sprzeczne z regulacjami ustawowymi. Warto dodatkowo zauważyć, że również materia statutowa podlega ograniczeniom, zawartym w kolejnych przepisach regulujących zakres statutu. Otóż zgodnie z art. 22 ust. 1 SamGmU, statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (por. komentarz do art. 22 SamGmU). Natomiast art. 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU, przyznaje gminom uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, w ten sposób definiując zakres przedmiotowy statutu. Orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego, zdefiniowało w sposób negatywny zakres materii statutowej, wskazując, iż nie może być ona źródłem praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok TK z 1.12.1998 r. (K 21/98, OTK 1998, Nr. 7, poz. 116), w którym Trybunał zaznaczył, że „[...] warunkiem uznania statutu za akt o charakterze wewnętrznym jest to, aby jego postanowienia nie kształtowały sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji”. W orzecznictwie podkreśla się również, że materii statutowej nie stanowi określanie organizacji urzędów i instytucji gminnych, na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 2 SamGmU (por. wyr. NSA w Warszawie z 1.10.2008 r., II OSK 955/08, Legalis).

Nb 2

2. Warto zauważyć, iż regulację dotyczącą materii statutowej znaleźć można w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, który rozstrzyga, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Oznacza to w konsekwencji konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia, co stanowi upoważnienie do określania ustroju wewnętrznego „w granicach ustaw”. Innymi słowy rzecz ujmując, czy materia statutowa musi być kazuistycznie umocowana w regulacji ustawowej. Należy zauważyć, iż orzecznictwo opowiada się za podejściem, zgodnie z którym pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu jest generalne, a nie kazuistyczne. Brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii ustrojowej (milczenie ustawodawcy) nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na ten temat w statucie. Ograniczenie ustawą, o którym mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, powinno zatem wynikać wprost z ustawy (por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis; wyr. WSA w Krakowie z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, Legalis). Z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła swoje zadania (zob. wyr. NSA z 8.2.2005 r., OSK 1122/04, OSS 2006, Nr. 1, poz. 9). Jednocześnie swoboda w kształtowaniu materii statutowej doznaje zasadniczego ograniczenia. Uprawnienie rady do uchwalenia statutu gminy należy rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac rady (art. 22 SamGmU), która nie jest sprzeczna z przepisami ustawy (zob. wyr. NSA z 26.11.1991 r., II SA 873/91, ONSA 1993, Nr. 1, poz. 9).

Nb 3

3. Jak zaznaczono wyżej, materia statutowa nie została w sposób pozytywny, kazuistyczny wskazana w ustawie. Przeciwnie, obejmować ona może wszelkie kwestie z zakresu ustroju jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli tylko regulacja nie będzie sprzeczna z normami ustawowymi. W orzecznictwie wskazuje się jednak przepisy, które chociaż, zgodnie z powyższymi uwagami, nie wyczerpują materii statutowej, stanowią bez wątpienia jej część. W tym kontekście wymienia się m.in. art. 5 ust. 3, art. 11b ust. 3, art. 18a, 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 28a ust. 5, art. 37a, 40 ust. 2 pkt 4, art. 51 ust. 3 SamGmU, a także art. 2 pkt 2 ustawy z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr. 223, poz. 1458 ze zm.); por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis.

Nb 4

4. Takie spojrzenie na materię statutową skutkowało wypracowaniem przez doktrynę oraz orzecznictwo konstrukcji, tzw. samodzielności statutowej gminy. W wyroku z 10.10.2008 r. (III SA/Wr 302/08, Legalis) WSA we Wrocławiu stwierdził: „Podzielić należy prezentowany w literaturze i zaakcentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.6.2008 r. (II OSK 389/08) pogląd o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. »samodzielności statutowej gminy«, z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 SamGmU) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Istotne jest, że Konstytucja nie przesądza, jakie to ma być upoważnienie. Również w doktrynie podnosi się, że w zakresie spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany, i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować, a także – a może przede wszystkim – z zasadą subsydiarności (K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 52–54)”.

Nb 5

5. Statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę organu gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 9.4.2008 r., III SA/Wr 68/08, Legalis). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1 SamGmU, uchwalanie statutu należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (por. komentarz do art. 18 SamGmU).

Nb 6

6. Orzecznictwo na przestrzeni lat doprecyzowało dopuszczalny zakres materii statutowej oraz standardów techniki prawodawczej. I tak, należy zauważyć, że:

1) w orzecznictwie podkreśla się, że statut jako akt prawa miejscowego, podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, a zasady legislacji wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych. Z takim przepisywaniem mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powtórzenia (powielenia) fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego, ale także wówczas, gdy następuje powtórzenie normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis). Jednocześnie orzecznictwo podkreśla, iż nie oznacza to obowiązku bezwzględnego stosowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr. 100, poz. 908), które nie jest aktem normatywnym, ale odzwierciedla standardy kultury prawnej. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada wyłączności ustawy w sferze prawa powszechnie obowiązującego. Podustawowe akty prawne o charakterze powszechnie obowiązującym mogą zawierać jedynie takie uregulowania, które stanowią dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla materii ustawowej, pod warunkiem że spełniają wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko takie zaprezentowane zostało również przez autorów komentarza do zasad techniki prawodawczej (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004), gdzie stwierdza się, iż nadanie zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że mają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo, ale nie zmienia ich charakteru (por. wyr. WSA w Warszawie z 14.6.2006 r., III SA/Wa 2433/05, niepubl.);

2) statut gminy nie może przyznawać przewodniczącemu rady innych zadań niż o charakterze materialno-technicznym, związanych z usługowym charakterem jego funkcji w stosunku do rady gminy. Nie ma podstawy do przyznania w statucie przewodniczącemu organu stanowiącego gminy jakichkolwiek innych uprawnień (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis);

3) nie ma przepisu, który upoważniałby radę gminy do zawarcia w statucie gminy regulacji umożliwiającej wydanie przez wójta gminy legitymacji potwierdzającej pełnienie funkcji radnego. Do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy m.in. sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków, ale nie można uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającymi pełnioną funkcję stanowi element wykonywania obowiązków przez radnego (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 3.11.2008 r., IV SA/Gl 396/08, Legalis);

4) w ramach swobody określania zadań, umocowanej w art. 6 SamGmU gmina może w statucie tworzyć nowe formy prawne wyróżnienia osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej, jeżeli nie narusza w ten sposób konkretnych nakazów i zakazów ustawowych. Sprawy związane z wyróżnianiem czy też uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej dotykają materii odnoszącej się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej mieszkańcami. Dotyczą zatem wewnętrznego ustroju tej jednostki (gminy) (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA /Wr 302/08, Legalis);

5) z ustawy o samorządzie gminnym należy odczytać zakaz dodatkowego krępowania radnych w wykonywaniu ich wolnego mandatu ponad ograniczenia wyraźnie przewidziane przez prawo przedmiotowe. W szczególności nie można takich ograniczeń wprowadzać poprzez zabranianie w statucie tworzenia wewnątrz rady organów pomocniczych służących de facto usprawnieniu pracy rady (zob. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7.5.2008 r., II SA/Go 169/08, Legalis);

6) statut może przewidywać i dopuszczać tworzenie przez radnych kół, mimo braku wzmianki ustawowej w przedmiotowym zakresie (zob. wyr. WSA w Krakowie z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, Legalis);

7) przepis statutu gminy, który sztywno określa, że skład komisji rewizyjnej może liczyć tylko 3 osoby, w sposób bezsprzeczny narusza normę art. 18a ust. 2 SamGmU, która gwarantuje przedstawicielom wszystkich klubów wejście w skład komisji rewizyjnej (zob. wyr. WSA w Warszawie z 4.7.2007 r., VIII SA/Wa 304/07, Legalis);

8) nie naruszają prawa postanowienia statutu gminy, według których radny może być członkiem najwyżej 2 komisji stałych oraz że grupa przynajmniej 5 radnych może utworzyć klub radnych (zob. wyr. NSA z 8.2.2005 r., OSK 1122/04, OSS 2006, Nr. 1, poz. 9);

9) rada gminy może określić w statucie gminy, jak rozumieć zwykłą i bezwzględną większość głosów radnych. Mimo że w aktach normatywnych nie ma definicji rodzajów większości głosów, sformułował je przed kilku laty Trybunał Konstytucyjny i nie ma żadnych przeciwwskazań, aby przenieść to do statutu, jako informację użyteczną dla radnych (zob. wyr. NSA z 14.11.2003 r., II SA 2197/03, Legalis);

10) statut nie może wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych (zob. wyr. NSA z 14.11.2003 r., II SA 2197/03, Legalis);

11) postanowienie statutu gminy, jaka ludność pod względem narodowościowym zamieszkuje gminę, tworząc wspólnotę samorządową, nie należy do rozwiązań ustrojowych, jakie powinny znaleźć się w tym akcie prawa miejscowego (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 SamGmU. To, jaka ludność zamieszkuje gminę, nie pozostaje w żadnym związku przyczynowym z ustrojem gminy doprecyzowanym w jej statucie (zob. wyr. NSA z 29.1.2002 r., II SA/Wr 1499/00, ONSA 2003, Nr. 4, poz. 126);

12) kwestia diet nie jest materią statutową, nie powinna więc być regulowana w statucie gminy. Statut jest bowiem aktem, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 SamGmU). Wprowadzenie diet nie stanowi ani aktu o charakterze organizacyjnym, ani nie określa trybu pracy organów gminy (zob. wyr. NSA z 15.9.2000 r., II SA/Kr 826/00, Dz.Urz. Małop. 2000, Nr. 96, poz. 868);

13) statut gminy nie może rozszerzać katalogu osób zatrudnianych na podstawie powołania (zob. wyr. SN z 9.4.1997 r., I PKN 68/97, OSNP 1998, Nr. 3, poz. 77);

14) postanowienia statutu upoważniające przewodniczącego rady do nadzorowania pracy biura rady i upoważniające radnych do ingerencji w pracę urzędu gminy nie mają uzasadnienia w ustawie o samorządzie gminnym (zob. wyr. NSA z 26.6.1996 r., IV SA 695/96, Wokanda 1996, Nr. 12, s. 46);

15) rada gminy może w statucie gminy określić organy, którym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza w sprawach rozstrzyganych w drodze uchwały rady. Określenie takich organów nie narusza szczególnie przepisów art. 21, 23 i 40 ust. 2 pkt 1 SamGmU (zob. wyr. NSA z 17.11.1995 r., SA/Wr 2515/95, OSS 1996, Nr. 1, poz. 13);

16) nie jest dopuszczalne ustalenie w statucie gminy innej kadencji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady gminy niż określona w art. 16 SamGm w odniesieniu do rady (4 lata, licząc od dnia wyboru); zob. wyr. NSA z 4.3.1994 r., II SA 69/94, ONSA 1995, Nr. 2, poz. 68);

17) określanie w statucie na podstawie art. 11b ust. 3 SamGmU zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich – w ramach dostępu do informacji publicznej – podlega wykładni zawężającej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z 16.9.2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002, Nr. 5, poz. 59) stwierdził: „użyte w zaskarżonych przepisach (niezbyt fortunnie), wyrażenie »zasady« odnosić się może jedynie do tych dyrektyw proceduralnych, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji. Dyrektywy takie dotyczyć mogą tylko kwestii o stricte techniczno-porządkowym charakterze, jak – przykładowo – określenie czasu urzędowania, w którym dany dokument będzie udostępniany, wskazanie jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za udostępnianie określonych dokumentów, sprecyzowanie zasad, w oparciu o które odbywać się będzie ich kopiowanie itd.”.

Nb 7

7. Zgodnie z ust. 2 komentowanego przepisu, projekt statutu gminy powyżej 300 000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ustawodawca poprzez wprowadzenie wymogu uzgodnienia projektu statutu wskazuje na znaczenie, jakie z punktu widzenia właściwej realizacji zadań publicznych ma prawidłowa organizacja ustroju wewnętrznego dużego miasta. Jak podkreśla się w doktrynie: „To, jakie będą dzielnice lub osiedla, jaki będzie zakres ich uprawnień majątkowych, do kogo będzie należało wykonywanie określonych zadań, w dużym stopniu będzie wpływało na życie miasta jako całości. Sposób wyodrębnienia jednostek pomocniczych czy też podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy może naruszyć interes miasta jako całości, a w konsekwencji odbić się niekorzystnie na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. Prezes Rady Ministrów, uzgadniając statut, może wskazać na takie zagrożenia” (por. Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 8). Komentowany przepis nie precyzuje trybu oraz terminu, w jakim dokonuje się uzgodnienia projektu statutu. Należy przyjąć, iż zastosowanie znajdą regulacje zawarte w art. 89 SamGmU (por. komentarz do art. 89 SamGmU); podobnie: A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 58).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 8

1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego oraz przedmiotu statutu zachowują aktualność również w odniesieniu do powiatu. Należy zauważyć, iż odpowiednikiem komentowanego art. 3 SamGmU jest art. 2 ust. 4 SamPowU. Oczywiście materia statutowa w przypadku powiatu ulegnie określonemu zawężeniu w zestawieniu z wewnętrznym ustrojem gminy. Przykładowo, w związku z faktem, iż powiat, w odróżnieniu od gminy, nie tworzy jednostek pomocniczych (por. komentarz do art. 5 SamGmU), wskazane w art. 51 ust. 3 SamGmU określanie w statucie gminy uprawnień jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy nie będzie stanowić materii statutu powiatu.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 9

1. Przedstawione wyżej uwagi dotyczące charakteru prawnego oraz przedmiotu statutu zachowują aktualność również w odniesieniu do województwa. Przedmiotowe zagadnienia reguluje art. 7 SamWojU. Należy zauważyć, że podobnie jak w przypadku gmin o liczbie ludności przekraczającej 300 000 mieszkańców, ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia projektu statutu województwa z Prezesem Rady Ministrów. Tak jak w przypadku uzgadniania projektu statutu gminy, kwestie terminów i trybu uzgodnienia reguluje art. 89 SamGmU (por. komentarz do art. 89 SamGmU), podobnie w przypadku statutu województwa znajdzie zastosowanie – korespondujący z powołanym art. 89 SamGmU – art. 80a SamWojU.

Art. 4. [Zmiany w podziale terytorialnym]

1. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia[2]:

1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice,

2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice,

3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz.

2. Rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, może być wydane także na wniosek zainteresowanej rady gminy.

3. Ustalenie i zmiana granic gmin dokonywane są w sposób zapewniający gminie terytorium możliwie jednorodne ze względu na układ osadniczy i przestrzenny, uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych.

4. Nadanie gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalenie jego granic i ich zmiana dokonywane są w sposób uwzględniający infrastrukturę społeczną i techniczną oraz układ urbanistyczny i charakter zabudowy.

5. Zmiany, o których mowa w ust. 1, następują z dniem 1 stycznia.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

15

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

16

I. Komentarz do art. 4 SamGmU

Nb 1

1. Regulacja art. 4 SamGmU stanowi konsekwencję konstrukcji normatywnej, zgodnie z którą gmina jest zarówno jednostką zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, jak i wspólnotą mieszkańców zamieszkujących przedmiotowe terytorium (por. komentarz do art. 1 SamGmU). Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.), jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. Jedynie województwa tworzone i znoszone są przez powołaną ustawę (art. 2 ust. 1). Natomiast gminy, tak samo jak i powiaty, tworzone, łączone, dzielone i znoszone są w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie delegacji zawartej we właściwej ustawie ustrojowej. W przypadku gmin delegację taką zawiera komentowany art. 4.

Nb 2

2. W ust. 1 ustawodawca określił szeroki zakres kompetencji Rady Ministrów. Z zastrzeżeniem, że jej rozstrzygnięcia muszą uwzględniać przesłanki wskazane w ust. 3 i 4, należy stwierdzić, iż mogą one prowadzić nie tylko do korekty granic poszczególnych gmin, ale również do likwidacji (zniesienia) danej jednostki podziału terytorialnego, a co za tym idzie – jednostki samorządu, jaką jest gmina. Ustawodawca w komentowanym przepisie akcentuje kompetencję Rady Ministrów wychodzącą poza uprawnienie do korekty granic poszczególnych jednostek. Rada Ministrów może bowiem tworzyć, łączyć, dzielić i znosić gminy, tak więc jej rozstrzygnięcia determinują nie tylko granice, ale również byt prawny danej jednostki samorządu terytorialnego. Rada Ministrów wyposażona została również w kompetencję do nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic. Wreszcie uprawnienie Rady Ministrów stanowi ustalenie i zmiana samej nazwy gminy oraz siedziby jej władz.

Nb 3

3. Jak wynika z wykładni a contrario ust. 2 komentowanego przepisu, Rada Ministrów przedmiotowe działania może podejmować z urzędu, jako wyraz konstytucyjnego uprawnienia do prowadzenia polityki wewnętrznej (art. 146 ust. 1 Konstytucji RP). Oczywiście z wnioskiem w sprawie może również wystąpić zainteresowana rada gminy, co w praktyce dotyczy większości przypadków. Procedura w sytuacji podejmowania działania z urzędu przez Radę Ministrów została uregulowana w art. 4a SamGmU. Natomiast tryb postępowania w przypadku, w którym toczy się ono z inicjatywy zainteresowanej rady gminy, uregulowany został w art. 4b SamGmU. W obu sytuacjach realizacja uprawnień Rady Ministrów odbywa się z udziałem zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego, jednak stanowisko samorządów oraz opinie wyrażone w trakcie konsultacji społecznych nie wiążą Rady Ministrów przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (por. komentarz do art. 4a i 4b SamGmU).

Nb 4

4. Jak zaznaczono w pkt 2, rozstrzygnięcia Rady Ministrów, zależnie od przedmiotu, muszą uwzględniać przesłanki wskazane odpowiednio w ust. 3 lub ust. 4. Ustęp 3 wskazuje przesłanki, które Rada Ministrów musi uwzględnić w przypadku ustalania lub zmiany granic gmin. Oznacza to, że przesłanki te Rada Ministrów uwzględnia w przypadku każdego rodzaju rozstrzygnięcia wskazanego w ust. 1 pkt 1. Charakteryzując przedmiotowe przesłanki, należy podzielić je na dwie podgrupy:

1) wymóg maksymalnej jednorodności/spójności terytorialnej poprzez analizę układu osadniczego i przestrzennego w zakresie występowania więzi społecznych, gospodarczych oraz kulturowych;

2) wymóg takiego kształtowania granic jednostek podziału terytorialnego, które zapewni zdolność wykonywania zadań publicznych.

Pierwsza podgrupa wymaga sięgnięcia do analiz m.in. z zakresu urbanistyki, ekonomii, demografii oraz socjologii. Ustawodawca unika parametryzowania przedmiotowych przesłanek, nie określa przykładowo minimalnych parametrów w zakresie liczby ludności, powierzchni itp. Nie ulega wątpliwości, że analiza przesłanek zaliczonych do pierwszej podgrupy musi być przeprowadzana z uwzględnieniem kryterium zaliczonego do drugiej podgrupy – zdolności wykonywania zadań publicznych. Zdolność wykonywania zadań publicznych może być bowiem uzależniona zarówno od aspektów przestrzennych (np. wyznaczenie granic jednostki podziału terytorialnego nieuwzględniające istniejącego układu komunikacyjnego, jak również systemów infrastruktury technicznej), jak i np. gospodarczych (w tym przykładowo poziomu dochodów danej jednostki samorządu, w dużej mierze uzależnionego od liczby mieszkańców oraz ich zamożności).

Nb 5

5. Jak zaznaczono wyżej, art. 4 ust. 1 pkt 2 przewiduje możliwość nadania przez Radę Ministrów gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic. W ust. 4 ustawodawca wskazuje szczególne przesłanki analizowane w przypadku nadawania statusu miasta lub zmiany jego granic. Ustawodawca wskazuje na konieczność uwzględnienia infrastruktury społecznej i technicznej oraz układu urbanistycznego i charakteru zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku nadania gminie lub miejscowości statusu miasta przepis ten uzupełnia scharakteryzowane wcześniej generalne przesłanki ustalania i zmiany granic gminy określone w ust. 3. Chociaż trwałość granic jednostek podziału terytorialnego nie jest wartością bezwzględną, to jednak w doktrynie wskazuje się na znaczenie stabilności terytorialnej w procesie kształtowania się prawidłowych więzi społecznych i gospodarczych niezbędnych dla właściwego funkcjonowania wspólnoty samorządowej oraz na konstytucyjną ochronę przedmiotowej wartości (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 100). Dlatego też, obserwując dotychczasowe przypadki nadawania statusu miasta miejscowościom, należy zauważyć, że Rada Ministrów w większości przypadków dokonuje rozwinięcia przesłanek ustawowych w bardziej szczegółowe kryteria, które pogrupować można w ramach kilku podkategorii:

–   przestrzenno-urbanistyczne (czy cechy funkcjonalno-przestrzenne wskazują na miejski charakter miejscowości),

–   demograficzne (jaka jest liczba mieszkańców miejscowości, jaki odsetek mieszkańców utrzymuje się z działalności pozarolniczej),

–   historyczno-administracyjne (czy miejscowość w przeszłości posiadała prawa miejskie),

–   społeczne (jakie było stanowisko mieszkańców miejscowości oraz pozostałej części gminy).

Natomiast w przypadku zmian granic istniejącego miasta akcentowane są w szczególności:

–   aspekty funkcjonalno-przestrzenne (powiązanie z miastem poprzez infrastrukturę techniczną i drogową; charakterystyka procesów przestrzennych w analizowanym rejonie, w szczególności proces rozwoju zabudowy; potrzeby rozwojowe miasta – tereny pod inwestycje itp.),

–   aspekty społeczne (wyniki konsultacji społecznych, opinie właściwych rad oraz wojewody).

Nb 6

6. Ranga komentowanych regulacji jest konsekwencją wzmiankowanej konstrukcji samorządu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, wspólnotę samorządową stanowi ogół mieszkańców jednostki zasadniczego podziału terytorialnego. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (por. komentarz do art. 2 SamGmU). Nie ulega w konsekwencji wątpliwości, że zmiana granic jednostki zasadniczego podziału terytorialnego, w tym zmiana granic gminy, będzie mieć wpływ na sposób wykonywania zadań publicznych, chociażby w związku ze zmianą uwarunkowań przestrzennych. Zmiana taka będzie mieć również znaczenie dla zakresu realizowanych zadań, przynajmniej w aspekcie ilościowym (przykładowo – liczba odbiorców usług z zakresu użyteczności publicznej). Nie ulega również wątpliwości, że zmiana taka mieć będzie wpływ na strukturę i wysokość dochodów gminy (zarówno wysokość wpływów z udziałów w podatkach dochodowych, jak i wpływów z podatków lokalnych, np. podatku od nieruchomości). To zaś może mieć istotne znaczenie dla samodzielności finansowej gminy, kluczowej dla prawidłowej realizacji zadań publicznych (por. komentarz do art. 2 SamGmU).

Nb 7

7. W konsekwencji rozważyć należy dwa zagadnienia. Po pierwsze, na ile zgodna z konstytucyjną zasadą samodzielności gminy jest obecna konstrukcja ustawowa, zgodnie z którą wyłączną kompetencję Rady Ministrów stanowi tak istotne rozstrzygnięcie z punktu widzenia realizacji zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego, jak ustalenie jej granic. Po drugie natomiast, nawet uznając za konstytucyjne rozwiązanie, w którym Rada Ministrów samodzielnie podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiotowym zakresie (a samorządom przysługuje wyłącznie głos opiniodawczy), rozważyć należy, czy zainteresowanym gminom nie powinno w takich sytuacjach przysługiwać prawo skargi do sądu, w związku z zasadą sądowej ochrony ich samodzielności (por. komentarz do art. 2 SamGmU).

Nb 8

8. Wskazane zagadnienia stanowiły przedmiot refleksji zarówno doktryny, jak i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W swoim orzecznictwie Trybunał badał zgodność procedury zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego z art. 2, 7, 15, 16 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie dopatrując się sprzeczności komentowanych przepisów z Konstytucją (por. wyr. TK z 5.11.2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr. 8, poz. 247; wyr. TK z 10.12.2002 r., K 27/02, OTK-A 2002, Nr. 7, poz. 92). Natomiast w wyroku z 8.4.2009 r. (K 37/06, OTK-A 2009, Nr. 4, poz. 47) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 4 ust. 1–3, art. 4a, 4b SamGmU są zgodne z art. 163 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 3 i 11 EKSL. Mimo że wnioskujące gminy wskazywały na ich zdaniem zupełną dowolność dokonywania podziału administracyjnego kraju przez Radę Ministrów na podstawie komentowanego przepisu, w szczególności w wyniku zbyt dużej łatwości uruchamiania procedury zmiany granic oraz braku odpowiednich i wyraźnie sformułowanych wstępnych wymagań, co prowadzi do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego terenów najatrakcyjniejszych majątkowo, wpływając ujemnie na zdolność wykonywania zadań publicznych oraz zarządzanie częścią spraw publicznych – Trybunał nie podzielił tego poglądu. Powołując się m.in. na wcześniejsze orzeczenia oraz stanowisko doktryny, zauważył, że podział terytorialny nie jest konstrukcją niezmienną. Podlega on procesom dostosowawczym do zmian demograficznych, społecznych i jest funkcją polityki państwa w zakresie administracji, gospodarki i kultury. Z natury rzeczy zmiany granic wiążą się z kolizją „poziomych” interesów, co musi prowadzić do stworzenia niezbędnych mechanizmów rozstrzygania tego rodzaju konfliktów. Powołując swoje wcześniejsze orzeczenie w sprawie U 1/01, TK zauważył, że ustawodawca, mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, słusznie zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalenia granic organom samorządu terytorialnego. Rozwiązanie takie służy zagwarantowaniu praw samorządu terytorialnego, ponieważ zapobiega niekorzystnym następstwom długotrwałego prowadzenia sporów o kształt podziału terytorialnego. Zdaniem Trybunału, przepisy art. 4, 4a oraz 4b SamGmU tworzą system szczegółowo określonych zasad proceduralnych tworzenia, łączenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, zgodny z wytycznymi wynikającymi w szczególności z art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast przechodząc do analizy zgodności regulacji komentowanego przepisu oraz następnych ze wzorcem zawartym w art. 163 Konstytucji RP, Trybunał zauważył, że ustawodawca jest w przedmiotowym artykule konstytucyjnie umocowany, aby zastrzec określone zadanie publiczne (w tym przypadku z zakresu podziału terytorialnego) dla organów innych władz publicznych aniżeli samorząd terytorialny. Dodatkowo Trybunał uznał kompetencje Rady Ministrów w analizowanym zakresie za wynikające z przyznanego jej w art. 146 Konstytucji RP obowiązku prowadzenia polityki wewnętrznej. Wskazał również, iż jego zdaniem uprawnienia te realizują wprost zasadę pomocniczości, gdyż konstytucyjna zasada pomocniczości oznacza, że administracja rządowa podejmuje działania wówczas, gdy mniejsze wspólnoty nie są w stanie same rozwiązać własnych problemów. Konflikty i różnice interesów będące przesłanką zmian w podziale terytorialnym stanowią przykład sytuacji, w której niezbędne jest działanie centralnego organu państwa, który ma obowiązek dokonania koniecznych zmian w interesie dobra wspólnego. Natomiast przechodząc do zarzutu sprzeczności analizowanych przepisów z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w wyniku braku zapewnienia sądowej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych przez Radę Ministrów, Trybunał w powołanym wyroku K 37/06 również nie podzielił stanowiska skarżących gmin, stwierdzając m.in.: „W kompetencjach ustawodawcy jest regulowanie – w granicach odpowiedzialności przed wyborcami – zakresu samodzielnego działania samorządu terytorialnego w ramach konstytucyjnej zasady jednolitości państwa. Sądowej ochronie może podlegać to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w Konstytucji i ustawach. Zakres ten i odpowiadające mu formy sądowej ochrony – w granicach wyznaczonych przez zasadę jednolitości państwa – mogą być poszerzone przez ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny jednak nie może tego zakresu kształtować w swoim orzecznictwie”. Tak więc zdaniem Trybunału, fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki podziału terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności. Niestety w swoim rozstrzygnięciu Trybunał pominął kwestię potencjalnego naruszenia prawa w procesie ustalania granic przez Radę Ministrów.

Nb 9

9. Analizując argumentację Trybunału w odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności bloku przepisów regulujących tryb i właściwość organów w zakresie ustalania granic jednostek podziału terytorialnego, wydaje się, że co do konstytucyjności uprawnienia Rady Ministrów do ustalania granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, należy podzielić stanowisko Trybunału. Nie ulega natomiast wątpliwości, że Rada Ministrów realizuje swoje uprawnienie, uwzględniając przesłanki określone w Konstytucji RP (art. 15 ust. 2) oraz ustawie o samorządzie gminnym (art. 4 ust. 3 i 4). W konsekwencji rozstrzygnięcia Rady Ministrów w zakresie zmian w podziale terytorialnym kraju podejmowane są w granicach wyznaczonych przez normy: konstytucyjną oraz ustawową, nakazujące zapewnienie jednostkom terytorialnym zdolności wykonywania zadań publicznych oraz uwzględnienie więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych. Oznacza to, że niedopuszczalne jest takie wyznaczenie granic jednostek, które skutkuje brakiem zdolności wykonywania zadań publicznych. Należy podkreślić, iż pojęcia takie jak: układ osadniczy i przestrzenny uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe posiadają określoną treść normatywną. Ustawodawca posługuje się bowiem tzw. pojęciami niedookreślonymi (pojęciami nieostrymi; por. Z. Cieślak, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 79 i n.), które wymagają co prawda skorzystania z wiedzy o charakterze pozaprawnym, ale w konsekwencji umożliwiają rekonstrukcję normy prawnej i mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy. Uznanie normatywnej treści analizowanych pojęć musi prowadzić do wniosku, iż ich implementacja przez Radę Ministrów jako przesłanek determinujących proces kształtowania granic jednostki podziału terytorialnego zgodnie z ust. 3 oraz ust. 4 komentowanego przepisu nie może mieć charakteru dowolnego. Użyte pojęcia posiadają bowiem nie tylko znaczenie faktyczne, ale również prawne – w konsekwencji sąd administracyjny ma możliwość pełnej kontroli interpretacji pojęcia niedookreślonego przez organ administracji na tle danego stanu faktycznego i zastąpienia oceny dokonanej przez organ własną oceną. Zagadnienia te doczekały się bogatej analizy zarówno doktryny, jak i orzecznictwa na gruncie poszczególnych ustaw prawa materialnego (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie, s. 7 i n.). W tym stanie rzeczy istotne wydaje się poddanie rozstrzygnięć Rady Ministrów kontroli sądowej. Nie chodzi bowiem o kwestionowanie uprawnienia Rady Ministrów do ostatecznego, władczego rozstrzygnięcia kwestii przebiegu granic jednostek podziału terytorialnego, lecz o dopuszczenie mechanizmu kontroli, czy uprawniony organ nie nadużywa swoich uprawnień poprzez rozstrzygnięcia nieuwzględniające wskazanych wyżej przesłanek konstytucyjnych oraz ustawowych. Podkreślić należy, że na gruncie ustaw prawa materialnego, doktryna i orzecznictwo wypracowało konstrukcję nadużycia kompetencji, występującą w przypadkach, w których organ upoważniony do określonych rozstrzygnięć na podstawie ustawowo wskazanych przesłanek podejmuje je w sposób, który koliduje z uwarunkowaniami określonymi w przedmiotowych przesłankach. Przykładowo, w sferze planowania przestrzennego orzecznictwo podkreśla, iż uprawnienie gmin do władczego określania przeznaczenia terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie jest nieograniczone. W wyroku z 16.7.2009 r. WSA w Warszawie (IV SA/Wa 539/09, Legalis) stwierdził: „Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności, jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym”. Nie podejmując w tym miejscu szerszej dyskusji na temat rozróżnienia doktrynalnych pojęć: uznania administracyjnego oraz pojęć niedookreślonych, warto przypomnieć, że w doktrynie podkreśla się również, iż organ może stosować przepisy tylko do osiągnięcia celów społecznych, politycznych itp., dla których wydano daną ustawę (M. Wierzbowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, s. 19). Tak więc przekroczeniem granic uznania administracyjnego byłoby skorzystanie z tego uprawnienia przez organ w celu innym niż ten, dla którego zostało ustanowione. Dla tej problematyki używa się ukształtowanego w orzecznictwie Conseil d’Etat pojęcia detournement de pouvoir (M. Wierzbowski, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie administracyjne, s. 19). Skoro więc nie budzi wątpliwości występowanie przypadków przekraczania kompetencji, nadużywania uprawnień władczych przez organy administracji, podlegających kontroli sądowej prowadzącej do stwierdzenia nieważności aktu – w tym aktów powszechnie obowiązującego prawa, jak np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to na podobnych zasadach należałoby uznać za dopuszczalną możliwość kontroli sądowej rozstrzygnięcia Rady Ministrów w zakresie ustalenia granic jednostek podziału terytorialnego. Nie kwestionując podstaw konstytucyjnych oraz ustawowych do podejmowania przedmiotowych rozstrzygnięć przez Radę Ministrów, należy bowiem jednoznacznie zauważyć, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Niewłaściwe zastosowanie przez Radę Ministrów kryteriów określonych w komentowanym ust. 3 art. 4, a co za tym idzie – nieprawidłowa rekonstrukcja treści normatywnej pojęć niedookreślonych występujących w przedmiotowym przepisie, oznaczać będzie właśnie działanie o charakterze bezprawnym, co powinno podlegać kontroli sądowej. Dodatkowo działanie takie może w skrajnych przypadkach prowadzić do utraty przez jednostki samorządu terytorialnego zdolności wykonywania zadań publicznych, co uderza w fundamenty samodzielności, której ochrona sądowa jest wprost gwarantowana przez Konstytucję (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP – por. komentarz do art. 2 SamGmU).

Na zakończenie rozważań na temat ustawowego umocowania Rady Ministrów do ustalania granic jednostek zasadniczego podziału terytorialnego warto zauważyć, że wraz z nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym z 26.5.2011 r. (Dz.U. Nr. 134, poz. 777) oprócz obowiązku istnienia pozytywnych przesłanek ustawowych nakazujących zapewnienie jednostkom terytorialnym zdolności wykonywania zadań publicznych oraz uwzględnienia więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych ustawodawca dołączył przesłanki negatywne. Artykuł 4d nowelizacji stanowi, iż Rada Ministrów nie przeprowadza zmian w podziale terytorialnym kraju, jeżeli:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4.

(szerzej na ten temat komentarz do art. 4d).

Nb 10

10. Jak wskazano wyżej, ust. 1 pkt 2 upoważnił Radę Ministrów do nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, z uwzględnieniem przesłanek określonych w ust. 4. Należy w tym miejscu zauważyć, że w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca nie używa określeń: gmina miejska, gmina wiejska oraz gmina miejsko-wiejska. Wynika to z faktu, iż w związku z uniformizmem rozwiązań ustrojowych przyjętych w ustawie (por. komentarz do art. 1 SamGmU), status prawny jednostki samorządu gminnego – w zakresie elementów prawnej konstrukcji, a także zadań (w granicach regulowanych ustrojowo przez ustawę o samorządzie gminnym) i pozycji ustrojowej nie ulega zmianie, niezależnie od tego, czy analizowana jednostka jest gminą miejską, wiejską, czy też miejsko-wiejską. Różnice sprowadzają się wyłącznie do nazewnictwa organów. I tak, art. 15 SamGmU różnicuje nazwę organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Jeżeli siedziba organu znajduje się na terenie wiejskim, organ nosi nazwę rady gminy. Natomiast jeżeli jego siedziba znajduje się w mieście położonym na terytorium gminy, organ nosi nazwę rady miejskiej (por. komentarz do art. 15 SamGmU). Artykuł 26 SamGmU podobnie różnicuje nazewnictwo organów wykonawczych gminy. W przypadku gdy siedziba władz gminy znajduje się w miejscowości nieposiadającej statusu miasta, organem wykonawczym jest wójt, natomiast jeżeli władze gminy mają siedzibę w mieście położonym na terytorium gminy, to organem wykonawczym jest burmistrz. W przypadku miasta powyżej 100 000 mieszkańców oraz miast, w których przed wejściem w życie ustawy podmiot taki był organem wykonawczo-zarządzającym, organem wykonawczym jest prezydent miasta (por. komentarz do art. 26 SamGmU). Tak więc podział gmin na: wiejską, miejską oraz miejsko-wiejską nie ma znaczenia z ustrojowego punktu widzenia. Nie oznacza to jednak, że nie występuje w obowiązującym systemie prawnym. Jest on stosowany chociażby na potrzeby ewidencji gruntów i budynków oraz statystyki publicznej.

Nb 11

11. Prowadzenie państwowego rejestru granic oraz powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju jest, zgodnie z art. 7a pkt 6 ustawy z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 193, poz. 1287 ze zm.), zadaniem Głównego Geodety Kraju. Państwowy rejestr granic oraz powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju umożliwia gromadzenie, aktualizowanie i udostępnianie danych dotyczących m.in. granic jednostek podziałów terytorialnych kraju, w tym zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa oraz podziału kraju na potrzeby ewidencji budynków. Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.3.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr. 38, poz. 454), jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: jednostka ewidencyjna, obręb ewidencyjny, działka ewidencyjna. Zgodnie z § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta – również w granicach administracyjnych miasta. Zgodnie z ust. 3 załącznika Nr. 1 do powołanego rozporządzenia, w identyfikatorze jednostki ewidencyjnej znajduje się pozycja, w której właściwej wartości cyfrowej odpowiada odpowiedni „typ gminy”: gminę miejską oznacza się cyfrą 1, gminę wiejską cyfrą 2, gminę miejsko-wiejską cyfrą 3.

Nb 12

12. Kody oznaczeń poszczególnych typów gmin występujące w ewidencji gruntów i budynków są kompatybilne z przepisami o statystyce publicznej. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z 29.6.1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr. 88, poz. 439 ze zm.), Prezes Głównego Urzędu Statystycznego prowadzi krajowy rejestr urzędowy podziału terytorialnego kraju. Zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu, urzędowe rejestry i systemy informacyjne administracji publicznej są obowiązane do stosowania oznaczeń kodowych przyjętych w rejestrze terytorialnym. Oznaczenia te zostały ustalone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15.12.1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr. 157, poz. 1031 ze zm.). W powołanym rozporządzeniu, w § 2 pkt 6–8 znalazły się nawet definicje typów gmin: gmina miejska – gmina o statusie miasta; gmina wiejska – gmina, na której terenie znajdują się wyłącznie wsie; gmina miejsko-wiejska – gmina, na terenie której jedna z miejscowości posiada status miasta, a pozostały teren tej gminy stanowi obszar wiejski.

