Redakcja: Elżbieta Mamczarz

Opracowanie tabel: dr Marta Derlatka

© Copyright by Leszek Garlicki, Warszawa 2012

ISBN 978-83-7206-184-3

Wydanie XVI

Wydawca: LIBER sp. z o.o.

00-325 Warszawa ul. Krakowskie Przedmieście 24

tel. (22) 826-30-91, fax (22) 696-20-16

http://www.liber.pl, e-mail: liber@liber.pl

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Od autora

Jest to kolejne wydanie podręcznika, opracowane na tle już ponad piętnastoletnich doświadczeń obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku. Tak jak poprzednie, pisane było przede wszystkim z myślą o studentach uniwersyteckich wydziałów prawa i administracji. W obecnej wersji podręcznik uwzględnia stan prawny na 1 września 2012 roku.

Warto przypomnieć, że podręczniki prawa konstytucyjnego ukazują się obecnie w kilku ośrodkach akademickich. Można w szczególności korzystać z tak zwanego podręcznika lubelskiego (Polskie prawo konstytucyjne, W. Skrzydło [red.], Lublin 2010), podręcznika toruńskiego (Prawo konstytucyjne, Z. Witkowski [red.], Toruń 2012), podręcznika krakowskiego (Prawo konstytucyjne RP, P. Sarnecki [red.], Warszawa 2011), podręcznika łódzkiego (Polskie prawo konstytucyjne, D. Górecki [red.], Warszawa 2012) oraz podręcznika białostockiego (Prawo konstytucyjne, M. Grzybowski [red.], Białystok 2009), a także z autorskich podręczników B. Banaszaka (Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010), S. Sagana (Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2009) i M. Granata (Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2012). Wartościowe informacje porównawczoprawne są zawarte w pracy B. Banaszaka: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 20012.

Nagromadziła się już też literatura naukowa dotycząca nowej konstytucji. Z pozycji książkowych wymienić można: Wejście w życie nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Z. Witkowskiego (Toruń 1998); Zasady podstawowe polskiej Konstytucji, pod red. W. Sokolewicza (Warszawa 1998); Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce (Warszawa 1999 – Biuro RPO); W kręgu zagadnień konstytucyjnych, pod red. M. Kudeja (Katowice 1999); Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. R. Mojaka (Lublin 2000); Konstytucja – wybory – parlament, pod red. L. Garlickiego (Warszawa 2000); Pięć lat Konstytucji RP (Warszawa 2002); Sześć lat Konstytucji RP. Doświadczenia i inspiracje, pod red. L. Garlickiego i A. Szmyta (Warszawa 2003); P. Winczorek, Polska pod rządami konstytucji z 1997 r. (Warszawa 2006); Stosowanie Konstytucji RP z 1997 roku. Doświadczenia i perspektywy, pod red. Z. Maciąga (Kraków 2006); Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. E. Gdulewicz, H. Zięby-Załuckiej (Rzeszów 2007); Dwadzieścia lat transformacji ustrojowej w Polsce, pod red. M. Zubika (Warszawa 2010) oraz liczne pozycje szczegółowe, wymieniane przy kolejnych rozdziałach podręcznika. Dziesięcioleciu konstytucji został poświęcony czwarty numer „Przeglądu Sejmowego” z 2007 roku.

Charakter rozbudowanego komentarza ma praca: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Komentarz, pod red. L. Garlickiego (t. I-V, Warszawa 1999, 2001, 2003, 2005 i 2007). Bardzo wartościowe są też dalsze opracowania komentarzowe: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP, pod red. J. Bocia (Wrocław 1998); P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Warszawa 2010); W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (Kraków 2009); B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (Warszawa 2009). Wymienić tu także trzeba opracowania: Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych TK i wybranych sądów, red. M. Zubik, Warszawa 2011; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny pod red. W. Skrzydly, W. Grabowskiej i R. Grabowskiego, Warszawa 2009; Leksykon prawa konstytucyjnego, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2010.

Osobnego zasygnalizowania wymaga seria Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, redagowana przez K. Działochę i A. Preisnera pod auspicjami Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego, pomyślana jako pierwsze podsumowanie dorobku stosowania konstytucji z 1997 roku i obejmująca następujące opracowania: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP (red. K. Działocha, Warszawa 2005); Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce (red. A. Szmyt, Warszawa 2005); Sądy i trybunały w konstytucji i w praktyce (red. W. Skrzydło, Warszawa 2005); Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka (red. P. Sarnecki, Warszawa 2005); Zasady ustroju społecznego i gospodarczego w procesie stosowania konstytucji (red. C. Kosikowski, Warszawa 2005); Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP (red. S. Wronkowska, Warszawa 2006); Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne (red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006); System rządów RP. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa (red. M. Grzybowski, Warszawa 2006); Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje w praktyce (red. L. Wiśniewski, Warszawa 2006); Parlament. Model konstytucyjny a praktyka ustrojowa (red. Z. Jarosz, Warszawa 2006).

