Zasady techniki prawodawczej

w zakresie aktów prawa miejscowego

KOMENTARZ PRAKTYCZNY

z wzorami oraz przykładami

D. Szafrański (red.), W. Białończyk, A. Bielecki, Ł. Kasiak, J. Piecha

WYDAWNICTWO C. H. BECK
WARSZAWA 2014

Redakcja: Dorota Waleszkiewicz

Wydawca: Wioleta Beczek

Zdjęcie na okładce: C iStock.com/Louis=

© Wydawnictwo C. H. Beck 2014

Wydawnictwo C. H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H.Beck

Wykonanie wersji elektronicznej: GroupMedia

ISBN 978-83-255-6121-5

Wstęp

Prezentowane opracowanie jest praktycznym komentarzem do przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego (APM). Odniesienie komentarza do ściśle określonej kategorii źródeł prawa, tj. aktów prawa miejscowego (ich projektów), wynika przede wszystkim ze znaczenia tego rodzaju aktów normatywnych w systemie prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawa miejscowego zajmują bowiem szczególną pozycję w systemie tego prawa, gdyż jako regulacje prawne stanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej obowiązują wyłącznie na obszarze ich właściwości miejscowej. Pozycję tego rodzaju aktów normatywnych wzmacnia przy tym fakt ich zróżnicowania pod względem treści i charakteru, a także intensywność stanowienia (wydawania). Właściwe (prawidłowe) przygotowanie, w tym zredagowanie, projektu APM stanowi istotne zadanie i poważne wyzwanie dla ich projektodawców. Zwłaszcza że prawodawca, określając sposób (metodę) stosowania przepisów zawartych w rozporządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” do APM, operuje w szczególności formułą „odpowiedniego stosowania”, którą odnosi do zasad regulujących sposób tworzenia projektów aktów prawnych należących do innych kategorii źródeł prawa.

Niniejszy komentarz jest pierwszym komentarzem do przepisów rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, który w całości poświęcony jest wyłącznie APM (ich projektom). Kwestia stosowania zasad wyrażonych w tych przepisach do APM nie stanowiła przedmiotu dotychczas wydanych komentarzy, z wyjątkiem jednego komentarza, w którym kwestię właściwego (prawidłowego) przygotowania, w tym redagowania, tego rodzaju aktów normatywnych podnoszono niejako „przy okazji” omawiania poszczególnych przepisów rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010). Zapewne podejście to uzasadniała okoliczność, że komentarze te dotyczyły całości problematyki związanej z tworzeniem (wydawaniem) regulacji prawnych (aktów normatywnych).

W trakcie przygotowywania niniejszego komentarza przyjęto jako podstawowe założenie, że tego rodzaju opracowanie przeznaczone jest przede wszystkim dla organów stanowiących APM (projektodawców tych aktów). Założenie to znalazło odzwierciedlenie w treści komentarza, w którym omówiono (skomentowano) nie tylko określone przepisy rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, mające zastosowanie (odpowiednie bądź bezpośrednie) wobec APM, ale omówienie to wzbogacono o liczne przykłady właściwie (prawidłowo) bądź błędnie przygotowanych (zredagowanych) przepisów APM. Opracowanie uwzględnia podstawowe orzecznictwo sądowe dotyczące zasad wyrażonych w rozporządzeniu w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” oraz wybraną literaturę przedmiotu z tego zakresu. Pamiętano przy tym o konieczności zachowania właściwych proporcji pomiędzy „praktycznością” komentarza a rozważaniami teoretyczno-prawnymi, przyjmując, że szersza egzemplifikacja prawidłowych rozwiązań w zakresie APM wymusza niejako „mniej miejsca” na szczegółowe rozważania natury teoretycznoprawnej.

Istotne znaczenie w zakresie kształtu prezentowanego komentarza odegrał również fakt, że komentarz jest w pewnym stopniu odpowiedzią na zapotrzebowanie na tego rodzaju opracowanie. Wynika to z doświadczeń niektórych Autorów komentarza związanych z organizowanymi i prowadzonymi od 2011 r. szkoleniami w ramach projektu „Dobre prawo – sprawne rządzenie” (Działanie 5.2 Program Operacyjny Kapitał Ludzki), którego jednym z partnerów jest Uniwersytet Warszawski (Wydział Prawa i Administracji). Przedmiotem tych szkoleń, które przeznaczone są dla pracowników samorządu terytorialnego (szczególnie na poziomie gminy), jest problematyka dotycząca m.in. tworzenia prawa miejscowego, w tym stosowania zasad techniki prawodawczej w odniesieniu do tego rodzaju aktów normatywnych. Uczestnicy tych wykładów niejednokrotnie podkreślali, że brak jest całościowego opracowania, którego przedmiotem byłyby kwestie związane bezpośrednio z przygotowaniem, w tym redagowaniem, APM (ich projektów).