Nb 13

13. Należy zauważyć, że zmiana granic gmin, dokonana w rozporządzeniu Rady Ministrów wydanym na podstawie komentowanego ust. 1 pkt 1, pociąga za sobą konieczność dostosowania państwowego rejestru granic oraz powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia, stosowania i udostępniania krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju oraz związanych z tym obowiązków organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, system identyfikatorów i nazw jednostek podziału administracyjnego jest aktualizowany po każdej zmianie w podziale terytorialnym. Jak zaznaczono we wcześniejszych punktach, ustawodawca jako kryterium zmiany granic wskazał wyłącznie „możliwą jednorodność terytorium ze względu na układ osadniczy i przestrzenny”. Tak więc ustawodawca nie wymaga od Rady Ministrów przy wyznaczaniu nowych granic respektowania jednostek powierzchniowego podziału kraju niższego stopnia, ustalanych na potrzeby ewidencji gruntów i budynków. Jak zaznaczono wcześniej, zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: jednostka ewidencyjna, obręb ewidencyjny, działka ewidencyjna. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jednostka ewidencyjna dzieli się na obręby ewidencyjne. Natomiast według § 9 ust. 1, działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu. Skoro w komentowanym art. 4 ust. 3, jako przesłanki uwzględniane przy korekcie granic gmin ustawodawca wskazał w aspekcie obszarowym wyłącznie „możliwą jednorodność terytorium ze względu na układ osadniczy i przestrzenny”, oznacza to, że Rada Ministrów w rozporządzeniu może wyznaczać nowe granice gmin dzielące dotychczasowe obręby, a nawet działki ewidencyjne. Sytuacja taka wiąże się oczywiście z obowiązkiem dostosowania przez właściwe organy do nowych granic gmin zarówno struktury jednostek powierzchniowego podziału kraju niższego szczebla (obrębów i działek), jak i aktualizacji odpowiednio: państwowego rejestru granic oraz powierzchni jednostek podziału terytorialnego kraju oraz krajowego rejestru urzędowego podziału terytorialnego kraju.

Nb 14

14. Należy podkreślić, że komentowany przepis stanowi podstawę dokonywania zmian w podziale terytorialnym szczebla gminnego – zmiany granic gmin oraz nadawania nazw gminom. Natomiast nadania lub zmiany nazw urzędowych miejscowości dokonuje się na podstawie odrębnych przepisów – ustawy z 29.8.2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. Nr. 166, poz. 1612 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, urzędowe nazwy zmienia lub znosi w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw administracji publicznej. Przedmiotowa procedura może być prowadzona przez właściwego ministra z urzędu lub na wniosek zainteresowanej właściwej miejscowo rady gminy (art. 8). Organem opiniodawczo-doradczym ministra jest Komisja Nazw Miejscowości i Obiektów Fizjograficznych, która posiada również uprawnienie do zainicjowania procedury (art. 4). Na marginesie warto podkreślić, że powołana ustawa w art. 2 wprowadza nawet definicje: miasta (pkt 3) oraz wsi (pkt 12).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 15

1. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza w art. 3 zasadniczo zbieżne rozwiązania w odniesieniu do tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia powiatów oraz ustalania ich granic, a także ustalania i zmiany nazwy powiatów oraz siedziby ich władz. Ten sam organ wskazany został jako właściwy – Rada Ministrów, identyczna jest również forma prawna działania – rozporządzenie. Ustawodawca wskazał również identyczne przesłanki merytoryczne, które mogą uzasadniać zmianę granic powiatu. Warto wskazać na elementy dodatkowe, wprowadzone w powołanej regulacji ustawy o samorządzie powiatowym. Po pierwsze, ustalenie granic powiatu następuje poprzez wskazanie gmin wchodzących w skład powiatu – tak więc ustawodawca expressis verbis rozstrzygnął, iż w skład powiatu, jako jednostki zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego, wchodzą całe gminy (ustawodawca nie dopuścił ustalenia granic powiatu poprzez wskazanie „części gmin” wchodzących w skład powiatu). Po drugie powołane rozporządzenie Rady Ministrów może być wydane na wniosek nie tylko zainteresowanej rady powiatu (rady miasta na prawach powiatu), ale również zainteresowanej rady gminy. Chodzi więc o rady tych gmin, które jako jednostki podziału terytorialnego wchodzą w skład danego powiatu bądź są zainteresowane objęciem ich granicami danego powiatu. Po trzecie, ustawodawca w art. 3 ust. 4 uregulował skutki połączenia miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście, rozstrzygając, iż z dniem połączenia wygasają prawa powiatu posiadane dotychczas przez miasto.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 16

1. W ustawie o samorządzie województwa brakuje regulacji odpowiadającej komentowanemu art. 4 SamGmU. Powołać należy wyłącznie art. 10 SamWojU, zgodnie z którym odrębna ustawa określa siedziby władz samorządu województwa. Jest to ustawa z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.). Należy podkreślić w konsekwencji, iż w odróżnieniu od gmin i powiatów, województw nie tworzy w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Województwa utworzyła w art. 2 powołana ustawa o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Natomiast zgodnie z art. 5a powołanej ustawy, Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń, dokonuje zmian granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów, po zasięgnięciu opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których zmiany dotyczą. Przy dokonywaniu zmian granic województw należy dążyć do poprawienia warunków wykonywania zadań publicznych o charakterze wojewódzkim oraz zachowania regionalnych więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych.

Art. 4a. [Konsultacje]

1. Wydanie rozporządzenia[3], o którym mowa w art. 4 ust. 1, wymaga zasięgnięcia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej opinii zainteresowanych rad gmin, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmian granic gmin naruszających granice powiatów lub województw – dodatkowo opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. Konsultacje z mieszkańcami w sprawach zmiany granic gmin lub granic miasta polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej gminy i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy mogą zostać ograniczone do:

1) mieszkańców jednostki pomocniczej gminy objętych zmianą – przez odpowiednie rady gmin,

2) mieszkańców gmin objętych zmianą naruszającą granice powiatów lub województw – przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw.

3. W przypadku niewyrażenia opinii, o której mowa w ust. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię, wymóg zasięgnięcia opinii uznaje się za spełniony.

4.[4] W przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, o którym mowa w art. 4c, konsultacji z mieszkańcami, o których mowa w ust. 1 i 2, nie przeprowadza się.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4a SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

9

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

10

I. Komentarz do art. 4a SamGmU

Nb 1

1. Jak zaznaczono w komentarzu do art. 4, art. 4a reguluje procedurę wydawania rozporządzenia w przedmiocie określonym w art. 4 ust. 1 w przypadku podejmowania działania z urzędu przez Radę Ministrów. Zarówno w przypadku procedury przewidzianej przez ustawodawcę w komentowanym przepisie, jak i uregulowanej w art. 4b procedury wymaganej w sytuacji, w której działania Rady Ministrów prowadzone są z inicjatywy zainteresowanej rady gminy, zastosowanie znajdą materialnoprawne przesłanki rozporządzenia określone w art. 4 ust. 3 lub/i art. 4 ust. 4 (por. komentarz do art. 4 SamGmU).

Nb 2

2. Wyróżnić można etapy procedury, które występować będą w każdym przypadku wydawania rozporządzenia w trybie art. 4a, jak i etapy uzależnione od wystąpienia okoliczności szczególnych. W każdym przypadku wydanie rozporządzenia wymaga zasięgnięcia opinii zainteresowanych rad gmin. Natomiast opinie odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw wymagane będą wyłącznie w przypadkach, w których projektowana zmiana granic gmin narusza granice powiatów lub województw. Należy podkreślić, że o opinię występuje minister właściwy do spraw administracji, a nie Rada Ministrów. Chociaż ustawodawca nie rozstrzyga tego expressis verbis, to należy przyjąć, że przedmiot opinii stanowi projekt rozporządzenia.

Nb 3

3. Analizując procedurę obowiązkowego opiniowania projektu rozporządzenia przez gminy, wypada stwierdzić, że sformułowanie „zainteresowane rady gmin” ma charakter swoistego skrótu. Należy przyjąć, iż oznacza ono obowiązek uzyskania opinii tych gmin, których sytuacja prawna ulegnie zmianie w wyniku przygotowywanego rozporządzenia. W tym sensie można stwierdzić, że w interesie tych gmin jest przedstawienie swojego stanowiska wobec projektowanych rozwiązań. Zmiana sytuacji prawnej może polegać zarówno na korekcie granic, jak i rozstrzygnięciach dalej idących, np. połączeniu gminy z inną gminą, podziale gminy lub jej całkowitym zniesieniu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Zmiana ta może się wiązać również ze zmianą nazwy gminy lub siedziby jej władz (art. 4 ust. 1 pkt 3). Wreszcie zmiana ta polegać może na nadaniu całej gminie lub miejscowości znajdującej się w jej granicach statusu miasta (art. 4 ust. 1 pkt 2). Natomiast wskazanie przez ustawodawcę rady gminy jako „zainteresowanej” jest wynikiem ustrojowo określonej pozycji rady gminy, jako organu stanowiąco-kontrolnego (por. komentarz do art. 15 SamGmU), któremu przysługuje domniemanie właściwości w zakresie prowadzenia wszystkich spraw gminy (por. komentarz do art. 18 SamGmU). W komentowanym przepisie ustawodawca rozstrzygnął, że również zajmowanie w imieniu zainteresowanej gminy stanowiska – opinii w odniesieniu do projektowanego rozporządzenia Rady Ministrów znajduje się w zakresie właściwości rady gminy.

Nb 4

4. Rada gminy przed zajęciem przedmiotowego stanowiska przeprowadza obowiązkowo konsultacje z mieszkańcami gminy. Ustawodawca nie precyzuje formy, w jakiej konsultacje mają być przeprowadzone. Dotychczas w doktrynie istniały liczne kontrowersje związane z charakterem prawnym takich konsultacji. Część autorów podkreślała, że konsultacje nie mogą przyjąć formy referendum ze względu na niewiążący charakter stanowiska mieszkańców (por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 96–97). Przedstawiane były również poglądy odmienne (przegląd stanowisk doktryny oraz orzecznictwa w tym zakresie przedstawia A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 68).

Za szerszym rozumieniem instytucji referendum, obejmującym również stanowiska o charakterze niewiążącym – opiniodawczym lub konsultacyjnym, opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 26.2.2003 r. (K 30/02, Dz.U. Nr. 44, poz. 388). Trybunał Konstytucyjny uznał za słuszną interpretację przepisów konstytucyjnych, w szczególności art. 170 Konstytucji RP, prowadzącą do wniosku, iż wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie, łączenie, podział lub znoszenie j.s.t., a zwłaszcza gmin, a także zmiana ich granic przez centralne organy władz publicznych, które poprzedzone powinno być opinią organów stanowiących jednostek dotkniętych zmianami i konsultacjami z mieszkańcami – mieszkańcy mają prawo do wyrażenia swojego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Zdaniem Trybunału: „Wynik takiego referendum wiąże, jeśli chodzi o opinię organów stanowiących odpowiednich jednostek samorządowych”. Jednocześnie jednak Trybunał w przedmiotowym wyroku, w związku z wynikającą z art. 169 ust. Konstytucji RP zasadą wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, podkreślił, iż: „[…] ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika także, iż zwrot «mogą decydować» odnośnie uprawnień członków wspólnoty do rozstrzygania w drodze referendum należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, wyrażonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako prawo współdecydowania, jak i wreszcie – co najmniej – prawo wpływania kształtującego”.

W celu dostosowania istniejącego systemu prawnego do przytoczonej sentencji Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca zdecydował się na nowelizację ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z dodanym przez ustawę o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 134, poz. 777) art. 4c, w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców. Pozytywny wynik takiego referendum jest dla rady gminy wiążący, w tym sensie, że jest ona zobowiązana wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 SamGmU. Ostateczna decyzja w sprawie zmiany granic pozostaje nadal w wyłącznej kompetencji Rady Ministrów (szczegółowe rozważania na temat wprowadzonej nowelizacji znajdują się w komentarzu do art. 4c). Zgodnie z obecnym stanem prawnym, mieszkańcy gminy mają prawo wypowiedzieć się co do planowanego przez Radę Ministrów lub postulowanego przez właściwą radę gminy utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia gminy, a także zmiany jej granic zarówno w drodze konsultacji (zastosowanie znajdzie tu art. 5a ust. 2 SamGmU, zgodnie z którym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, por. komentarz do art. 5a SamGmU), jak i w formie referendum. Należy jeszcze raz podkreślić, że samo skonsultowanie proponowanej zmiany podziału terytorialnego z mieszkańcami danej gminy jest obowiązkowe – pozostaje jedynie wybór co do formy, w jakiej wyrażą oni swoją opinię. Zgodnie z dodanym art. 4a – w przypadku przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy, o którym mowa w art. 4c, konsultacji z mieszkańcami, o których mowa w ust. 1 i 2, nie przeprowadza się. Jeżeli jednak mieszkańcy nie wystąpią z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie opiniowanej zmiany, obowiązkowe będzie przeprowadzenie konsultacji (mimo że ich wynik nie jest wiążący zarówno dla stanowiska zajmowanego przez właściwą radę gminy, jak i tym bardziej dla Rady Ministrów, por. komentarz do art. 4 SamGmU). Obowiązek przeprowadzenia konsultacji akcentuje również orzecznictwo. Warto w tym miejscu przytoczyć chociażby wyrok NSA w Warszawie z 24.5.1999 r. (II SAB 55/99, Wokanda 1999, Nr. 8, poz. 31), w którym Sąd stwierdził: „Na bezczynność wójta, polegającą na zaniechaniu wykonania czynności związanych z przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami w sprawie ustalenia granic gminy, przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego”.

Nb 5

5. Dlatego wątpliwości budzić musi rozwiązanie wprowadzone przez ustawodawcę w ust. 3 komentowanego przepisu. Ustawodawca wprowadza konstrukcję „fikcji zaopiniowania” projektowanych rozwiązań przez radę w przypadku niezajęcia przez nią stanowiska w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o opinię. Oznacza to, że w takim przypadku ustawodawca nie tylko dopuścił przeprowadzenie procedury związanej z wydaniem rozporządzenia bez zajęcia stanowiska przez właściwą radę, ale równocześnie w konsekwencji dopuścił pominięcie społeczności lokalnej w procesie konsultowania przyjętych rozwiązań. Konstrukcja ta budzi wątpliwości w doktrynie; por. P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 102. Wątpliwości te należy podzielić, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której zajęcie stanowiska przez właściwą radę wraz z uprzednim przeprowadzeniem konsultacji społecznych w terminie 3-miesięcznym jest utrudnione, a nawet technicznie niemożliwe. Powiązanie takich elementów jak: czynniki atmosferyczne (chociażby związane z takimi wydarzeniami jak powódź), organizacyjne (przykładowo: „wakacyjna” przerwa w sesjach rady) i inne może prowadzić do takiej sytuacji. Wydaje się, że formułując postulat de lege ferenda, zainteresowanym gminom powinno przysługiwać uprawnienie bądź do żądania wydłużenia terminu do zajęcia stanowiska po przeprowadzeniu wewnętrznych konsultacji, bądź do kontroli sądowej czynności podjętych przez Radę Ministrów.

Nb 6

6. Należy stwierdzić, że co do zasady, rada powinna przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami zamieszkującymi całe terytorium gminy. Zmiany wprowadzane przez rozporządzenie Rady Ministrów mają bowiem niewątpliwie znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej. Ograniczenie terytorium, na którym przeprowadzane są konsultacje, stanowi w konsekwencji wyjątek i przewidziano je wyłącznie w odniesieniu do sytuacji uregulowanej w ust. 2 komentowanego przepisu. Ustawodawca rozstrzygnął, iż rada gminy może ograniczyć konsultacje do mieszkańców jednostki lub jednostek pomocniczych objętych zmianą granic polegającą na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej gminy lub do sąsiedniej gminy. Należy podkreślić, że oczywiście regulowany w komentowanym ust. 2 przypadek zmiany polegającej na wyłączeniu obszaru lub części obszaru jednostki pomocniczej i jego włączeniu do sąsiedniej jednostki pomocniczej tej samej gminy musi być elementem szerszej zmiany prowadzącej do zmiany granic gminy lub miasta. Zmiany granic jednostek pomocniczych niepowiązane ze zmianami granic gminy uregulowane są bowiem odrębnie przez ustawodawcę w art. 5 SamGmU. W tym zakresie zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (por. komentarz do art. 5 SamGmU).

Nb 7

7. Jak zaznaczono wyżej, ustawodawca przewiduje również dodatkowe etapy procedury, uzależnione od skutków projektowanych rozstrzygnięć. Jeżeli projektowane zmiany granic gmin naruszają granice powiatów lub województw, komentowany przepis przewiduje obowiązek zasięgnięcia opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw. Co do charakteru prawnego przedmiotowych opinii, należy odwołać się do przedstawionych wyżej uwag w odniesieniu do opinii rady gminy. Ustawodawca przewiduje również przeprowadzenie konsultacji społecznych przez właściwe rady powiatów lub sejmik województwa. Podobnie jak w przypadku gmin, również w odniesieniu do powiatów oraz województw ustawodawca nie rozstrzygnął formy, w jakiej konsultacje mają być przeprowadzone. Zastosowanie znajdą odpowiednio: art. 3d ust. 2 SamPowU oraz art. 10a SamWojU przewidujące w tym zakresie kompetencje do określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w uchwale właściwego organu stanowiącego. Mimo że ustawodawca nie wyraził tego expressis verbis w ust. 1, należy przyjąć, że co do zasady, w każdym przypadku opiniowania projektu rozporządzenia przez radę powiatu lub sejmik województwa, przeprowadzają one wcześniej konsultacje społeczne z udziałem wszystkich mieszkańców danej jednostki podziału terytorialnego. Wniosek taki wyprowadzić można w drodze argumentacji a contrario z art. 4 ust. 2 pkt 2, który dopuszcza ograniczenie przez odpowiednie rady powiatów lub sejmiki województw konsultacji do mieszkańców gmin objętych zmianą granic.

Nb 8

8. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 4.11.2003 r. (K 1/03, Dz.U. Nr. 194, poz. 1907) wskazał, że w sprawie spornej między gminami, wynik żadnej z konsultacji nie może mieć bezwzględnie wiążącego charakteru. Nie znaczy to jednak, że wyniki te nie są znaczące. Oddziałują one kierunkowo na opinie właściwych rad. Z kolei negatywny wynik konsultacji z mieszkańcami gminy, której dotyczy zmiana granic, zmusza do szczególnego uzasadnienia wniosku gminy inicjującej postępowanie. „Trudno sobie wyobrazić, by konsultacje w tego rodzaju postępowaniu mogły mieć większą doniosłość prawną. Wiążący charakter konsultacji znosiłby sens postępowania, gdyż prowadziłoby to albo do automatyzmu dokonywania zmian na wniosek jednej rady gminy i jej mieszkańców, albo do uniemożliwienia wszelkich zmian tego rodzaju, w przypadku odmowy ze strony mieszkańców tej gminy, której terytorium ma być zmniejszone” (zob. powołany wyżej wyrok K 1/03).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 9

1. Ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza w art. 3a rozwiązania zbieżne do zawartych w komentowanym art. 4a SamGmU. Ustawodawca reguluje w powołanym przepisie tryb zmian granic powiatów podejmowanych z urzędu, wskazując ten sam organ prowadzący przedmiotową procedurę (minister właściwy do spraw konsultacji), podobny krąg podmiotów, w odniesieniu do których zasięgnięcie opinii jest obligatoryjne (w przypadku granic powiatów będą to odpowiednio oczywiście rady powiatów, również rady miasta na prawach powiatów, a także w przypadku zmian granic powiatów naruszających granice województw – opinie właściwych sejmików województw), posługując się identycznym jak w przypadku ustawy o samorządzie gminnym skrótem językowym „zainteresowane rady”, wprowadzając obowiązek przeprowadzenia przez właściwe rady konsultacji z mieszkańcami. Ustawodawca w ust. 3 art. 3a SamPowU ustala również identyczny termin, po którego upływie w przypadku niewyrażenia opinii, wymóg zasięgnięcia opinii uważa się za spełniony – co budzi podobne wątpliwości natury konstytucyjnej jak w przypadku zmiany granic gmin i zostało przeanalizowane we wcześniejszych uwagach. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 3a ust. 1 in fine dodatkowo upoważnia ministra właściwego do spraw administracji do wystąpienia o opinie zainteresowanych rad gmin. Należy przyjąć, iż oznacza ono obowiązek uzyskania opinii organów stanowiących tych gmin – jednostek zasadniczego podziału terytorialnego – których sytuacja ulegnie zmianie w konsekwencji przygotowywanego rozporządzenia w wyniku wejścia w całości lub w części w granice innego powiatu. Należy przypomnieć, iż wejście w części w granice innego powiatu nie polega oczywiście na rozwiązaniu, w wyniku którego gmina znajduje się jednocześnie w granicach więcej niż jednego powiatu, ale na wydzieleniu części terytorium gminy i przyłączeniu go do innej gminy – wchodzącej w skład danego powiatu – lub utworzeniu z wydzielonej części nowej gminy, która w całości wejdzie w skład danego powiatu. Uprawnienie ministra do wystąpienia o opinie zainteresowanych rad gmin ma charakter fakultatywny. Zgodnie z wyraźną dyspozycją ustawodawcy, w takim przypadku nie przeprowadza się konsultacji z mieszkańcami gminy.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 10

1. W przypadku województw, jak wyjaśniono w komentarzu do poprzedniego artykułu, tworzenie i znoszenie województw, zgodnie z regulacjami ustawy o wprowadzeniu zasadniczego, trójstopniowego podziału terytorialnego państwa może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Natomiast zgodnie z art. 5a SamWojU, Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń, dokonuje zmian granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów po zasięgnięciu opinii organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których zmiany dotyczą.

Art. 4b. [Wniosek; opinia]

1. Wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga:

1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku,

2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw – opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw,

3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem.

2. Do wniosku i opinii, o których mowa w ust. 1, przepisy art. 4a ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio.

3. Rada gminy występuje z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody, w terminie do dnia 31 marca.

4. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia[5], tryb postępowania przy składaniu wniosków, o których mowa w ust. 1, oraz dokumenty, które należy dołączyć do wniosku.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4b SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

3

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

5

I. Komentarz do art. 4b SamGmU

Nb 1

1. Jak zaznaczono w komentarzu do art. 4, art. 4b reguluje procedury wymagane w sytuacji, w której działania Rady Ministrów przewidziane w art. 4 prowadzone są z inicjatywy zainteresowanej rady gminy. Podobnie jak w przypadku art. 4a, wyróżnić można elementy procedury, które występować będą w każdym przypadku inicjatywy zainteresowanej rady odnośnie do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia w zakresie wskazanym w art. 4, jak i elementy dodatkowe, uzależnione od wystąpienia okoliczności szczególnych. Standardowa procedura opisana została w kolejnym punkcie. Natomiast, podobnie jak w przypadku trybu uregulowanego w art. 4a, procedura poszerzona polega na konieczności uzyskania opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw w przypadkach, w których wnioskowana zmiana granic gmin narusza granice powiatów lub województw. W tym zakresie aktualne pozostają uwagi zamieszczone w komentarzu do art. 4a. Zgodnie z dyspozycją ust. 2 komentowanego przepisu, odpowiednie zastosowanie znajdą również ust. 2 i 3 art. 4a – umożliwiające ograniczenie obszaru, na którym przeprowadzane są konsultacje, oraz wprowadzające „fikcję opinii” w przypadku niewyrażenia przez właściwa radę lub sejmik stanowiska w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia w tej sprawie (por. w tym zakresie komentarz do art. 4a SamGmU).

Nb 2

2. Należy zauważyć, że art. 4b w ust. 4 zawiera delegację upoważniającą Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w zakresie składania wniosku oraz załączanych dokumentów. Na podstawie przedmiotowej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 9.8.2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. Nr. 86, poz. 943 ze zm.). Zgodnie z przedmiotowym rozporządzeniem, wniosek składany jest do ministra właściwego do spraw administracji za pośrednictwem wojewody właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy. Wojewoda w terminie 30 dni przekazuje wniosek wraz ze swoją opinią ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Wnioski są rozpatrywane w ciągu roku od dnia złożenia wniosku, nie później jednak niż do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma nastąpić zmiana. Przepis ten (§ 1 ust. 3 rozporządzenia) powoduje sytuację, w której za wątpliwe należy uznać ratio legis ust. 3 art. 4b SamGmU w zakresie, w jakim nakłada na gminę termin składania wniosku do 31 marca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle przepisu rozporządzenia, złożenie wniosku przez gminę do 31 marca nie gwarantuje rozpatrzenia go przez Radę Ministrów i wydania rozporządzenia do 31 lipca danego roku, co jest warunkiem wejścia w życie zmian w zakresie granic w kolejnym roku budżetowym. Rozporządzenie stosunkowo szeroko reguluje zakres informacji, które powinny znaleźć się we wniosku (§ 2). Poza treścią proponowanej zmiany wraz z uzasadnieniem, wnioskodawca powinien załączyć swoje stanowisko dotyczące spełnienia przesłanek, o których mowa odpowiednio w art. 4 ust. 3 lub 4 SamGmU, a także podstawowe dane statystyczne dotyczące liczby ludności, powierzchni terenu objętego wnioskiem, określić szacunkowe koszty jednorazowe i stałe wprowadzenia proponowanej zmiany, szczegółowo wyniki konsultacji z mieszkańcami w podziale na jednostki pomocnicze, a w przypadku wniosku w sprawie podziału gminy dodatkowo określić szacunkowy plan dochodów i wydatków w następnym roku budżetowym gmin objętych wnioskiem. Paragraf 2 ust. 2 rozporządzenia określa szereg dokumentów, które należy załączyć do wniosku, w tym odpowiednie uchwały zainteresowanej rady oraz uchwały organów stanowiących zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego zawierające opinie, o których mowa w art. 4b ust. 1 pkt 2 SamGmU, wraz z wynikami konsultacji z mieszkańcami lub informacją o przyczynach ich braku. Paragraf 2 ust. 3 rozporządzenia określa dodatkowe wymagania w stosunku do wniosku w sprawie nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic, wskazując, aby wniosek zawierał dodatkowo rys historyczny gminy lub miejscowości objętej wnioskiem, informację dotyczącą zabytków architektonicznych, kulturowych, wyznaniowych, charakteru i stanu technicznego zabudowy, a także informacje dotyczące struktury zatrudnienia w gminie. Nie ulega wątpliwości, że tak szeroki zakres dokumentów i opracowań określony w rozporządzeniu ma umożliwić Radzie Ministrów maksymalnie zobiektywizowaną ocenę, w jakim stopniu wnioskowane zmiany spełniają przesłanki określone w art. 4 ust. 3 i 4 SamGmU, a więc wymóg maksymalnej jednorodności/spójności terytorialnej i występowania więzi społecznych, gospodarczych oraz kulturowych, a także wymóg takiego kształtowania granic jednostek podziału terytorialnego, które zapewni zdolność wykonywania zadań publicznych (por. komentarz do art. 4 SamGmU). Rozporządzenie to w zakresie określenia wymaganej dokumentacji oraz opracowań można również uznać za swego rodzaju „standard”, który Rada Ministrów powinna stosować także w przypadku zmiany granic gmin z urzędu, w trybie art. 4a SamGmU (por. w tej sprawie komentarz do art. 4 SamGmU).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 3

1. Odpowiednikiem komentowanego wyżej art. 4b SamGmU, regulującym wydawanie na wniosek rozporządzenia w sprawie tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia powiatów, ustalania ich granic, a także ustalenia i zmiany nazwy powiatów oraz siedziby ich władz, jest art. 3b SamPowU. Komentowany przepis ustawy o samorządzie powiatowym wprowadza podobne rozwiązania co przeanalizowany wyżej przepis ustawy o samorządzie gminnym – określają one identyczne wymagania co do zakresu wniosku oraz obowiązku przeprowadzenia konsultacji, taki sam termin występowania przez właściwą radę z wnioskiem o wydanie rozporządzenia (31 marca), nakazują, podobnie jak w przypadku rozwiązań znajdujących się w ustawie o samorządzie gminnym, odpowiednie stosowanie przepisów regulujących postępowanie w sprawie wydania rozporządzenia z urzędu: w zakresie konsultacji z mieszkańcami oraz skutków niewyrażenia opinii przez zainteresowane rady. Krąg organów stanowiących, upoważnionych do inicjowania przedmiotowej procedury tworzą rada powiatu, rada miasta na prawach powiatu lub rada gminy. Obligatoryjny krąg organów opiniujących wniosek tworzą natomiast (z wyłączeniem wnioskodawcy): rady powiatów, rady miast na prawach powiatów objętych wnioskiem, rady gmin, których dotyczy wniosek, oraz właściwy wojewoda. Dodatkowo, w przypadku zmiany granic powiatu naruszającej granice województw, wymagane są opinie właściwych sejmików województw.

Nb 4

2. Artykuł 3c SamPowU wprowadza natomiast regulację, która nie znajduje odpowiednika w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca określa bowiem przesłanki, w przypadku wystąpienia których Rada Ministrów będzie zobowiązana do wydania odpowiedniego rozporządzenia w sprawie połączenia lub utworzenia powiatu. Obowiązek taki występuje, jeżeli połączenie miasta na prawach powiatu z powiatem mającym siedzibę władz w tym mieście lub utworzenie powiatu, w skład którego wejdzie dotychczasowe miasto na prawach powiatu uzyska: pozytywne stanowiska (ustawodawca posługuje się określeniem „zgoda”), w ramach wniosku lub opinii, właściwych rad powiatu oraz rady miasta na prawach powiatu, a także akceptację mieszkańców w ramach konsultacji społecznych. Ustawodawca rozstrzyga w konsekwencji, iż zgodna wola społeczności lokalnej, wyrażona bezpośrednio (konsultacje) oraz pośrednio (stanowiska organów stanowiących), jest wiążąca dla organu administracji rządowej uprawnionego do wydania stosownego rozporządzenia.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 5

1. Brak odpowiednika komentowanej regulacji art. 4b SamGmU w ustawie o samorządzie województwa – w związku z wyjaśnionym w komentarzu do art. 4 SamGmU odmiennym trybem tworzenia województw oraz zmiany ich granic.

Art. 4c.[6] [Referendum lokalne]

1. W sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy może być przeprowadzone referendum lokalne z inicjatywy mieszkańców.

2. Z inicjatywą przeprowadzenia referendum, o którym mowa w ust. 1, wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, o której mowa w art. 11 ust. 1a ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985, z późn. zm.).

3. Referendum, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857),

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4.

4. Analizy, o której mowa w ust. 3, dokonuje właściwy wojewoda.

5. W przypadku przeprowadzania z inicjatywy mieszkańców referendum, o którym mowa w ust. 1, pytanie zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa.

6. Wojewoda przekazuje ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informację o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum, o którym mowa w ust. 1.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4c SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

14

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

16

I. Komentarz do art. 4c SamGmU

Nb 1

1. Komentowany przepis jest pierwszym z serii czterech artykułów dodanych do ustawy o samorządzie gminnym przez ustawę z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr. 134, poz. 777). Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem ustawy o samorządzie gminnym, zarówno wydanie przez radę gminy opinii w sprawie planowanej przez Radę Ministrów zmiany w podziale terytorialnym państwa, o której mowa w art. 4a SamGmU, jak i wystąpienie przez daną radę z wnioskiem o dokonanie takiej zmiany przez Radę Ministrów (art. 4b SamGmU) powinny być poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami. Wraz z najnowszą nowelizacją – oprócz przewidzianych w art. 4a i 4b SamGmU konsultacji w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic danej gminy – członkowie wspólnoty samorządowej zyskali możliwość wypowiedzenia się w drodze referendum. Pozytywny wynik takiego referendum jest dla rady gminy wiążący, w tym sensie, że jest ona zobowiązana wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 SamGmU. Ostateczna decyzja w sprawie zmiany granic pozostaje nadal w wyłącznej kompetencji Rady Ministrów.

Na początku rozważań na temat komentowanej nowelizacji należy odnieść się do genezy wprowadzonych unormowań. W uzasadnieniu do projektu omawianej nowelizacji przygotowanego przez Komisję Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej stwierdzono: „Obecny stan prawny nie przewiduje expressis verbis trybu wprowadzania zmian w podziale terytorialnym na poziomie gminy z inicjatywy mieszkańców. Zgodnie z art. 4 ust. 1, gminy tworzy Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustawa przewiduje wydanie rozporządzenia na wniosek zainteresowanej rady gminy. W przypadku chęci powołania nowej gminy wyrażanej przez część mieszkańców danego terenu próby sformalizowania dążenia tej części, np. w formie referendum gminnego, nie są wykorzystywane. Wzmocnienie możliwości podejmowania tego rodzaju inicjatyw przez obywateli wymaga zatem zmian w obowiązujących regulacjach. Proponuje się przy tym, by nowe rozwiązania w sposób możliwie najpełniejszy wykorzystywały istniejące już instytucje i uregulowania”.

Nb 2

2. Należy zauważyć, że biorąc pod uwagę rangę i konsekwencje prawne wprowadzonej nowelizacji, uzasadnienie do jej projektu jest dość lakoniczne. Wprowadzana regulacja budzić może określone wątpliwości interpretacyjne, które rozstrzygać będzie doktryna oraz orzecznictwo. W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię, czy w obecnym stanie prawnym, biorąc pod uwagę unormowania zawarte w Konstytucji RP, w ustawie o referendum lokalnym oraz w komentowanej ustawie o samorządzie gminnym, istniała możliwość przeprowadzenia referendum gminnego w przedmiocie tworzenia, łączenia, dzielenia i zniesienia gminy albo ustalenia jej granic, czy też konieczna była nowelizacja i dodanie komentowanych przepisów.

Nb 3

3. Zgodnie z art. 2 ust. 1 RefLokU, w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki, lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W konsekwencji ustalenia wymaga, czy referendum w sprawie zmiany podziału terytorialnego dokonywanego na poziomie gminy mieści się w zakresie przedmiotowym instytucji referendum, wyznaczonym przez przytoczony art. 2 ust. 1 RefLokU. Wymaga to rozważenia następujących zagadnień.

Po pierwsze, należy zauważyć, że sformułowanie „mieszkańcy wyrażają swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy” sugeruje, iż referendum lokalne ma charakter wypowiadania się decydującego, poprzez które mieszkańcy w drodze głosowania w sposób ostateczny rozstrzygają daną sprawę. W przypadku zmiany granic gminy – o takim rozstrzygającym referendum mieszkańców danej społeczności nie może być mowy. Jak jasno wynika z art. 4 ust. 1 SamGmU, gminy tworzy, w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów. Tak więc obecna konstrukcja art. 2 ust. 1 RefLokU może sugerować, że sytuacja, w której wyrażenie przez mieszkańców ich opinii w sprawie podziału terytorialnego kraju nie wiąże Rady Ministrów, nie mieści się w zakresie przedmiotowym instytucji referendum.

Druga zasadnicza wątpliwość co do dopuszczalności instytucji referendum lokalnego w sprawie zmiany podziału terytorialnego na poziomie gminy jest konsekwencją konstatacji, że utworzenie nowej gminy nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy. Artykuł 2 ust. 1 RefLokU przewiduje, że mieszkańcy wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tak jak już to zaznaczone było wcześniej, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, tworzenie i zmiana granic gmin należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów. Rada gminy może zaś tylko opiniować projekty rozporządzeń w tym zakresie lub występować z wnioskiem o dokonanie stosownych zmian w podziale terytorialnym kraju. Skoro tak, to zawężająca wykładnia powołanego przepisu prowadziłaby do wniosku, że materia tworzenia i zmiany granic jako właściwa dla Rady Ministrów nie może stanowić przedmiotu referendum gminnego.

Nb 4

4. Kontrowersje związane z właściwą interpretacją art. 2 ust. 1 RefLokU zaowocowały zaskarżeniem tego przepisu do Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu do złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosku znalazło się m.in. sformułowanie: „przepis ten bowiem zawęża pojęcie »spraw dotyczących tej wspólnoty« do spraw zastrzeżonych do zadań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego. Pozbawia on, tym samym, członków danej wspólnoty lokalnej udziału w procesie decydowania o istotnych dla tej wspólnoty sprawach, jeśli rozstrzyganie o nich należy do innego organu niż organ stanowiący lub wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (np. w sprawie likwidacji takiej jednostki). [...] Konstytucja w art. 170 zagwarantowała członkom wspólnot samorządowych prawo współdecydowania o istotnych dla nich sprawach w drodze referendum. Niewątpliwie do spraw tych należy zaliczyć kwestie istnienia, nieistnienia lub zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego. Powinny być one poddane konsultacjom mającym formę referendum”.

W swoim wyroku z 26.2.2003 r. (K 30/02, OTK-A 2003, Nr. 2, poz. 16) Trybunał Konstytucyjny uznał zgodność z Konstytucją skarżonego artykułu z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 EKSL, a także przedstawił systemową wykładnię przepisów o referendum lokalnym, uwzględniającą zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz decentralizacji władzy publicznej. Choć próżno znaleźć jakiekolwiek odwołanie do ww. wyroku w uzasadnieniu do projektu omawianej nowelizacji, uchwalona przez Sejm zmiana jest najprawdopodobniej próbą dostosowania obowiązującego systemu prawa do wspomnianego wyroku Trybunału.

W swoim orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wszędzie tam, gdzie w grę wchodzi tworzenie, łączenie, podział lub znoszenie jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza gmin, a także zmiana ich granic przez centralne organy władz publicznych, które poprzedzone powinno być opinią organów stanowiących jednostek dotkniętych zmianami i konsultacjami z mieszkańcami – mieszkańcy mają prawo do wyrażenia swojego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Zdaniem Trybunału: „Wynik takiego referendum wiąże, jeśli chodzi o opinię organów stanowiących odpowiednich jednostek samorządowych”. W dalszej części uzasadnienia Trybunał stwierdził m.in.: „Porównanie treści zaskarżonego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, iż przepis ten pomija materię niezbędną dla zapewnienia zgodności z Konstytucją tylko w zakresie, w jakim nie odzwierciedla tej części prawa do wyrażenia woli przez mieszkańców danej wspólnoty w drodze referendum, jaka wypływa z art. 15 ust. 2 Konstytucji [zgodnie z którym zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe jego mieszkańców i zapewniać jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych – przyp. Ł. Z.]. [...] Owo zawężenie – ograniczenie prawa do udziału w referendum lokalnym może jednak zostać usunięte poprzez zastosowanie interpretacji przepisu w zgodzie z Konstytucją. […] Zachodzi zatem konieczność nie tyle uchylenia go w tej właśnie części, która jest zgodna z Konstytucją, lecz niepełna, ale uzupełnienia treściami wynikającymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on całkowitą definicję przedmiotu referendum lokalnego”.