Wartościowe są liczne artykuły w czasopismach naukowych, ogólnotematycznych, jak zwłaszcza Państwo i Prawo oraz Przegląd Sądowy oraz wyspecjalizowanych w zagadnieniach konstytucyjnych, jak Przegląd Sejmowy, Przegląd Legislacyjny oraz niektóre zeszyty Gdańskich Studiów Prawniczych. Charakter podsumowujący dorobek polskich konstytucjonalistów ma praca: Nauka prawa konstytucyjnego w Polsce, pod red. M. Grzybowskiego i A. Szmyta, Gdańsk 2008 a ciekawą publikacją historyczną jest: Konstytucjonaliści polscy 1918-2011, pod… red. R. Mojaka, P. Sarneckiego i A. Szmyta, Warszawa 2012.

Aktualne teksty obowiązujących aktów normatywnych są publikowane w różnego rodzaju zbiorach – zob. zwłaszcza: J. Mordwiłko, Konstytucja. Wybór aktów prawnych do nauki prawa konstytucyjnego (Warszawa 2011), Konstytucja RP i inne teksty prawne, wprowadzenie L. Garlickiego, Warszawa 2011 (Teksty ustaw Becka); Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzenie M. Derlatka, Warszawa 2011; K. Grajewski, Prawo konstytucyjne. Wybór aktów prawnych, Warszawa 2009, Prawo konstytucyjne. Wybór aktów prawnych, red. M. Granat, M. Zubik, Warszawa 2009.

Za uwagi i propozycje recenzyjne autor pragnie wyrazić podziękowanie prof. Ryszardowi Chruściakowi z Uniwersytetu Warszawskiego.

Ku nowej konstytucji

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku, która stanowi obecnie podstawowy dokument ustrojowy naszego kraju, powinna być postrzegana na tle polskiej tradycji konstytucyjnej. Niezależnie bowiem od bieżących kompromisów ideologicznych i politycznych – które w treści tej konstytucji znalazły odzwierciedlenie – w wielu kwestiach nawiązuje ona (akceptująco lub negująco) do wcześniej ukształtowanych poglądów, praktyk i instytucji.

I. Konstytucje międzywojenne

1. Punktem wyjścia w rozwoju współczesnego polskiego konstytucjonalizmu była konstytucja z 17 marca 1921 roku, zwana popularnie Konstytucją marcową. Opierała się ona na typowych dla systemów demokratycznych zasadach: suwerenności narodu, podziału władz i zagwarantowania praw obywatelskich. Wprowadzała parlamentarny system rządów, a zasady relacji między legislatywą a egzekutywą kształtowała w nawiązaniu do instytucji III Republiki Francuskiej. Oznaczać to musiało wyraźne zwichnięcie równowagi między władzami, bo model III Republiki – tak jak uformowała go praktyka ustrojowa – charakteryzował się bardzo silną pozycją parlamentu, daleko posuniętą zależnością rządu od Izby Deputowanych (tak we Francji określano wówczas pierwszą izbę parlamentu) i pozostawieniem raczej ceremonialnego miejsca prezydentowi Republiki. Dla twórców Konstytucji marcowej był to model atrakcyjny, bo wszystkie właściwie partie reprezentowane w Sejmie obawiały się silnej osobowości Józefa Piłsudskiego, którego postrzegano jako najbardziej prawdopodobnego kandydata na urząd prezydenta.