Oddany do rąk Czytelników komentarz poprzedzają, zawarte we Wprowadzeniu, kwestie ogólne, które dotyczą znaczenia rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” w zakresie APM. Przyjęta w komentarzu systematyka omawianych kwestii (komentowanych przepisów) nie stanowi jednak pełnego odzwierciedlenia (odwzorowania) systematyki wynikającej z rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Autorzy bowiem uznali, że w pierwszej kolejności należy omówić przepisy, które określają zakres i sposób (metodę) stosowania zasad wynikających z przepisów niniejszego rozporządzenia względem APM ich projektów (dział VII). Rozstrzygnięcie na wstępie tej kwestii umożliwia omówienie (skomentowanie) pozostałych przepisów rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, które stosuje się wobec tego rodzaju aktów normatywnych. Podejście to znalazło wyraz w spisie treści niniejszego opracowania.

Prezentowany komentarz został przygotowany przez zespół Autorów złożony z pracowników naukowych i doktoranta Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz pracowników Kancelarii Sejmu zajmujących się przygotowywaniem (redagowaniem) projektów aktów normatywnych. Zawarte w komentarzu omówienia przepisów prawnych, dotyczących APM (ich projektów), są odzwierciedleniem nie tylko opinii i poglądów zespołu Autorów jako całości, ale także doświadczeń poszczególnych jego uczestników. Autorzy wyrażają nadzieję, że niniejszy komentarz przyczyni się nie tylko do rozwiązania problematycznych kwestii, które powstają w trakcie przygotowywania projektów aktów prawa miejscowego jako regulacji prawnych o zróżnicowanej treści, ale także do „lepszej” legislacji na poziomie tego rodzaju aktów normatywnych, a w konsekwencji – do realizacji zasady poprawnej legislacji, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Komentarz uwzględnia stan prawny na dzień 1.12.2013 r.

Warszawa, listopad 2013 r

Autorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AdmRWojU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)

AktyNormU

ustawa z 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267)

KPW

ustawa z 24.8.2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 395 ze zm.)

KW

ustawa z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 482 ze zm.)

PrPostSAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

RadaMinistrówU

ustawa z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

SamPowiatU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.)

WymTechDER

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 27.12.2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych (Dz.U. Nr 289, poz. 1699)

ZTPR

rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908)

ZTPUchw z 1991 r.

uchwała Nr 147 Rady Ministrów z 5.11.1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310)

ZTPZarz z 1961 r.

zarządzenie Nr 238 Prezesa Rady Ministrów z 9.12.1961 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Zasady techniki prawodawczej, Warszawa 1962)

2. Publikatory i czasopisma

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Dz.Urz.

Dziennik Urzędowy

GP

Gazeta Prawna

M.P.

Monitor Polski

NZS

Nowe Zeszyty Samorządowe

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNC

Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Seria B

PPP

Przegląd Prawa Publicznego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

3. Organy orzekające

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

4. Inne skróty

APM

akt prawa miejscowego

JST

jednostka samorządu terytorialnego

orz.

orzeczenie

pkt

punkt

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

s.

strona

t.j.

tekst jednolity

uchw.

uchwała

ust.

ustęp

w zw.

w związku

wyr.

wyrok

zd.

zdanie

ze zm.

ze zmianami

zob.

zobacz

ZTP

Zasady techniki prawodawczej

5. Piśmiennictwo

T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej

T. Bąkowski, Zasady techniki prawodawczej a prawotwórstwo organów jednostek samorządu terytorialnego, PiP 2006, Nr 1

T. Bąkowski i in., Zasady techniki prawodawczej

T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylweski, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Lex/el.

M. Bogusz, Konstrukcja

M. Bogusz, Konstrukcja upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego a konstrukcja upoważnienia do wydania rozporządzenia, GSP 2005, Nr 14

M. Błachut, W. Gromski, M. Zieliński, Komentarz

M. Błachut, W. Gromski, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004

T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp

T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2011

D. Dąbek, Prawo miejscowe…

D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007

B. Dolnicki, Przepisy

B. Dolnicki, Przepisy porządkowe jako akty prawa miejscowego, PPP 2008, Nr 12

L. Etel, Redagowanie

L. Etel, Redagowanie uchwał podatkowych rad gmin, Finanse Komunalne 2004, Nr 3

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2006

J. Jagielski, Węzłowe problemy

J. Jagielski, Węzłowe problemy stanowienia prawa miejscowego, w: K. Tetłak (red.), Wybrane aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego z perspektywy działalności organów nadzoru, Warszawa 2013