Nb 5

5. Kluczowe dla takiej interpretacji okazuje się wprowadzenie przez Trybunał Konstytucyjny rozróżnienia pomiędzy referendum wiążącym a referendum konsultacyjnym i opiniodawczym: „Ze współistnienia w Konstytucji zasad wynikających z art. 169 ust. 1 i art. 170 Konstytucji wynika także, iż zwrot »mogą decydować« należy rozumieć w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania się decydującego, tzn. rozstrzygającego daną sprawę co do jej istoty, wyrażonej w pytaniu lub pytaniach referendum i zarazem załatwiającego tę sprawę ostatecznie, ale także jako prawo współdecydowania, jak i wreszcie – co najmniej – prawo wpływania kształtującego. W grę wchodzi zatem, prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a następnie opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takich, które wprawdzie formalnie nie wiążą w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obligują pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia”.

Nb 6

6. Dokonana przez Trybunał Konstytucyjny swoista wykładnia art. 2 ust. 1 RefLokU pozwala uznać za zgodną z Konstytucją, a także z ustawą o referendum lokalnym najnowszą nowelizację ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzającą możliwość przeprowadzenia przez mieszkańców danej gminy referendum w sprawie zmiany podziału terytorialnego kraju. W swoim orzeczeniu Trybunał po pierwsze rozwiewa wątpliwość związaną z dopuszczalnością przeprowadzenia referendum niebędącego ostatecznym rozstrzygnięciem danej sprawy, po drugie – dopuszcza instytucję referendum w sprawie niemieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki: „Jeśli chodzi o relacje merytoryczne pomiędzy »sprawą dotyczącą tej wspólnoty« a »zadaniem publicznym zastrzeżonym przez Konstytucję i ustawy dla organów innych władz«, to zauważyć należy, iż adresatami art. 170 Konstytucji są członkowie określonej, konkretnej wspólnoty samorządowej. To – z natury rzeczy – przesądza, że nie mogą oni decydować o sprawach zastrzeżonych dla władz centralnych czy też organów innych samorządów terytorialnych w taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decydują o wykonywaniu zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb własnej wspólnoty. Nie oznacza to jednak, iż mieszkańcy pozbawieni są prawa bezpośredniego wypowiadania się w takich sprawach ogólnokrajowych, które mają także znaczenie lokalne dla tej właśnie wspólnoty samorządowej. Przyjęcie a priori takiego założenia kłóciłoby się z istotą demokratycznego państwa prawnego, gdyż oznaczałoby przedmiotowe traktowanie obywateli. Nie znajduje ono zresztą oparcia w literalnym brzmieniu art. 170 Konstytucji. Niemniej jednak stwierdzić należy, iż w sprawach zastrzeżonych dla władz i organów innych niż organy tego właśnie samorządu, mieszkańcy nie mogą się wypowiadać tak stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustawę za sprawy należące do zakresu zadań danego samorządu” (wyr. TK z 26.2.2003 r., K 30/02, OTK-A 2003, Nr. 2, poz. 16).

Nb 7

7. Pomijając wątpliwości związane z oceną prezentowanego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, należy stwierdzić, że choć w świetle ww. wyroku wprowadzenie nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym można uznać za uzasadnione – należy jednocześnie przyznać, że dokonana zmiana jest dalece niewystarczająca (i to zarówno jeśli chodzi o uregulowania zamieszczone w samej ustawie o samorządzie gminnym, jak i z punktu widzenia całego systemu prawa).

Jeśli chodzi o szerszy kontekst proponowanej zmiany, to przede wszystkim niezbędne wydaje się równoległe wprowadzenie zmian w ustawie o referendum lokalnym. Mimo bowiem istniejącej, wiążącej interpretacji Trybunału Konstytucyjnego, obowiązująca wciąż treść art. 2 ust. 1 RefLokU, w którym mowa o rozstrzygającym charakterze referendum, może nadal być źródłem wątpliwości co do zakresu możliwości przeprowadzenia referendum. W tym miejscu warto zauważyć, iż projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym, dostosowującej jej brzmienie do komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego został złożony w Sejmie już w czerwcu 2009 r. – 2 lata przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnymi i niektórych innych ustaw. Projekt proponuje dodanie po art. 2 ust. 1 RefLokU ust. 1a w brzmieniu: „W referendum, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej, zajmują także stanowisko w istotnych sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę, a niezastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych”, a także zmianę ust. 2: „Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie, pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 lub 1a, albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami”. Przytaczany projekt zmiany ustawy o referendum lokalnym do dziś nie doczekał się jednak uchwalenia. Dziwi również ograniczenie wprowadzonej zmiany do ustawy o samorządzie gminnym, szczególnie iż sam Trybunał podkreślał w cytowanym orzeczeniu, że jego interpretacja co do możliwości wypowiedzenia się przez mieszkańców gminy w sprawie podziału terytorialnego państwa w drodze referendum, powinna być w analogiczny sposób stosowana w przypadku mieszkańców powiatu: „Z art. 170 Konstytucji wynika niewątpliwie, iż wola mieszkańców, którzy uważają, iż winni wszyscy wypowiedzieć się w kwestii zmiany granic, podziału lub nawet likwidacji gminy, ma tutaj pierwszeństwo przed wolą rady gminy. [...] Ważny wynik takiego referendum winien również podlegać wykonaniu w ten sposób, iż powinien wiązać radę gminy w zakresie treści sporządzanej przez nią opinii. Analogiczne stwierdzenia odnieść należy do odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie powiatowym”.

Nb 8

8. Kolejne wątpliwości pojawiają się w związku z redakcją komentowanego art. 4c. Zgodnie z art. 4c ust. 3, referendum, o którym mowa w ust. 1, nie przeprowadza się, jeżeli z analizy przeprowadzonej przed referendum wynika, iż na skutek podziału lub ustalenia nowych granic gminy:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 80, poz. 526 ze zm.);

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4.

Szerzej materialną treść powołanych przesłanek przeanalizowano w komentarzu do art. 4d SamGmU. W tym miejscu stwierdzić należy jedynie, że niewątpliwie celem wprowadzonej w art. 4c ust. 3 regulacji jest ograniczenie dowolności w inicjowaniu procesu kształtowania granic jednostki podziału terytorialnego. Tak jak to zostało już szerzej omówione w komentarzu do art. 4, Nb 9, w toku stosowania ustawy o samorządzie gminnym przedstawiciele gmin wielokrotnie podnosili, iż art. 4 SamGmU, w wyniku braku wskazania wyraźnie sformułowanych przesłanek uprawniających Radę Ministrów do dokonywania podziału terytorialnego kraju, sankcjonował zupełną dowolność w tej materii, dając Radzie Ministrów zbyt dużą łatwość uruchamiania procedury zmiany granic. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że przy skorzystaniu z wiedzy o charakterze pozaprawnym istnieje możliwość rekonstrukcji zawartej w art. 4 normy prawnej. Pojęcia takie jak: „zdolność wykonywania zadań publicznych”, „więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe” posiadają określoną treść normatywną i stanowią przesłanki determinujące proces kształtowania granic jednostki podziału terytorialnego. Wraz z wprowadzoną nowelizacją, do istniejącego katalogu pozytywnych przesłanek ustawowych, których spełnienie upoważnia Radę Ministrów do dokonywania podziału terytorialnego kraju, ustawodawca dołączył dwie przesłanki negatywne.

O ile rozszerzenie katalogu ww. przesłanek można uznać za zrozumiałe, należy zauważyć, że właściwe zastosowanie komentowanego ustępu może przysporzyć niemałych trudności. Zgodnie bowiem z art. 4c ust. 4 w zw. z art. 4c ust. 3, fakt istnienia negatywnych przesłanek z art. 4c ust. 3 stwierdza właściwy wojewoda na skutek analizy przeprowadzonej przed referendum. Odnosząc się w tym miejscu do przepisów ogólnych dotyczących referendum przeprowadzanego na wniosek mieszkańców, zawartych w ustawie o referendum lokalnym, należy zauważyć, że sformułowanie „analiza przeprowadzona przed referendum” jest zbyt ogólne. Nasuwa się bowiem pytanie, czy taka analiza powinna być przeprowadzona już w momencie złożenia przez inicjatora referendum powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum, o którym mowa w art. 12 RefLokU. Czy może już po przekazaniu przez inicjatora referendum pisemnego wniosku o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 15 RefLokU? W przypadku przyjęcia drugiej ze wskazanych interpretacji, aktualne pozostaje pytanie, czy analizę należy przeprowadzić po, czy przed tym, jak organ stanowiący powoła komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2 RefLokU). Zgodnie z art. 17 ust. 1 RefLokU, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wydaje się, że to właśnie moment po ustaleniu przez komisję zgodności wniosku mieszkańców z przepisami ustawy, a przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum będzie najwłaściwszy dla dokonania ww. analizy przez właściwego wojewodę.

Nb 9

9. W przypadku przeprowadzania z inicjatywy mieszkańców referendum w sprawie zmiany podziału terytorialnego na poziomie gminy, pytanie zawarte we wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 RefLokU, powinno określać szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa (art. 4c ust. 5 SamGmU). W tym kontekście pojawia się pytanie, o szczegółową regulację trybu postępowania po przeprowadzeniu referendum o charakterze konsultacyjnym. Ze względu na brak unormowania powyższej kwestii przez komentowaną nowelizację (por. uw. do art. 4c ust. 6, Nb 11), sprawa właściwego sformułowania pytania zawartego we wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 RefLokU, może okazać się kluczowa.

Nb 10

10. Największe wątpliwości związane z redakcją komentowanego przepisu budzi jego ostatni ustęp. Zgodnie z art. 4c ust. 6, wojewoda przekazuje ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informację o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum, o którym mowa w ust. 1. Unormowanie to jest niestety całkowicie niezrozumiałe dla przeciętnego adresata norm ustawowych, a jego właściwa wykładnia wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W związku z faktem, że ustawodawca nie dokonał równolegle poważniejszej nowelizacji ustawy o referendum lokalnym, zachowując w niezmienionym brzmieniu art. 2 ust. 1 RefLokU, a także art. 56 RefLokU („Wynik referendum jest rozstrzygający, jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę ważnych głosów”) i art. 65 RefLokU („Jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji”) – przepis komentowanego art. 4c ust. 6 SamGmU oraz powołane przepisy ustawy o referendum lokalnym prowadzić mogą do wniosku, że w przypadku, w którym za poddaną pod referendum zmianą podziału terytorialnego kraju oddano więcej niż połowę ważnych głosów, wraz z przekazaniem przez wojewodę ministrowi informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum Rada Ministrów powinna niezwłocznie podjąć czynności w celu realizacji przegłosowanej zmiany (wydać stosowne rozporządzenie). Wydaje się, że decydując się na komentowaną nowelizację ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca, w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, powinien expressis verbis uregulować w ustawie o referendum lokalnym tryb postępowania po przeprowadzeniu referendum o charakterze konsultacyjnym. Dopiero znajomość komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, poparta lekturą uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym – a więc zastosowaniem metody wykładni historycznej – umożliwia bowiem prawidłową rekonstrukcję intencji ustawodawcy. Przekazanie ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej informacji o publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym protokołu wyniku referendum jest równoznaczne ze złożeniem przez daną gminę wniosku o dokonanie wskazanej w wyniku referendum zmiany terytorialnej, Rada Ministrów nie jest jednak związana wynikiem referendum.

Nb 11

11. Nawet po wyjaśnieniu prezentowanej wyżej zasadniczej wątpliwości interpretacyjnej związanej z redakcją komentowanego art. 4c ust. 6 aktualne zostają pytania o szczegółowy tryb postępowania po przeprowadzeniu referendum o charakterze konsultacyjnym. Ustawodawca nie wypowiada się w kwestii ewentualnego odpowiedniego stosowania uregulowań zawartych w art. 4b SamGmU ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9.8.2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz.U. Nr. 86, poz. 943 ze zm.).

Nb 12

12. W tym miejscu należy zauważyć, że nowelizacja z 26.5.2011 r. wprowadza również zmianę w ustawie o referendum lokalnym. Zgodnie z dodanym w art. 11 RefLokU ust. 1a, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców gminy w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy wystąpić może jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Rozwiązanie to stanowi ograniczenie w stosunku do normy wynikającej z art. 11 ust. 1 RefLokU, zgodnie z którą inicjatorem referendum lokalnego na terenie gminy może być grupa 5 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy; działająca na jej terenie statutowa struktura terenowa partii politycznej oraz organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, której statutowym terenem działania jest co najmniej obszar danej gminy. Ze względu na specyficzny przedmiot referendum – zmiany podziału terytorialnego kraju – ograniczenie to wydaje się uzasadnione.

Nb 13

13. Na zakończenie rozważań związanych z dodanym ostatnią nowelizacją art. 4c należy stwierdzić, iż mając na uwadze wątpliwości podnoszone przez część doktryny w związku z wprowadzonym przez Trybunał Konstytucyjny rozróżnieniem pomiędzy referendum wiążącym a referendum konsultacyjnym i opiniodawczym oraz z dopuszczeniem możliwości przeprowadzenia referendum w sprawie zmiany podziału terytorialnego kraju na poziomie gminy, wprowadzoną nowelizację należy uznać za uzasadnioną. Jednocześnie trzeba jednak jeszcze raz stwierdzić, że dokonana zmiana jest dalece niewystarczająca. Oprócz wątpliwości interpretacyjnych związanych z redakcją komentowanego przepisu najistotniejszym problemem wydaje się fragmentaryczność wprowadzonego rozwiązania (ograniczającego się tylko do zmian w ustawie o samorządzie gminnym). Jako postulat de lege ferenda należy uznać niezbędną nowelizację przepisów ustawy o referendum lokalnym, a także wprowadzenie analogicznego rozwiązania w ustawie o samorządzie powiatowym oraz w ustawie o samorządzie województwa.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 14

1. Ustawa z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje możliwości wystąpienia mieszkańców powiatu z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia powiatu oraz ustalenia jego granic.

Nb 15

2. Ograniczenie możliwości skorzystania z instytucji referendum w sprawie zmiany granic jednostki samorządu terytorialnego tylko i wyłącznie do mieszkańców gminy jest nieuzasadnione. Takie rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę dziwi szczególnie w kontekście stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowanego w wyroku z 26.2.2003 r. (K 30/02, OTK-A 2003, Nr. 2, poz. 16), w którym Trybunał podkreślił, iż jego interpretacja co do możliwości wypowiedzenia się przez mieszkańców gminy w sprawie podziału terytorialnego państwa w drodze referendum powinna być w analogiczny sposób stosowana w przypadku mieszkańców powiatu: „Z art. 170 Konstytucji wynika niewątpliwie, iż wola mieszkańców, którzy uważają, iż winni wszyscy wypowiedzieć się w kwestii zmiany granic, podziału lub nawet likwidacji gminy, ma tutaj pierwszeństwo przed wolą rady gminy. [...] Ważny wynik takiego referendum winien również podlegać wykonaniu w ten sposób, iż powinien wiązać radę gminy, w zakresie treści sporządzanej przez nią opinii. Analogiczne stwierdzenia odnieść należy do odpowiednich przepisów ustawy o samorządzie powiatowym”.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 16

1. Ustawa z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje możliwości wystąpienia mieszkańców województwa z inicjatywą przeprowadzenia referendum w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia powiatu oraz ustalenia jego granic.

Art. 4d.[7] [Nieprzeprowadzanie zmian; przypadki]

Rada Ministrów nie przeprowadza zmian, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1, jeżeli:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego,

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4d SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

4

I. Komentarz do art. 4d SamGmU

Nb 1

1. Tak jak to zostało już szerzej omówione w komentarzu do art. 4, w toku stosowania ustawy o samorządzie gminnym przedstawiciele gmin wielokrotnie podnosili, iż komentowany przepis, w wyniku braku wskazania odpowiednich i wyraźnie sformułowanych przesłanek uprawniających Radę Ministrów do dokonywania podziału terytorialnego kraju, sankcjonował zupełną dowolność w tej materii, dając Radzie Ministrów zbyt dużą łatwość uruchamiania procedury zmiany granic. Choć zastosowane w art. 4 przez ustawodawcę pojęcia („zdolność wykonywania zadań publicznych” oraz „uwzględnienie więzi społecznych, gospodarczych i kulturowych”) mają rzeczywiście charakter nieostry (por. uw. do art. 4, Nb 9), to należy jeszcze raz podkreślić, że przy skorzystaniu z wiedzy o charakterze pozaprawnym umożliwiają one rekonstrukcję normy prawnej i mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy. Dlatego ich implementacja przez Radę Ministrów jako przesłanek determinujących proces kształtowania granic jednostki podziału terytorialnego zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4 nie może mieć dowolnego charakteru.

Nb 2

2. Wraz z nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym z 26.5.2011 r. oprócz omówionych wyżej pozytywnych przesłanek ustawowych, których spełnienie upoważnia Radę Ministrów do dokonywania podziału terytorialnego kraju, ustawodawca dołączył dwie przesłanki negatywne. Zgodnie z dodanym ostatnią nowelizacją art. 4d, Rada Ministrów nie przeprowadza zmian w podziale terytorialnym kraju, jeżeli:

1) dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin, zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Kategorie dochodów składające się na pojęcie „dochodów podatkowych” na potrzeby obliczenia wskaźnika dochodów podatkowych zostały wskazane w art. 20 ust. 3 DochJSTU (por. komentarz do art. 54, Nb 3). Wysokość tych dochodów w przeliczeniu na mieszkańca ustalana jest dla poszczególnych gmin, zgodnie z art. 32 ust. 1 DochJSTU w oparciu o dochody wykazane za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek sporządzania wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej, z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do dnia 30 czerwca roku bazowego. Natomiast wysokość dochodów na mieszkańca dla projektowanej nowej gminy ustala Rada Ministrów w analizie poprzedzającej wydanie rozporządzenia;

2) gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4. Ustawodawca nie precyzuje, w trybie jakich przepisów należy ustalać liczbę mieszkańców poszczególnych gmin według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia. Wydaje się, że właściwe będzie zastosowanie odpowiednio regulacji z art. 373 § 2 KWyb, zgodnie z którym liczbę mieszkańców danej gminy ustala się na podstawie liczby osób ujętych w stałym rejestrze wyborców.

Nb 3

3. Ograniczenie to ma zastosowanie zarówno do sytuacji, w której utworzenie, połączenie, podział i zniesienie gminy oraz ustalenie granic gminy ma nastąpić z urzędu, jako wyraz konstytucyjnego uprawnienia do prowadzenia polityki wewnętrznej przez Radę Ministrów, jak i w przypadku, w którym z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum występują mieszkańcy gminy (art. 4c ust. 1 SamGmU).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

Nb 4

1. Ustawa z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje podobnych ograniczeń w przypadku łączenia, dzielenia, tworzenia, znoszenia oraz ustalania granic powiatów (por. komentarz do art. 4c SamGmU, Nb 14).

Nb 5

2. W ustawie o samorządzie województwa brakuje regulacji odpowiadającej komentowanemu art. 4d SamGmU. Należy w tym miejscu jeszcze raz przypomnieć, że w odróżnieniu od gmin i powiatów, województw nie tworzy w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Województwa utworzyła w art. 2 ustawa z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr. 96, poz. 603 ze zm.), por. komentarz do art. 4 SamGmU, Nb 16.

Art. 4e.[8] [Pełnomocnik]

1. W przypadku tworzenia nowej gminy Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza pełnomocnika do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy.

2. Do czasu utworzenia nowej gminy zadaniem pełnomocnika, o którym mowa w ust. 1, jest przygotowanie organizacyjne i prawne gminy do wykonywania zadań publicznych.

3. Z dniem utworzenia gminy pełnomocnik, o którym mowa w ust. 1, przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu wyboru nowych organów gminy.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4e SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

4

I. Komentarz do art. 4e SamGmU

Nb 1

1. Rada Ministrów decyduje o tworzeniu, łączeniu, dzieleniu, znoszeniu i ustaleniu granic gmin do dnia 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, w którym ma nastąpić planowana zmiana (por. § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.8.2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach, Dz.U. Nr. 86, poz. 943 ze zm.). Aby ułatwić proces organizacji nowej jednostki samorządu wraz z nowelizacją z 26.5.2011 r. (Dz.U. Nr. 134, poz. 777), ustawodawca wprowadza instytucję pełnomocnika do spraw utworzenia gminy. Do jego zadań należeć będzie realizacja wszelkich czynności organizacyjnych i prawnych niezbędnych do tego, aby nowa jednostka mogła bez przeszkód zacząć funkcjonować wraz z rozpoczęciem nowego roku kalendarzowego. Do najważniejszych zadań pełnomocnika należeć będzie: przygotowanie projektu budżetu i ustalenie wysokości podatków. Pełnomocnik kontynuuje swoją pracę również już po utworzeniu nowej gminy, wykonując zadania i kompetencje wójta oraz rady gminy aż do czasu przeprowadzenia wyborów i wyłonienia ustrojowych władz gminy.

Nb 2

2. Pełnomocnika spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy wyznacza Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Ograniczenie wyboru pełnomocnika do kręgu pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy, stanowi pewną nowość i nie jest do końca zrozumiałe. Biorąc pod uwagę siedzibę urzędu wojewódzkiego, wybór pełnomocnika spośród pracowników podległych wojewodzie na pewno nie gwarantuje mocniejszego związku wybranego pełnomocnika z nowo tworzoną gminą.

Nb 3

3. Warto zauważyć, że podobne ograniczenie nie istnieje w analogicznych przepisach regulujących np. kwestię wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki rady gminy w przypadku, o którym mowa w art. 96 ust. 1 SamGmU, jak i osoby pełniącej w takim przypadku funkcję wójta (art. 96 ust. 2 SamGmU). Ograniczenia takiego nie ma również w razie powołania przez Prezesa Rady Ministrów komisarza rządowego, o którym mowa w art. 97 SamGmU.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

Nb 4

1. Ustawa z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje podobnego rozwiązania w przypadku łączenia, dzielenia, tworzenia, znoszenia oraz ustalania granic powiatów (por. komentarz do art. 4c SamGmU, Nb 14).

Nb 5

2. Por. komentarz do art. 4 SamGmU, Nb 16.

Art. 4f.[9] [Wyznaczenie osoby pełniącej obowiązki]

Jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 390 § 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, Nr 26, poz. 134, Nr 94, poz. 550 i Nr 102, poz. 588), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 4f SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

3

I. Komentarz do art. 4f SamGmU

Nb 1

1. Zgodnie z art. 390 § 5 KWyb, jeżeli w wyniku zmiany składu rady gminy z przyczyn, o których mowa w art. 390 § 1 ust. 1 i 2 oraz w § 3 KWyb (wygaśnięcie mandatu radnego na skutek zmian w podziale terytorialnym państwa), skład rady zmniejszy się poniżej 3/5 ustawowej liczby radnych, rada ta zostaje z mocy prawa rozwiązana. W tym wypadku Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.

Nb 2

2. W przeciwieństwie do rozwiązania zastosowanego w dodanym przez nowelizację art. 4e, w komentowanym artykule ustawodawca nie rozstrzyga, z jakiego grona wyznaczona powinna być osoba pełniąca zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady. Biorąc pod uwagę analogiczne rozwiązania zawarte w przepisach regulujących kwestię, np. wyznaczenia osoby pełniącej obowiązki rady gminy w przypadku, o którym mowa w art. 96 ust. 1 SamGmU, osoby pełniącej w takim przypadku funkcję wójta (art. 96 ust. 2 SamGmU) czy w razie powołania przez Prezesa Rady Ministrów komisarza rządowego, o którym mowa w art. 97 SamGmU, należy uznać, iż generalną zasadą jest całkowita dowolność w doborze przez Prezesa Rady Ministrów osób wyznaczanych/powoływanych do pełnienia ww. funkcji. Jedynym wyjątkiem jest art. 4e, który stanowi, iż Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza pełnomocnika do spraw utworzenia gminy spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy, której obszar wchodzi w skład nowo tworzonej gminy.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

Nb 3

1. Ustawa z 26.5.2011 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw nie przewiduje podobnego rozwiązania w przypadku łączenia, dzielenia, tworzenia, znoszenia oraz ustalania granic powiatów (por. komentarz do art. 4c SamGmU, Nb 14).

Nb 4

2. Por. komentarz do art. 4 SamGmU, Nb 16.

Art. 5. [Jednostki pomocnicze]

1. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto.

2. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy.

3. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

4. (skreślony)

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 5 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

9

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

10

I. Komentarz do art. 5 SamGmU

Nb 1

1. Jednostki pomocnicze są wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca, stanowiąc o organizacji wewnętrznej gminy (strukturze organów), umożliwia jej tworzenie jednostek pomocniczych zarówno na obszarach wiejskich (sołectwo), jak i obszarach zurbanizowanych (dzielnice, osiedla). Nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednostki pomocnicze przybierały inne nazwy niż sołectwa, dzielnice i osiedla. Jednostki pomocnicze nie są oczywiście jednostkami samorządu terytorialnego takimi jak gmina, powiat czy województwo. Nie stanowią wspólnot samorządowych w rozumieniu normy art. 1 ust. 1 ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa. Nie tworzą odrębnych od gminy korporacji (zrzeszeń) mieszkańców. Nie mają odrębnej osobowości prawnej. Nie mogą zatem być odrębnym podmiotem praw majątkowych. Są wtopionymi w strukturę gminy jednostkami podziału terytorialnego. Zadania i kompetencje, jakie wykonują, pochodzą od gminy. Gmina przekazuje je jednostkom pomocniczym na zasadzie dekoncentracji, a nie decentralizacji. Społeczności zamieszkałe na ich obszarze pozbawione są podmiotowości prywatnoprawnej. Jeżeli tak, to trudno byłoby uznać jednostki pomocnicze za podmioty samodzielne. Nie oznacza to jednak, że nie można mówić o ograniczonej podmiotowości publicznoprawnej jednostek pomocniczych. Zakres tej podmiotowości określa gmina, stanowiąc o zakresie zadań i kompetencji zdekoncentrowanych na rzecz jednostek pomocniczych, które, jeśli zostaną powołane, mają własną, ustawowo określoną organizację.

Nb 2

2. Jednostki pomocnicze mogą być tworzone tylko w gminach. Ustawodawca nie przewiduje możliwości ich tworzenia na pozostałych szczeblach struktury terytorialnej: w powiecie i województwie.

Nb 3

3. Przepis art. 5 ust. 1 SamGmU, stanowiąc, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze, przesądza, że jest to jej uprawnienie, a nie obowiązek. To od woli rady gminy zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta, a jeśli tak, to czy utworzy jednostki pomocnicze na całym obszarze gminy, czy na jego części, ona decyduje, jakie to będą jednostki (zob. m.in. wyr. NSA z 10.10.2000 r., II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001, Nr. 4, poz. 187). Swoboda gminy w tym zakresie wyraża się w prawie rady gminy do samodzielnego uregulowania w statucie gminy zasad tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych, a w odrębnych statutach ich organizacji i zakresu działania. Swoboda gmin w sferze, o której mowa, jest wyrazem ich ustrojowej samodzielności, gwarantowanej konstytucyjnie i podlegającej ochronie sądowej. Wskazany zakres swobody i związanych z nią uprawnień gmin w sprawach dotyczących jednostek pomocniczych sprawia, że przyznanie im prawa samodzielnego decydowania o bycie jednostek pomocniczych musi skutkować, przy ogólnej, wąskiej regulacji ustawowej dotyczącej jednostek pomocniczych oraz braku odmiennych postanowień ustawowych, przyznaniem im prawa znoszenia (łączenia, podziału) jednostek pomocniczych. Potwierdzeniem tego prawa jest przepis art. 5 ust. 3 SamGmU. Prawo to musi być przy tym uznane za niezależne od tego, czy gmina ureguluje w statucie zasady tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia jednostek pomocniczych. Brak uregulowania statutowego kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 SamGmU stanowi niewątpliwie wadę prawną statutu, nie może jednak stanowić podstawy do odmawiania gminom prawa do zniesienia jednostki pomocniczej. Skoro ustawodawca przewidział możliwość zniesienia jednostki pomocniczej na zasadach określonych przez radę gminy w statucie gminy (podobnie jak tworzenia, łączenia, podziału), to – w razie braku regulacji statutowej – z uwzględnieniem zarówno wykładni historycznej, jak i systemowej, należy przyjąć, że rada, która może utworzyć jednostkę pomocniczą, może ją również znieść na podobnych zasadach jak określone w ust. 2 art. 5 i na podstawie tego przepisu. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do prymatu statutu nad przepisami ustawy i naruszałoby zasadę, według której akt niższej rangi nie może być stosowany w zakresie, w jakim jest sprzeczny z ustawą (por. wyr. NSA z 13.12.2005 r., II OSK 325/05, Legalis).

Nb 4

4. Konkretne sołectwo lub dzielnicę tworzy rada w drodze uchwały po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Jeżeli taka uchwała zapadnie, wówczas rada jest zobowiązana do uchwalenia statutu nowo tworzonej jednostki. W statucie rada określa zakres działania tej jednostki i odpowiednio do tego kształtuje jej strukturę organizacyjną. Rada gminy w uchwalonym statucie powinna po pierwsze skonkretyzować postanowienia ustawowe (np. określić szczegółowo zakresy działania organów jednostki pomocniczej zgodnie z ich pozycją prawną), a po drugie regulować kwestie przez ustawodawcę nieunormowane (np. sposób zarządu majątkiem powierzonym).

Nb 5

5. Jeśli rada gminy zamiast dzielnicy utworzy osiedle, wówczas organizacja osiedla kształtowana jest na takich samych zasadach jak organizacja dzielnicy bądź też w miejsce przedstawicielskiego organu uchwałodawczego wchodzi ogólne zebranie mieszkańców. Statut osiedla może bowiem ustalić, że funkcje organu uchwałodawczego w osiedlu pełnić ma ogólne zebranie mieszkańców, a nie rada. Zarząd wybierany jest wówczas przez ogólne zebranie na zasadach przewidzianych dla wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Nb 6

6. Uchwała w sprawie statutu jednostki pomocniczej zapada zwykłą większością, chyba że statut gminy określający zasady tworzenia jednostek pomocniczych stanowi inaczej. Należy przyjąć, że statut jednostki pomocniczej rada powinna przyjąć wraz z uchwałą o utworzeniu jednostki.

Nb 7

7. Uchwała rady gminy w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej może zapaść po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Istotą konsultacji jest umożliwienie mieszkańcom wypowiedzenia swoich opinii, przedstawienia oczekiwań czy też złożenia wniosku co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Opinie te czy wnioski nie mają co prawda charakteru wiążącego dla organu, ale muszą być wzięte pod uwagę, a zatem poddane określonej ocenie. Trzeba w tym miejscu podnieść, iż nie stanowią czynności tożsamych z konsultacjami w rozumieniu komentowanych przepisów działania mające na celu wyłącznie poinformowanie mieszkańców o zamierzeniach gminy. Skoro istotą konsultacji jest rzeczywiste omówienie z mieszkańcami projektu utworzenia jednostki pomocniczej i stanowią one przejaw działań (o których mowa w art. 5b ust. 1 SamGmU) podejmowanych przez gminę na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, to procedura konsultacyjna nie może być wyczerpana jedynie poprzez powiadomienie społeczności lokalnej o planowanym przedsięwzięciu i możliwości wyrażenia opinii. Niewiążący charakter omawianych konsultacji nie zwalnia organu gminy z zapewnienia mieszkańcom udziału w procesie współdecydowania, zgłaszania konkretnych zastrzeżeń i propozycji, współudziału w wypracowaniu ostatecznych rozwiązań. Zrealizowanie tego obowiązku wymaga nie tylko powiadomienia mieszkańców o planowanych przedsięwzięciach, ale także o formach i terminach, w których możliwe jest zaopiniowanie konkretnych projektów, złożenie dodatkowych wniosków i propozycji oraz podjęcie dyskusji nad kształtem ostatecznych rozwiązań. Aktywizacja członków społeczności lokalnej i potwierdzenie słuszności angażowania się w istotne sprawy wspólnoty samorządowej wymaga przejrzystych zasad prowadzenia konsultacji, weryfikacji ich rezultatów i informowania (por. wyr. WSA w Gliwicach z 12.3.2007 r., IV SA/GL 1455/06, Legalis).

Nb 8

8. Samorząd mieszkańców wsi ma zdolność sądową w sprawach należących do jego właściwości z mocy ustawy lub statutu nadanego przez radę gminy (por. uchw. SN z 16.4.1999 r., III CZP 23/91, OSNC 1992, Nr. 2, poz. 20). Jednak swoboda gmin w tworzeniu jednostek pomocniczych i kształtowaniu ich struktury organizacyjnej oraz określaniu zakresu przekazanych im zadań i mienia należących do gminy nie pozwala na traktowanie ich jak gmin i na ochronę ich podmiotowości i samodzielności w stosunku do gmin w szerszym zakresie niż określony w przepisach powszechnie obowiązujących.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 9

1. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie przewidują możliwości tworzenia jednostek pomocniczych w powiatowej jednostce samorządu terytorialnego. Jest to rozwiązanie przewidziane wyłącznie dla gmin.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 10

1. Skoro instytucja jednostek pomocniczych jest rezerwowana wyłącznie dla gminy, to zrozumiałe, że ustawa o samorządzie województwa nie zawiera w tej mierze żadnych przepisów.

Art. 5a. [Konsultacje z mieszkańcami]

1. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.

2. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 5a SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

12

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

13

I. Komentarz do art. 5a SamGmU

Nb 1

1. Regulacja art. 5a SamGmU wychodzi naprzeciw powszechnej tendencji do społecznej konsultacji ważniejszych działań administracji publicznej (l’administration consultative). Konsultacje mają stanowić swoistego rodzaju rekompensatę za brak możliwości stosowania współcześnie demokracji bezpośredniej. W ten sposób, podkreśla się w literaturze przedmiotu (zob. np. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6), następuje powrót do „demokracji uczestniczącej”. Owa „demokracja uczestnicząca” jest ważna w szczególności w przypadku gminy. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca wprowadził ww. regulację prawną do komentowanej ustawy, a jej praktyczne znaczenie zdaje się wykraczać poza samo gramatyczne brzmienie przepisu.

Nb 2

2. Co do zasady, konsultacje z mieszkańcami gminy mają charakter fakultatywny. Niemniej jednak nie można wykluczyć obowiązku przeprowadzenia konsultacji, wówczas gdy stanowi tak ustawa, i to nie tylko ustawa komentowana, ale każda inna. Trzeba zgodzić się z E. Olejniczak-Szałowską, że redakcja art. 5a SamGmU nie wydaje się poprawna, ponieważ przepis ten zawiera sformułowanie, że konsultacje mogą być przeprowadzane w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Tymczasem w wypadkach przewidzianych ustawą konsultacje nie są fakultatywne, lecz obligatoryjne (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje, s. 103). Jeżeli chodzi o komentowaną ustawę, to obowiązek przeprowadzenia konsultacji ustanawia ona w następujących przypadkach: a) tworzenia, łączenia, podziału i zrzeszania gmin oraz ustalania ich granic, b) nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalania jego granic, c) tworzenia jednostki pomocniczej i d) ustalania i zmieniania nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Obowiązku konsultacji nie można też wykluczyć, wówczas gdy sama rada podejmie w tej mierze stosowną uchwałę, wprowadzając konsultacje przy podejmowaniu określonych działań czy rozstrzygnięć. Co prawda materialnoprawnej podstawy dla takiej uchwały rady nie stanowi przepis ust. 2 komentowanego artykułu, upoważniający do określenia jedynie zasad i trybu przeprowadzania przedmiotowych konsultacji, ale trzeba podzielić pogląd, że rada gminy w sferze niewładczej może podejmować uchwały „w granicach”, a nie tylko „na podstawie” prawa (zob. M. Kulesza, O tym ile jest decentralizacji, s. 15 i n.), tak aby móc skutecznie podejmować i realizować przypisane jej zadania.

Nb 3

3. Podjęcie rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia obowiązkowej konsultacji jest naruszeniem prawa, które trudno byłoby zaliczyć do naruszenia nieistotnego, choć oceny takiej trzeba każdorazowo dokonywać w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Nb 4

4. Wynik konsultacji (również tej obowiązkowej) nie wiąże organu podejmującego określone działanie (rozstrzygnięcie), choć organ powinien uzasadnić, dlaczego podjął działania wbrew wynikowi konsultacji, a brak takiego uzasadnienia wydaje się być naruszeniem prawa. Inny pogląd w sprawie oznaczałby w istocie fasadowe traktowanie instytucji konsultacji społecznych, powodując skutek odwrotny od zamierzonego przez ustawodawcę.

Nb 5

5. Przepis art. 5a ust. 1 jest adresowany zarówno do organów gmin oraz innych podmiotów wykonujących zadania z upoważnienia i na rzecz gmin, jak i do mieszkańców gminy. Umożliwia podmiotom wykonującym administrację publiczną w gminie zasięganie opinii mieszkańców w sprawach ważnych dla gminy. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby konsultacje były przeprowadzane nie tylko przez organy gminy: radę oraz wójta, burmistrza (prezydenta miasta), ale także przez inne prawnie wyodrębnione podmioty wykonujące administrację publiczną. Pośród tych ostatnich wymienić należy zarówno gminne osoby prawne, jak i inne jednostki wyodrębnione tylko organizacyjnie, które z mocy ustawy albo statutu gminy mają przypisany określony zakres zadań i kompetencji (podmioty prawa publicznego). Jeżeli zaś chodzi o drugą stronę konsultacji – mieszkańców gminy, to komentowany przepis odnosi się zarówno do ogółu mieszkańców gminy, mieszkańców określonego obszaru, jak i określonej grupy społecznej, w zakresie zainteresowania której pozostaje konsultowana sprawa. Oczywiście wymóg konsultacji nie zostanie spełniony w przypadku zasięgnięcia opinii pojedynczej osoby (podmiotu).