Konstytucja marcowa nadała parlamentowi strukturę dwuizbową, z tym że Sejm (liczący czterystu czterdziestu czterech posłów wybieranych w pięcioprzymiotnikowych wyborach) zyskał wyraźną przewagę nad Senatem (stu jedenastu senatorów także wybieranych w pięcioprzymiotnikowych wyborach). Rola Senatu ograniczała się do uczestniczenia w procedurze uchwalania ustaw, natomiast Sejm – poza ostatecznym głosem w sprawach ustawodawstwa – dysponował też szerokim zakresem uprawnień kontrolnych wobec rządu i mógł – w każdym czasie – wyrazić wotum nieufności zarówno całemu gabinetowi, jak i poszczególnym ministrom. Rozwiązanie parlamentu mogło nastąpić zawsze na mocy uchwały Sejmu, natomiast prezydent mógł dokonać rozwiązania tylko za zgodą Senatu. Prezydent był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe (tzn. Sejm i Senat działające wspólnie), nie ponosił za swoją działalność odpowiedzialności parlamentarnej, natomiast w razie naruszenia konstytucji lub popełnienia przestępstwa mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Rząd był powoływany przez prezydenta, ale musiał cieszyć się zaufaniem większości sejmowej, jako że ponosił przed Sejmem odpowiedzialność parlamentarną (polityczną) i to zarówno o solidarnym, jak i indywidualnym charakterze.

Był to więc system o skrajnie parlamentarnym charakterze, a jego prawidłowe funkcjonowanie było uzależnione od istnienia w Sejmie stabilnej większości zdolnej do udzielania poparcia istniejącemu rządowi. Brak takiej większości musiał prowadzić do kryzysu parlamentarnego, bo rząd nie miał możliwości działania bez poparcia Sejmu, a pozycja prezydenta była zbyt słaba, by mogły funkcjonować tak zwane gabinety prezydenckie. W praktyce szybko okazało się, że Sejm nie był zdolny do wyłonienia stabilnej większości. Efektem tego były częste upadki gabinetów, trudności w tworzeniu koalicji partyjnych w Sejmie i w uchwalaniu ustaw. W sposób zdecydowanie negatywny rzutowało to na autorytet parlamentu i partii politycznych sterujących jego działaniami. Ułatwiło to Józefowi Piłsudskiemu zdobycie poparcia społecznego dla dokonania zamachu stanu i przejęcia władzy w maju 1926 roku.

2. Konstytucyjnym wyrazem tych wydarzeń była tak zwana nowela sierpniowa (2 sierpnia 1926) wprowadzająca zmiany do Konstytucji marcowej. Wzmocniła ona pozycję prezydenta, przyznając mu między innymi samodzielne prawo rozwiązania Sejmu oraz (z upoważnienia parlamentu i za zgodą rządu) prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy. Ograniczeniom uległy też możliwości wyrażenia przez Sejm wotum nieufności rządowi i ministrom, choć sama zasada parlamentarnej odpowiedzialności rządu została zachowana. Faktyczny mechanizm władzy przesunął się jednak poza schemat założony konstytucyjnie, gdyż głos decydujący należał do Józefa Piłsudskiego, mimo że odmówił on przyjęcia urzędu prezydenta. Koniec lat dwudziestych to okres stałego konfliktu Piłsudskiego z parlamentem (gdzie większość zachowały partie opozycyjne wobec obozu sanacyjnego); nierzadko dochodziło przy tym do działania obok istniejących rozwiązań konstytucyjnych, a nawet do ich wyraźnego naruszania. Dopiero po tak zwanych wyborach brzeskich (1930) sanacja uzyskała większość w obu izbach i to pozwoliło jej na doprowadzenie do uchwalenia nowej konstytucji (przy czym też nie w pełni przestrzegano reguł procedury sejmowej).

3. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku opierała się na zupełnie innych założeniach ideologicznych niż jej poprzedniczka z 1921 roku. Wyrażała ona zdecydowanie autorytarną formę rządów, choć ujętą w formy nowego porządku konstytucyjnego. Pierwsze miejsce w państwie przyznawała prezydentowi wybieranemu przez Zgromadzenie Elektorów (których większość była wyłaniania przez Sejm i Senat). Jeżeli jednak ustępujący prezydent wskazał innego kandydata, to rozstrzygnięcie zapadało w głosowaniu powszechnym. Na wypadek wojny prezydent mógł mianować swojego następcę – rozwiązanie to pozwoliło na utrzymanie konstytucyjnej ciągłości władzy po 1939 roku. Prezydent nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej ani konstytucyjnej. Powoływał rząd i mógł dokonywać zmian w jego składzie (jednak rząd ponosił także odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu). Prezydent mógł w każdym czasie rozwiązać Sejm i Senat, przyznane mu też zostały dość szerokie kompetencje w zakresie stanowienia prawa. O słabości parlamentu przesądził też system wyborczy, bo ordynacje wyborcze faktycznie pozbawiły opozycję szans na zgłoszenie swoich kandydatów.