A. Malinowski, Redagowanie

A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006

A. Malinowski, Systematyka

A. Malinowski, Systematyka wewnętrzna ustawy, Warszawa 2007

E. Ochendowski, Prawotwórcza

E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, RPEiS 1999, Nr 1

G. Wierczyński, Redagowanie

G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010

M. Wincenciak, Sankcje

M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008

S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz

S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012

T. Zalasiński, Zasady

T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008

Część I

Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego

1. Charakter prawny Zasad techniki prawodawczej. Rozporządzenie w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” wydano na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8.8.1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.). Na mocy tego rozporządzenia ustanowiono „Zasady techniki prawodawczej”, które stanowią załącznik do niniejszej regulacji prawnej. Rozporządzenie to (a konkretniej jego integralny element w postaci załącznika – „Zasady techniki prawodawczej”) zawiera przepisy prawne, które kształtują zasady właściwego (prawidłowego) przygotowania, w tym redagowania, aktów prawa powszechnie obowiązującego oraz aktów prawa wewnętrznie obowiązującego (prawa wewnętrznego administracji). Przepisy te również dotyczą w określonym zakresie aktów prawa miejscowego, które należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego o ograniczonym terytorialnie (przestrzennie) zasięgu obowiązywania.

2. Znaczenie Zasad techniki prawodawczej dla aktów prawa miejscowego. Znaczenie przepisów ZTP w odniesieniu do aktów prawa miejscowego wynika co najmniej z kilku powodów:

1) ZTP znajdują – co do zasady – „odpowiednie zastosowanie” do aktów prawa miejscowego, w tym mających charakter przepisów porządkowych, co wynika bezpośrednio z § 143 ZTP. Oznacza to, że adresatem ZTP na poziomie tego rodzaju aktów normatywnych są organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej (organy administracji publicznej o ograniczonej terytorialnie jurysdykcji prawnej), które wyposażono w kompetencje w zakresie tworzenia aktów normatywnych należących do kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego). W literaturze przedmiotu krytycznie ocenia się nałożenie na organy samorządu terytorialnego obowiązku stosowania ZTP z uwagi na podstawę prawną ich ustanowienia, którą tworzy art. 14 ust. 4 pkt 1 RadaMinistrówU. Podnosi się przede wszystkim, że rozporządzenia wydane na podstawie ustawy o Radzie Ministrów adresowane są do organów administracji rządowej. Zob. np. G. Wierczyński, Redagowanie, s. 721;

2) cel stosowania i treść ZTP zostały określone w art. 14 ust. 5 RadaMinistrówU. Przepis ten wskazuje, że „Prezes Rady Ministrów wydając rozporządzenie (…), określi w szczególności elementy metodyki przygotowania i sposób redagowania projektów ustaw i rozporządzeń oraz innych normatywnych aktów prawnych, a także warunki, jakim powinny odpowiadać uzasadnienia projektów normatywnych aktów prawnych, jak również reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa. Stosowanie zasad techniki prawodawczej powinno zapewnić w szczególności spójność i kompletność systemu prawa oraz przejrzystość tekstów normatywnych aktów prawnych, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczeń praktyki”. Oznacza to, że ustawodawca nałożył na Prezesa Rady Ministrów, jako organ właściwy do wydania rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, obowiązek uregulowania w odniesieniu do aktów prawa miejscowego przede wszystkim elementów metodyki (całego procesu) przygotowania i sposobu redagowania tych aktów normatywnych, w tym dokonywania ich zmian, ustalania tekstu jednolitego, prostowania błędów oraz stosowania typowych środków techniki prawodawczej. Jednocześnie określił cel stosowania Zasad techniki prawodawczej, którym jest przede wszystkim zapewnienie spójności i kompletności systemu prawa oraz przejrzystości (czytelności) tekstów normatywnych aktów prawnych, w tym tekstów aktów prawa miejscowego. Realizacji tego celu odpowiada wyłącznie zobowiązanie do starannego (należytego) działania właściwych organów w zakresie przygotowywania, w tym redagowania, aktów prawa miejscowego, a nie zobowiązanie rezultatu.

3) ZTP stanowią zbiór dyrektyw (reguł) właściwego konstruowania aktów normatywnych, tj. w szczególności przygotowania i sposobu redagowania ich projektów oraz przeprowadzania zmian w systemie prawa. Naruszenie tych dyrektyw (reguł) może prowadzić do istotnych problemów związanych ze stosowaniem prawa, w tym z jego interpretacją (wykładnią) i zrozumieniem, jak również do stwierdzenia niezgodności danego aktu prawa miejscowego bądź konkretnych jego przepisów (rozwiązań) prawnych z ustawą. W kwestii skutków naruszenia ZTP kilkakrotnie wypowiedział się TK, m.in. w wyr.: z 29.10.2003 r. (K 53/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 83); z 12.12.2006 r. (P 15/05, OTK-A 2006, Nr 11, poz. 171). W wyrokach tych TK uznał, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może powodować naruszenie zasady poprawnej legislacji, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza że akty prawa miejscowego mogą być m.in. przedmiotem sądowej kontroli, wykonywanej przede wszystkim przez sądownictwo administracyjne.