Nb 6

6. Zakres przedmiotowy konsultacji z mieszkańcami gminy jest w komentowanej normie art. 5a ust. 1 szeroko zakreślony i obejmuje sprawy (działania, nie tylko rozstrzygnięcia) ważne dla gminy. O tym, czy sprawa jest ważna dla gminy, decyduje organ podejmujący działania. On też stanowi o tym, czy nawet wówczas, kiedy sprawa jest ważna dla gminy, przeprowadzi konsultację, czy też podejmie określone działanie (rozstrzygnięcie) bez przeprowadzenia konsultacji. Uprawnienie podmiotu rozstrzygającego w sprawie nie jest jednocześnie obowiązkiem (podobnie NSA w wyr. z 9.6.2010 r., II OSK 378/10, Legalis). Wyjątkiem od tak ukształtowanej zasady jest krąg spraw, które podlegają obowiązkowej konsultacji. Wówczas mieszkańcy gminy mają prawo żądania przeprowadzenia konsultacji pod rygorem wadliwości podjętego działania (rozstrzygnięcia), ale nawet w przypadku konsultacji fakultatywnych odmowa przeprowadzenia konsultacji nie może pozostać poza oceną zainteresowanych, dokonywaną głównie w płaszczyźnie politycznej, skutkując stosowną odpowiedzialnością za zaniedbania w tej mierze.

Nb 7

7. Instytucja konsultacji z mieszkańcami gminy jest instytucją niesformalizowaną. Stąd też jako konsultacje można potraktować wynik referendum gminnego, w którym nie wzięła udziału ustawowo wymagana liczba mieszkańców, a nawet wynik referendum spełniającego wymóg ustawowo wymaganej frekwencji, ale przeprowadzonego w sprawie ustawowo zastrzeżonej do wyłączonej właściwości organów gminy i przez to niemogące być przedmiotem referendum rozstrzygającego. W tej ostatniej kwestii zob. wyr. NSA z 21.7.1999 r., IV SA 2452/98, niepubl.

Nb 8

8. Z redakcji przepisu ust. 2 komentowanego artykułu (wykładnia gramatyczna) można wnosić, że zasady i tryb konsultowania spraw powinny być przedmiotem regulacji generalnej uchwały rady gminy dotyczącej tych kwestii, ale nie można też wykluczyć odrębnych uchwał rady w każdej ze spraw podlegających konsultacji. W tym ostatnim kierunku zdaje się iść praktyka, tym bardziej że nic nie stoi na przeszkodzie, aby zasady i tryb przeprowadzania konsultacji znalazły się w uchwale o przeprowadzeniu konsultacji w danej sprawie. Oczywiście wówczas, gdy konsultacje są obowiązkowe („w wypadkach przewidzianych ustawą”) podejmowanie uchwały o samym fakcie przeprowadzenia konsultacji jest zbędne. Natomiast aktualny pozostaje obowiązek określenia zasad i trybu ich przeprowadzenia.

Nb 9

9. Brak regulacji prawnej (stosownej uchwały rady gminy) w kwestii zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji uniemożliwia w istocie ocenę prawidłowości ich przeprowadzenia, godząc w funkcję tej instytucji. Trudno jest bowiem oceniać, czy faktyczne czynności podjęte przez gminę, których celem mogło być poinformowanie mieszkańców o treści przyszłej regulacji prawnej o zasięgu lokalnym, były konsultacjami, czy rzeczywiście wzięto pod uwagę ich wyniki i w jaki sposób to się uzewnętrzniło. Tym samym, należy uznać, iż brak procedury przeprowadzania konsultacji, o których mowa w treści art. 5 ust. 2 SamGmU, prowadzi do wniosku, że podjętych przez gminę czynności nie można zaliczyć do czynności przeprowadzonych w ramach prowadzonych konsultacji (por. wyr. WSA w Gliwicach z 6.3.2007 r., IV SA/Gl 1500/06, Legalis).

Nb 10

10. Ustawodawca nie definiuje pojęć „zasady i tryb” przeprowadzania konsultacji, a jeżeli tak, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby nadać tym pojęciom treści, jakie są im powszechnie nadawane, tj. określony sposób postępowania, załatwianie prawnych spraw z zachowaniem ustalonej kolejności poczynań, metodę postępowania (zob. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1990). Tak szerokie rozumienie „zasad i trybu” przeprowadzania konsultacji wskazuje, że komentowany przepis oznacza, iż rada gminy może ad hoc powołać zespół roboczy do przeprowadzenia konsultacji i z tego powodu nie można jej skutecznie czynić zarzutu naruszenia prawa (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 8.8.2007 r., III SA/Wr 251/07, niepubl.).

Nb 11

11. Powinność, choć nie bezwzględny obowiązek, konsultacji ze społecznościami lokalnymi wynika nie tylko z komentowanych przepisów, ale także z przepisu art. 4 ust. 6 EKSL, stanowiącego, iż społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Redakcja również tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przeprowadzanie konsultacji społecznych nie ma charakteru obligatoryjnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygania w materii samorządowej jest zmiana granic wspólnoty lokalnej (art. 5 EKSL).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 12

1. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym zawierają regulację art. 3d SamPowU w tożsamym brzmieniu jak komentowana wyżej regulacja art. 5a SamGmU, powodując, że poczynione wyżej uwagi są aktualne przy przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami powiatu, oczywiście z uwzględnieniem różnic co do uwarunkowań i funkcji samorządu powiatowego, w tym liczebności osobowej powiatowej wspólnoty samorządowej i jej subsydiarnego charakteru w stosunku do samorządu gminnego.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 13

1. Również przepisy ustawy o samorządzie województwa zawierają regulację dotyczącą konsultacji z mieszkańcami w brzmieniu przyjętym dla gminy i powiatu (art. 10a SamWojU), a jeżeli tak, to uwagi poczynione wyżej zachowują aktualność także i w przypadku konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami województwa, z tym jednak zastrzeżeniem, że trzeba mieć na uwadze różnice co do liczebności podmiotów konsultowanych w gminie, powiecie oraz województwie.

Art. 5b. [Młodzieżowa rada gminy]

1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży.

2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny.

3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 5b SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

10

I. Komentarz do art. 5b SamGmU

Nb 1

1. Idea samorządności, mimo że mająca na ziemiach polskich bogate tradycje, nie była w czasach PRL-u rozwijana. Traktowana fasadowo, nie odgrywała wówczas większej roli. Nie dziwi zatem, że powrót do samorządu terytorialnego, po długich latach jego nieobecności w praktyce życia społeczno-politycznego, nie jest łatwy. Nie bez przyczyny zatem ustawodawca nakłada na gminy – podstawowe jednostki samorządu terytorialnego – obowiązek podejmowania działań na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców. Oczywiste jest, że bez realizacji tej idei nie jest możliwe zbudowanie społeczeństwa obywatelskiego.

Nb 2

2. Obowiązek działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej ciąży na organach gminy i poszczególnych jednostkach organizacyjnych gminy. Działanie to należy pomieścić pośród zadań gminy, które mają charakter zadań własnych o charakterze obligatoryjnym i chociaż ustawodawca nie przewiduje żadnych mechanizmów przymuszających do wykonania tego zadania, to nie można wykluczyć odpowiedzialności politycznej za uchylanie się od wykonywania przedmiotowego obowiązku.

Nb 3

3. Adresatami działań na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządności ustawodawca czyni zarówno mieszkańców gminy in gremio, jak i poszczególne grupy społeczne, zwłaszcza młodzież. Chodzi oczywiście o zaszczepienie idei samorządności pośród ludzi młodych, tak aby zainteresowanie sprawami publicznymi stało się dla nich czymś naturalnym i w ślad za tym kształtowały się postawy aktywności społecznej i odpowiedzialności za losy zbiorowości.

Nb 4

4. Ustawodawca nie wskazuje form działań gminy, o których mowa w komentowanym przepisie art. 5b ust. 1. Formy te pozostawia do uznania samej gminy. W rezultacie może ona sięgnąć do wszystkich rodzajów działań, które uzna za przydatne i skuteczne, oczywiście z wyjątkiem działań władczych zabezpieczonych możliwością użycia przymusu państwowego. Nie znajdywałyby zatem podstaw ani podejmowane w tej mierze decyzje administracyjne, ani tym bardziej akty prawa miejscowego. Natomiast mogą i powinny znaleźć zastosowanie różne formy oddziaływań niewładczych, takie jak przekonywanie do idei samorządności, jej propagowanie, a przede wszystkim upowszechnianie dobrych praktyk samorządowych.

Nb 5

5. W związku z tym, że działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej mają charakter zadań własnych samorządu, finansuje się je z budżetu gminy. Szczególny charakter przedmiotowych zadań zdaje się nie wymagać tworzenia oddzielnych struktur organizacyjnych, choć i takich nie można wykluczyć.

Nb 6

6. Szczególną formą działań gminy na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej jest młodzieżowa rada gminy. Rada ta ma charakter konsultacyjny. Ponieważ ustawodawca nie wskazuje zakresu spraw, w których rada gminy może zasięgnąć konsultacji młodzieżowej rady gminy, należy przyjąć, że może to czynić w zakresie przedmiotowo nieograniczonym (całokształtu spraw pozostających we właściwości rady gminy), choć ze względu na skład (młodzież) będzie to czyniła przede wszystkim w sprawach dotyczących młodzieży. Oczywiście konsultacje nie mają charakteru obowiązkowego, a ich wyniki nie wiążą rady gminy.

Nb 7

7. Należy zauważyć, że młodzieżowa rada gminy nie jest tworzona z woli gminy. Gmina, a ściślej rada gminy, wyraża jedynie zgodę na utworzenie rady, o której mowa. Wniosek w tej sprawie kieruje do rady gminy zainteresowana zbiorowość, niekoniecznie sama młodzież (może to zrobić np. środowisko nauczycielskie). Zgoda w sprawie zapada zwykłą większością głosów i jest etapem w postępowaniu powołującym radę.

Nb 8

8. Tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy i zasady działania określa jej statut, nadawany przez radę gminy. Młodzieżowa rada gminy rozpoczyna swój byt prawny w dacie powołania jej przez radę gminy, z jednoczesnym nadaniem statutu.

Nb 9

9. Wobec braku szczególnej regulacji w tej mierze, mając na uwadze charakter młodzieżowej rady gminy (szkoła samorządności), dopuścić należy wybór członków rady spośród osób niekoniecznie pełnoletnich. Wydaje się też, że skoro młodzieżowa rada gminy jest organem konsultacyjnym konkretnej rady gminy, o określonej właściwości terytorialnej, to w skład młodzieżowej rady gminy powinni wchodzić reprezentanci różnych grup wiekowych młodzieży w gminie.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa

Nb 10

1. Komentowana regulacja art. 5b SamGmU nie ma swojego odpowiednika w przepisach ustawy o samorządzie powiatowym.

Nb 11

2. Komentowana regulacja art. 5b SamGmU nie ma też odpowiednika w przepisach ustawy o samorządzie województwa.

[2] Zob. m.in. rozp. z dnia 27.07.2006 r. (Dz.U. Nr 137, poz. 972), z dnia 26.07.2005 r. (Dz.U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.).

[3] Zob. rozp. z dnia 20.12.2000 r. (Dz.U. Nr 117, poz. 1231).

[4] Art. 4a ust. 4 dodany ustawą z dnia 26.05.2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777), która wchodzi w życie 14.07.2011 r.

[5] Zob. rozp. z dnia 9.08.2001 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 943 ze zm.).

[6] Art. 4c dodany ustawą z dnia 26.05.2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777), która wchodzi w życie 14.07.2011 r.

[7] Art. 4d dodany ustawą z dnia 26.05.2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777), która wchodzi w życie 14.07.2011 r.

[8] Art. 4e dodany ustawą z dnia 26.05.2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777), która wchodzi w życie 14.07.2011 r.

[9] Art. 4f dodany ustawą z dnia 26.05.2011 r. (Dz.U. Nr 134, poz. 777), która wchodzi w życie 14.07.2011 r.

Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy

Literatura: B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999; K. Bandarzewski, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; A. Błaś, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998; J. Boć, Powiat w państwie. Kwestie wybrane, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz,  D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora J. Filipka, Kraków 2001; Z. Cieślak, Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; tenże, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; Z. Czarnik, Istota i zakres władztwa planistycznego gminy, Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2010, Nr. 3; P. Dobosz, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2001; S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego, Kraków 1998; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999; C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2009; J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; W. Miemiec, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2009; tenże (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2007; tenże (red.), Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2008; tenże (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, Bydgoszcz–Warszawa 2001; J. Nowacki, Prawo publiczne – prawo prywatne, Katowice 1992; E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne i zlecone samorządu terytorialnego, ST 2000, Nr. 12; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2000; I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007; M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski (kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, Nr. 11; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008; J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002; A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa profesora J. Filipka, Kraków 2001; J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, Warszawa 2002.

Art. 6. [Zakres działania gminy]

1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

2. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 6 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

5

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

6

I. Komentarz do art. 6 SamGmU

Nb 1

1. Przepis art. 6 SamGmU otwiera część ustawy regulującą zadania gminy. Należy rozpatrywać go łącznie z unormowaniami art. 7 SamGmU, jako odniesieniem materialnoprawnym, określającym zakres działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Niektórzy autorzy przeciwstawiają treść art. 6 i 7, widząc w nich odrębny zakres normowania. „Sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” powinny być, zgodnie z tymi poglądami, odróżnione od „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty”. Różnica miałaby polegać na objęciu art. 7 także spraw niepublicznych, czyli indywidualnych. Zob. A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 78–79; J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 37–38.

Wydaje się, że zadania gminy mogą być realizowane zarówno wobec zbiorowości, jak i poszczególnych jednostek, nie tracąc charakteru publicznego, a zakresy pojęć „zbiorowych potrzeb wspólnoty” (lokalnej) i „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym” są tożsame. Przepis art. 7 SamGmU odnosi się do zadań określonych w prawie materialnym, natomiast art. 6 wprowadza domniemanie właściwości i domniemanie kompetencji. Chodzi jednak o te same zadania własne (zadania zlecone nie są objęte domniemaniem).

Regulację wynikającą z art. 6 SamGmU warto łączyć także z unormowaniami obejmującymi sposoby wykonywania zadań przez gminę, w szczególności przepisami art. 8–10 oraz unormowaniami ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 45, poz. 236).

Komentowana regulacja odzwierciedla pozycję ustrojową gminy. Jest to bowiem najważniejsza jednostka samorządu terytorialnego, jako jedyna wymieniona wprost w Konstytucji RP. Najpełniej realizuje ona zasadę pomocniczości (zob. preambułę Konstytucji RP), jako administracja lokalna, czyli najbliższa obywatelom. Jednocześnie organy tej administracji mają legitymację demokratyczną, pochodzącą z wyborów powszechnych. W polskim systemie prawa samorząd terytorialny stanowi główną formę decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP; zob. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, s. 106–107), posiada zagwarantowany udział w wykonywaniu władzy publicznej (art. 16 Konstytucji RP) i cieszy się domiemaniem kompetencji (art. 163 Konstytucji RP). W ramach jednostek samorządu terytorialnego domniemanie kompetencji przysługuje gminie, co wynika z art. 6 SamGmU. Potwierdza to regulacja konstytucyjna. Zgodnie z brzmieniem art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że wskazane zasady bywają wprost przytaczane przez składy orzekające sądów na poparcie podejmowanych rozstrzygnięć (zob. wyr. SN z 6.11.1997 r., III RN 50/97, OSNAPiUS 1998, Nr. 8, poz. 232).

Komentowane unormowanie deklaruje zatem to, co wynika z ustawy zasadniczej. Por. W. Miemiec, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, s. 45–46.

Nb 2

2. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli sprawa ma zasięg lokalny, jedynie ustawodawca może przyporządkować ją właściwości innego podmiotu. Rozwiązanie takie nie powinno się znajdować w akcie podustawowym, co wpisuje się w ogólną zasadę kształtowania właściwości organów administracji publicznej w drodze ustawy. Unormowaniu temu można także nadać treść negatywną, co oznacza – zasadniczo – nieobarczanie gminy zadaniami ponadlokalnymi. Przypisanie gminie takiego zadania przesądzałoby o powstaniu zadania zleconego, co wymaga również podstawy ustawowej (por. uchw. TK z 27.9.1994 r., W 10/93, OTK 1994, Nr. 2, poz. 46; A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym, s. 78–79).

Z domniemania właściwości wynika, że wyłącznie poprzez jednoznacznie sformułowany przepis można powierzyć innemu organowi niż organ gminy zadanie o charakterze lokalnym. Gmina ma tu pierwszeństwo tak przed administracją rządową, jak i samorządową innych szczebli. Dotyczy to także powiatu, który został stworzony jako jednostka samorządu terytorialnego również o znaczeniu lokalnym, z tym że powierzono mu rolę uzupełniającą wobec gminy. Zob. Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny. Ustrój i gospodarka, s. 61 oraz J. Boć, Powiat w państwie. Kwestie wybrane, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, s. 55 i n.; por. wyr. NSA z 28.5.2008 r., II OSK 568/07, Legalis, w którym stwierdzono, że to organ samorządu gminy, a nie starosta jest organem właściwym do prostowania aktu własności ziemi. Inny przykład wiąże się z przypadkiem kompetencji do orzekania o zamknięciu składowiska odpadów, gdzie ustawa szczególna wskazywała inny organ. W konsekwencji, w wyroku WSA w Gliwicach z 29.10.2007 r. (II SA/Gl 609/07, Legalis), sąd podkreślił, że „z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę”.

Oczywiście, omawiane domniemanie dotyczy także wszelkich innych podmiotów administrujących, takich jak państwowe osoby prawne, samorząd gospodarczy czy zawodowy. Jeżeli miałyby one zajmować się sprawą lokalną jako administarcja publiczna, możliwe byłoby to jedynie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Jeżeli takiej normy nie ma, także w przypadku, gdy przypisanie zadania lokalnego innemu podmiotowi niż gmina wymagałoby zabiegów interpretacyjnych, należy uznawać właściwość gminy (por. J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 45).

Obalenie domniemania właściwości wymaga mianowicie zidentyfikowania jednoznacznej woli ustawodawcy lub wykładni prawa uwzględniającej jakąś istotną zasadę, przyjętą w systemie prawa, która w konkretnych okolicznościach przeważyłaby nad zasadą niezależności gminy. Komentowana regulacja służy bowiem ochronie niezależności gminy na poziomie materialnoprawnym, podobnie jak na poziomie proceduralnym czyni to np. prawo zaskarżania przez gminę rozstrzygnięć nadzorczych.

Unormowanie to wskazuje na gminę jako podmiot właściwy, nie precyzując, o który z jej organów chodzi. Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zatem ustalenie podmiotu odpowiedzialnego (gminy lub innego podmiotu), dopiero kolejną sprawą będzie wskazanie organu, który w jego imieniu jest umocowany do działania. W przypadku gminy rozstrzygają to przepisy ustawy odnoszące się do zakresu działania jej ustawowych organów. Warto zwrócić uwagę na domniemanie kompetencji, które przysługuje radzie gminy (miasta) i na zasadę obciążenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) sprawami bieżącymi (art. 31 SamGmU), w tym gospodarowaniem mieniem gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 SamGmU). Zgodnie z art. 18 ust. 1, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten wymienia jednocześnie sprawy zastrzeżone do jej wyłącznej kompetencji (zob. wyr. NSA z 4.9.2008 r., II OSK 888/08, OSS 2009, Nr. 1, poz. 9, w którym sąd stwierdził, że nadanie obiektowi administrowanemu przez gminną jednostkę budżetową „imienia […]” nie jest zadaniem z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym). W braku przepisu szczególnego rozstrzygnięcie należy do rady gminy.

Nb 3

3. Omawiany przepis odnosi się do dwóch kwestii: przypisania określonej kategorii spraw publicznych do zakresu działania gminy (ust. 1) oraz rozstrzygania w zakresie tych spraw (ust. 2).

Podział ten odnosi się do rozróżnienia zadań ustawowo włączonych do właściwości jednostki samorządu terytorialnego oraz uprawnień do dokonywania czynności wywołujących skutki prawne. Można je też odnieść do spotykanego w doktrynie rozróżnienia pojęć właściwości oraz kompetencji (por. Z. Cieślak, Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 84–87). Warto przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 26.2.2008 r., II SA/Rz 706/07, Legalis: „Wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy nie jest tożsame z wyposażeniem organu stanowiącego tej gminy do określenia formy realizacji takiego zadania. Tak rozumiane zadania gminy nie mogą być utożsamiane z kompetencjami, jedynie kompetencja stwarza potencjalną możliwość ważnego dokonania przez organ czynności konwencjonalnej. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji, a także domniemanie kompetencji przez organ administracji publicznej”.

Zadania to zakres spraw wyznaczający przedmiotowo określone dziedziny, w których gmina jest upoważniona i zarazem zobligowana do działania. W ramach tych zadań organy podejmują czynności z zakresu prawa administracyjnego i prawa prywatnego. Czynności wywołujące skutki prawne, w szczególności pozwalające na władcze określenie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec gminy, wymagają szczegółowej podstawy prawnej. Dopiero jej zidentyfikowanie pozwala na zastosowanie domniemania kompetencji w ramach indywidulanych rozstrzygnięć (ust. 2). Przykładowo, zgodnie z tezą zawartą w postanowieniu NSA z 12.8.2005 r. (II OW 33/05, Legalis), sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego.

Omawiane domniemanie nie może jednak przeważyć nad zasadą legalizmu. Zastrzeżenie właściwości gminy w określonych sprawach nie oznacza, że każda kwestia towarzysząca sprawie głównej (objętej upoważnieniem ustawowym) wiąże się z prawem do podejmowania określonych czynności, m.in. podejmowania uchwał. W wyroku NSA z 11.2.2009 r. (II OSK 1502/08, Legalis) czytamy: „Ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w innym akcie powszechnie obowiązującego prawa nie ma przepisu, który uprawniałby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie interpretacji prawnej, z której treści de facto nic nie wynika dla społeczności lokalnej”. W ten sposób sąd wykluczył możliwość występowania do wojewody o dokonanie wykładni przepisów regulujących zadania gminy. W wyroku NSA z 20.7.2005 r. (OSK 1816/04, Legalis) stwierdzono, że „przepis art. 7 ani też art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, nie zaliczają do zadań własnych gminy ani też nie upoważniają rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach umieszczania w miejscach publicznych tablic pamiątkowych”.

Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na treść uchwały NSA z 11.4.2005 r. (II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005, Nr. 5, poz. 88), z której wynika, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W przypadkach budzących wątpliwości ostateczne stwierdzenie, czy określone działanie mieści się w ramach uprawnień organu gminy, wymaga analizy konkretnych okoliczności faktycznych i podstaw prawnych. Przykładowo, Sąd Najwyższy przyjął tezę, że wykonanie prawa pierwokupu przez gminę nie jest nieważne (art. 58 KC), nawet jeżeli nie służy realizacji zadań gminy określonych w art. 6 i 7 SamGmU.

Każda czynność wymaga oddzielnego potraktowania i analizy jej charakteru prawnego, także w kontekście przepisów szczególnych. Innych podstaw prawnych należy szukać bowiem dla czynności władczych i niewładczych, innych zaś dla czynności administracyjnoprawnych i cywilnoprawnych (por. na temat zróżnicowania). Należy tu zwrócić uwagę na szeroką możliwość dokonywania czynności z zakresu prawa cywilnego w odniesieniu spraw związanych z zarządem mieniem gminy, w porównaniu do czynności administracyjnych. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku WSA w Rzeszowie z 23.2.2006 r. (I SA/Rz 94/06, Legalis), nie można odmówić gminie prawa do ponoszenia nakładów finansowych na modernizację i rozbudowę własnych nieruchomości.

Zależnie od charakteru tych czynności, może to być ogólna podstawa prawna bądź szczegółowa (por. J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administarcyjne, s. 18–21). Przyjmuje się, że dla działań nienarzucających obowiązków ani nieorganiczających praw adresata wystarczy norma ogólna (nawet sama norma określająca właściwość, tj. wskazująca zadania gminy). Dla czynności, w wyniku których na inny podmiot mogą być nałożone zakazy lub nakazy, np. poprzez wydanie aktu prawa miejscowego lub decyzji administracyjnej, wymagana jest szczegółowa podstawa prawna, przewidująca sytuację, której czynność dotyczy, a także adresatów i możliwe skutki prawne tej czynności.

Przyjmuje się, że w sprawach wewnętrznych, stanowiących materię statutową, samodzielność gminy musi być większa, np. w sprawie kompetencji rady gminy do nadawania godności honorowego obywatela (por. wyr. WSA we Wrocławiu z 8.7.2009 r., III SA/Wr 153/09, Legalis). W powołanym orzeczeniu sąd stwierdził m.in.: „wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy nie może być zawężająca. W zakresie bowiem spraw o charakterze korporacyjnym samodzielność gminy musi być większa. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencję w tym zakresie powinna uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których został powołany samorząd, i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować”.

W związku z nadawaniem przez gminę uprawnień o charakterze honorowym i przyznawaniem nagród orzecznictwo sądowe jest zróżnicowane. W zakresie uzasadnienia pojawiają się tezy kontrowersyjne. Przykładowo, w wyroku WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r. (III SA/Wr 302/08, Legalis), czytamy: „Gmina w tak ogólnie zakreślonych ramach ustawowych może załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swoje zadania oraz podejmować się ich wykonania. Przyznanie nagrody za szczególne zasługi dla gminy (czyli terytorialnej wspólnoty) jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, stanowi bowiem formę wyróżnienia lub nawet uhonorowania (rozumianego też jako wyróżnienie lub okazanie szacunku) osób szczególnie zasłużonych dla gminy”. Z takim sformułowaniem zgodzić się nie można, ponieważ wykracza ono poza zasadę związania administracji prawem. Na pewno rozumowanie takie byłoby wykluczone wobec spraw niemających charakteru „wewnętrznego”.

Warto też przytoczyć orzeczenia, w których sąd rygorystycznie podszedł do możliwości nadawania honorowych uprawnień. W cytowanym wyroku WSA w Rzeszowie z 26.2.2008 r. (II SA/Rz 706/07, Legalis), sąd stwierdził, że rada gminy nie może podjąć, powołując się wyłącznie na dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 17 i 19 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały ustanawiającej wyróżnienie, np. „społecznik roku”. W wyroku WSA we Wrocławiu z 26.6.2008 r. (III SA/Wr 201/08, Legalis), czytamy, że „uhonorowanie osób wyróżniających się działalnością na rzecz gminy nie mieści się w pojęciu promocji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy”. W tym samym orzeczeniu sąd stwierdza, że nadawanie takich uprawnień powinno się odbywać na podstawie przepisów ustawy o odznakach i mundurach, które nie upoważniają organów gminy do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważniają organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu, emblematu, insygniów i innych symboli.

W praktyce nałożenie na gminę zadania wiąże się z przyznaniem jej kompetencji do podejmowania określonych czynności w tym zakresie. Zgodnie z powyższym, należy podkreślić, że zadania i kompetencje do dokonywania czynności konwencjonalnych nie mogą być ze sobą utożsamiane, na co wskazuje orzecznictwo sądowe (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 9.10.2008 r., II SA/Rz 506/08, Legalis). Obowiązek (a zarazem możliwość) wykonania zadania może nie być skorelowany z kompetencjami. Przykładowo, gmina jest podmiotem właściwym w sprawach z zakresu lokalnego zagospodarowania przestrzennego, a jej organy tworzą miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i wydają decyzje o warunkach zabudowy. Wyjątkowo, w sferze tych zadań, warunki zabudowy dla obszarów zamkniętych ustala wojewoda (art. 60 ust. 3 ZagospPrzestrzU), może on także wydać zarządzenie zastępcze w przedmiocie planu miejscowego, jeżeli w studium uwarunkowań i zagospodarowania przystrzennego gminy przewidziano inwestycje celu publicznego, a w planie ich brak (art. 12 ust. 3 ZagospPrzestrzU). Uprawnienia wojewody wynikają tu z jednoznacznie brzmiących unormowań, które wyłączają wskazane czynności z kompetencji organów gminy (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie, s. 131–133).

Komentowane unormowanie oznacza, że domniemanie przysługuje gminie tak wobec kierunkowo określonych spraw publicznych, jak i wobec skonkretyzowanych uprawnień do podejmowania czynności w tym zakresie, w szczególności czynności władczych, takich jak decyzje administracyjne. Zawsze to jednak przepisy szczególne wskazują na rodzaj uprawnienia gminy i sposób załatwienia sprawy. Przykładowo, sprzedaż mieszkania komunalnego, zgodnie z orzecznictwem sądowym, może nastąpić jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej, a zawarcie takiej umowy nie należy do sfery administracji publicznej. Odmowa sprzedaży nie jest decyzją administracyjną (zob. wyr. WSA w Poznaniu z 3.4.2008 r., IV SA/Po 636/07, Legalis).

Nb 4

4. Pojęcie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym należy rozumieć jako ustawowo określone zadania, które dotyczą wspólnoty gminnej. Warto podkreślić, że wchodzą tu w grę dwie przesłanki – precyzyjna, sformalizowana oraz niedookreślona, odnosząca się do oceny stanu faktycznego. Pierwsza z nich mieści się w pojęciu zadań. Chodzi bowiem o zadania (sprawy) określone w ustawach. Ustawodawca decyduje, które zadanie ma charakter publiczny, czyli za jego wykonanie staje się odpowiedzialna władza publiczna (por. J. Nowacki, Prawo publiczne, s. 131–140). Jeżeli jakaś sprawa nie została wprost wymieniona w ustawie jako mieszcząca się w zakresie zadań państwa, to nie ma ona charakteru publicznego, a organy państwa nie tylko nie są zobowiązane, ale nawet nie są uprawnione do działania w tym zakresie. Wynika to z konstytucyjnej zasady legalizmu oraz zasady pomocniczości, zgodnie z którą sprawy obywateli należy pozostawić im samym. Dopiero wyraźne rozstrzygnięcie ustawodawcy może spowodować, że określona dziedzina przechodzi do sfery zadań państwa. Lista spraw publicznych wynika zatem z prawa.

Potwierdza to chociażby orzecznictwo wykluczające z zakresu działania gminy przedsięwzięcia związane z funkcjonowaniem sportu profesjonalnego, ponieważ nie mieszczą się w zakresie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym i nie zaspokajają zbiorowych potrzeb wspólnoty (zob. wyr. WSA w Rzeszowie z 19.12.2006 r., I SA/Rz 701/06, Legalis; wyr. WSA w Gliwicach z 19.7.2006 r., I SA/Gl 927/06, Legalis). Warto zaznaczyć, że orzecznictwo to zachowuje aktualność, jeżeli chodzi o kierunek myślenia, choć kwestia prowadzenia przez gminę tego typu działalności została doprecyzowana w art. 10 ust. 3 in fine GospKomU.

Domniemanie właściwości gminy może obejmować zatem czynności wyłącznie powiązane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty, nienoszących znamion działalności zarobkowej (zob. też wyr. NSA z 9.1.2003 r., SA/Gd 1968/02, OSS 2004, Nr. 2, poz. 49). Nie widząc w tym zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, sąd negatywnie ocenił próby wydatkowania środków publicznych na ratowanie zakładu pracy (zob. wyr. NSA z 14.10.1997 r., I SA/Ka 1159/97, OSS 1998, Nr. 1, poz. 21). Dla porównania warto przytoczyć tezę, w której sąd pozytywnie odniósł się do możliwości działania gminy: „Przeznaczenie przez radę miejską w uchwale budżetowej środków finansowych na naprawę prywatnych domów wielomieszkaniowych, w których lokale mieszkalne objęte są najmem nawiązanym na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalowej albo szczególnego trybu najmu (art. 56 ustawy z 2.7.1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych) mieści się w ramach zadań własnych gminy” – wyr. NSA z 22.9.1997 r., I SA/Ka 1308/97, FK 1998, Nr. 1, s. 66.

Można podać także przykłady innych orzeczeń, które pozwalają gminie na działania wychodzące poza listę spraw ściśle skatalogowanych w ustawie. Dotyczą one działań nieograniczających praw podmiotów prywatnych. Odnosi się to np. do zamieszczenia w statucie gminy regulacji dotyczących przyznawania nagród za szczególne zasługi dla gminy (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 10.10.2008 r., III SA/Wr 302/08, Legalis). Uprawnienie takie można jednak wyinterpretować z pewnych sformułowań ogólnych, pozwalających gminie na regulację spraw wewnętrznych w statucie. W powołanym orzeczeniu sąd stwierdził: „w ramach swobody określania zadań, umocowanej w art. 6 SamGmU, gmina może tworzyć nowe formy prawne wyróżnienia osób szczególnie zasłużonych dla wspólnoty terytorialnej, jeżeli nie narusza w ten sposób konkretnych nakazów i zakazów ustawowych”. Wydaje się jednak, że swoboda określania zadań może polegać na rozszerzeniu zadania ustawowego, jeżeli tylko nie prowadzi to do ograniczenia swobody podmiotów zewnętrznych. Nie oznacza to jednak swobody ustalania przez gminę nowych zadań ani podejmowania uchwał w sposób nieumocowany prawnie (por. wyr. NSA z 11.2.2009 r., II OSK 1502/08, Legalis). Podobnie, sąd zaaprobował uchwalanie kodeksu etyki radnych, co należy do „spraw publicznych o znaczeniu lokalnym”, niezastrzeżonych na rzecz innych podmiotów (zob. wyr. NSA z 17.5.2006 r., II OSK 287/06, Legalis).

Tego typu tezy pojawiające się w orzecznictwie mieszczą się w istocie w zakresie stosowania art. 6 ust. 2 i dotyczą uprawnień do podejmowania czynności związanych z ogólnie określonym w ustawie zadaniem. Trudno jednak przyjąć, że sam zakres zadań gminy mógłby zostać powiększony w drodze interpretacji. Potwierdza to również pogląd, że jeżeli cele działania fundacji określone w statucie nie pokrywają się nawet częściowo z zadaniami gminy (art. 6, 7 SamGmU), to niedopuszczalne jest przeznaczenie w uchwale budżetowej środków publicznych na udzielenie temu podmiotowi dotacji (zob. wyr. NSA z 3.12.2002 r., III SA 2089/02, Legalis).

Sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym powinna dotyczyć interesu publicznego społeczności stanowiącej wspólnotę samorządową (zob. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 45). Interpretacja art. 6 powinna przede wszystkim uwzględniać unormowanie art. 7. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, wyrażające pogląd, że za sprawę o publicznym charakterze można uznać taką sprawę, której przedmiotem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których rodzaje (najbardziej typowe) wymieniono w art. 7 SamGmU, w tym kwestię nadawania nazw parkom stanowiącym mienie komunalne, do czego uprawniona jest rada (por. wyr. WSA w Gliwicach z 26.3.2007 r., IV SA/Gl 49/07, Legalis). W wyroku NSA z 2.6.2000 r. (II SA/Wr 1060/00, Legalis), czytamy m.in.: „Ustawa o samorządzie gminnym nie umocowuje gminy do prowadzenia polityki zagranicznej i podejmowania działań prawnych (rozstrzygnięć) w zakresie integracji europejskiej. Kompetencje w tym zakresie należą do wyodrębnionego działu administracji rządowej – integracji europejskiej. Problematyka ta ma charakter ogólnopaństwowy, co wyłącza ją z zakresu spraw o charakterze lokalnym”.

W orzecznictwie spotyka się też rozróżnienie pomiędzy sprawą z zakresu administarcji samorządowej a sprawą spoza tego zakresu, np. z prawa pracy, gdzie gmina występuje jako pracodawca (zob. wyr. NSA z 8.1.2009 r., I OSK 13/08, Wspólnota 2009, Nr. 15, s. 44). Omawiane domniemanie dotyczy spraw o charakterze administracyjnym.

Wątpliwości pojawiają się także wówczas, gdy nie wiadomo, jakiemu podmiotowi wykonującemu administrację publiczną należy sprawę przyporządkować. Często bowiem przepisy nie są wystarczająco precyzyjne, a określona sprawa może dotyczyć wielu organów. Wówczas pojawia się kryterium niedookreślone sprawy lokalnej. To, czy określone zadanie ma ten charakter, wynika z analizy konkretnych okoliczności. Zadanie takie powinno dotyczyć wspólnoty lokalnej, tj. powinno obejmować mieszkańców gminy, a możliwości jego wykonania muszą mieścić się w zakresie działania jej organów. Zadanie przestaje być lokalne (gminne), jeżeli organy jednej gminy nie są w stanie go wykonać, w szczególności ze względu na jego zasięg terytorialny; por. A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 93.

Przykładowo, w ustawodawstwie pojawia się zadanie polegające na orgnizacji publicznego transportu zbiorowego. Jest ono przypisane różnym jednostkom samorządu terytorialnego, a nawet administracji rządowej (transport osób na kolejowych połączeniach międzywojewódzkich). Ze względu na te przepisy, nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z zadaniem publicznym. Wątpliwości dotyczą natomiast jego podziału pomiędzy podmioty administrujące, zależnie od zakresu ich działania. Należy przyjąć, że transport publiczny o znaczeniu lokalnym mieści się w zadaniach gminy. Chodzi zatem o połączenia pomiędzy przystankami niewykraczającymi poza granicę jednej gminy lub sięgające nie dalej niż kilka przystanków poza jej granicami. Z zasady połączenia łączące więcej niż jedną gminę stanowią zadanie powiatu, choć mogą być także realizowane w drodze współpracy pomiędzy gminami. Dotyczy to osobowego transportu drogowego. Transport kolejowy pozostawiony jest natomiast samorządowi województwa (zob. obowiązującą od 1.3.2011 r. ustawę z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. z 2011 r. Nr. 5, poz. 13).

Orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naczelnika miasta i gminy o przejęciu na własność gospodarstwa rolnego wydanej na podstawie obowiązującej do 30.6.1982 r. ustawy z 29.5.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr. 21, poz. 118 ze zm.), sąd, stosując domniemanie właściwości gminy, uznał, że organem właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze, co wynika z samorządowego charakteru sprawy (zob. post. NSA z 14.9.2005 r., I OW 151/05, Legalis; zob. też wyr. WSA w Warszawie z 7.10.2004 r., IV SA 4735/03, Legalis). Brak charakteru lokalnego stanowi z kolei o niestosowaniu domniemania właściwości jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do właściwości w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność państwa oraz stwierdzania nieważności decyzji o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych wydanych na podstawie ustawy z 24.1.1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr. 3, poz. 14 ze zm.), sąd administracyjny uznał, że chodzi o sprawy z zakresu administracji rządowej (zob. wyr. NSA z 22.12.2008 r., I OSK 1172/08, Legalis).