Konstytucja kwietniowa pisana była z myślą o silnej prezydenturze i wiązano ją oczywiście z osobą Józefa Piłsudskiego. Przyjęto ją jednak zbyt późno, bo Marszałek zmarł w maju 1935 roku. Zabrakło tym samym osoby zdolnej do wypełnienia nowych zadań konstytucyjnych, a samej konstytucji dane były tylko cztery lata funkcjonowania w niepodległej Polsce.

II. Okres Polski Ludowej

4. Po II wojnie światowej na ziemiach polskich ukształtował się nowy system władzy faktycznej, która – niezależnie od braku legitymacji konstytucyjnej czy politycznej – określiła nowy porządek ustrojowy. Po okresie rozwiązań tymczasowych (gdy tzw. Krajowa Rada Narodowa proklamowała się jako tymczasowy parlament), po uznaniu nowej władzy przez mocarstwa zachodnie i po przeprowadzeniu (wątpliwych co do swej rzetelności) wyborów parlamentarnych, w lutym 1947 roku, ukonstytuował się tak zwany Sejm Ustawodawczy, który niemal od razu, to jest 19 lutego 1947 roku, przyjął tak zwaną Małą Konstytucję. W swej treści nawiązywała ona do Konstytucji marcowej, formułując, między innymi, zasadę podziału władz. Jednoizbowy Sejm był organem ustawodawczym (ale dopuszczono też dekrety z mocą ustawy wydawane przez rząd i wymagające akceptacji najpierw Rady Państwa, a potem Sejmu), wybierał prezydenta, mógł wyrazić wotum nieufności rządowi i ministrom. Nowym organem była Rada Państwa (złożona z prezydenta, marszałka i wicemarszałków Sejmu, prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz innych osób), która w pewnych sytuacjach mogła działać w zastępstwie Sejmu. Budowa organów centralnych odpowiadała więc modelowi parlamentarno-gabinetowemu, ale było to podobieństwo czysto formalne. System parlamentarny nie może bowiem działać bez opozycji, a ta została ostatecznie zlikwidowana już w końcu 1947 roku. W rzeczywistości politycznej postanowienia konstytucyjne stanowiły tylko fasadę ukrywającą realny system sprawowania władzy, podporządkowany zasadzie kierowniczej roli partii (PPR, a potem PZPR) i ograniczający suwerenność Polski na rzecz ZSRR.

Próby – fasadowego choćby – nawiązywania do demokratycznych rozwiązań Konstytucji marcowej zakończyły się na przełomie 1948 i 1949 roku. Gdy zaś w początku lat pięćdziesiątych przystąpiono do prac nad nową konstytucją, było już oczywiste, że podstawowym wzorem dla jej twórców ma być radziecka konstytucja z 1936 roku, w miarę wiernie kopiowana przez niemal wszystkie państwa regionu.

5. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku powstała w najgorszym chyba okresie powojennej historii Polski, określanym potem enigmatycznym pojęciem „okres błędów i wypaczeń”. Od razu było oczywiste, że nowa konstytucja nie będzie stosowana w praktyce, a jej sformułowania będą mieć czysto deklaratywny charakter, ukrywający ówczesną rzeczywistość epoki stalinizmu.

Konstytucja z 1952 roku zrywała z koncepcjami Konstytucji marcowej, odrzucając zasadę podziału władz i organizując system centralnych organów państwa wokół tak zwanej zasady jednolitości (jedności) władzy państwowej. Określała ona Sejm jako najwyższy organ władzy państwowej i przewidywała jednostronne podporządkowanie Sejmowi pozostałych typów organów państwa, a więc administracji, sądownictwa i prokuratury. Zniesiono urząd prezydenta, natomiast nowy kształt nadano Radzie Państwa (wybieranej przez Sejm spośród posłów), która z jednej strony, przejęła niektóre kompetencje głowy państwa, a z drugiej strony, zyskała tak zwane kompetencje zastępcze wobec Sejmu, które pozwalały jej działać zamiast Sejmu w wielu podstawowych sprawach, a zwłaszcza w dziedzinie ustawodawstwa. Rząd był powoływany przez Sejm, który w każdym czasie mógł odwoływać poszczególnych ministrów i powoływać na ich miejsce nowych, podobne uprawnienie przysługiwało też Radzie Państwa w okresie między sesjami Sejmu. Nie istniał Trybunał Konstytucyjny ani Trybunał Stanu, a Sąd Najwyższy miał być powoływany przez Radę Państwa na okres pięciu lat.