Każde zadanie, co do którego są wątpliwości, czy jest ono objęte omawianym domniemaniem, a zatem – czy jest zadaniem własnym gminy, powinno być rozpatrywane w kontekście skonkretyzowanych okoliczności faktycznych oraz unormowań szczególnych, stanowiących o przyporządkowaniu tego zadania administracji publicznej.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 5

1. Zgodnie z powołaną regulacją konstytucyjną, w ramach administracji publicznej domniemanie właściwości przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego (art. 163 Konstytucji RP), a w ramach tego samorządu – gminie (164 ust. 3 Konstytucji RP). Tę ostatnią regulację deklaruje i konkretyzuje ustawodawca w art. 6 SamGmU. W konsekwencji, domniemanie to nie pojawia się w ustawie o samorządzie powiatowym, która operuje konstrukcją odpowiadającą art. 7 SamGmU, podając katalog zadań o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 SamPowU).

Ponieważ powiat z zasady wykonuje zadania o znaczeniu lokalnym, często trudno jest wykazać, że jakieś zadanie tego typu jest zadaniem własnym powiatu, a nie gminy. Podkreśla to również sam ustawodawca, stwierdzając w art. 4 ust. 6 SamPowU, że zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Unormowanie to podkreśla pierwszeństwo gminy wobec powiatu w zakresie określania właściwości.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 6

1. Analogicznie, ustawodawca nie wprowadza domniemania właściwości dla samorządu województwa, posługując się konstrukcją katalogu zadań własnych. Dokonując wykładni przepisu przewidującego domniemanie przysługujące gminie, należy jednak odnieść się do modelu zadań własnych. Skoro ustawodawca wiąże z działalnością gminy zadania wynikające z interesu tej wspólnoty (zadania o znaczeniu lokalnym), to omawiane domniemanie należy powiązać właśnie z tymi zadaniami. Oznacza to, że jeżeli jakieś zadanie ewidentnie nie mieściłoby się w możliwościach władz gminy lub dotyczyłoby obszaru szerszego niż gmina, to należałoby przynajmniej rozważyć przypisanie go innemu podmiotowi, a automatyczne zastosowanie domniemania nie mogłoby być uznane za wystarczający zabieg interpretacyjny. Uwaga ta jest istotna dla zadań własnych samorządu powiatowego, ale także samorządu województwa, które będą miały charakter regionalny i z zasady będą przekraczać granice jednej gminy. Dotyczy ona także zadań z zakresu administracji rządowej.

Podsumowując, zadania województwa powinny być, co do zasady, wprost wymieniane przez ustawodawcę. W przeciwnym razie istnieje domniemanie, że należą one do gminy. Przy stosowaniu tego domniemania nie można jednak abstrahować od koncepcji zadań własnych.

Art. 7. [Zadania własne]

1.[10] Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,

3a) działalności w zakresie telekomunikacji,

4) lokalnego transportu zbiorowego,

5) ochrony zdrowia,

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej,

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,

8) edukacji publicznej,

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,

11) targowisk i hal targowych,

12) zieleni gminnej i zadrzewień,

13) cmentarzy gminnych,

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy,

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873, z późn. zm.),

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

2. Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

3. Przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 7 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

7

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

8

I. Komentarz do art. 7 SamGmU

Nb 1

1. Komentowane przepisy określają zadania własne gminy. Należy je rozpatrywać łącznie z domniemaniem właściwości gminy, o którym mowa w art. 6, oraz unormowaniami art. 8, wskazującymi na zadania zlecone, a także art. 9 i 10, regulującymi sposoby wykonania zadań gminy. Są to normy ogólne, które ukierunkowują całą działalność gminy. Dalsza część ustawy o samorządzie gminnym w dużej mierze uszczegóławia te postanowienia.

Przepis ust. 1 zawiera definicję zadań własnych – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Konstrukcja normatywna opiera się na tym ogólnym sformułowaniu oraz katalogu zadań własnych wymienionych w omawianym przepisie. Poprzedzenie katalogu zadań (czyli spraw) słowem „w szczególności” oznacza, że nie jest to wyliczenie wyczerpujące, lecz przykładowe. Powstaje zatem pytanie, czy inne, niewymienione tutaj zadania własne uregulowane są w przepisach szczególnych, czy też ogólna definicja obejmująca zaspokajanie potrzeb wspólnoty jest stosowana samoistnie i stanowi podstawę działań gminy nieujętych ani w unormowaniach odrębnych, ani w przedstawionym katalogu.

Biorąc pod uwagę kluczową regułę rządzącą administracją publiczną w demokratycznym państwie prawnym, czyli zasadę legalizmu, należy się opowiedzieć za pierwszym ze wspomnianych rozwiązań. Zasada legalizmu jest wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, a także w regulacjach szczegółowych (np. w art. 6 KPA) – por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 55 i n. Nie budzi ona wątpliwości także w doktrynie – zob. J. Lang, Zagadnienia wstępne. Związanie administracji prawem, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administarcyjne, s. 18–21. Wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Bez umocowania w normach prawnych żaden organ administracji nie może działać. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Dla działań niewładczych wystarczy nawet ogólna norma wskazująca na zadanie określonego organu. Dla działań władczych, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych, podstawa prawna musi być skonkretyzowana. Niemniej, nie można przyjąć, że organ administracji mógłby w sposób konstytutywny ustalać dla siebie nowe pozaustawowe zadania, angażując w to swoich pracowników oraz inne zasoby, w tym finanse publiczne – zob. P. Dobosz, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 122.

Dlatego też komentowanej regulacji nie sposób traktować jako uprawniającej gminę do działania na podstawie normy blankietowej. Organ administracji znajduje się bowiem w odmiennej sytuacji niż jednostka. Powinien za każdym razem być upoważniony do działania, podczas gdy podmiot prywatny działa w sposób wolny, mieszcząc się w granicach prawnych zakazów i nakazów. Takiej swobody nie ma administracja publiczna – zob. A. Błaś, [w:] J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej, s. 27–28.

Inne niż określone w art. 7 ust. 1 zadania własne mogą być ujęte tylko w przepisach odrębnych i wyłącznie w tym zakresie gmina je realizuje. Są one nakierowane na zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, ale prawo, a zarazem obowiązek ich wykonywania, musi wynikać z ustawy. Bez względu na szczególną pozycję samorządu terytorialnego jako podstawowej formy decentralizacji władzy publicznej, a w szczególności na kluczowe znaczenie gminy, należy ją traktować bowiem jako administrację publiczną, która zajmuje się wykonywaniem zadań państwa – por. J. Tarno, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 18 i n.

Nie sposób wyinterpretować na podstawie norm gwarantujących niezależność gminy, w szczególności wobec administracji rządowej, że mamy do czynienia z korporacją o charakterze podobnym do zrzeszenia prywatnego, wykonującego wybrane przez siebie zadania służące interesom jego członków. Nie wystarcza tu gwarancja samodzielności, domniemanie kompetencji i objęcie właściwością jednostki samorządu terytorialnego potrzeb zbiorowych wspólnoty. Gmina jest bowiem korporacją pomyślaną jako forma wykonywania administracji i jako taka występuje ona wobec obywateli w roli reprezentanta władzy publicznej. Powinna więc respektować ich wolność i uaktywniać się tylko tam, gdzie obywatele sami nie zaspokajają swoich potrzeb. Przy zastosowaniu reguły legalizmu, aktywność ta nie może mieć jednak charakteru pozaprawnego. Wszelkie działania gminy wymagają podstawy prawnej, a gmina nie może wkraczać w życie społeczne na podstawie własnych rozstrzygnięć. Dlatego też nie można interpretować art. 7 ust. 1 jako normy wprowadzającej wyłom od tej zasady.

Powyższe uwagi znajdują potwierdzenie w wielu orzeczeniach sądowych. Samo omówione założenie obrazują dobitnie orzeczenia przewidujące np., że gmina nie powinna udzielać wsparcia w dziedzinie sportu kwalifikowanego. Jednostka samorządu terytorialnego może udzielać dotacji podmiotom nienależącym do sektora finansów publicznych, ale wyłącznie na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki.

W dziedzinie infrastruktury przyjęto w orzecznictwie, że gmina nie jest uprawniona do decydowania o urządzeniu drogi czy też jej odtworzeniu w miejscu, w którym w przeszłości przebiegała, jeżeli droga nie była zaliczona do dróg publicznych (zob. wyr. WSA w Gdańsku z 10.12.2009 r., III SA/Gd 413/09, Legalis).

Nb 2

2. Zadania własne, najprościej rzecz ujmując, to zadania zakwalifikowane w ten sposób przez ustawodawcę. Ustawy szczególne posługują się tym pojęciem i wprost determinują charakter określonego zadania, posługując się bądź kategorią zadań własnych, bądź kategorią zadań zleconych, o której mowa w art. 8. Kryterium formalne określenia zadań własnych jest decydujące – por. A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 118–119. Jako zadania własne ustawodawca kwalifikuje np. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ZagospPrzestrzU) – por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie, s. 26 i n.

Komentowane unormowanie stanowi wytyczną interpretacyjną, która mogłaby pomóc w sytuacjach, gdy przepis szczególny nie rozstrzyga, z jakim zadaniem mamy do czynienia. Należy wtedy ocenić, jaki rodzaj interesu jest zaangażowany w wykonanie zadania. Jeśli chodzi o interes zbiorowości wyznaczonej granicami gminy, należy domniemywać, że mamy do czynienia z jej zadaniem własnym. Analogicznie, jeżeli wchodzi w grę interes szerszy, interes wspólnoty objętej granicami powiatu lub województwa, tym jednostkom samorządu należy przypisać to zadanie jako własne. Zasięg terytorialny społeczności zainteresowanej jego wykonaniem i zasoby pozostające w dyspozycji określonych organów pozostają głównym wyznacznikiem charakteru zadania. Niektóre zadania strategiczne, kluczowe dla bezpieczeństwa czy porządku publicznego albo przekraczające możliwości samorządów, będą zastrzeżone dla administracji rządowej (np. kształtowanie polityki przestrzennej państwa – zob. art. 3 ust. 4 ZagospPrzestrzU).

Artykuł 7 można też traktować jako rodzaj deklaracji czy samozwiązania się ustawodawcy. Ukierunkowuje on bowiem ustawodawstwo w ten sposób, że sam powinien przypisywać sprawy służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty tejże wspólnocie. Jeżeli zatem zadanie ma charakter lokalny i stanowi bezpośrednią realizację potrzeb społeczności zamieszkującej obszar gminy, to powinno być ono zakwalifikowane jako jej zadanie własne. Warto zauważyć, że reguła ta wynika także z obowiązującej Konstytucji.

Pojęcie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy utożsamiać z interesem publicznym powiązanym z tą wspólnotą. Jest to pojęcie niedookreślone, a pełne jego znaczenie może być ustalone na podstawie konkretnych okoliczności. Dlatego też trudno ściśle rozgraniczyć zadania własne gminy oraz innych jednostek samorządu, a także administracji rządowej. W niektórych przypadkach jest to ewidentne, np. wywóz nieczystości zebranych z posesji ma charakter typowo lokalny i trudno mu nadać znaczenie ponadgminne – por. E. Olejniczak-Szałowska, Zadania własne, s. 3.

Kolejna kwestia dotyczy tego, czy sprawy objęte katalogiem zawartym w art. 7 SamGmU stwarzają samoistną podstawę dla działania gminy, czy też konieczne jest unormowanie w przepisach odrębnych. W konsekwencji powyższych rozważań, należy uznać, że każdy z zakresów spraw wymienionych w art. 7 ust. 1 powinien być „potwierdzony” i uszczegółowiony w ustawie odrębnej, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania gminy. Przepisy wyodrębnione w jednostki redakcyjne oznaczone symbolami literowymi powinny być traktowane jako normy odsyłające do innych aktów prawnych. Gdyby w komentowanej regulacji znalazł się zakres spraw nieskonkretyzowany w odrębnej regulacji, należałoby go jednak uznać za ogólną normę zadaniową, która upoważnia gminę wyłącznie do działań niewładczych, niewywłujących skutków w zakresie praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych. Umocowanie gminy do korzystania z określonych instrumentów prawnych służących wykonaniu zadań, które rodzą skutki prawne na zewnątrz, m.in. wydawanie decyzji administracyjnych czy aktów prawa miejscowego, wymaga szczegółowych podstaw prawnych.

Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie – zob. wyr. WSA w Olsztynie z 25.2.2009 r., I SA/Ol 11/09, Legalis: „ogólna treść art. 7 ustawy […] nie może stanowić samodzielnej podstawy określenia kompetencji gminy w określonym rodzaju spraw. Kompetencje te należy oceniać w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych. Do takich ustaw należy zaliczyć między innymi ustawę o sporcie kwalifikowanym”; zob też J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 45–46.

Bez podstawy prawnej gmina nie może zajmować się żadnymi sprawami, a tym bardziej nie ma prawa korzystać z form działania o charakterze władczym. Zgodnie z tezą wyroku WSA w Krakowie z 22.1.2009 r. (III SA/Kr 759/08, Legalis), „brak jest przepisu, który przyznawałby organowi wykonawczemu gminy możliwość stanowienia prawa miejscowego, regulującego przebieg linii komunikacyjnych na terenie miasta i wyznaczenie obiektów dworcowych”. W wyroku NSA z 14.12.1998 r. (FSA 2/98, ONSA 1999, Nr. 2, poz. 39), sąd stwierdził, że „przekazanie przez radę miejską darowizny na rzecz spółdzielni mieszkaniowej na częściowe sfinansowanie budowy kotłowni olejowo-gazowych nie stanowi realizacji zadania własnego gminy […] przepis art. 9 ust. 1 ustawy […] nie stanowi podstawy do przekazania przez gminę środków finansowych innemu podmiotowi dla realizacji zadań należących do tego podmiotu”.

Podsumowując, trzeba stwierdzić, że wymóg wskazania normatywnych podstaw określonej aktywności, w szczególności w odniesieniu do dokonywania w związku z nią wydatków publicznych, pozostaje jedną z ważniejszych tez wynikających z orzecznictwa (por. wyr. NSA z 17.3.2000 r., I SA/Lu 31/00, Legalis).

Nb 3

3. Ustawodawca dokonuje klasyfikacji zadań gminy. Obok zadań własnych pojawia się pojęcie zadań zleconych, o których mowa w art. 8, czyli takich, które nie są realizacją interesu publicznego zamykającego się w terytorialnych granicach wspólnoty gminnej, lecz na mocy ustawy lub aktów indywidualnych zostały przekazane gminie (zob. na temat klasyfikacji zadań własnych I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego, s. 430). Przepis art. 7 ust. 2 posługuje się pojęciem zadań obowiązkowych. Zgodnie z jego brzmieniem, ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy.

Unormowanie to nie definiuje zadań obowiązkowych, odsyła jedynie do przepisów szczególnych. O kwalifikacji zadań jako obowiązkowych rozstrzyga zatem kryterium formalne. Z brzmienia ustawy szczególnej, poświęconej określonemu rodzajowi spraw załatwianych przez gminę, musi zatem wynikać, które konkretne zadanie gminy ma charakter obowiązkowy. Biorąc pod uwagę zasadę niezależności gminy, wykładnia takich przepisów powinna być ścisła. Obligatoryjność zadania gminy powinna stanowić wyrażoną wprost wolę ustawodawcy, nie zaś wolę dorozumianą.

Zgodnie z przepisami ustawy, zadania obowiązkowe stanowią rodzaj zadań własnych. Zadania zlecone nie mogą zatem być kwalifikowane jako obowiązkowe. Chodzi tu o szczególnie istotne dla życia wspólnoty samorządowej zadania, które należy wykonywać z pierwszeństwem przed innymi zadaniami własnymi oraz zleconymi. Od realizacji tych zadań nie można odstąpić, głównie ze względów społecznych. Przykładowo, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.), zadaniem obowiązkowym gminy jest udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych.

Nie oznacza to, że z wykonania innych zadań gmina zostaje zwolniona. W sensie prawnym, realizacja wszystkich zadań, bez względu na ich rodzaj, stanowi obowiązek gminy. Zadania obowiązkowe stanowią natomiast kategorię zadań wykonywanych z pierwszeństwem przed innymi zadaniami. Dotyczy to sytuacji, w której gmina nie posiada wystarczających środków finansowych na realizację wszystkich zadań. Wówczas musi przeznaczyć je w pierwszej kolejności na wykonanie zadań obowiązkowych (por. B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, s. 169–170).

Pogląd ten znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie. Przyjmuje się m.in., że do obowiązków gminy należy zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę, a więc gmina nie może zaniechać wykonywania tego obowiązku ani przerzucać go na inne podmioty. Jeżeli natomiast gmina nie jest w stanie realizować wszystkich obowiązków, które na nią nakładają ustawy, to przynajmniej nie powinna przeszkadzać mieszkańcom, którzy z własnej inicjatywy i we własnym zakresie wykonują niektóre zadania należące do gminy (zob. wyr. NSA z 26.7.2007 r., II OSK 1084/06, Legalis).

Biorąc pod uwagę najważniejsze ustawowe podziały zadań gminy, należy wspomnieć także o zadaniach o charakterze użyteczności publicznej. Jest to rodzaj zadań własnych, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Definicja ta znajduje się w ustawie o gospodarce komunalnej (art. 1 ust. 2). Prawna rola tej definicji polega głównie na określeniu uprawnień gminy w ramach prowadzenia gospodarki komunalnej. Jest ona prowadzona bez specjalnych ograniczeń w sferze użyteczności publicznej. Poza tą sferą obowiązują restrykcje mające chronić gminę przed angażowaniem się w działania rynkowe, choć zakres udziału gminy w działalności gospodarczej jest dyskusyjny (por. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, s. 143 i n.).

Nb 4

4. Przepis art. 7 ust. 1 SamGmU posługuje się kategorią zadań własnych, rozumianych jako sprawy ukierunkowane na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty wyznaczonej przez granice gminy. Są to zadania w sposób „naturalny” związane z samorządem gminnym, w ramach których przysługuje mu domniemanie właściwości. Objęcie spraw lokalnych przez ustawodawcę obowiązkiem działania administracji publicznej wiąże się z przypisaniem ich gminie, chyba że występują szczególne przeciwwskazania, np. zadanie przekracza granice gminy i konieczne byłoby oddanie go uzupełniającemu samorządowi terytorialnemu, tzn. powiatowi.

Ustawodawca, wprowadzając kategorię zadań własnych gminy, jako z istoty lokalnych i obciążających gminę, powinien jednocześnie respektować zasadę ochrony niezależności samorządu terytorialnego. Wyraża się ona m.in. w regule, która nakazuje zapewnienie gminie środków finansowych w przypadku powierzenia jej nowych zadań. Decyzja władzy ustawodawczej o poszerzeniu zadań państwa o kolejne sprawy lokalne wymaga zatem wskazania nowych dochodów gminy, które będą stanowić źródło pokrycia kosztów wynikających z ich wykonania. Zasada ta dyscyplinuje władze państwowe, które obciążając samorząd terytorialny dodatkowymi zadaniami, nie mogą doprowadzić do jego dysfunkcjonalności lub pogorszenia warunków wykonywania innych zadań już realizowanych przez samorząd.

Wskazana zasada wynika z przepisów Konstytucji. W najogólniejszej postaci stanowi ona, że jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1). Uzupełnia ją postanowienie, że zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 3). Warto podkreślić, że w orzecznictwie ochrona samodzielności majątkowej występuje często jako wzorzec konstytucyjny, obok ochrony mienia samorządowego, będącej gwarancją realności systemu samorządowego. Podkreśla się równocześnie, że ani ochrona mienia komunalnego, ani ochrona odpowiedniego udziału w dochodach publicznych nie mają charakteru absolutnego (zob. np. wyr. TK z 26.1.2010 r., K 9/08, OTK-A 2010, Nr. 1, poz. 4; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 594).

Zasadę tę konkretyzuje przepis art. 7 ust. 3 SamGmU, zgodnie z którym przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Jest to unormowanie stanowiące samozwiązanie się państwa i konieczność powiązania sfery merytorycznej działania administracji z budżetem jednostek ją współtworzących. W odniesieniu do zadań zleconych, obowiązek zapewnienia środków finansowych na ich wykonanie przewiduje art. 8 ust. 3 SamGmU. Warto podkreślić, że mamy do czynienia z zasadą, która w zakresie unormowań konstytucyjnych może skutkować dokonaniem oceny zgodności prawa z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, nie stanowi jednak podstawy roszczeń, które mogłyby być dochodzone przez gminę w postępowaniu sądowym. Potwierdza to orzecznictwo, wskazując, że zasada zapewnienia odpowiednich środków finansowania zadań gminy nie jest podstawą do oceny wysokości subwencji. Może ją stanowić natomiast regulacja ustawy o finansach publicznych, a spór stąd wynikły jest sprawą cywilną (zob. wyr. SN z 7.5.2004 r., I CK 624/03, Legalis).

Zgodnie z unormowaniem nakazującym odpowiednie stosowanie art. 8 ust. 4 i 5 SamGmU, w przypadku powiększenia zakresu zadań własnych ustawodawca jest zobowiązany jednocześnie z poszerzeniem ich katalogu określić szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych na ich wykonanie. Powinna to przewidywać ta sama ustawa, która wprowadza nowe zadania. Samozwiązanie się ustawodawcy stanowi deklarację bez sankcji, pomijając sygnalizowaną możliwość złożenia odpowiedniego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.

Niedotrzymanie terminów na przekazanie środków finansowych rodzi zobowiązania z tytułu odsetek przysługujących gminie w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Wynika stąd, że ustawowo określone finansowanie zadań własnych rodzi roszczenia po stronie gminy, które mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym.

Nb 5

5. Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 SamGmU. Wśród ważniejszych zadań gminy, unormowanych w ustawach odrębnych, należy wymienić następujące:

1) w zakresie oznaczonym w pkt 1 – odnośnie do ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej – będą miały zastosowanie: ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.), ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 243, poz. 1623 ze zm.), ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 102, poz. 651 ze zm.), ustawa z 3.2.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 121, poz. 1266 ze zm.), ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm.), ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.), ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 151, poz. 1220 ze zm.);

2) do wyłącznej kompetencji rady gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego należy podejmowanie uchwał: o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, o przyjęciu wyżej wskazanego studium, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Warto zwrócić przy okazji uwagę na pojawiające się w orzecznictwie poglądy, które dotyczą relacji administracji gminnej z mieszkańcami gminy w kontekście zakresu obowiązków gminy wynikających z jej zadań własnych. W odniesieniu do planowania przestrzennego przyjmuje się, jak np. w wyroku WSA w Warszawie z 24.9.2009 r. (IV SA/Wa 902/09, Legalis), że ustawa wyposażyła gminę w uprawnienia zwane władztwem planistycznym (zob. Z. Czarnik, Istota i zakres). Jednakże władztwo planistyczne nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień;

3) planując zagospodarowanie przestrzenne gminy, samorząd musi uwzględniać normy ustawy – Prawo ochrony środowiska. W tym jednak zakresie rada gminy ma dodatkowe uprawnienia, pozwalające jej na ustanawianie w drodze uchwały ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, z których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko. Ponadto, rada gminy rozstrzyga o przeznaczeniu środków gromadzonych na rachunku gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej;

4) jak wynika z treści Prawa wodnego, wójt ma kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie wyznaczania części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody, nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz zatwierdzania ugody w sprawie zmiany stanu wody na gruntach;

5) w zakresie zadania utrzymania gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2) zastosowanie znajduje ustawa z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 108, poz. 908 ze zm.), ustawa z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 256, poz. 2571 ze zm.) oraz ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.);

6) zgodnie z ustawą o drogach publicznych, zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Ponadto na samorządzie gminnym ciąży obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu dróg oraz nadzoru nad robotami przeprowadzanymi w pasie drogowym.

Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych. Uzasadnione jest to tym, że „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego” (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy; zob. wyr. NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, Legalis).

Zgodnie z inną tezą orzecznictwa, dysponowanie przez spółdzielnie terenami przeznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe nie rodzi automatycznie (w pierwszej kolejności) obowiązku gminy realizacji na nich infrastruktury technicznej (zob. wyr. NSA z 9.6.1998 r., I SA/Łd 1311/97, Legalis). Nie jest obowiązkiem gminy utrzymanie dróg wewnętrznych czy też partycypacja w kosztach remontu dróg o charakterze wewnętrznym, położonych na cudzym gruncie, nawet jeżeli służą one jako drogi dojazdowe do posesji niektórym spośród mieszkańców gminy (zob. wyr. WSA w Łodzi z 9.8.2007 r., I SA/Łd 220/07, OSS 2007, Nr. 4, poz. 102).

Odnośnie do wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną, energię cieplną i gaz (pkt 3) na samorząd gminny nałożone są obowiązki określone ustawami: z 18.7.2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.), z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 89, poz. 625 ze zm.), z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 185, poz. 1243 ze zm.) oraz z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 236, poz. 2008 ze zm.).

Rada gminy ustala kierunki rozwoju sieci wodociągowej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Do rady gminy należy również uchwalanie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także zatwierdzanie taryfy za świadczenie powyższych usług.

Odnośnie zaś do realizacji obowiązków związanych z gospodarką wodno-kanalizacyjną, zakres kompetencji gminy uzależniony jest od statusu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Powiązanie wykonywania zadań gminy na rzecz mieszkańców z obowiązkiem ponoszenia przez nich opłat lub uczestniczenia w kosztach nie może nastąpić inaczej niż na podstawie wyraźnej regulacji prawnej (por. wyr. WSA w Warszawie z 8.10.2004 r., I SA/Wa 150/04, Legalis). Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku uczestniczenia mieszkańców w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej. Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy, związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, m.in. wodociągowej i kanalizacyjnej, jest pobieranie opłat adiacenckich (zob. wyr. WSA w Białymstoku z 10.7.2008 r., II SA/Bk 308/08, Legalis). W wyroku WSA w Warszawie z 12.12.2007 r. (VIII SA/Wa 504/07, Legalis) czytamy, że korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzeń komunalnych jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego też powodu ponoszenie ciężaru budowy wodociągu komunalnego przez mieszkańców gminy poprzez współudział finansowy nie można uznać za opłatę dobrowolną. Opłaty te faktycznie mają charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców gminy daniny publicznej i zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. Brak jest bowiem podstaw, aby należności traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym.

Mieszkańcy, którzy sami wykonali zadanie gminy w omawianym zakresie, mogą z kolei spodziewać się rekompensaty. Wynika to chociażby z przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W wyroku SN z 23.7.2003 r. (II CKN 346/01, Legalis) stwierdzono, że osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na warunkach uzgodnionych w umowie. Oznacza to ustawowy obowiązek zawarcia wskazanej umowy. Niewykonanie tego obowiązku przesądza o roszczeniu uprawnionego z tytułu niewykonania zobowiązania, co pozwala na przyjęcie, że jest to odpowiedzialność ex contractu (art. 471 KC).

Gminy mają ponadto zadania w zakresie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zapobiegania zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych, organizowania zbiórki, segregacji oraz magazynowania odpadów komunalnych. Do zadań gminny należy również organizowanie działań w stosunku do bezdomnych zwierząt.

Obowiązki gminy w odniesieniu do lokalnego transportu zbiorowego regulują: ustawa z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 108, poz. 908 ze zm.), ustawa z 15.11.1984 r. – Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr. 50, poz. 601 ze zm.), ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 220, poz. 1447 ze zm.) oraz ustawa z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 45, poz. 236). Głównym obowiązkiem samorządu gminnego w omawianym zakresie jest zorganizowanie komunikacji miejskiej, z czym wiąże się kompetencja do koordynacji rozkładów jazdy przewoźników, stanowienia przepisów prawa dotyczących przewożenia bagażu, opłat za jazdę bez biletu oraz określanie wysokości opłat za przewóz.

Na gminę ustawodawca nakłada również liczne obowiązki w dziedzinie ochrony zdrowia oraz pomocy społecznej (pkt 5 i 6). Zadania samorządu w omawianym zakresie są regulowane przede wszystkim przez ustawę z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr. 112, poz. 654), ustawę z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 70, poz. 473 ze zm.), ustawę z 29.7.2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. Nr. 179, poz. 1485 ze zm.) czy też ustawę z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 6 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub osoba przez niego wyznaczona wchodzi w skład rady społecznej działającej przy podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W zakresie zaspokajania „potrzeb mieszkaniowych” – tj. gminnego budownictwa mieszkaniowego (pkt 7) – poszczególne obowiązki i uprawnienia samorządu gminnego można wyinterpretować z treści norm zawartych w ustawie: Prawo budowlane; ustawie o gospodarce komunalnej, ustawie z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 31, poz. 266 ze zm.). Mieszkaniowy zasób gminy stanowią lokale będące własnością gminy lub gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy oraz lokale pozostające w samoistnym posiadaniu tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie praw lokatorów). Do obowiązków rady gminy należy m.in. uchwalanie wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy (art. 21 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o ochronie praw lokatorów).

Ustawodawca powierza gminom liczne zadania w zakresie edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i turystyki (pkt 8, 9, 10). Regulacje omawianego obszaru gminnej działalności znajdują się m.in. w ustawie z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm.), ustawie z 27.6.1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr. 85, poz. 539 ze zm.), ustawie z 21.11.1996 r. o muzeach (Dz.U. z 1997 r. Nr. 5, poz. 24 ze zm.), ustawie z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. 2001 r. Nr. 13, poz. 123 ze zm.), ustawie z 25.6.2010 r. o sporcie (Dz.U. Nr. 127, poz. 857 ze zm.) i w ustawie z 29.8.1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz.U. 2004 r. Nr. 223, poz. 2268 ze zm.).

Podstawowym obowiązkiem gmin jest zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, oraz przedszkoli specjalnych; zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Ponadto gmina może zakładać i prowadzić w ramach zadań własnych publiczne placówki doskonalenia nauczycieli, zakłady kształcenia nauczycieli i biblioteki pedagogiczne.

W zakresie działalności kulturalnej ustawy nie nakładają na gminy bezwzględnego obowiązku prowadzenia określonych placówek. Gmina bowiem może, ale nie musi, zakładać i wspierać orkiestry, muzea, domy kultury czy ośrodki badań. Wyjątek na tym tle dotyczy biblioteki publicznej, obowiązkowej w każdej gminie.

Rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, sporządza natomiast plan ochrony parku kulturowego, który wymaga zatwierdzenia przez radę gminy.

Samorząd gminny przy sporządzaniu i aktualizacji strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego jest obowiązany każdorazowo uwzględniać wymogi ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Ponadto gmina będąca właścicielem bądź posiadaczem zabytku wpisanego do rejestru albo mająca taki zabytek w trwałym zarządzie może ubiegać się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku.

W zakresie zieleni gminnej i zadrzewień (pkt 12) ma zastosowanie ustawa z 16.4.2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 151, poz. 1220 ze zm.) oraz ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 25, poz. 150 ze zm.), zaś w odniesieniu do cmentarzy gminnych (pkt 13) – ustawa z 31.1.1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr. 118, poz. 687) oraz ustawa z 28.3.1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz.U. Nr. 39, poz. 311 ze zm.) – jednak wyłącznie w przypadku, gdy gmina przejęła opiekę nad takimi cmentarzami. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, do organu wykonawczego gminy należy utrzymanie cmentarzy komunalnych oraz zarządzanie nimi. Organ ten sprawuje także ogólny nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy (art. 21 ust. 1).

Odnośnie do porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli, ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej (pkt 14) zadania gminy regulują: ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr. 62, poz. 558 ze zm.), ustawa z 24.8.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. 2009 r. Nr. 178, poz. 1380 ze zm.), ustawa z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 241, poz. 2416 ze zm.).

Podstawowym uprawnieniem samorządu gminnego w zakresie porządku, bezpieczeństwa jest możliwość wydawania i ustanawiania przepisów porządkowych, które są niezbędne do zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego na terenie gminy.

Rada gminy, jako organ uchwałodawczy, posiada również uprawnienie do rozpatrywania informacji o stanie bezpieczeństwa na terenie gminy oraz wydawania wytycznych co do niezbędnych kierunków działań służb w obszarach ochrony środowiska, bezpieczeństwa sanitarnego czy też bezpieczeństwa i porządku publicznego (Policja). Rada gminy jest również organem uprawnionym do powoływania formacji umundurowanych przeznaczonych do ochrony porządku publicznego na terenie gminy w postaci własnych straży gminnych. Decyzja w omawianym zakresie jest podejmowana po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji, o czym zawiadamia się wojewodę.

Określone kompetencje dano również wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten koordynuje funkcjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na obszarze gminy oraz ma uprawnienia do wydawania poleceń służbom i inspekcjom w zakresie bezpieczeństwa w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia.

Organy gminy mogą tworzyć – za zgodą ministra właściwego do spraw wewnętrznych – własne miejskie straże pożarne oraz inne służby ratownicze. Gmina jest również zobowiązana do wyposażenia i utrzymania magazynu przeciwpowodziowego.

Działania mające na celu promowanie miasta jako centrum (ośrodka) turystycznego wypełniają hipotezę normy zawartej w komentowanym przepisie (pkt 18), jeżeli możliwe jest zidentyfikowanie potencjalnego chociażby kręgu klientów (beneficjentów), zaś forma działań oraz planowane nakłady pozwalają przypuszczać, iż wspólnota samorządowa, w interesie której owa promocja nominalnie ma być prowadzona, odniesie wymierne korzyści spowodowane napływem turystów (zob. wyr. NSA z 6.12.2000 r., I SA/Gd 2038/99, OSP 2001, Nr. 11, poz. 158).

Targowisko miejskie (pkt 11) stanowi formę realizacji zadań gminy z zakresie użyteczności publicznej i należy uznać, że jest „urządzeniem użyteczności publicznej”, choć – jak się wydaje – nie w „technicznym” sensie. Organizacja gminnego targowiska jest przejawem aktywności mieszczącej się w zakresie użyteczności publicznej (zob. wyr. WSA w Krakowie z 17.1.2006 r., III SA/Kr 995/05, Nowe Zeszyty Samorządowe 2006, Nr. 3, s. 52).

Struktura zadań własnych gminy jest niehomogeniczna treściowo. Do najważniejszych należy zaliczyć zadania w zakresie ochrony i kształtowania środowiska. W tym przedmiocie rada gminy, jako organ uchwałodawczy:

–   uchwala gminny program ochrony środowiska;

–   ustanawia ograniczenia czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń, których emitowany hałas może negatywnie oddziaływać na środowisko;

–   zatwierdza zestawienia przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej za dany rok.

Organ wykonawczy gminy z kolei sporządza projekt gminnego programu ochrony środowiska po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu oraz:

–   co 2 lata opracowuje raport z wykonania gminnego programu ochrony środowiska;

–   udostępnia znajdujące się w jego posiadaniu informacje o środowisku i jego ochronie na zasadach określonych w ustawie z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr. 199, poz. 1227 ze zm.);

–   w zakresie swojej właściwości prowadzi publicznie dostępny wykaz danych o dokumentach, o których mowa w art. 21 powołanej ustawy; wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udostępniania informacji w przypadkach określonych w art. 16 tej ustawy oraz ma prawo odmowy udostępnienia informacji w przypadkach wymienionych w art. 17, z zastrzeżeniem art. 18.

Nb 6

Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta):

–   może na uzasadniony wniosek przekazującego informacje wyłączyć z udostępniania dane o „wartości handlowej”, zwłaszcza zaś dane technologiczne, o ile ich ujawnienie mogłoby pogorszyć jego pozycję konkurencyjną;

–   przyjmuje informacje o rodzaju, ilości oraz miejscach występowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska od osób fizycznych niebędących przedsiębiorcami;

–   przedkłada wojewodzie otrzymane od przedsiębiorców informacje o rodzaju, ilości oraz miejscach występowania substancji stwarzających szczególne zagrożenie dla środowiska;

–   przyjmuje informacje o wystąpieniu poważnej awarii przemysłowej;

–   przyjmuje wykaz, na podstawie którego ustalono opłaty za składowanie odpadów, do którego złożenia obowiązany jest podmiot korzystający ze środowiska;

–   może nakazać osobie fizycznej eksploatującej instalację w ramach tzw. zwykłego korzystania ze środowiska lub eksploatującej urządzenie wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko;

–   może wstrzymać użytkowanie instalacji w razie naruszenia warunków decyzji określającej wymagania dotyczące eksploatacji instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia, prowadzonej przez osobę fizyczną w ramach tzw. zwykłego korzystania ze środowiska;

–   wyraża zgodę na podjęcie wstrzymanej działalności oraz oddanie do eksploatacji obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji po stwierdzeniu ustania przyczyn uzasadniających wstrzymanie;

–   sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie swojej właściwości.

Ponadto organ wykonawczy gminy występuje w charakterze oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia przeciw przepisom o ochronie środowiska; występuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie stosownych działań, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzi naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub poweźmie uzasadnione podejrzenie, iż takie naruszenie mogło nastąpić; przedstawia do zatwierdzenia radzie gminy projekt zestawienia przychodów i wydatków gminnego funduszu za dany rok, do dnia 15 stycznia każdego roku; podaje do publicznej wiadomości zatwierdzone zestawienie przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska.

W zakresie inspekcji ochrony środowiska rada gminy rozpatruje informację wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o stanie środowiska na obszarze województwa. Zadaniem organu wykonawczego jest natomiast przedkładanie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzasadnionego wniosku o podjęcie należących do jego zadań i kompetencji działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia, gdy podjęcie działań wykracza poza zadania i kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach odnotować należy, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy i to gminy zapewniają czystość oraz porządek na swoim terenie, a także mają tworzyć warunki niezbędne do utrzymania czystości i porządku. W szczególności zaś władze gminy zapewniają warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację – własnych lub wspólnych z innymi gminami – składowisk odpadów komunalnych i obiektów wykorzystywania lub unieszkodliwiania tych odpadów; zapobiegają zanieczyszczaniu ulic, placów i terenów otwartych przez: likwidację składowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych i przeciwdziałanie takiemu składowaniu, budowę i utrzymanie szaletów publicznych, ustawianie koszy ulicznych na odpady w rejonach intensywnego ruchu pieszego, organizowanie odbioru odpadów komunalnych z tzw. urządzeń ruchomych; określają ponadto wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych; organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w przepisach szczególnych; tworzą warunki do selektywnej zbiórki, segregacji i składowania odpadów przydatnych do wykorzystywania oraz współdziałają z jednostkami organizacyjnymi i osobami podejmującymi zbieranie i zagospodarowywanie tego rodzaju odpadów; współdziałają z właściwymi organami administracji rządowej w organizowaniu gospodarki odpadami niebezpiecznymi wydzielonymi z odpadów komunalnych (zob. ustawę z 13.9.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 236, poz. 2008 ze zm. oraz art. 16a ustawy z 27.4.2001 r. o odpadach, t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 185, poz. 1243 ze zm.).

W zakresie gospodarki wodnej rada gminy wyznacza miejsce wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, w granicach powszechnego korzystania z wód (art. 34 ust. 4 ustawy z 18.7.2001 r. – Prawo wodne, t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 239, poz. 2019 ze zm.). Organ wykonawczy gminy natomiast wyznacza część nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody objętej powszechnym korzystaniem z wód (art. 28 ust. 2 PrWod); może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 3 PrWod); zatwierdza ugodę w sprawie zmiany stanu wody na gruncie (art. 30 ust. 2 PrWod).

W obszarze prawa geologicznego i górniczego, zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z 4.2.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 228, poz. 1947 ze zm.), do organu wykonawczego gminy należy opiniowanie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin; uzgadnianie koncesji, a także wszystkich ich zmian (art. 16 ust. 5). Chodzi o koncesje na wydobywanie kopalin ze złóż oraz na bezzbiornikowe magazynowanie lub składowanie odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych. Konsultacji z wójtem wymaga także plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego (art. 81 ust. 3). Z dniem 1.1.2012 r. wchodzi w życie nowa ustawa z 9.6.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr. 163, poz. 981). Jak wynika z art. 23 ust. 2 udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), natomiast wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji lub podziemne składowanie odpadów uzgodnienia z organem wykonawczym gminy.

Także plan ruchu likwidowanego zakładu górniczego wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) – art. 129 nowego Prawa geologicznego i górniczego.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 7

1. Zadania własne powiatu znajdują się w ustawie o samorządzie powiatowym i przyjmują postać katalogu. Konstrukcja prawna jest tu podobna do konstrukcji przyjętej w art. 7 SamGmU. Należy jednak zwrócić uwagę na domniemanie właściwości, które przysługuje w ramach samorządu terytorialnego wyłącznie gminie (art. 6 SamGmU, art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Z domniemaniem tym wiąże się także odmienne ujęcie katalogu. Przepis art. 4 ust. 1 SamPowU odnosi się wyłącznie do zadań „określonych ustawami”. Brak jest charakterystycznego dla gminy i województwa sformułowania „w szczególności”, które wskazuje na otwarcie katalogu. Katalog zadań powiatowych nie zamyka się jednak w art. 4 ust. 1 SamPowU, ponieważ, zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 3, ustawy mogą określać inne zadania powiatu. W istocie zastępuje to pojęcie „w szczególności”, ponieważ rzeczywisty katalog zadań własnych powiatu wynika z całokształtu ustawodawstwa.

Omawiane różnice w ujęciu zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego nie powinny prowadzić do wniosku, że gmina zaspokaja wszelkie „zbiorowe potrzeby wspólnoty” i mieszkańcy mają się prawo domagać takich działań, nawet jeżeli nie byłoby szczegółowej podstawy prawnej do objęcia ich aktywnością władzy publicznej. Ustawodawca, różnicując sformułowania służące określeniu zakresu zadań własnych każdej z jednostek samorządu terytorialnego, podkreśla jedynie rolę domniemania właściwości gminy, która zajmuje się wszelkimi niezastrzeżonymi dla innych podmiotów sprawami lokalnymi, w szczególności mając pierwszeństwo przed powiatem (art. 4 ust. 6 SamPowU). Powiat jawi się w tym kontekście jako samorząd lokalny uzupełniający i subsydiarny w stosunku do gminy (por. A. Wiktorowska, Zasada subsydiarności, [w:] I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa administracyjnego, s. 759 i n.). Na szczeblu powiatu ustawodawca nie wyróżnia zadań obowiązkowych (zob. J. Wyporska, [w:] J. Tarno (red.), Samorząd terytorialny w Polsce, s. 48). Zgodnie z art. 4 ust. 1 SamPowU, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Chodzi zatem o zadania lokalne, które przekraczają obszar gminy i które ze względów praktycznych należałoby przekazać jednostce o większym zasięgu terytorialnym niż gmina. Szczegółowy podział zadań pomiędzy gminę i powiat wynika z przepisów szczególnych. W razie wątpliwości co do właściwości tych jednostek, należy podkreślić domniemanie właściwości gminy i zasadę wyrażoną w art. 4 ust. 6 SamPowU, zgodnie z którą zadania powiatu nie mogą naruszać zakresu działania gmin. W katalogach określonych w przepisach ustrojowych zadania są często sformułowane podobnie (ochrona zdrowia, pomoc społeczna), dlatego też wskazówka nakazująca dać pierwszeństwo gminie jest istotna. Ma ona charakter reguły interpretacyjnej związanej z ewentualnymi niejasnościami wynikającymi z ustaw szczególnych. Potwierdzeniem pierwszeństwa gminy jest także obowiązek powiatu zawarcia porozumienia z gminą na jej uzasadniony wniosek (art. 4 ust. 5 SamPowU). Obowiązek ten dotyczy zadań z zakresu powiatu, a zatem mogą być one przejęte przez gminę, jeśli uzna ona to za celowe. Zgodnie z brzmieniem powołanej regulacji, warunki przekazania określa się w porozumieniu, co oznacza, że w tym zakresie niezbędna jest wspólna wola zainteresowanej gminy i powiatu. W braku takiego porozumienia gmina nie może jednak wykonywać zadań bezpośrednio powierzonych powiatowi.

W ramach odesłania do spraw rodzajowo niewymienionych w treści art. 4 ust. 1 SamPowU, do których odsyła art. 4 ust. 3, należy rozpatrywać także treść ust. 2 i 4. Pierwsza z podanych regulacji dotyczy zapewnienia wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Jest to konsekwencja zespolenia administracji publicznej na poziomie powiatu, o którym mowa w art. 33b SamPowU. Starosta jest zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 SamPowU).

Druga z powołanych regulacji stanowi, że ustawy mogą określać niektóre sprawy należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat. Podobnie jak w przypadku gminy, ustawodawca przewiduje, że w ramach właściwości powiatu mieszczą się zadania własne oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Źródłem przekazania zadania zleconego powinna być zawsze ustawa. Szczególnym przypadkiem zadań zleconych mogą być działania związane z obowiązkiem wykonywania zadań z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów (art. 4a SamPowU), a także zadania z zakresu bezpieczeństwa, porządku publicznego i obronności (art. 7 SamPowU).

Mówiąc o katalogu zadań powiatu ujętych w ustawie ustrojowej, można się odnieść do następujących zagadnień.

W art. 4 ust. 1 SamPowU wskazano, że powiat wykonuje zadania publiczne określone odrębnymi ustawami, przy czym chodzi wyłącznie o zadania o charakterze ponadgminnym (określenie „ponadgminny” należy odnieść do szerokiego grona finalnych beneficjentów aktywności jednostki samorządu terytorialnego – wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu, z zastrzeżeniem, iż cały czas mają one wymiar lokalny), w zakresie wyraźnie przez ustawodawcę wyspecyfikowanym (potwierdził to WSA we Wrocławiu w wyr. z 26.4.2006 r., IV SA/Wr 259/05, Legalis). „Zadania publiczne”, których definicji normatywnej brak, obejmują zadania własne oraz zadania zlecone (zob. post. SN z 26.6.1992 r., III ARN 32/92, niepubl., w którym SN stwierdził, iż zadania z zakresu administracji publicznej [zadania publiczne] samorząd terytorialny wykonuje jako zdania własne albo zadania zlecone). Zadania własne oraz zadania zlecone wykonywane są w imieniu własnym oraz na własną odpowiedzialność i mają na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców, a zatem ukierunkowane są na realizację zbiorowego (grupowego) interesu.

W wyroku NSA z 3.7.2002 r. (I SA/Ka 631/02, ONSA 2003, Nr. 4, poz. 133) potwierdzono obowiązek subsydiarnego angażowania się powiatu w działalność samorządową. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat jest zobowiązany do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, jaki wynika z ustaw, i to przepisy materialnego prawa administracyjnego wskazują, jakiego rodzaju zadania może podejmować powiat oraz – co istotne – czy w ogóle może prowadzić taką „dodatkową” działalność. To materialne prawo administracyjne zawiera wskazówki odnośnie do rozdziału i oceny zadań gminnych i powiatowych.

Zadania powiatu można ująć w postaci pentagonalnej klasyfikacji. Dotyczą one infrastruktury społecznej, infrastruktury technicznej, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, ochrony środowiska i zagospodarowania przestrzennego, szeroko pojętej działalności organizatorskiej – wszystko, rzecz jasna, na poziomie ponadgminnym („ponadpodstawowym”) – por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ustrojowa, s. 146.

W dziedzinie edukacji publicznej (pkt 1) powiaty prowadzą publiczne szkoły średnie oraz placówki oświatowe i pedagogiczne. Zastosowanie znajduje przede wszystkim ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 256, poz. 2572 ze zm.), na mocy której organem właściwym w przypadku procedury dotyczącej tzw. kształcenia specjalnego jest starosta (art. 71b ust. 5).

W zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 SamPowU) powiaty prowadzą szpitale powiatowe oraz pracownie analityczne.

W zakresie pomocy społecznej (art. 4 ust. 1 pkt 3 SamPowU) ma zastosowanie ustawa z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.). Powiaty organizują specjalistyczne poradnictwo i zajmują się szkoleniem kadr.

Odnośnie do polityki prorodzinnej (art. 4 ust. 1 pkt 4 SamPowU) powiaty prowadzą powiatowe centra pomocy rodzinie (art. 112 ustawy o pomocy społecznej).

Artykuł 4 ust. 1 pkt 6 SamPowU uległ zmianie (zob. ustawa z 11.4.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr. 45, poz. 497 ze zm.). W pierwotnej wersji dotyczył „transportu”, nie zaś transportu zbiorowego. W zakresie transportu i dróg publicznych – powiaty organizują ponadgminny transport publiczny na szczeblu lokalnym oraz odpowiadają za budowę i utrzymanie dróg powiatowych. Podobnie, w poprzednim brzmieniu tej ustawy mowa była o „kulturze i ochronie dóbr kultury”, obecnie zaś – o kulturze, ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 ust. 1 pkt 7 SamPowU). Powiaty prowadzą na szczeblu ponadgminnym teatry, biblioteki, wspierają rozwój działalności artystycznej.

W zakresie kultury fizycznej i turystyki (art. 4 ust. 1 pkt 8 SamPowU) do zadań powiatu należy koordynowanie przedsięwzięć służących promocji kultury fizycznej i sportu, zwłaszcza w drodze opracowywania planów strategii powiatu (powiatów) w tym przedmiocie.

Odnośnie do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 pkt 9 SamPowU – geodezja, kartografia, kataster – zgodnie z ustawą z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 193, poz. 1287 ze zm.) starosta koordynuje usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu (art. 28 ust. 1), zaś inwestorzy mają obowiązek uzgadniać ze starostami projekty uzbrojenia terenu (art. 27 ust. 1).

Pierwotna redakcja przepisu art. 4 ust. 1 pkt 11 SamPowU odnosiła się do zagospodarowania przestrzennego i nadzoru budowlanego. W wyniku zmiany (zob. ustawa z 21.1.2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej, Dz.U. Nr. 12, poz. 136 ze zm.) mowa jest o administracji techniczno-budowlanej. Chodzi o szeroko rozumiane gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości. W zakresie nadzoru budowlanego – starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz powołuje powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (zob. art. 80–89c PrBud).

W zakresie gospodarki wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 12 SamPowU) zastosowanie znajduje ustawa – Prawo wodne. Starosta wydaje decyzje i zezwolenia na podstawie tej ustawy, prowadząc nadzór i kontrolę nad działalnością tzw. spółek wodnych (art. 178–180).

W art. 4 ust. 1 pkt 14 SamPowU wymienia się rolnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe. Zgodnie z ustawą z 13.10.1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 127, poz. 1066 ze zm.), starosta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania udziela zezwolenia na hodowanie lub utrzymywanie chartów rasowych (art. 10 ust. 1). Starosta, na okres maksymalnie 6 miesięcy, może także wyrazić zgodę na przetrzymywanie zwierzyny osobie, która weszła w jej posiadanie w wyniku osierocenia, wypadku lub innego uszkodzenia ciała, w celu udzielenia pomocy lub przeprowadzenia leczenia.

Punkt 16 art. 4 ust. 1 SamPowU uległ zmianie (zob. ustawa z 18.4.2002 r. o stanie klęski żywiołowej, Dz.U. Nr. 62, poz. 558 ze zm.). Pierwotnie nie precyzowano, że w pojęciu ochrony przeciwpowodziowej mieści się także wyposażenie i utrzymanie powiatowego magazynu przeciwpowodziowego. Zastosowanie ma ustawa z 24.8.1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 178, poz. 1380 ze zm.). Starosta odpowiada na szczeblu powiatu za organizację krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego. Wspiera go powiatowy zespół zarządzania kryzysowego, działający na podstawie ustawy z 26.4.2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. Nr. 89, poz. 590 ze zm.).

W art. 4 ust. 1 pkt 17 SamPowU ustawodawca stanowi o przeciwdziałaniu bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. Należy zatem wskazać na ustawę z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, samorząd powiatu ma opracowywać i realizować programy promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w ramach powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych; pozyskiwać i gospodarować środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu aktywizacji lokalnego rynku pracy; udzielać pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w jej znalezieniu oraz pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników w drodze pośrednictwa pracy i poradnictwa zawodowego; rejestrować bezrobotnych i poszukujących pracy; inicjować i wdrażać instrumenty rynku pracy oraz inicjować, organizować i finansować usługi i instrumenty rynku pracy. Zadania powiatu w powyższym zakresie należą do powiatowych urzędów pracy (powiatowa administracja zespolona). Podkreślić należy, iż jak słusznie zauważył Sąd Apelacyjny w Gdańsku, przekazanie kompetencji powiatowym urzędom pracy ma charakter wyłączny, w znaczeniu, iż „realizacja wchodzących w ich zakres obowiązków określonych wprost w art. 9 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, powierzona została Powiatowym Urzędom Pracy, z wyłączeniem innych podmiotów [...]” (zob. wyr. SA w Gdańsku z 14.2.2008 r., III AUa 337/07, POSAG 2008, Nr. 1, s. 84).

Jednak przekazanie tych kompetencji powiatowemu urzędowi pracy nie stoi na przeszkodzie finansowaniu przez powiat działań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie: „Finansowanie przez miasto i jednocześnie powiat grodzki jego ustawowych zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, w sytuacji gdy wykonanie tych zadań powierzone zostaje powiatowemu urzędowi pracy [...], nie narusza prawa” (por. wyr. WSA w Rzeszowie z 9.11.2004 r., I SA/Rz 171/04, OSS 2005, Nr. 2, s. 48).

W ustawie z 13.3.2003 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz.U. Nr. 90, poz. 844 ze zm.) przewidziano natomiast obowiązek pracodawcy powiadomienia powiatowego urzędu pracy o zamiarze przeprowadzenia zwolnień grupowych (art. 2 ust. 6 ustawy). To samo dotyczy sytuacji, gdy pracodawca – planujący przeprowadzenie takich zwolnień – zakończył obligatoryjną procedurę konsultacyjną. O jej wynikach należy powiadomić powiatowy urząd pracy. Powiatowy urząd pracy ma ponadto prawo wystąpić o dostarczenie takiej informacji w wypadku rozwiązania zakładu pracy prawomocnym orzeczeniem sądowym (art. 4 ust. 4).

W art. 4 ust. 1 pkt 18 SamPowU wskazano na ochronę praw konsumenta. Na szczeblu powiatu działa powiatowy (miejski) rzecznik praw konsumentów, współpracujący z Inspekcją Handlową (zob. art. 11–12 ustawy z 15.12.2000 r. o Inspekcji Handlowej, t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 151, poz. 1219 ze zm.).

W art. 4 ust. 1 pkt 20 SamPowU wspomniano ogólnikowo o obronności. Zakres działalności powiatu w tej materii należy rekonstruować w oparciu o kilka aktów prawnych. Kompetencje w tym przedmiocie należą przede wszystkim do starosty (administracja ogólna). W większości wypadków starosta realizuje te zadania jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 2 ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 241, poz. 2416 ze zm.), starosta odpowiada za przygotowanie ludności i mienia komunalnego na wypadek wojny; poza tym m.in.:

–   wykonuje funkcje terenowego organu obrony cywilnej, zaś w tym zakresie koordynuje i kieruje przygotowaniami oraz realizacją przedsięwzięć obrony cywilnej przez instytucje państwowe, przedsiębiorców, inne jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne działające na ich terenie (art. 17 ust. 6–7);

–   wykonuje zadania z zakresu powszechnego obowiązku obrony w zakresie określonym przez wojewodę (art. 18 ust. 4);

–   uwzględnia postulaty dotyczące potrzeb Sił Zbrojnych i obrony cywilnej, które przekazują organy wojskowe upoważnione przez Ministra Obrony Narodowej lub organy obrony cywilnej (art. 19);

–   wypełnia czynności związane z wykonywaniem powszechnego obowiązku obrony oraz współdziała w tych sprawach z organami wojskowymi w zakresie administrowania rezerwami wojskowymi (art. 25 ust. 1);

–   współdziała z instytucjami państwowymi, przedsiębiorcami, jednostkami organizacyjnymi oraz organizacjami społecznymi w zakresie administracji rezerw osobowych i wykonywania związanych z tym czynności określonych w ustawie i przepisach wydanych na podstawie ustawy (art. 25 ust. 3);

–   współdziała z wojewódzkimi i powiatowymi komisjami lekarskimi na zasadach określonych przez Radę Ministrów (art. 26 ust. 3);

–   wykonuje cznności techniczno-organizacyjne związane z przeprowadzeniem kwalifikacji wojskowej (art. 32a ust. 1) oraz współdziała z wojewodą w zakresie tej kwalifikacji (art. 35 ust. 1) i odpowiada za nią na terenie powiatu (art. 35 ust. 2);

–   we współpracy z wojewodą organizuje doręczanie i doręcza karty powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych przeprowadzanych w trybie natychmiastowego stawiennictwa oraz do czynnej służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji oraz w czasie wojny (art. 60 ust. 4 pkt 2);

–   zarządza przymusowe doprowadzenie przez Policję do wskazanej jednostki wojskowej na wniosek wojskowego komendanta uzupełnień w razie niestawienia się powołanego do czynnej służby wojskowej bez uzasadnionej przyczyny (art. 61 ust. 2);

–   udziela zwolnienia od pracy bez zachowania prawa do wynagrodzenia na wniosek pracownika samorządowego zatrudnionego w starostwie, któremu doręczono kartę powołania do czynnej służby wojskowej (art. 119 ust. 1) oraz na wniosek pracownika, który odbył ćwiczenia wojskowe trwające dłużej niż 30 dni (art. 119 ust. 3);

–   wypłaca wynagrodzenie za czas zwolnienia od pracy w przypadkach powołania pracownika do czynnej służby wojskowej lub odbycia ćwiczeń trwających dłużej niż 30 dni (art. 119 ust. 4);

–   zalicza czas odbycia służby wojskowej do okresu zatrudnienia w starostwie (art. 120);

–   informuje wojskowych komendantów uzupełnień lub właściwe organy obrony cywilnej, na ich żądanie, o stanie nieruchomości i ruchomości mogących być przedmiotem świadczeń rzeczowych, według posiadanej ewidencji (art. 212 ust. 2);

–   dostosowuje odpłatnie posiadane nieruchomości i ruchomości, budowane (przebudowywane i rozbudowywane) obiekty budowlane oraz wytwarzane rzeczy ruchome do potrzeb obrony państwa, w sposób niezmieniający ich właściwości i przeznaczenia (art. 221 ust. 1 pkt 1 i 2);

–   odpłatnie wykonuje zadania mobilizacyjne na rzecz Sił Zbrojnych (art. 221 ust. 2).

Jak widać, chodzi o szeroki i zróżnicowany przedmiotowo zakres kompetencji starosty.

Ustawa z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 206, poz. 1367 ze zm.) zawiera postanowienia, zgodnie z którymi starosta przekazuje w trwały zarząd na wniosek organu wojskowego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa bez pierwszej opłaty rocznej (art. 2 ust. 1); uzgadnia z dowódcą jednostki wojskowej wprowadzenie zakazu wstępu na grunty zajęte na zakwaterowanie Sił Zbrojnych lub wykorzystywane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (art. 4 ust. 1); wydaje decyzje administracyjne o zajęciu nieruchomości na zakwaterowanie przejściowe w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 66 pkt 1 lit. c i d (art. 66 pkt 1 lit. a) oraz przyjmuje wnioski właściwego organu wojskowego o wydanie decyzji w sprawie zakwaterowania przejściowego (art. 67 ust. 1). Starosta ma także prawo, w ramach zadań własnych na podstawie wspomnianej ustawy, wydawania decyzji administracyjnych o zajęciu nieruchomości na zakwaterowanie przejściowe w stosunku do nieruchomości stanowiących własność powiatu (art. 66 pkt 1 lit. b) oraz przyjmowania wniosków właściwych organów wojskowych o wydanie decyzji w sprawie zakwaterowania przejściowego w tych nieruchomościach (art. 67 ust. 1).

W Prawie budowlanym przewidziano z kolei, że starosta wyraża zgodę w decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego na terenie zamkniętym, niezbędnym na cele obronności lub bezpieczeństwa państwa, by zatwierdzony projekt budowlany, a także inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, zawierające informacje niejawne, przechowywał użytkownik obiektu budowlanego (art. 38 ust. 3 PrBud). Odnotować należy, iż w wypadkach ekstraordynaryjnych, tj. w razie wprowadzenia stanu wyjątkowego lub stanu wojennego, organy powiatu działają zasadniczo w strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji na warunkach dotychczasowych, z tym jednak zastrzeżeniem, iż ich szczególną sytuację moderują przepisy ustawy z 21.6.2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr. 113, poz. 985 ze zm.) oraz ustawy z 29.8.2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr. 156, poz. 1301 ze zm.).

W art. 4 ust. 1 pkt 21 SamPowU wspomniano o promocji powiatu. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 26.4.2006 r. (IV SA/Wr 259/05, Legalis), żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie reguluje kwestii promocji powiatu oraz nie określa kompetencji jego organów w przedmiotowym zakresie. Częściowo zatem jest to przepis pozbawiony normatywnej treści.

Przepis art. 4 ust. 1 pkt 22 SamPowU zawiera wzmiankę o współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 WolontariatU. W pierwotnym brzmieniu ustawa zawierała określenie mało precyzyjne – „współpraca z organizacjami pozarządowymi” (zob. zmianę w ustawie z 22.1.2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr. 28, poz. 146).

W art. 4 ust. 1 pkt 23 SamPowU wspomina się także o działalności w zakresie telekomunikacji. Obecne brzmienie obowiązuje od 17.7.2010 r. (zob. art. 69 ustawy z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Dz.U. Nr. 106, poz. 675), pierwotna redakcja nie przewidywała bowiem w ogóle tego rodzaju aktywności. Zastosowanie ma tu ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr. 171, poz. 1800 ze zm.).

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 8

1. Województwo, w odróżnieniu od gminy i powiatu, posiada szczególne zadania, mające wymiar regionalny, w tym zadania strategiczne, związane z rozwojem regionu jako całości.

W odniesieniu do zadań samorządu województwa ustawodawca ustala ich katalog w art. 14 ust. 1 SamWojU. Uwagi dotyczące umocowania gminy do określonych działań należy przyjąć także dla samorządów powiatu i województwa. Mimo że dla gminy przyjęto ogólną klauzulę „zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. SamGmU), zgodnie z wcześniejszymi wywodami, nie można uznać, że gmina działa poza upoważnieniami ustawowymi, wyłącznie na podstawie tej klauzuli. Dlatego też zakres jej zadań wynika ze stanu ustawodawstwa. Województwo (samorządowe) wykonuje „zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami” (art. 14 ust. 1 SamWojU). Klauzula wykonywania „zadań o charakterze wojewódzkim” (która odpowiada zadaniom własnym tego samorządu, podobnie jak „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty” odpowiada zadaniom własnym gminy) jest wprost uzupełniona o odniesienie do ustawodawstwa. Warto zaznaczyć także istnienie pewnej klauzuli ogólniejszej, związanej z polityką rozwoju. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 11 ust. 5, wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa należy do samorządu województwa. Wszystkie trzy rodzaje samorządu terytorialnego działają jednak na podstawie jednej zasady – legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Dlatego również klauzulę „zadań związanych z rozwojem regionalnym” należy odnosić do obowiązujących przepisów, w tym art. 11 SamWojU, normującego zakres strategii rozwoju województwa.

Warto podkreślić, że obok zadań własnych województwa, ustawodawca przewiduje tu także istnienie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Wprost wskazuje na tę możliwość w art. 14 ust. 2 SamWojU, przy czym posługuje się sformułowaniem, zgodnie z którym ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazuje ono, że katalog znajdujący się w ust. 1 może obejmować tak zadania własne, jak i zlecone, z tym że określenie zadania jako zleconego powinno wynikać wprost z ustawy szczególnej. Mimo braku podobnego sformułowania w ustawie o samorządzie gminnym i powiatowym, należy uznać, że samorządy te wiąże ta sama zasada. O kwalifikacji zadania jako własnego lub zleconego decyduje ustawodawca w przepisach szczególnych, również tych, do których odsyłają katalogi zadań ujęte w ustawach ustrojowych. W ustawie o samorządzie województwa pojawia się przy tym doprecyzowanie, że zadania rządowe, o których mowa, wykonuje zarząd województwa.

Odnosząc się do istotnych zadań samorządu województwa, warto zwrócić uwagę na następujące sprawy.

Artykuł 14 SamWojU w części stanowiącej o zadaniach własnych nie wymienia szczegółowo poszczególnych zadań przypisanych województwom. Przedmiotowy przepis wylicza jedynie dziedziny, w których wspólnota regionalna powinna podejmować działania. Sam zatem art. 14 nie stanowi podstawy dla przypisania określonych zadań samorządowi województwa, którą formułują dopiero zapisy poszczególnych ustaw materialnoprawnych.

Ustawa o samorządzie województwa nie wymienia w sposób enumeratywny wszystkich kategorii spraw należących do samorządu województwa. Ustawodawca, podobnie jak w ustawie o samorządzie gminnym, otworzył bowiem zamieszczony w ust. 1 art. 14 katalog, posługując się sformułowaniem „w szczególności”. Tym samym, poszczególne przedmiotowe regulacje ustawowe mogą poszerzać listę kategorii, w których samorządy regionalne będą władne, a niejednokrotnie również zobowiązane, podejmować swoje działania.

Wyliczając poszczególne zadania własne (dziedziny materialnoprawne), ustawodawca wyszczególnił przedmiotowo kategorie, którym przypisał podstawowe z punktu widzenia zaspokajania potrzeb samorządu ponadlokalnego znaczenie. Wypełniając treścią ten ogólnie sformułowany katalog, trzeba sięgnąć do poszczególnych ustaw materialnoprawnych, precyzujących poszczególne zadania.

Nb 9

2. Edukacja publiczna, w tym szkolnictwo wyższe. Zadania samorządu województwa w zakresie edukacji publicznej wymieniają w szczególności dwie ustawy. Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, do podstawowych zadań województwa należy zakładanie i prowadzenie publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek znaczeniu regionalnym lub ponadregionalnym (art. 5 ust. 6 SystOśwU), zakładanie publicznych kolegiów pracowników służb społecznych (art. 5 ust. 6d SystOśwU), zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w szkołach, placówkach, zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych (art. 5a SystOśwU). Samorządy województwa zobowiązane są również określać w strategii rozwoju województwa planu sieci publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek.

Zgodnie zaś z art. 18 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27.7.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr. 164, poz. 1365 ze zm.), utworzenie publicznej uczelni zawodowej, jej likwidacja, zmiana nazwy oraz połączenie z inną publiczną uczelnią zawodową następują na wniosek m.in. sejmiku województwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego.

Nb 10

3. Promocja i ochrona zdrowia. W zakresie promocji i ochrony zdrowia na samorządy województw zostały nałożone liczne zadania, zawarte w kilku ustawach. Przede wszystkim kwestie te reguluje jednak ustawa z 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 70, poz. 473 ze zm.). Jak wynika z przepisów tej ustawy, do województwa należy m.in. podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy, popieranie tworzenia i rozwoju organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, jak również zapewnianie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom czy odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w tym w szczególności tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, działalność wychowawcza i informacyjna; ustalanie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczanych do spożycia w kraju; ograniczanie dostępności alkoholu; leczenie, rehabilitacja i reintegracja osób uzależnionych od alkoholu; zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie; przeciwdziałanie przemocy w rodzinie.

Do samorządu województwa należy również opracowanie i realizacja wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej oraz, co najistotniejsze, zapewnienie w budżecie województwa środków finansowych na realizację wszystkich powyższych zadań.

Kwestie ochrony i promocji zdrowia oraz rolę wspólnot regionalnych w tym zakresie regulują jednak również inne akty prawa. Zgodnie z ustawą z 15.4.2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr. 112, poz. 654) sejmiki województwa są władne podejmować uchwały w sprawie likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, jeżeli w stosunku do takowych są podmiotami tworzącymi. Ponadto, na podstawie art. 15 ustawy z 5.12.1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 136, poz. 857 ze zm.), do samorządu województwa należy organizacja, finansowanie oraz zapewnienie warunków odbywania stażu podyplomowego przez absolwentów studiów lekarskich i lekarsko-dentystycznych będących obywatelami polskimi, zamierzających wykonywać zawód na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, mających stałe miejsce zamieszkania na obszarze województwa, ustalanie w porozumieniu z właściwą okręgową radą lekarską listy zakładów opieki zdrowotnej oraz indywidualnych praktyk lekarskich i indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych czy dokonywanie – na wniosek wojewody – skreśleń z listy zakładów opieki zdrowotnej oraz indywidualnych praktyk lekarskich i indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich, uprawnionych do prowadzenia staży podyplomowych.

Do jednostki samorządu terytorialnego najwyższego szczebla należy również tworzenie i utrzymywanie wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy (art. 15 ustawy z 27.6.1997 r. o służbie medycyny pracy, t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 125, poz. 1317 ze zm.) czy tworzenie i prowadzenie zakładów psychiatrycznej opieki zdrowotnej (art. 6 ust. 1 ustawy z 19.8.1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, Dz.U. Nr. 111, poz. 535 ze zm.).

Nb 11

4. Kultura oraz ochrona zabytków i opieka nad zabytkami. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr. 162, poz. 1568 ze zm.), samorząd województwa może udzielić dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków. Ponadto na podstawie powyższej ustawy zarząd województwa sporządza na okres 4 lat wojewódzki program opieki nad zabytkami, przyjmowany następnie przez sejmik województwa, po uzyskaniu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Na samorządzie województwa ciąży również obowiązek zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej wojewódzkiej biblioteki publicznej (art. 19 ust. 4 ustawy z 27.6.1997 r. o bibliotekach, Dz.U. Nr. 85, poz. 539 ze zm.) czy też zapewniania środków potrzebnych do utrzymania i rozwoju utworzonych bądź przejętych przez województwa muzeów, a także zapewnianie bezpieczeństwa zgromadzonym w nich zbiorom (art. 5 ustawy z 21.11.1996 r. o muzeach, Dz.U. z 1997 r. Nr. 5, poz. 24 ze zm.).

Nb 12

5. Pomoc społeczna. W analizowanej dziedzinie samorząd województwa, na podstawie art. 21 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 175, poz. 1362 ze zm.), podejmuje działania w zakresie opracowywania, aktualizowania i realizacji strategii wojewódzkiej w zakresie polityki społecznej, obejmującej w szczególności programy przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wyrównywania szans osób niepełnosprawnych, pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, współpracy z organizacjami pozarządowymi, organizowania kształcenia oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej, rozpoznawania przyczyn ubóstwa oraz opracowywania regionalnych programów pomocy społecznej wspierających samorządy lokalne w działaniach na rzecz ograniczania tego zjawiska.

Do zadań województwa należy również organizowanie i prowadzenie regionalnych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, prowadzenie banku danych o wolnych miejscach w całodobowych placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie województwa oraz prowadzenie i przekazywanie wojewodzie sprawozdawczości w omawianym zakresie.

Samorząd województwa zobowiązany jest również do utworzenia i utrzymywania regionalnego ośrodka polityki społecznej, w tym do zapewniania środków na wynagrodzenia jego pracowników.

Nb 13

6. Polityka prorodzinna. Zadania samorządu województwa w zakresie realizacji polityki prorodzinnej rozsiane są w licznych ustawach zajmujących się określonymi wycinkami takowej polityki. Do zbioru takich ustaw należy w szczególności ustawa z 29.7.2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr. 180, poz. 1493 ze zm.), na podstawie której samorządy województwa mają obowiązek inspirowania i promowania nowych rozwiązań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, opracowywania programów ochrony ofiar przemocy w rodzinie oraz ramowych programów korekcyjno-edukacyjnych dla osób stosujących przemoc w rodzinie czy organizowania szkoleń dla osób realizujących zadania związane z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie.

Nb 14

7. Ustawa z 9.6.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr. 149, poz. 887) znowelizowała brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nakładając na tą jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek w postaci wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. W tym zakresie należy zaznaczyć, iż marszałkowie województw są zobowiązani do 31.12.2011 r. utworzyć ośrodki adopcyjne. Ponadto samorząd województwa może prowadzić lub zlecić prowadzenie regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej lub interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego.

Nb 15

8. Modernizacja terenów wiejskich. Zadania samorządu województwa w zakresie modernizacji terenów wiejskich określono w szczególności w ustawie z 7.3.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr. 64, poz. 427 ze zm.). Do zadań tych należą:

1) opiniowanie projektu programu rozwoju obszarów wiejskich, o którym mowa w art. 15 rozporządzenia Rady (WE) Nr. 1698/2005 z 20.9.2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.Urz. UE L 227, s. 1), opracowywanego przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich);

2) wykonywanie zadań instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działań objętych programem, w tym przyznawania pomocy;

3) przeprowadzanie konkursów na wybór tzw. lokalnej grupy działania do realizacji lokalnej strategii rozwoju i zawierania z nią umowy o warunkach i sposobie realizacji lokalnej strategii rozwoju (art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich);

4) sprawowanie przez marszałka województwa nadzoru nad lokalnymi grupami działania (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich).

Nb 16

9. Zagospodarowanie przestrzenne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na samorządy województw liczne zadania. Przede wszystkim obowiązkiem każdej regionalnej wspólnoty samorządowej jest uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w województwie, oraz ponoszenia kosztów jego sporządzenia.

Zarząd województwa ma obowiązek uzgadniania z wójtami, burmistrzami i prezydentami miast projektów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie ich zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 pkt 6 ZagospPrzestrzU) oraz projektów planów miejscowych w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych (art. 17 pkt 6 lit. b ZagospPrzestrzU).

Województwo obciążane jest również kosztami sporządzenia oraz zmian studium, wynikających z rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim oraz kosztów sporządzenia planu miejscowego, jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim.

Jednocześnie organy samorządu województwa dokonują okresowych ocen planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 45 ZagospPrzestrzU).

Sejmiki właściwych województw opiniują także programy służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, sporządzanych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej (art. 48 ust. 2 ZagospPrzestrzU), wprowadzanych przez marszałków województw do planu zagospodarowania przestrzennego. Celem takich opinii jest wypowiedzenie się, czy przyszła inwestycja nie koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi o znaczeniu ponadlokalnym i krajowym (zob. wyr. WSA w Bydgoszczy z 7.2.2008 r., II SA/Bd 914/07, Legalis).

Marszałek województwa zobowiązany jest ponadto do prowadzenia rejestru wydanych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim oraz powołuje wojewódzką komisję urbanistyczno-architektonicznej, ustalając, w drodze regulaminu, jej organizację i tryb działania.

Inne zadania województwa w omawianym zakresie określa m.in. ustawa – Prawo wodne, nakładająca na samorządy województw pewne zadania związane z planowaniem gospodarki wodnej.

Nb 17

10. Ochrona środowiska. Ustawa – Prawo ochrony środowiska nakłada na samorząd województwa wiele zadań i kompetencji, w szczególności określone w art. 91 ust. 1, 3 i 4, art. 92 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 95 ust. 1, art. 96, 119 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 162 ust. 3, 6 i 7, art. 378 ust. 2a, art. 426 ust. 2 i 5, art. 428 ust. 1, art. 430 ust. 2, art. 434, 435 ust. 3, 5 i 6, art. 437 ust. 1, 2, 4 i 8 oraz art. 441 ust. 1, 2 i 4.

Nb 18

11. Gospodarka wodna, w tym ochrona przeciwpowodziowa, a w szczególności wyposażenie i utrzymanie wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych. Zadania samorządu województwa w ramach gospodarki wodnej reguluje przede wszystkim ustawa – Prawo wodne. Określone w przedmiotowej ustawie zadania realizuje przede wszystkim marszałek województwa, który w ramach zadania zleconego z zakresu administracji rządowej wykonuje prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, oraz w stosunku do niektórych innych wód, ustala linię brzegu dla wód granicznych i śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2 PrWod) oraz prowadzi i nieodpłatnie udostępnia do wglądu ewidencję określonych wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (art. 70 ust. 3 PrWod). Do marszałka należy również programowanie, planowanie, nadzorowanie wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 75 ust. 1 PrWod), a także jest organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w przypadkach określonych w art. 140 ust. 2 PrWod. Ponadto marszałek województwa ustala dla każdego zainteresowanego właściciela gruntów, w drodze decyzji, wysokość opłaty melioracyjnej albo opłaty inwestycyjnej (art. 74b ust. 4, art. 74c PrWod), jak również – w uzgodnieniu z wojewodą – podejmuje, w drodze decyzji, rozstrzygnięcia w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 72 ust. 3 i art. 74b ust. 1 PrWod).

Pewne zadania w zakresie gospodarki wodnej wykonuje również zarząd województwa, opiniujący projekty aktów prawa miejscowego wojewody wyznaczających aglomeracje, które powinny być wyposażone w systemy kanalizacji zbiorczej dla ścieków komunalnych, zakończone oczyszczalniami ścieków, zgodnie z ustaleniami krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych (art. 43 PrWod). Natomiast w zakresie ochrony przeciwpowodziowej marszałek województwa opiniuje projekt wstępnej oceny ryzyka powodziowego (art. 88c ust. 3–5 PrWod).