Konstytucja proklamowała liczne prawa i wolności obywateli, dając – zgodnie z ówczesną doktryną – wyraźne pierwszeństwo prawom socjalnym i ekonomicznym, a wolności osobiste i polityczne traktując w bardziej skrótowy sposób. Nie sformułowano żadnych instytucjonalnych gwarancji praw i wolności, nie przewidziano także sądowej procedury ochrony przed ich naruszeniami.

Raz jeszcze trzeba podkreślić, że konstytucja – w założeniu jej twórców – miała być dokumentem o charakterze przede wszystkim politycznym, bardzo słabo natomiast wyrażono jej rolę prawną jako najwyższego aktu obowiązującego prawa. Wspomniałem już, że nie istniały procedury chroniące prawną nadrzędność konstytucji, sam tekst był napisany językiem lakonicznym, ogólnikowym i wieloznacznym, co pozostawiło daleko idącą swobodę w jego interpretacji.

6. Praktyka konstytucyjna całkowicie zdeprecjonowała rolę i znaczenie tego dokumentu. Prawa i wolności jednostki realnie nie istniały, nie było niezawisłych sądów zdolnych do wymuszenia ich przestrzegania przez policję czy organy administracji państwowej. Nie istniała opozycja, a rzeczywisty mechanizm władzy wyrażany był zasadą kierowniczej roli partii i wszechwładzy rządowych resortów gospodarczych. Rola Sejmu została sprowadzona niemal do zera: zbierał się dwukrotnie w roku na kilkudniowe sesje, a resztę jego kompetencji wykonywała „zastępczo” Rada Państwa.

Obraz ten uległ pewnym przekształceniom po tak zwanym Październiku, gdy na przełomie lat 1956 i 1957 kierownictwo PZPR znalazło się w rękach grupy odcinającej się od stalinowskich metod rządzenia. Zarysowały się pewne elementy praworządności i ustały najbardziej drastyczne praktyki aparatu bezpieczeństwa, ale nie zmieniło to istoty systemu, który nadal oparty był na zasadzie kierowniczej roli partii i wykluczeniu pluralizmu politycznego. W funkcjonowaniu aparatu państwowego zasadniczemu ograniczeniu uległa rola Rady Państwa, co trochę wzmocniło pozycję Sejmu, który zbierał się teraz na kilkumiesięczne sesje i praktycznie monopolizował funkcję ustawodawczą. Nie miało to większego znaczenia politycznego (choć nie można zapominać o istnieniu w Sejmie kilkuosobowej reprezentacji związanej z Kościołem), ale stabilizowało praktykę funkcjonowania parlamentu, nierzadko nawiązującą do mechanizmów z okresu międzywojennego.

Zmian zasadniczych nie przyniosło także następne dwudziestolecie, choć stopniowo zmieniały się ekipy polityczne, a system rządów ulegał postępującej erozji. W lutym 1976 roku dokonana została rewizja konstytucji z 1952 roku, co trzeba było traktować jako pewien program minimum, gdyż jednocześnie zrezygnowano z uchwalania nowej konstytucji, wyłamując się w ten sposób z typowego w skali obozu trendu. Nowela lutowa przeformułowała podstawowe zasady ustroju, określając PRL jako państwo socjalistyczne, konstytucjonalizując – nienormowaną dotąd prawnie – zasadę „przewodniej roli PZPR w budowie socjalizmu” i określając przyjaźń i współpracę z ZSRR jako jedną z podstaw polityki zagranicznej. Na nowo napisano wiele postanowień o prawach i wolnościach obywateli, co jednak nie przyczyniło się do nadania im większej precyzji ani też nie utworzyło systemu instytucjonalnych gwarancji ich ochrony. Najmniejsze zmiany zaszły w postanowieniach dotyczących naczelnych organów państwowych, po raz pierwszy dostrzeżono natomiast potrzebę ochrony konstytucji przed naruszeniami i w tym zakresie powierzono – skromne zresztą – kompetencje Radzie Państwa.

7. Dopiero wydarzenia lata 1980 roku przyniosły zasadniczą reorientację myślenia konstytucyjnego. W oparciu o koncepcję pluralizmu politycznego i roli konstytucji jako dokumentu, z jednej strony, ograniczającego swobodę działania rządzących, a z drugiej strony, ustalającego pewne reguły gry między władzą a opozycją, formułować zaczęto wiele nowych idei i postulatów. Nie znalazło to wprawdzie niemal żadnego odzwierciedlenia w przepisach konstytucyjnych (dopiero w marcu 1982 roku – a więc już w stanie wojennym – wprowadzono do konstytucji przepisy o Trybunale Konstytucyjnym i Trybunale Stanu), ale dość wyraźnie uzmysłowiło, iż konstytucjonalizm socjalistyczny wyczerpał już swoje możliwości.