Również ustawa z 18.4.1985 r. o rybactwie śródlądowym (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr. 189, poz. 1471 ze zm.) nakłada na samorząd województwa liczne zadania z obszaru gospodarki rybackiej. I tak, marszałek województwa dokonuje oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim na podstawie operatu rybackiego, dokumentacji gospodarki rybackiej oraz programu ochrony i odbudowy zasobów ryb (art. 6 ust. 2a), a także tworzy i znosi, w drodze decyzji administracyjnej, obręb hodowlany (art. 15 ust. 2b i 2c). Zarząd województwa ustanawia i znosi obręby ochronne (art. 15 ust. 2) Ponadto zarząd województwa może, w drodze uchwały, wskazać miejsce i czas, w którym obowiązuje całkowity albo częściowy zakaz uprawiania amatorskiego połowu ryb (art. 17 ust. 3 pkt 2).

Nb 19

12. Transport zbiorowy i drogi publiczne. Zadania samorządu województwa w zakresie transportu drogowego oraz dróg publicznych określa przede wszystkim ustawa o drogach publicznych. Zgodnie z nią, samorząd województwa jest właścicielem dróg wojewódzkich na obszarze tego województwa, a zarządy województw – zarządcami dróg wojewódzkich. Sejmiki województw mają prawo opiniowania rozporządzeń ministra właściwego do spraw transportu w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (art. 5 ust. 2 DrogiPublU), a właściwe zarządy województw – prawo opiniowania rozporządzeń w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg krajowych (art. 5 ust. 3 DrogiPublU).

Ponadto w drodze uchwały sejmiku województwa następuje zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich oraz ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich (art. 6 ust. 2 i 3 DrogiPublU).

Artykuł 10 ust. 7 pkt 2 DrogiPublU upoważnia zarządy województw do nadawania numerów drogom powiatowym i gminnym, które są zobligowane jednocześnie do prowadzenia rejestrów numerów nadanych drogom,

Ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 125, poz. 874 ze zm.) uzależnia wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym od zezwolenia wydanego przez marszałka województwa na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednak niewykraczających poza obszar województwa (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) oraz na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa (art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g).

Samorząd województwa jest także organizatorem publicznego transportu zbiorowego na terenie województwa, a w pewnych przypadkach również poza tym obszarem (zob. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, Dz.U. z 2011 r. Nr. 5, poz. 13).

Nb 20

13. Kultura fizyczna i turystyka. Na podstawie art. 30 ustawy z 25.6.2010 r. o sporcie w jednostkach samorządu terytorialnego mogą działać rady sportu powołane przez właściwe organy wykonawcze (tutaj: zarząd województwa) spośród przedstawicieli organizacji i instytucji realizujących zadania w zakresie kultury fizycznej. Rady sportu mają przede wszystkim kompetencje opiniodawcze, które dotyczą m.in. strategii rozwoju gmin, powiatów i województw w zakresie kultury fizycznej, projektu budżetu w części dotyczącej kultury fizycznej czy projektów uchwał dotyczących rozwoju sportu.

Ustawa z 29.8.1997 r. o usługach turystycznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 223, poz. 2268 ze zm.) przypisuje liczne kompetencje marszałkowi województwa, który wydaje decyzje upoważniające jednostki organizacyjne lub osoby do prowadzenia szkoleń na przewodnika turystycznego lub na pilota wycieczek (art. 24 ust. 1 UsłTurU), jest organem właściwym do prowadzenia rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (art. 7 ust. 1 UsłTurU) oraz upoważnionym do kontroli prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (art. 9 ust. 1 UsłTurU). Do właściwości marszałka województwa należy wydawanie decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej lub o stwierdzeniu wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru (art. 9 ust. 3 UsłTurU), będących podstawą umieszczenia przedsiębiorcy w wykazach przedsiębiorców, których wykreślono z rejestru, oraz przedsiębiorców, którzy wykonywali działalność bez wymaganego wpisu do rejestru, stanowiących elementy Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych prowadzonej przez ministra właściwego do spraw turystyki (art. 8 ust. 5 UsłTurU).

Do kompetencji marszałka województwa należy powoływanie komisji dla przeprowadzania egzaminów dla przewodników turystycznych oraz dla pilotów wycieczek (art. 25 ust. 1 UsłTurU), nadawanie, odmowa nadania, zawieszanie, przywracanie i cofanie uprawnień nadanych tym osobom oraz prowadzenie ewidencji nadanych uprawnień (art. 28 UsłTurU), a także powoływanie komisji egzaminacyjnych języków obcych (art. 32 ust. 2 UsłTurU).

Ponadto marszałek województwa dokonuje zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych rodzajów, nadaje kategorię oraz prowadzi ich ewidencję (art. 38 ust. 1 UsłTurU), a także wydaje przedsiębiorcom, którzy zamierzają rozpocząć świadczenie usług hotelarskich w obiektach hotelarskich przyrzeczenia (tzw. promesy) zaszeregowania obiektu hotelarskiego do odpowiedniego rodzaju i kategorii oraz zezwolenia na rozpoczęcie świadczenia usług hotelarskich przez przedsiębiorcę, który otrzymał promesę (art. 39a ust. 2 i 7 UsłTurU).

Nb 21

14. Ochrona praw konsumentów. Ustawy nie przewidują większych zadań samorządów wojewódzkich w tym zakresie, pozostawiając je jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla.

Nb 22

15. Obronność i bezpieczeństwo publiczne. Zgodnie z art. 2 ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr. 241, poz. 2416 ze zm.), umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach. Ogólne zaś zasady wykonywania tych zadań określa, na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Do głównych aktów w tym obszarze należy rozporządzenie Rady Ministrów z 13.1.2004 r. w sprawie ogólnych zasad wykonywania zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony (Dz.U. Nr. 16, poz. 152) czy rozporządzenie Rady Ministrów z 15.6.2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr. 152, poz. 1599 ze zm.). Zgodnie z tym ostatnim, marszałkowie województw należą do kategorii tzw. organów sporządzających, czyli organów wykonujących, uzgadniających i aktualizujących plan operacyjny, program obronny lub dokument sporządzany w ramach przeglądu obronnego oraz, w uzgodnieniu z właściwymi wojewodami, sporządzają plany operacyjne funkcjonowania urzędów marszałkowskich.

Ponadto, jak wynika z treści art. 91a ustawy z 29.11.2000 r. – Prawo atomowe (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr. 42, poz. 276 ze zm.), przy realizacji działań interwencyjnych (takich jak np. ewakuacja, podawanie preparatów ze stabilnym jodem czy czasowe lub stałe przesiedlenie ludności) organy i jednostki organizacyjne administracji samorządu województwa są podporządkowane wojewodzie.

Ustawodawca nie nałożył natomiast na samorząd województwa obowiązków w zakresie bezpieczeństwa ruchu lotniczego czy imprez masowych.

Nb 23

16. Przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy. Zadania samorządu województwa w zakresie rynku pracy określa wprost art. 8 ustawy z 20.4.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr. 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z nim, do podstawowych obowiązków regionalnej wspólnoty samorządowej należy:

1) określanie i koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy i rozwoju zasobów ludzkich w odniesieniu do krajowej polityki rynku pracy przez przygotowanie i realizację regionalnego planu działań na rzecz zatrudnienia;

2) podział posiadanych środków Funduszu Pracy, z uwzględnieniem kierunków i priorytetów określonych w regionalnym planie działań na rzecz zatrudnienia, na działania na rzecz promocji zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich i aktywizacji bezrobotnych;

3) opracowywanie analiz rynku pracy i badanie popytu na pracę, w tym prowadzenie monitoringu zawodów deficytowych i nadwyżkowych;

4) współdziałanie z wojewódzką radą zatrudnienia w określaniu i realizacji regionalnej polityki rynku pracy i rozwoju zasobów ludzkich;

5) programowanie i wykonywanie zadań realizowanych przy współfinansowaniu Europejskiego Funduszu Społecznego przez wykonywanie zadań wynikających z programów, o których mowa w przepisach o Narodowym Planie Rozwoju albo o zasadach prowadzenia polityki rozwoju;

6) koordynowanie na terenie województwa realizacji programów aktywizacji zawodowej finansowanych z rezerwy Funduszu Pracy pozostającej w dyspozycji ministra właściwego do spraw pracy;

7) inicjowanie i realizowanie projektów pilotażowych;

8) inicjowanie i realizowanie przedsięwzięć mających na celu rozwiązanie lub złagodzenie problemów związanych z planowanymi zwolnieniami grup pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy;

9) realizowanie zadań wynikających z koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw, w zakresie świadczeń dla bezrobotnych, w szczególności:

a) pełnienie funkcji instytucji właściwej,

b) przyjmowanie i rozpatrywanie wniosków bezrobotnych o wydanie odpowiednich zaświadczeń w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia,

c) wydawanie decyzji w sprawach świadczeń z tytułu bezrobocia (które to sformułowanie mieści w sobie kategorie takich spraw jak utrata statusu bezrobotnego i utrata zasiłku dla bezrobotnych – por. wyr. WSA we Wrocławiu z 17.12.2007 r., IV SA/Wr 378/07, Legalis);

10) realizowanie zadań wynikających z prawa swobodnego przepływu pracowników między państwami, w szczególności przez:

a) wspieranie, koordynowanie i realizację zadań sieci EURES na terenie województwa we współpracy z ministrem właściwym do spraw pracy, samorządami powiatowymi, związkami zawodowymi i organizacjami pracodawców,

b) realizowanie zadań związanych z udziałem w partnerstwach transgranicznych EURES, na terenie działania tych partnerstw;

11) realizowanie zadań związanych z międzynarodowym przepływem pracowników, wynikających z odrębnych przepisów, umów międzynarodowych i innych porozumień zawartych z partnerami zagranicznymi;

12) organizowanie i koordynowanie oraz świadczenie usług poradnictwa zawodowego i informacji zawodowej, a także ich rozwijanie na terenie województwa;

13) opracowywanie, gromadzenie, aktualizowanie i upowszechnianie informacji zawodowych na terenie województwa;

14) współpraca z ministrem właściwym do spraw pracy w zakresie opracowywania, gromadzenia i aktualizowania informacji zawodowych o charakterze ogólnokrajowym;

15) współpraca na terenie województwa z powiatowymi urzędami pracy w zakresie organizacji szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży, w szczególności przez:

a) badanie popytu na kwalifikacje i umiejętności zawodowe na wojewódzkim rynku pracy i upowszechnianie wyników tych badań,

b) prowadzenie rejestru instytucji szkoleniowych i analiz ich oferty szkoleniowej oraz udostępnianie informacji o tej ofercie,

c) wspieranie metodyczne działań powiatowych urzędów pracy w zakresie organizacji szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży,

d) prowadzenie analiz skuteczności oddziaływania na rynek pracy szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży oraz upowszechnianie wyników tych analiz,

e) prowadzenie dialogu społecznego w zakresie polityki zatrudnienia i kształcenia ustawicznego,

f) popularyzację idei uczenia się przez całe życie i upowszechnianie dobrych praktyk w zakresie organizacji szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży;

16) organizowanie, prowadzenie i finansowanie szkoleń pracowników wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy;

17) określanie, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiej rady zatrudnienia, na podstawie klasyfikacji zawodów i specjalności wykazu zawodów, w których za przygotowanie zawodowe młodocianych pracowników może być dokonywana refundacja;

18) współdziałanie z właściwymi organami oświatowymi, szkołami i szkołami wyższymi w harmonizowaniu kształcenia i szkolenia zawodowego z potrzebami rynku pracy;

19) prowadzenie rejestru agencji zatrudnienia oraz wydawanie certyfikatów o dokonaniu wpisu do rejestru agencji zatrudnienia;

20) współpraca z ministrem właściwym do spraw pracy w zakresie tworzenia rejestrów centralnych;

21) udzielanie informacji o możliwościach i zakresie pomocy określonej w ustawie i świadczonej przez publiczne służby zatrudnienia.

Organem opiniodawczo-doradczym marszałka województwa w sprawach polityki rynku pracy jest wojewódzka rada zatrudnienia (art. 22 ust. 2 PromZatrU), powoływana przez marszałka (art. 23 ust. 2 PromZatrU).

Do sejmiku województwa należy również dokonywanie, co najmniej raz w roku, oceny sytuacji na rynku pracy i realizacji zadań w zakresie polityki rynku pracy (art. 8 ust. 9 PromZatrU).

Nb 24

17. Działalność w zakresie telekomunikacji. Zadania samorządu województwa w zakresie telekomunikacji określa ustawa z 16.7.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr. 171, poz. 1800 ze zm.) oraz ustawa z 7.5.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr. 106, poz. 675).

Nb 25

18. Inne zadania samorządu województwa. Z uwagi na to, że katalog zawarty w art. 14 SamWojU jest katalogiem otwartym, zadania samorządu województwa określają również inne ustawy materialne. Dla przykładu, tylko wśród nich można wymienić ustawę z 17.5.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 193, poz. 1287), ustawę z 15.11.1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 136, poz. 969 ze zm.), ustawę z 4.2.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr. 228, poz. 1947 ze zm.), od 1.1.2012 r. ustawę z 9.6.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr. 163, poz. 981) czy ustawę z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr. 89, poz. 625 ze zm.).

Nb 26

19. W dziedzinie zadań samorządu województwa ustawodawca na plan pierwszy wysuwa działanie określone wprost w ustawie ustrojowej. Chodzi o tworzenie strategii rozwoju województwa. Obowiązek jej sporządzenia wynika z art. 11 SamWojU, który otwiera jednocześnie rozdział poświęcony zakresowi działania województwa samorządowego. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami, samorząd ten ma charakter regionalny i jednym z głównych kierunków jego działania jest dbałość o rozwój regionu jako całości. Wymaga to działań strategicznych i planistycznych, które wymagają szerszego spojrzenia i wykraczają poza zakres działania samorządów lokalnych. Podstawowym obowiązkiem z tej dziedziny jest sporządzenie omawianej strategii jako głównego dokumentu pozwalającego na koordynację zadań o znaczeniu strategicznym. Zgodnie z art. 11 ust. 1, strategia uwzględnia w szczególności następujące cele:

1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, a także pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej,

2) pobudzanie aktywności gospodarczej,

3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa,

4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń,

5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego.

Można przyjąć tezę, że chodzi tu o stworzenie jednolitej koncepcji rozwoju województwa, stąd niewymienione tu cele, mieszczące się w interesie publicznym i optyce strategii regionalnej, mogą być tu brane pod uwagę. Strategia ta jest wyrazem polityki rozwoju województwa i stanowi rodzaj planu (podobnie jak np. plan zagospodarowania przestrzennego województwa).

Ustawodawca łączy strategię z polityką rozwoju w art. 11 ust. 2, w którym zobowiązuje samorząd do prowadzenia polityki rozwoju województwa, na którą składa się:

1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy,

2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim,

3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej,

4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli,

5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji,

7) wspieranie rozwoju kultury oraz sprawowanie opieki nad dziedzictwem kulturowym i jego racjonalne wykorzystywanie,

8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa,

9) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz integracji społecznej i przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu.

Strategia rozwoju województwa jest rodzajem obligatoryjnego planu, któremu przypisano dynamiczny charakter, zależny od niektórych innych dokumentów planistyczno-strategicznych. Wyraża się to w obowiązku uwzględnienia celów średniookresowej strategii rozwoju kraju, krajowej strategii rozwoju regionalnego, a także odpowiednich strategii ponadregionalnych oraz obowiązku zapewnienia spójności z planem zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 ust. 1d). Samorząd ma obowiązek każdorazowo w terminie 9 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o przyjęciu lub aktualizacji takiej strategii lub planu, dostosować do nich strategię rozwoju województwa (art. 11 ust. 1e).

Strategia składa się z części diagnostycznej (art. 11 ust. 1c pkt 1), celów (art. 11 ust. 1c pkt 2) oraz określenia kierunków działań (art. 11 ust. 1c pkt 3). Jest ona realizowana poprzez programy wojewódzkie i regionalny program operacyjny, o których mowa w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 11 ust. 3). Stanowią one instrumenty, dzięki którym pozyskuje się środki zewnętrzne, w tym pochodzące z Unii Europejskiej (art. 11 ust. 4).

Nb 27

20. Jednym z nowych zadań samorządu województwa jest podejmowanie działań w związku z ochroną roszczeń pracowników w razie wystąpienia przypadku niewypłacalności pracodawcy. Zadanie zostało nałożone na samorządy województw w ramach nowelizacji dokonanej ustawą z 27.8.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1241). Przekazanie bowiem środków finansowych z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń, a także wypłata świadczeń ze środków Funduszu powoduje z mocy prawa przejście na marszałka województwa działającego w imieniu dysponenta Funduszu, roszczenia wobec pracodawcy. Marszałek województwa zadania przewidziane ustawą z 13.7.2006 r. o ochronie roszczeń pracowników w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. Nr. 158, poz. 1121 ze zm.) wykonuje z pomocą Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Środki związane z zaspokojeniem roszczeń pracowniczych, dochodzeniem ich zwrotu, środki na finansowanie kosztów zatrudnienia osób wykonujących omawiane zadania oraz związane z obsługą realizowanych zadań są przekazywane na rachunek bankowy samorządu województwa z Funduszu.

Art. 8. [Zadania zlecone]

1. Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

2. Zadania z zakresu administracji rządowej gmina może wykonywać również na podstawie porozumienia z organami tej administracji.

2a. Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

2b. Spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz w art. 74, rozpatruje sąd powszechny.

3. Gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ust. 1, 2 i 2a.

4. Szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych, o których mowa w ust. 3, określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia.

5. W przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 4, gminie przysługują odsetki w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 8 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

5

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

6

I. Komentarz do art. 8 SamGmU

Nb 1

1. Przepisy art. 8 SamGmU przewidują możliwość nałożenia na gminę zadań zleconych. Określają one także warunki, na jakich może to nastąpić z poszanowaniem niezależności gminy. Niezależność ta mogłaby się stać iluzoryczna, gdyby przyjąć, że można na nią nakładać zadania, nie zapewniwszy jej odpowiednich zasobów. Utrzymanie funkcjonalności samorządu terytorialnego wymaga, by nowym zadaniom towarzyszyły środki zapewniające ich finansowanie, tak by ich realizacja nie szkodziła wykonaniu zadań dotychczas go obciążających (por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, s. 227).

Ustawa o samorządzie gminnym pełni rolę ustawy ustrojowej, zawierającej najważniejsze regulacje dotyczące funkcjonowania tej jednostki samorządu terytorialnego. Statuuje ona zbiór przepisów ogólnych, które są konkretyzowane i uzupełniane przez regulacje odrębne, dotyczące przede wszystkim zadań i kompetencji organów gminy, wykonywanych w różnych dziedzinach, takich jak planowanie przestrzenne, ochrona zabytków czy zapewnienie czystości i porządku. Dlatego też ustawa ta normuje zasady wiążące się z wykonywaniem przez gminę zadań publicznych, w tym określa ich rodzaje.

Warto zauważyć, że komentowana regulacja koresponduje z art. 167 Konstytucji RP. W ust. 1 statuuje się zasadę proporcjonalnego do zadań udziału w środkach publicznych. Zgodnie z jego brzmieniem, jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych (art. 167 ust. 4 Konstytucji RP). Warto podkreślić, że zasada ta jest stosowana niezależnie od rodzaju zadania.

Niektóre regulacje stanowią wyraz samozwiązania się ustawodawcy, jak np. deklaracja przypisywania gminie zadań służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej mieszczącej się w jej granicach czy zobowiązanie do zapewnienia finansowania nowych zadań własnych. Ich znaczenie prawne wzmacnia fakt, że stanowią one powtórzenie i uściślenie regulacji konstytucyjnej. Komentowany przepis, odnosząc się do zadań zleconych, powiela wspomniane zobowiązanie. Zob. uwagi na temat klasyfikacji zadań gminy znajdujące się w komentarzu do art. 7 SamGmU.

W tym miejscu warto podkreślić, że omawiana regulacja odnosi się do zadań niemieszczących się w kategorii zadań własnych. Zadania własne są to zadania wynikające z realizacji interesu publicznego na poziomie gminnej wspólnoty, czyli „naturalne” zadania gminy (por. M. Stec, Podział zadań i kompetencji). Zadania zlecone służą urzeczywistnieniu innych rodzajów interesu publicznego, reprezentowanych przez społeczności o szerszym zasięgu, tak społeczności samorządowe, jak i społeczność ogólnopolską. Jak sama nazwa wskazuje, są to zadania, które przekazuje gminie podmiot „naturalnie” za nie odpowiedzialny. Przekazanie gminie tych zadań jest możliwe z woli ustawodawcy. Działa on tutaj, kierując się różnymi względami, najczęściej praktycznej sprawności załatwiania spraw. Przykładowo, przygotowywanie wyborów powszechnych do konstytucyjnych organów państwa nie jest sprawą lokalną dotyczącą wyłącznie interesu wspólnoty gminnej (poza wyborami lokalnymi). Chodzi bowiem o potrzeby ogólnokrajowe. Niemniej organizacja wyborów wymaga zaangażowania administracji na najniższym szczeblu, najbliższej ludziom, chociażby ze względu na kwestię ułatwienia wyborcom dojazdu i zapewnienia przez to maksymalnej frekwencji wyborczej.

Ustawodawca albo bezpośrednio zleca zadania gminie, posługując się sformułowaniem, że jej organy zajmują się jakąś sprawą jako „zleconą z zakresu administracji rządowej”, albo czyni to pośrednio, zezwalając na różne formy przekazywania zadań pomiędzy zainteresowanymi podmiotami administrującymi. Zadaniom zlecanym w drodze ustawy poświęcony jest przepis art. 8 ust. 1. O możliwościach zlecania zadań w formie porozumień pomiędzy organami administracji rozstrzyga art. 8 ust. 2 i 2a SamGmU. Przepisy art. 8 ust. 2b–4 określają zasady wzajemnych rozliczeń z tytułu przekazania zadań zleconych. Należy zauważyć, że organy samorządu terytorialnego mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej tylko na podstawie umocowania ustawowego. Musi ono wynikać z przepisów ustaw szczególnych (zob. wyr. NSA z 24.2.2000 r., I SA 1837/99, Legalis).

Warto podkreślić, że choć niektórzy odróżniają zadania zlecone (rozumiane jako przekazane bezpośrednio w drodze ustawy) od zadań przekazywanych w drodze porozumień oraz zadań z zakresu organizacji wyborów i referendów, to należy zgodzić się z podejściem kwalifikującym je wszystkie jako zadania zlecone, bez względu na formę i przedmiot zlecenia (zob. np. Z. Cieślak, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 216). Niewątpliwie niegdyś podnoszone różnice pomiędzy nimi w zakresie sposobu wykonywania, finansowania i, przede wszystkim, nadzoru nad wykonaniem zadań własnych i zleconych, tracą na znaczeniu (por. A. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej, s. 131).

Nie oznacza to jednak ujednolicenia kategorii zadań gminy. Warto przytoczyć jedną z tez pojawiających się w orzecznictwie Sądu Najwyższego: „Gmina, realizując zadania zlecone, działa w imieniu administracji rządowej i na jej odpowiedzialność. Przekazane jej zadania zlecone, odróżniane od zadań własnych gminy, nie tracą bowiem charakteru zadań z zakresu administracji rządowej. Nie ma więc w tym wypadku zastosowania zasada, że jednostka samorządu terytorialnego wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na swoją odpowiedzialność” (wyr. SN z 21.11.2003 r., II CK 267/02, Legalis).

Nb 2

2. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, do których nawiązuje art. 8 ust. 2, nie zostały ujęte w katalogu zawartym w art. 7 ust. 1, ponieważ obejmuje on z założenia zadania własne. Nie można, co prawda, wykluczyć, że ustawa szczególna dotycząca jednej ze wskazanych w katalogu dziedzin będzie przewidywać również zadania zlecone. W praktyce jest to często spotykane. Zbiór zadań zleconych ustawowo można ustalić jedynie na podstawie analizy ustawodawstwa. Komentowany przepis art. 8 ust. 1 wskazuje na jeden rodzaj zadań tego typu. Są to zadania z dziedziny organizacji, przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów. Warto podkreślić, że w literaturze zadania te bywają traktowane odrębnie od zadań z zakresu administracji rządowej (zob. P. Dobosz, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 169). Niewątpliwie, zadania z zakresu organizacji wyborów i referendów gminnych będą wchodziły do zadań własnych gminy. Zgodnie z postanowieniami ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr. 21, poz. 112 ze zm.), która obowiązuje od 1.8.2011 r., gmina w ramach zadań zleconych m.in. prowadzi rejestr wyborców (art. 18 § 11), a w myśl art. 156 § 1 obsługę i techniczno-materialne warunki pracy obwodowych i terytorialnych komisji wyborczych, w tym możliwość wykorzystania techniki elektronicznej, oraz wykonanie zadań związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów na obszarze gminy, powiatu lub województwa zapewnia odpowiednio wójt, starosta lub marszałek województwa. Zadania wykonywane w tym zakresie są zadaniami zleconymi jednostek samorządu terytorialnego.

Warto podkreślić, że w przypadku gdy gmina działa w imieniu innego podmiotu, realizując interes publiczny niezamykający się w obrębie jej granic terytorialnych, może dojść do sytuacji, gdy będzie działać w imieniu tego podmiotu w rozumieniu regulacji prawa prywatnego. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, „użycie w art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw pojęcie zadanie zlecone stanowi wyraźne nawiązanie do przepisów zobowiązaniowych o umowie zlecenia. Użycie tego określenia, a nie innego pojęcia bliskoznacznego, pozbawionego kontekstu cywilnoprawnego, uprawnia do przyjęcia, że pomiędzy organem administracji rządowej, którego zadania zostały przekazane do wykonywania gminie jako zlecone, a tą gminą powstaje stosunek o treści odpowiadającej umowie zlecenia w rozumieniu art. 734 i n. KC. Oznacza to, że – w braku odmiennej umowy – zleceniobiorca umocowany jest do dokonania czynności w imieniu dającego zlecenie (art. 734 § 2 KC)” – wyr. SN z 12.3.2004 r., II CK 64/03, Legalis.

Podsumowując, należy stwierdzić, że kwalifikacja zadań gminy wymaga odniesienia do ustaw szczególnych.

Nb 3

3. Obok zlecania zadań w drodze ustawy, istnieją formy o charakterze indywidualnym przenoszące zadania publiczne z jednego podmiotu na inny. Należą do nich porozumienia, stanowiące rodzaj publicznoprawnej umowy. Inną formą o charakterze organizacyjnoprawnym są związki komunalne, które mogą przejąć niektóre zadania jednostek samorządu terytorialnego (zob. komentarz do art. 64 i n. SamGmU).

Charakter prawny porozumień stanowi przedmiot rozważań w orzecznictwie. Warto przytoczyć następujący pogląd: „Porozumienie administracyjne stanowi instytucję normowaną przez ustawę o samorządzie gminnym. Jest to jedna z form działania administracji mająca charakter publicznoprawny, mimo że wiąże równorzędne podmioty i nie jest oparta na władztwie administracyjnym, lecz na dobrowolności uczestników. O publicznoprawnym charakterze porozumienia decydują podmioty publiczne, wyłącznie uprawnione do jego zawarcia oraz podstawa prawna mieszcząca się w prawie administracyjnym. Mimo pewnego podobieństwa do umów cywilnoprawnych, stosuje się tu reguły wykładni właściwe prawu administracyjnemu” (wyr. WSA w Gliwicach z 13.3.2007 r., IV SA/Gl 53/07, Legalis).

Porozumienie opiera się na zasadzie równorzędności stron, lecz nie należy do sfery prawa cywilnego. Podmioty je zawierające, przedmiot porozumienia (zadanie publiczne) i podstawy prawne działania pochodzą z regulacji prawa publicznego, nie prywatnego. Brak nadrzędności typowej dla stosunków władczych podkreśla się w orzecznictwie, z którego warto przytoczyć jeszcze jedną charakterystyczną tezę: „Porozumienie ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi; w szczególności żadna z nich, zwłaszcza organ administracji rządowej, nie ma pozycji dominującej. Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących” – wyr. NSA z 5.12.1995 r., SA/Rz 1109/95, Gl. 1996, Nr. 5, poz. 7.

Kryterium realizowanego interesu również przemawia za zakwalifikowaniem ich jako instytucji prawa administracyjnego. Porozumienia bywają traktowane także w literaturze jako swoista forma działania administracji (zob. Z. Niewiadomski, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 234–235). Spotykane są jednak poglądy, które dopatrują się w porozumieniach (przynajmniej niektórych) umowy cywilnoprawnej (zob. A. Szewc, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym, s. 123–124).

Zgodnie z treścią komentowanego przepisu, porozumienie może być zawarte przez gminę z administracją rządową, a także z samorządem powiatu i województwa (ust. 2 i 2a). Dopuszczalne jest również zawarcie porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia jednej z gmin określonych zadań publicznych. Polega to, podobnie jak w przypadku pozostałych porozumień, na przejęciu przez jedną z porozumiewających się jednostek obowiązku wykonania zadania, które obarcza, zgodnie z ustawą, także inne strony. Zasadą jest wówczas udział pozostałych jednostek w kosztach wykonywania zadania (zob. komentarz do art. 74 SamGmU).

Ustawodawca nie ogranicza liczby jednostek mogących zawrzeć porozumienie. Mogą to być zatem więcej niż dwie strony, także o różnym charakterze (np. samorządu gminnego i powiatowego). Zasięg porozumienia ograniczają jedynie względy celowościowe związane z efektywnym wykonaniem zadania. Często w formie porozumienia wykonuje się zadania z zakresu transportu publicznego, co jest naturalne, biorąc pod uwagę zróżnicowane potrzeby ludności w tym zakresie, zależne nie tyle od granic zasadniczego podziału terytorialnego państwa, ile do położenia zakładów pracy i innych placówek.

Należy opowiedzieć się za tezą, że przeniesienie zadania na inny podmiot w drodze porozumienia jest wyjątkiem od reguły ustawowego określania właściwości organów administracji publicznej. Dlatego też możliwości stąd wynikających nie należy interpretować w sposób rozszerzający. Nie jest możliwe zawarcie porozumienia z innym podmiotem niż określony w ustawie, w szczególności należy wykluczyć zawieranie ich z podmiotami prywatnymi. W takim przypadku można jedynie zlecić w ramach umowy cywilnoprawnej wykonywanie określonych działań. Nie dochodzi jednak do modyfikacji właściwości organów administracji.

W ramach porozumienia, jednostka, która przejmuje wykonanie zadania, bierze na siebie odpowiedzialność cywilnoprawną, co następuje automatycznie jedynie w przypadku ustawowego zlecenia zadań (por. wyr. SN z 4.9.2003 r., IV CKN 477/01, Legalis). Odpowiedzialność o charakterze publicznoprawnym za wykonanie zadania również przechodzi na podmiot, który zobowiązuje się do wykonania zadania. Oznacza to, że jego organy stają się właściwe w sprawie, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Odpowiedzialność polityczna przed wyborcami pozostaje jednak na podmiocie właściwym z mocy ustawy. W świetle wyborów, jak i stosowania nadzwyczajnego środka nadzoru w postaci ustanowienia zarządu komisarycznego, liczy się bowiem efektywność wykonywania zadań, a zawarcie porozumienia jest tylko formą jego realizacji.

W konsekwencji powyższych tez, nie ma możliwości dalszego przekazywania zadań przejętych w drodze porozumienia. Wymagałoby to zawarcia odrębnego porozumienia, w którym uczestniczyłby podmiot, który pierwotnie przekazywał innej jednostce zadanie. Świadczy o tym chociażby orzecznictwo, które m.in. odnosi się do zakazu przekazywania zadań administracji rządowej przez gminę poza gminę, na podmioty pozostające poza szeroko rozumianą strukturą organizacyjną gminy (zob. wyr. NSA z 27.9.1994 r., SA/Łd 1907/94, ONSA 1995, Nr. 4, poz. 162).

Warto w tym kontekście odnieść się do zakresu uprawnień, które mogą być przekazywane w drodze porozumień. Mogą mieć one charakter niewładczy oraz władczy, czyli stanowić kompetencję do wydawania decyzji. Wówczas jednak art. 8 ust. 2 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej i wymagane jest dodatkowe upoważnienie ustawodawcy (zob. K. Bandarzewski, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, s. 172). Uprawnienia przekazywane w porozumieniu nie wiążą się jednak z domniemaniem wykonywania nieujętych w treści porozumienia uprawnień którejkolwiek ze stron ani nie mogą tworzyć nieprzewidzianych ustawowo zależności pomiędzy organami administracji. W wyroku NSA z 14.10.1993 r. (SA/Wr 1197/93, ONSA 1995, Nr. 1, poz. 10) czytamy, że „powierzenie organom gminy w trybie porozumienia, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr. 16, poz. 95 ze zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy z 22.3.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr. 21, poz. 123), prowadzenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej nie obejmuje upoważnienia do wydawania przez radę gminy wytycznych, ustalających ogólne kierunki działalności w tych sprawach”. Tezę tę potwierdza też wyrok NSA z 13.2.1991 r. (SA/Wr 7/91, ONSA 1991, Nr. 1, poz. 23), z którego wynika, że porozumienie nie obejmuje wydawania przepisów powszechnie obowiązujących ani nie może rozszerzać prawodawczych kompetencji gmin na dziedziny objęte takimi porozumieniami.

Warto też przytoczyć tezę wyroku SN z 13.2.2003 r. (III RN 36/02, Prok. i Pr. 2003, Nr. 6, s. 38), zgodnie z którą „w każdym wypadku powierzania przez organy administracji rządowej prowadzenia spraw z zakresu ich właściwości organom samorządu terytorialnego, te ostatnie organy wydają decyzje w imieniu organu powierzającego, co oznacza, że jeżeli powierzenie zadań z zakresu administracji rządowej nastąpiło przez wojewodę, to organem wyższego stopnia (w tym organem rozpoznającym odwołanie od decyzji organu jednostki samorządu terytorialnego) jest właściwy minister”.

Nb 4

4. Zasada, że za przesunięciem zadań dodatkowo obarczających gminę idą odpowiednie środki finansowe na ich wykonanie, znajduje zastosowanie wobec zadań przekazanych na podstawie porozumień. Jest to oczywiste, biorąc pod uwagę, że nawet zwiększenie zakresu zadań własnych w drodze ustawy powinno się wiązać ze wzmocnieniem finansowym gmin. Uwagi do art. 7 ust. 3 SamGmU są aktualne również w odniesieniu do omawianej regulacji.

Kryterium pozwalające na ocenę, czy przekazywane środki są wystarczające, nie jest precyzyjne i odnosi się do „konieczności” (art. 8 ust. 3 SamGmU). Stanowi ono przedmiot analizy w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5.6.2001 r. (I ACa 1484/00, PG 2002, Nr. 7, s. 91) stwierdzono, że „jeżeli przepisy ustawy nakazują wypłacenie pracownikom dodatkowego wynagrodzenia, to wydatek taki jest konieczny i organ administracji rządowej miał obowiązek wyasygnować na ten cel odpowiednie środki pieniężne”. Należy przyjąć, że kryterium konieczności oznacza przeznaczenie na wykonane zadania takich środków, które zaspokoją wszelkie wydatki obowiązkowe w świetle obowiązujących przepisów, a także wydatki ekonomicznie uzasadnione efektywnym wykonaniem zadania, z uwzględnieniem sytuacji na rynku.

Ustawodawca przesądza, że spory majątkowe wynikłe z porozumień rozstrzygają sądy powszechne. Pojęcie sporów majątkowych należy rozumieć przede wszystkim jako rozliczenia należności związanych z partycypacją w kosztach wykonywania zadania, a także jako sprawy wynikające z odpowiedzialności cywilnej, w tym odszkodowawcze.

Inne zasady rządzą natomiast rozliczeniami z tytułu należności ustawowych gminy, stanowiących jej dochody. Warto tu powołać postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 30.6.1997 r. (I ACz 508/97, OSAW 1998, Nr. 1, poz. 3), zgodnie z którym „stosunki prawne między Skarbem Państwa – Ministrem Finansów a gminą mają charakter cywilnoprawny tylko wtedy, gdy oparte są o zasadę równorzędności, o czym decyduje m.in. charakter dochodzonego roszczenia. Świadczenie, o które występuje gmina, stanowi jej dochód, określony jako udział w podatku dochodowym od osób fizycznych i winno być przekazane gminie w wysokości obliczonej w sposób określony przepisami ustawy. W związku z tym stosunki prawne w relacji Minister Finansów–gmina w omawianym zakresie i związane z nimi świadczenia należą do zarządzającej i wykonawczej działalności państwa, a więc nie są stosunkami o charakterze równorzędnym. Z tego powodu rozpoznawana sprawa nie ma charakteru sprawy cywilnej”.

Niewątpliwie ani gmina, ani inna jednostka samorządu, jak również organ administracji rządowej nie mają obowiązku zawarcia porozumienia. W konsekwencji, porozumienie może zostać rozwiązane w dowolnym momencie z woli którejkolwiek ze stron. Należy tu jednak zastrzec sygnalizowaną wyżej odpowiedzialność majątkową z tego tytułu.

Zgodnie z art. 8 ust. 4 SamGmU, szczegółowe zasady i terminy przekazywania środków finansowych określają ustawy nakładające na gminy obowiązek wykonywania zadań zleconych lub zawarte porozumienia. Oznacza to, że na obligatoryjną treść porozumień składają się postanowienia w zakresie rozliczeń, które mają charakter szczegółowy, czyli pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, jak wyliczone kwoty i w jakich datach powinny być przekazywane pomiędzy stronami. W przypadku opóźnień w płatnościach w grę wchodzi norma ustawowa nakazująca stosowanie na rzecz gminy odsetek w wysokości ustalonej dla zaległości podatkowych. Ustawodawca wykazuje zatem szczególną dbałość o finanse gminy, która podejmując się nowego zadania, nie powinna być na tym stratna finansowo, zwłaszcza w kontekście prawidłowego wykonywania przez nią zadań dotychczasowych.

Biorąc pod uwagę, że szczegóły rozliczeń określonych w porozumieniu dotyczą wyłącznie zadań nim objętych, niedopuszczalne byłoby przekazywanie pieniędzy stąd wynikających na inne cele niż określone w porozumieniu.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 5

1. Kwestie zawierania porozumień przez powiat zostały uregulowane analogicznie jak możliwości zawierania porozumień przez gminy. Świadczy o tym najlepiej nakaz odpowiedniego stosowania do tych porozumień przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 5 ust. 4 SamPowU).

Porozumienia takie mogą być zatem zawierane pomiędzy powiatem a organami administracji rządowej (art. 5 ust. 1 SamPowU) oraz pomiędzy powiatem a innymi jednostkami samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 2 SamPowU). Należy jednak zauważyć, że powiat ma możliwość przyjęcia do realizacji zadań wyłącznie z zakresu administracji rządowej, natomiast porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego mogą dotyczyć powierzenia im do realizacji zadań powiatu. Artykuł 5 ust. 1 i 2 SamPowU nie pozwala więc na przejęcie przez powiat do realizacji zadania gminy (zob. uchw. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 13.11.2002 r., Nr XL/6447/2002, OSS 2003, Nr. 2, poz. 48). Porozumienia mogą dotyczyć także samych powiatów, o czym wprost przesądza art. 73 SamPowU. Pojawia się tu ograniczenie, zgodnie z którym porozumienie z województwem może objąć jedynie województwa, w którego granicach leży powiat.

Nie ma natomiast konieczności ograniczania porozumień do powiatów z tego samego województwa oraz porozumień pomiędzy powiatami i gminami, które leżą poza ich granicami. Innym elementem niewystępującym w przypadku porozumień zawieranych przez gminę uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym jest obowiązek ogłoszenia porozumienia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 5 ust. 3 SamPowU). Skoro jednak dotyczy on porozumień zawieranych z samorządem lokalnym, to także zawieranych pomiędzy powiatem a gminą.

Przepisy pozwalają nakładać na powiat również zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Przewiduje to art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 3 SamPowU, a także art. 4a SamPowU, który mówi o zadaniach z zakresu przygotowywania i prowadzenia wyborów powszechnych i referendum.

Warto podkreślić, że inną, swoistą kategorię obowiązków powiatu przewiduje art. 7 SamPowU. Jest w nim mowa o obowiązku wykonania określonych czynności w zakresie należącym do zadań powiatu, związanych z usuwaniem bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz z obronnością. Chodzi zatem o zadania własne lub zlecone, które podlegają dodatkowym nakazom, formułowanym przez administrację rządową. O ile ich wykonanie wiąże się z kosztami, powinny być one zwrócone powiatowi. Powiatowi przysługuje, zgodnie z art. 7 ust. 3, zwrot koniecznych wydatków i nakładów wraz z ustawowymi odsetkami.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 6

1. Analogicznie uregulowana jest kwestia zawierania porozumień przez województwo. Z zastrzeżeniem, że dotyczy to wszystkich porozumień zawieranych z jednostkami samorządu terytorialnego, województwo może je zawierać wyłącznie w swoich granicach administracyjnych. Jest ono także upoważnione do zawierania porozumień z innymi województwami (art. 8 ust. 2 SamWojU). Wszystkie porozumienia zawierane przez województwo z innymi jednostkami samorządu muszą być ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 8 ust. 4 SamWojU).

Artykuł 14 ust. 2 i 3 SamWojU pozwala nakładać na nie zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, także te w zakresie przygotowywania i prowadzenia wyborów powszechnych i referendum. Warto podkreślić, co charakterystyczne dla województwa, że ustawodawca przewidział porozumienia z organami administracji rządowej nie w ustawie ustrojowej, lecz w ustawie z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr. 31, poz. 206 ze zm.). Zgodnie z art. 20 WojAdmRzU, wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie porozumienia. W porozumieniu określa się zasady sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań. Jest ono publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Oznacza to, że spośród porozumień publikacji nie podlegają jedynie porozumienia międzygminne.

Art. 8a.[11] (utracił moc)

Art. 9. [Jednostki organizacyjne]

1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.

4. Zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 9 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

4

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

5

I. Komentarz do art. 9 SamGmU

Nb 1

1. Przepis art. 9, wraz z art. 10, określa sposoby wykonywania zadań przez gminę. Zadania gminy mogą stanowić zadania własne, o których mowa w art. 7, albo zadania zlecone, którym poświęcony jest art. 8. Po określeniu, jakimi sprawami zajmuje się gmina, ustawodawca wskazuje zasady ich realizacji. Podobnie jak przy interpretacji poprzednich przepisów, należy tu wziąć pod uwagę, z jednej strony, zasadę niezależności gminy i jej ochronę. Wynika stąd dążenie do poszerzenia swobody gminy w zakresie realizacji zadań i potrzeba zapewnienia jej pewnej elastyczności. Z drugiej strony, gminę wiąże zasada legalizmu, wprowadzająca restrykcje dla tej swobody i konieczność podporządkowania się gminy mechanizmom rządzącym administracją publiczną. Stąd też wymagana jest podstawa prawna dla całokształtu działalności gminy. Dotyczy to nie tylko spraw, którymi może się ona zajmować, ale też sposobów ich wykonywania. Muszą one być umocowane w obowiązującym prawie. Zgodnie z uwagami czynionymi przy komentarzu do poprzedzających przepisów, związanie zasadą legalizmu jest stopniowalne i zależy od charakteru określonego działania. W szczególności można stwierdzić, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje większa swoboda przy działaniach w sferze użyteczności publicznej niż poza tą sferą.

Warto też podkreślić, że ustawodawca, stanowiąc reguły wykonywania zadań przez gminę, respektuje konstytucyjną zasadę pomocniczości oraz zasadę wolności jednostki i ochrony jej praw. Są one źródłem ograniczeń stawianych administracji publicznej w jej działaniach, które mogą oddziaływać na interes jednostki. Nie chodzi tu tylko o konstytucyjne ramy ingerencji w prawa i wolności obywateli (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), które znajdują zastosowanie przy stanowieniu i stosowaniu norm pozwalających kształtować ich prawa i obowiązki. Należy wziąć pod uwagę potrzebę ostrożnego regulowania możliwości pośredniego oddziaływania administracji na interesy obywateli, np. poprzez pojawienie się jednostek przez nią kontrolowanych na rynku. Trzeba odnieść się przy tym do zasad ustroju gospodarczego, które limitują udział państwa na rynku (art. 20 Konstytucji RP, który nakazuje oparcie procesów gospodarczych na własności prywatnej).

Regulacje prawne dotyczące sposobów wykonywania zadań przez gminę obejmują komentowany przepis oraz przepisy ustawy, do której on odsyła w ust. 2 i 3, czyli ustawy o gospodarce komunalnej.

Wskazując na ogólne kierunki w tym zakresie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 1, gmina może wykonywać swoje zadania albo bezpośrednio, prowadząc gospodarkę gminną poprzez własne jednostki organizacyjne, albo pośrednio, przekazując wykonywanie zadań innym podmiotom. Rzutuje to na ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za realizację celów, wartości i zadań wskazanych w przepisach szczególnych, np. w dziedzinie ochrony środowiska (por. wyr. NSA z 5.8.2008 r., II OSK 914/07, Legalis).

Komentowany przepis wskazuje na umowy, jako podstawę zobligowania innych podmiotów (prywatnych) do realizacji zadań publicznych. Warto podkreślić, że poza prywatnoprawną formą umowy, możliwe jest także skorzystanie z publicznoprawnych form przekazywania zadań. Wówczas obejmuje to nie tylko samo ich wykonanie, ale też publicznoprawną odpowiedzialność. Jest to równoznaczne ze zmianą właściwości w ramach systemu organów administracji publicznej. Przekazanie wykonania zadań w drodze umowy cywilnoprawnej nie prowadzi do zmiany właściwości. Stroną umowy jest bowiem gmina oraz inne podmioty. Podmioty te przejmują odpowiedzialność cywilnoprawną wobec gminy za wywiązanie się z umowy. W zakresie prawa publicznego biorą odpowiedzialność nie tyle za samo wykonanie zadania (co ma zapewnić gmina), ile za sposób działania, np. jeśli naruszają przepisy o ochronie konkurencji i konsumentów. Można zilustrować to twierdzenie tezą z orzecznictwa, że gmina, powierzając wykonanie zadania na podstawie umowy innemu podmiotowi, traci status przedsiębiorcy w rozumieniu antymonopolowym (wyr. SN z 7.1.2009 r., III SK 17/08, OSNP 2011, Nr. 11–12, poz. 167).

Formami publicznoprawnymi przekazywania zadań na zewnątrz gminy są związek komunalny oraz porozumienie (zob. komentarz do art. 64 i 74 SamGmU). Mieszczą się one w ramach współdziałania podmiotów publicznych, o których mowa w art. 10 SamGmU (zob. komentarz do art. 10 SamGmU).

Nb 2

2. Unormowanie art. 9 koresponduje z regulacjami ustawy o gospodarce komunalnej, która stanowi lex specialis wobec samorządowych ustaw ustrojowych w zakresie możliwości i sposobów wykonywania zadań ustawowych. Komentowane unormowanie stanowi w dużej mierze odesłanie do przepisów tej ustawy (wprost w ust. 2 i 3, pośrednio poprzez powtórzenie pewnej zasady w ust. 1 i powtórzenie definicji w ust. 4). Ustawa ta określa prawne uwarunkowania prowadzenia przez samorząd terytorialny działalności zwanej gospodarką komunalną, czyli, zgodnie z ujęciem art. 1 ust. 1 GospKomU, działalności polegającej na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Ustawodawca w szczególności uwzględnia realizację tych zadań własnych, które przybierają postać użyteczności publicznej (art. 1 ust. 2 GospKomU). Ustawa ta określa na tyle ogólnie zasady i formy prowadzenia działalności przez jednostki samorządu terytorialnego, że w praktyce stosują się one do wszelkich zadań leżących w ich właściwości. Same zadania oraz szczególne sposoby ich realizacji określają ustawy odrębne, obejmujące normy materialnoprawne. Zawierają one także podstawy prawne do działań władczych. Ustawa o gospodarce komunalnej określa niewładcze sposoby wykonania zadań, stanowiące działalność, rozumianą jako zbiór czynności odpowiadających pojęciu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 SDziałGospU. Zob. C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, s. 15 i n.

Warto jednak podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego, podejmując czynności w dziedzinie usług, handlu, wytwórstwa itd., nie stają się przez to przedsiębiorcami, mimo że aktywność taka spełnia najczęściej przesłanki zorganizowania i ciągłości, o których mowa w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność komunalna z definicji nie jest bowiem działalnością zarobkową, jeżeli potraktujemy tę przesłankę jako główny cel działalności. Nawet jeśli samorząd odpłatnie świadczy określone usługi i zachowuje się na rynku podobnie do przedsiębiorców, zawierając m.in. umowy z ludnością, to głównym celem tej aktywności będzie realizacja zadania publicznego. Samorząd będzie zawsze związany normami zadaniowymi i innymi regulacjami, które będą determinować jego działalność na rynku, co od strony formalnej stanowi zasadniczą różnicę pomiędzy jego jednostkami i przedsiębiorcami. Warto jednak podkreślić, że kwestia możliwości prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego działalności gospodarczej jest dyskutowana, pojawiają się także poglądy dopuszczające taką możliwość. Por. S. Dudzik, Działalność gospodarcza, s. 306.

Wydaje się jednak, że z przyczyn powyżej wskazanych, aktywność jednostek samorządu terytorialnego na rynku nie może być kwalifikowana jako działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jeśli natomiast będziemy się posługiwać poszerzoną definicją działalności gospodarczej czy przedsiębiorcy, to można uznać, że jednostka samorządu może wystąpić w takiej roli. Niewątpliwie, wykonując chociażby zadania o charakterze użyteczności publicznej, uczestniczy ona w życiu ekonomicznym społeczeństwa, bywa, że wchodzi w relację konkurencji z innymi podmiotami. Z tej przyczyny może ona dopuszczać się m.in. praktyk ograniczających konkurencję i jest wprost kwalifikowana jako potencjalny przedsiębiorca w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Definicje legalne z dziedziny ochrony konkurencji charakteryzują się szerokim ujęciem przedsiębiorcy (działalności gospodarczej), obejmując także podmioty działające w sferze użyteczności publicznej. Kontekst ochrony konkurencji pozwala zatem oceniać jednostki samorządu podobnie jak podmioty prywatne, oczywiście z uwzględnieniem ich specyfiki, w tym monopoli (zob. wyr. SAmop z 12.12.2001 r., XVII Ama 1/01, Dz.Urz. UOKiK 2002, Nr. 1, poz. 48).

Sama ustawa o gospodarce komunalnej pozwala gminie na działalność poza tą sferą, wprost wskazując na możliwość wykonywania przez nią działalności m.in. bankowej czy ubezpieczeniowej, w pewnym zakresie. Warto jednak podkreślić, że udział gminy w takiej działalności wymaga powołania spółki prawa handlowego. Odnosząc się do przepisu art. 4 ust. 1 SDziałGospU, trzeba stwierdzić, że to spółka wówczas będzie przedsiębiorcą, nie gmina. Warto zauważyć, że niektóre orzeczenia sądowe wskazują na możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, chodzi jednak o kontekst stosunków prywatnoprawnych, gdzie, podobnie jak w prawie konkurencji, liczy się głównie aspekt funkcjonalny działalności i szeroka ochrona pewnych wartości (por. wyr. SA w Poznaniu z 4.7.2006 r., I ACa 232/06, OSG 2007, Nr. 3, poz. 37). Warto zauważyć, że dla definicji działalności gospodarczej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej kluczową przesłanką wydaje się natomiast jej zarobkowość i tu jednostce samorządu terytorialnego odmawia się często statusu przedsiębiorcy.

Powołana ustawa posługuje się kluczową dla niej kategorią zadań o charakterze użyteczności publicznej. Podstawowe rozwiązania w niej przyjęte, określające możliwości prowadzenia gospodarki komunalnej, zależą od tego, czy mamy do czynienia z użytecznością publiczną. Zgodnie z definicją legalną wprowadzoną w art. 1 ust. 2 GospKomU, warto zauważyć, że zadania te zdefiniowane są jednocześnie w art. 9 ust. 4 SamGmU. Należy uznać, że obydwie definicje się pokrywają. Wynika z nich, że zadania o charakterze użyteczności publicznej to takie zadania własne, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Chodzi głównie o takie zadania jak dostarczanie wody mieszkańcom, odprowadzanie ścieków i usuwanie nieczystości, organizowanie transportu zbiorowego itd. Przesłanki je definiujące wskazują na cel, którym jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności. Bywają one przeciwstawiane potrzebom indywidualnym, choć granica wydaje się tu być trudna do przeprowadzenia. Niewątpliwie chodzi o świadczenia, które potencjalnie każdy mieszkaniec wspólnoty powinien mieć na co dzień dostępne, jako pewien minimalny standard życia w cywilizowanym społeczeństwie. W pojęciu potrzeb ludności mieści się, inaczej mówiąc, interes publiczny dotyczący określonej wspólnoty. Druga przesłanka odnosi się do sposobu wykonywania tych zadań, potwierdzając powyższą obserwację. Bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb oznacza dosłowną ciągłość świadczenia usługi bądź, zależnie od jej charakteru, regularność. Ustawodawca wskazuje także na formę ich realizacji. Są to usługi powszechnie dostępne. Wskazuje to na podobieństwo takiej aktywności samorządowej do działalności gospodarczej. Są to działania niewładcze administracji, które przybierają postać oferowania zawarcia umów cywilnoprawnych o świadczenie usług. Są to z reguły umowy adhezyjne. Brak swobody kształtowania stosunków umownych wiąże się tu z poddaniem ich regulacji publicznoprawnej, która chroni usługobiorców. Są oni bowiem beneficjentami świadczeń stanowiących zadania publiczne.

Wyraża się to w powszechnej dostępności usług. Można wyróżnić aspekt ekonomiczny dostępności, co dotyczy przede wszystkim ceny. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 GospKomU, zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Warto wskazać, że uprawnienie to, choć stanowi podstawę do wydawania aktów prawa statutowego, nie zaś aktów wykonawczych (zob. wyr. NSA z 5.1.2002 r., III SA 2284/99, OSP 2002, Nr. 12, poz. 156), to nie oznacza to dowolności w stanowieniu takich uchwał. Sądownictwo administracyjne nie dopuściło m.in. możliwości ustanawiania w tym trybie cen biletów wstępu do gminnego, leśnego ogrodu drzew i krzewów (zob. wyr. NSA z 29.11.2001 r., SA/Wr 1415/01, OSS 2002, Nr. 1, poz. 16) ani podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci wodociągowej (zob. wyr. NSA z 17.5.2002 r., I SA 114/02, I SA 2793/01, niepubl.), ani podejmowania uchwał określających dodatkową opłatę za zakup biletu u kierowcy (zob. wyr. WSA w Bydgoszczy z 13.6.2007 r., II SA/Bd 21/07, niepubl.). Ustanowienie cen urzędowych wymaga także istnienia odrębnej podstawy prawnej (zob. wyr. NSA z 8.7.2009 r., II GSK 952/08, Legalis).

Warto podkreślić, że powszechna dostępność ma też wymiar techniczny, co wyraża się w obowiązkach jednostek samorządu terytorialnego przewidzianych w przepisach szczególnych, w zakresie budowy i utrzymania infrastruktury, np. drogowej czy wodno-kanalizacyjnej.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 GospKomU, jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Stanowi to powtórzenie regulacji ustawy o samorządzie gminnym, potwierdzające tezy przedstawione powyżej. Warto jednak zauważyć, że przytoczona regulacja zawiera dodatkowo istotne odesłania do przepisów gwarantujących ochronę finansów publicznych oraz transparentność działania samorządu i równe traktowanie podmiotów prywatnych. W przypadkach nieobjętych obowiązkiem zastosowania procedur nimi przewidzianych stosuje się zasady ogólne, czyli przede wszystkim Kodeks cywilny. Istnieją też regulacje niestosowane obligatoryjnie, ale poszerzające możliwości współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi. Zgodnie z powołanym unormowaniem, umowy mogą być zawierane z uwzględnieniem przepisów: ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr. 157, poz. 1240 ze zm.), ustawy z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr. 19, poz. 100 ze zm.), ustawy z 9.1.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. Nr. 19, poz. 101 ze zm.), ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 113, poz. 759 ze zm.) i ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr. 234, poz. 1536 ze zm.).

Nb 3

3. Ustawa o gospodarce komunalnej określa dwie kluczowe dla jednostek samorządu terytorialnego kwestie. Po pierwsze, są to formy organizacyjnoprawne prowadzenia działalności komunalnej. Po drugie, są to możliwości prowadzenia tej działalności poza sferą użyteczności publicznej.

Można sformułować tezę, że w sferze użyteczności publicznej jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje pewna swoboda prowadzenia działalności. Dotyczy to wyboru form organizacyjnoprawnych i samego uprawnienia do podjęcia działalności, co do którego przysługuje domniemanie. Chodzi bowiem o zadania kwalifikowane – szczególnie ważne dla bieżącego funkcjonowania wspólnoty.

W sferze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć i przystępować do spółek prawa handlowego (spółki z o.o. i spółki akcyjne, a także spółki komandytowe i komandytowo-akcyjne). Mogą także tworzyć wewnętrzne jednostki organizacyjne finansowane w formach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych. Poza sferą użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego nie mogą korzystać z tych publicznoprawnych form finansowania jednostek organizacyjnych. Mają tam prawo tworzyć i przystępować do wskazanych spółek.

Warto zaznaczyć, że również formy organizacyjnoprawne przewidziane w prawie handlowym są w świetle przepisów prawa publicznego w omawianej dziedzinie traktowane jako jednostki organizacyjne, przez które gmina działa bezpośrednio. Od jednostek organizacyjnych wewnętrznych (tworzonych w oparciu o prawo publiczne, finansowanych na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych) różni je w zasadzie sposób zarządzania i kontroli samorządu nad jej działalnością. W świetle orzecznictwa, w przypadku zlecania takiej jednostce wykonywania zadań nie trzeba podpisywać z nią umowy (wystarczą bowiem czynności właścicielskie organów gminy). Zob. np. wyr. WSA w Poznaniu z 10.3.2010 r., II SA/Po 879/09, Legalis. Warto też podkreślić, że status komunalnych osób prawnych będą miały jednoosobowe spółki samorządowe. Innemu reżimowi będą podlegać spółki z kapitałem mieszanym (publiczno-prywatnym), tak kontrolowane przez samorząd, jak i np. z jego udziałem mniejszościowym.

W konsekwencji uznania, że jedynie podmioty organizacyjnie i gospodarczo niezależne od samorządu powinny obligatoryjnie zawierać z gminą umowę w celu przekazania wykonywania niektórych zadań, należy uznać, że w sytuacji zlecania ich spółce samorządowej (czy innej jednostce organizacyjnej), procedury zamówień publicznych są zbyteczne (zob. wyr. NSA z 11.8.2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006, Nr. 2, poz. 62; wyr. WSA w Warszawie z 10.11.2005 r., III SA/Wa 2445/05, Legalis).

Powyższe zasady dotyczą wszystkich wspólnot samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o sam przedmiotowy zakres działalności poza sferą użyteczności publicznej, to jest on zróżnicowany dla każdej z jednostek samorządu terytorialnego. Gmina jako jedyna jednostka samorządu wymieniona wprost w Konstytucji RP, której przysługuje domniemanie właściwości i która najpełniej realizuje zasadę pomocniczości, ma największe możliwości działania poza sferą użyteczności publicznej. Obejmują one trzy obszary wskazane w kolejnych ustępach art. 10 GospKomU.

Jest to sytuacja łącznego spełnienia przesłanek niezaspokojonych potrzeb mieszkańców na rynku oraz bezrobocia, które znacząco wpływa ujemnie na poziom życia mieszkańców, gdy przewidziane innymi przepisami instrumenty walki z bezrobociem nie okazały się wystarczające (art. 10 ust. 1 GospKomU). Oznacza to, zgodnie z zasadą pomocniczości, niewystarczającą aktywność gospodarczą podmiotów prywatnych, co powoduje istnienie niezaspokojonego popytu. Musi to jednak towarzyszyć istnieniu odpowiedniego stopnia bezrobocia, które, potencjalnie, nowa działalność gminy mogłaby zmniejszyć. Ustawodawca nie precyzuje tu przedmiotu tak prowadzonej działalności.

Podobnie, nie ma skonkretyzowanego przedmiotu działalności w drugiej sytuacji, przewidzianej w art. 10 ust. 2 GospKomU. Powinna tu wystąpić przesłanka wniesienia przez gminę składnika mienia aportem do spółki, przy czym inne rozporządzenie tym mieniem mogłoby prowadzić do znaczącej straty finansowej. Uzasadnienie ekonomiczne, chroniące majątek gminy, pozwala zatem przystąpić do spółki, która działa poza sferą użyteczności publicznej.

Trzecia sytuacja obejmuje enumeratywny katalog przedmiotów działalności, które mogą być z woli ustawodawcy realizowane przez gminę (art. 10 ust. 3 GospKomU). Chodzi tu, m.in. o spółki zajmujące się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi, promocją gminy. Biorąc pod uwagę, że wyjście poza sferę użyteczności publicznej stanowi wyjątek od reguły (można dopatrywać się tu ustawowego zakazu), podstawy prawne na to pozwalające muszą być interpretowane ściśle. Należy zatem uznać, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym. Warto jednak zauważyć, że jeden z wyjątków obejmuje „inne spółki ważne dla rozwoju gminy”, co stanowi ogólną klauzulę, materialnie otwierającą ten formalnie zamknięty katalog. Wydaje się, że interpretacji tego sformułowania należy dokonywać w duchu daleko idącej ostrożności, w świetle zasady swobody jednostki samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej i generalnego zakazu prowadzenia działalności poza nią. Warto tu podkreślić, że poza tą sferą jednostka samorządu zbliża się tu do działań typowo komercyjnych, pozostających domeną prywatnych przedsiębiorców. Omawiana konstrukcja ma za zadanie ograniczać tę możliwość.

Potwierdza to m.in. teza z wyroku NSA z 17.11.2000 r. (II SA/Kr 2149/00, Legalis), wskazująca na zastosowanie zasady pomocniczości. Zgodnie z jej brzmieniem: „Użyteczność publiczna winna usprawiedliwiać te działania władz publicznych (w tym samorządu terytorialnego), których nie podejmują podmioty gospodarcze czy inne podmioty niezależne od władz publicznych. Jeżeli jakieś usługi są oferowane przez podmioty gospodarcze (przedsiębiorców) i są powszechnie dostępne na rynku konsumentów, to w takim zakresie nie można powoływać się na użyteczność publiczną dla świadczenia tych usług bezpośrednio przez gminę, w formach organizacyjnych regulowanych prawem publicznym”.

Z zasady wyrażonej w art. 20 Konstytucji RP wynika, że procesy gospodarcze muszą się opierać na aktywności podmiotów prywatnych. Jest to norma programowa, z której nie należy wyinterpretowywać zakazu publicznej działalności gospodarczej. Ustawodawca, a także podmioty stosujące prawo, powinny dążyć jednak do ograniczania tej działalności, dając pierwszeństwo podmiotom prywatnym. Niezbędne jest również, by podmioty te nie doznały nieuczciwej konkurencji ze strony podmiotów publicznych, które w jednej osobie skupiają dominium i imperium. Działania władcze przybierają, również w przypadku samorządu terytorialnego, funkcję administracji gospodarczej. Dlatego też na poziomie zasady ogólnej należy postulować rozdział roli władczej i właścicielskiej.

Możliwości uczestniczenia jednostek samorządu terytorialnego w rynku należy także rozpatrywać w świetle zasady legalizmu. Wymaga ona podstaw prawnych dla wszelkich działań władzy publicznej. Każde realizowane zadanie musi być umocowane ustawowo, chociażby z tego względu, że wiąże się to z zaangażowaniem środków publicznych. Dlatego też trudno przyjąć interpretację, która pozwalałaby, na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 GospKomU, uczestniczyć gminie w dowolnej działalności komercyjnej. Wydaje się, że warunkiem koniecznym jest powiązanie jej przedmiotu z jednym z ustawowo określonych zadań (lub przekazanych w drodze porozumień). Powiązanie nie może polegać jedynie na pozyskiwaniu środków finansowych, które służyłyby wykonywaniu zadań mieszczących się w ramach właściwości gminy (czy innej jednostki samorządu terytorialnego).

Rygoryzm w interpretacji przesłanek umożliwiających wyjście gminy poza sferę użyteczności publicznej najlepiej uwidaczniało orzecznictwo sądowe dotyczące tworzenia przez gminę sportowych spółek akcyjnych (zob. np. wyr. NSA z 6.12.2000 r., I SA/Gd 1977/99, OSS 2001, Nr. 2, poz. 63). Warto jednak zauważyć, że ustawodawca dokonał w tym zakresie nowelizacji ustawy, pozwalając na tworzenie klubów sportowych w formie spółki kapitałowej.

Spostrzeżenia te potwierdza dla innych przypadków stosowania prawa orzecznictwo sądowe. Z dziedziny analizy pojęcia użyteczności publicznej warto, przykładowo, powołać następującą tezę: „Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty”. Sąd wskazał jednocześnie wyraźnie, że nie każde zadanie samorządu mieści się w dziedzinie użyteczności publicznej (zob. wyr. NSA z 16.5.2006 r., II OSK 288/06, OSS 2006, Nr. 4, poz. 108).

W tym kontekście warto powołać inną tezę, zgodnie z którą, „działalność polegająca na odpłatnym świadczeniu, na podstawie odrębnych umów, podmiotom innym niż gmina, usług dotyczących zarządzania nieruchomościami nie wchodzi w zakres zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 SamGmU, ma charakter komercyjny i jako taka wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność tę należy odróżnić od administrowania nieruchomościami wspólnymi, prowadzonego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 24.6.1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr. 80, poz. 903 ze zm.), stanowiącego, że w razie sukcesywnego wyodrębniania lokali przyjęty przez dotychczasowych współwłaścicieli sposób zarządu nieruchomością wspólną odnosi skutek także do każdego kolejnego nabywcy lokalu. Skoro gmina jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości wspólnej powstałej wskutek sukcesywnego wyodrębniania lokali mieszkalnych, to zarządzanie taką nieruchomością mieści się w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej z tej to przyczyny, że wykonywane jest również i na rzecz gminy w zakresie jej własnych zadań w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej” (zob. wyr. NSA z 11.9.2003 r., II SA/Wr 1234/03, OSS 2004, Nr. 1, poz. 12).

Wydaje się, że niektóre rodzaje działalności mogą być zakwalifikowane jako zadanie własne jednostki (lub zadanie z zakresu użyteczności publicznej), w zależności od konkretnych okoliczności faktycznych. Warto przytoczyć tu następującą tezę: „Promocję miasta jako centrum turystycznego można uznać za zadania własne gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 SamGmU, jeśli jej zakres (realny krąg potencjalnych klientów), forma, koszt i wiarygodność kontrahenta pozwala na racjonalne założenie, że wspólnota samorządowa osiągnie wymierne korzyści z napływu dodatkowej liczby turystów” (zob. wyr. NSA z 6.12.2000 r., I SA/Gd 2038/99, OSP 2001, Nr. 11, poz. 158).

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 4

1. Powyższe uwagi odnoszą się także do samorządu powiatowego i w tym duchu należy spojrzeć też na możliwości prowadzenia przez nie działalności. Regulacje ustawy o gospodarce komunalnej obejmują wszystkie trzy rodzaje samorządu terytorialnego. Istotna różnica tkwi w możliwościach wyjścia poza sferę użyteczności publicznej przez powiat w porównaniu do gminy i województwa. Powiat jako samorząd lokalny subsydiarny wobec gminy nie ma prawa prowadzić działalności poza sferą użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 SamPowU). Zgodnie z art. 6 ust. 1, powiat ma natomiast prawo do zawierania umów lub wykonywania zadań w drodze powołania własnych jednostek organizacyjnych.

Podkreślić należy, że jak zauważył NSA: „Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej”. Za każdym razem należy zadać pytanie, czy dany rodzaj działalności można uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zob. wyr. NSA z 16.5.2006 r., II OSK 288/06, OSS 2006, Nr. 4, poz. 108). Powiat nie może także przystąpić do spółki handlowej, jeśli przedmiot działania spółki nie mieści się w zakresie pojęcia działalności o charakterze użyteczności publicznej (por. rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 30.8.2002 r., OSS 2003, Nr. 1, poz. 19).

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 5

1. Województwo, w odróżnieniu od gminy i powiatu, posiada uprawnienie do prowadzenia działalności poza strefą użyteczności publicznej w zakresie ograniczonym do trzech przedmiotów działalności: wydawniczej, edukacyjnej i promocyjnej, a także w zakresie telekomunikacji, o ile służą rozwojowi województwa (art. 13 ust. 2 SamWojU). W sferze użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z o.o., spółki akcyjne lub spółdzielnie, a także może przystępować do takich spółek lub spółdzielni. Poza sferą użyteczności publicznej województwo może tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółki akcyjne oraz przystępować do nich (art. 13 ust. 2 SamWojU). Prawo do zawierania umów lub wykonywania zadań w drodze powołania własnych jednostek organizacyjnych potwierdza art. 8 ust. 1 SamWojU.

Art. 10. [Współdziałanie]

1. Wykonywanie zadań publicznych może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego.

2. Gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.

Spis treści

Nb

I.

Komentarz do art. 10 SamGmU

1

II.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

2

III.

Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

3

I. Komentarz do art. 10 SamGmU

Nb 1

1. Przepis art. 10 SamGmU stanowi kontynuację art. 9, określając sposoby wykonywania zadań publicznych. O ile unormowania znajdujące się w przepisach poprzedzających odnoszą się do prowadzenia gospodarki komunalnej bezpośrednio przez gminę lub pośrednio, poprzez umowne zlecenie wykonywania innemu podmiotowi (prywatnemu), o tyle komentowana regulacja stanowi o możliwościach współdziałania podmiotów publicznych w sferze zadań ustawowych (jednego z tych podmiotów lub zadań powiązanych, należących do właściwości dwóch lub większej ich liczby).

Oznacza to, że gmina, nie podejmując się bezpośredniego wykonania określonego zadania we własnym zakresie, może nie tylko współpracować z podmiotami prywatnymi, na co pozwala art. 9 ust. 1, ale również współpracować z podmiotami publicznymi, na co pozwala art. 10 ust. 1. Statuując ogólne upoważnienie do współdziałania gminy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, nie determinuje form, w jakich może ona przebiegać. Formy te wynikają z odrębnych regulacji, w szczególności zawartych w samej ustawie o samorządzie gminnym.

Gmina, wybierając sposób realizacji zadania, które na niej ciąży, bez względu na podstawę tego obowiązku, ma zapewnioną daleko idącą swobodę. Stanowi o tym komentowany przepis, który nadaje gminie uprawnienie, nie zaś zobowiązanie. Podobnie czyni ustawodawca w ustawie o gospodarce komunalnej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 GospKomU, o formach i sposobach wykonywania gospodarki komunalnej decyduje rada gminy (miasta). Rozstrzygnięcie jest uznaniowe, co pozwala dostosować sposób wykonywania zadania, biorąc konkretne uwarunkowania, potrzeby i możliwości gminy.

Jeżeli gmina podejmie decyzję o współpracy z innymi podmiotami publicznymi, może ją kształtować w sposób elastyczny. Komentowane unormowanie nie precyzuje form współdziałania. Z treści art. 10 ust. 2 SamGmU wynika, że gminy, ich związki oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie pomagać. Pomoc ta może objąć też inne jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc ta nie jest została zdefiniowana, więc chodzi o każdą jej formę. Może mieć ona także charakter pomocy finansowej, co mogłoby budzić wątpliwości, więc ustawodawca wprost o tym przesądza. Może ona polegać zatem na zawarciu umowy darowizny, która może obejmować także środki finansowe. Pomoc może mieć charakter materialny, a przedmiotem darowizny mogą być także rzeczy. Oczywiście pomoc może być świadczona też na podstawie innych umów cywilnoprawnych albo w sposób niesformalizowany, np. poprzez udzielenie informacji, przekazanie analiz, ekspertyz, pomoc techniczną, jak i fizyczną, np. w razie powodzi czy innej sytuacji nadzwyczajnej. Założenie jest takie, że organy administracji publicznej nie reprezentują interesów konkurujących ze sobą społeczności, lecz współdziałają dla dobra wspólnego.

Zdarza się, że pomoc świadczona jednemu organowi administracji w zakresie prowadzonych przez niego spraw jest przewidziana w przepisach odrębnych, np. w zakresie postępowania dowodowego według KPA.

Unormowania ustawy o samorządzie gminnym przewidują, jako formy współpracy podmiotów publicznych, związki komunalne, porozumienia, stowarzyszenia. Dwie pierwsze mają charakter publicznoprawny, trzecia – prywatnoprawny. Publicznoprawne formy wiążą się z przeniesieniem odpowiedzialności publicznej za wykonanie zadania na inny podmiot (np. gminę, która przejęła je na podstawie porozumienia, lub związek komunalny). Dlatego też katalog publicznoprawnych form współpracy należy uznać za zamknięty. Bez wyraźnego ustawowego upoważnienia nie ma możliwości, by podmiot uczyniony właściwym w sprawie przez ustawodawcę stracił tę właściwość na rzecz innego podmiotu.

Formy prywatnoprawne nie prowadzą do zmiany właściwości, co prowadziłoby do przeniesienia odpowiedzialności publicznej za wykonanie zadania. W konsekwencji, obejmują jedynie sposób wykonania zadania przez gminę, która pozostaje właściwa. Dlatego też gmina ma tu pewną swobodę, której ograniczenia wynikają z ustawy o gospodarce komunalnej (zob. szerzej: komentarz do art. 9 SamGmU).

Warto zaznaczyć, że współpraca nie musi oznaczać wspólnego wykonywania zadań publicznych. Dotyczy ona ochrony wspólnych interesów, wypracowywania stanowiska wobec organów władzy państwowej itd. Gminy mogą tworzyć z innymi jednostkami samorządu terytorialnego stowarzyszenia, których celem będzie właśnie aktywność tego typu, nie zaś wykonywanie zadań. Gminy mogą też tworzyć fundacje i inne osoby prawne. Nie ma też przeszkód, by w ramach gospodarki komunalnej gmina przystąpiła do spółki z inną jednostką samorządu terytorialnego. Zob. szerzej na temat form współpracy przewidzianych w ustawie komentarze do art. 64, 74 oraz art. 84 SamGmU.

II. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie powiatowym

Nb 2

1. Identycznie sformułowana zasada wzajemnej pomocy dotyczy powiatów (art. 7a SamPowU). Należy jednak podkreślić, że udzielenie pomocy finansowej może nastąpić jedynie z związku z celem mieszczącym się w zadaniach własnych danej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchw. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 3.6.2009 r., Nr. 23/XII/09, www.bydgoszcz.rio.gov.pl). Powiaty mogą też korzystać z prawa do uczestniczenia w stowarzyszeniach, związkach komunalnych oraz zawierania porozumień.

III. Uwagi do odpowiednich regulacji ustawy o samorządzie województwa

Nb 3

1. Zgodnie z art. 8a SamWojU, województwa mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Ponadto, podobnie jak gminy i powiaty, województwa mogą uczestniczyć w stowarzyszeniach oraz mają prawo zawierania porozumień. Należy uznać, że zasada współpracy odnosi się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, a nawet do całości administracji publicznej (a także do relacji pomiędzy administracją i obywatelami i ich organizacjami).

[10] Art. 7 ust. 1 pkt 9 w brzmieniu ustawy z dnia 23.07.2003 r. (Dz.U. Nr 162, poz. 1568), która wchodzi w życie 17.11.2003 r.; pkt 14 zmieniony ustawą z dnia 18.04.2002 r. (Dz.U. Nr 62, poz. 558), która wchodzi w życie 22.06.2002 r.; pkt 17 w brzmieniu ustawy z dnia 20.02.2009 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 420), która wchodzi w życie 1.04.2009 r.; pkt 19 w brzmieniu ustawy z dnia 22.01.2010 r. (Dz.U. Nr 28, poz. 146), która wchodzi w życie 12.03.2010 r.; pkt 3a dodany ustawą z dnia 7.05.2010 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 675), która wchodzi w życie 17.07.2010 r.; pkt 6a dodany ustawą z dnia 9.06.2011 r. (Dz.U. Nr 149, poz. 887), która wchodzi w życie 1.01.2012 r.

[11] Zgodnie z wyrokiem Tryb. Konst. z dnia 26.09.2006 r. (Dz.U. Nr 181, poz. 1337) art. 8a traci moc z dniem 6.10.2006 r. jako niezgodny z art. 165 Konstytucji RP oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Spis treści

Spis treści

Wykaz skrótów

Ustawa o samorządzie gminnym

Rozdział 1. Przepisy ogólne

Rozdział 2. Zakres działania i zadania gminy