Okres lat osiemdziesiątych trzeba dziś postrzegać jako okres postępującego rozpadu systemu, któremu ani stan wojenny, ani później podejmowane próby dialogu z opozycją nie mogły już pomóc. W płaszczyźnie konstytucyjnych relacji między Sejmem, Radą Państwa i rządem nie było to jeszcze widoczne (pierwszym przykładem było doprowadzenie do dymisji gabinetu Messnera jesienią 1988 roku). Natomiast niespodziewanemu rozwojowi uległ system instytucjonalnych gwarancji konstytucyjności i legalności: od 1980 roku istniał już Naczelny Sąd Administracyjny, w 1985 roku utworzono ostatecznie Trybunał Konstytucyjny, a w 1987 roku – urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Orzecznictwo tych sądów i aktywność Rzecznika zaczęły nadawać nowe znaczenie prawnej roli konstytucji. Choć nie było to w stanie zagrozić systemowi rządów, jednak torowało drogę nowym koncepcjom i ideom, w efekcie czego Polska wyraźnie wyprzedziła inne państwa tak zwanego obozu socjalistycznego.

Zasadniczy cios systemowi nadała jednak pogarszająca się sytuacja gospodarcza i rosnąca aktywność (nielegalnej) „Solidarności” wspieranej przez grupy opozycyjnych intelektualistów. Doprowadziło to ostatecznie wiosną 1989 roku do tak zwanego Okrągłego Stołu – rozmów, które miały wypracować pewien modus vivendi między władzą a opozycją. W aspekcie politycznym rozmowy te przyniosły trzy zasadnicze ustalenia.

Po pierwsze, postanowiono przywrócić „Solidarność” do legalnego istnienia nie tylko w charakterze związku zawodowego, ale i ruchu politycznego.

Po drugie, postanowiono przeprowadzić przyspieszone wybory parlamentarne, które miały otworzyć „Solidarności” szansę zdobycia większości w senacie (przy tej okazji przywrócono też dwuizbowość parlamentu) i zapewnić jej ograniczoną reprezentację w Sejmie. Prawo wyborcze nadawało w pełni demokratyczny charakter wyborom do Senatu, natomiast z góry przewidywało podział mandatów w Sejmie (65 proc. dla dotychczasowego układu politycznego i 35 proc. dla „Solidarności” – dlatego ten Sejm określano mianem „Sejm kontraktowy”).

Po trzecie, postanowiono dokonać zmian w konstytucji z 1952 roku, obejmujących między innymi ponowne pojawienie się urzędu prezydenta, i to o bardzo poważnych kompetencjach.

Koncepcja utrzymania rządów za cenę ustępstw na rzecz opozycji nie powiodła się. Wybory parlamentarne z czerwca 1989 roku przyniosły druzgocącą porażkę dawnego układu politycznego, a większość czołowych polityków PZPR znalazła się poza Sejmem. Nowy parlament dokonał wprawdzie – zgodnie z wiosennymi ustaleniami – wyboru gen. Wojciecha Jaruzelskiego na stanowisko prezydenta, ale już po sześciu tygodniach powstał rząd Tadeusza Mazowieckiego, co oznaczało otwarcie nowej epoki w dziejach Polski.

III. Początki III Rzeczypospolitej

8. Konstytucyjnym wyrazem porozumienia Okrągłego Stołu była tak zwana nowela kwietniowa (7 kwietnia 1989), odzwierciedlająca kompromis zawarty przez polityków. Jej rozwiązania nie układały się jednak w logiczny schemat mający na celu wprowadzenie nowego, demokratycznego systemu rządów, lecz stanowiły wypadkową sprzecznych dążeń i oczekiwań obu stron. O ile na płaszczyźnie politycznej strona społeczna uzyskała istotne koncesje (wybory i udział w nich „Solidarności”), o tyle w płaszczyźnie konstytucyjnej musiała za to zapłacić. Na tym tle należy postrzegać utworzenie urzędu prezydenta i wyposażenie go w liczne kompetencje pozwalające na ograniczenie roli parlamentu.

Niezmieniony został przepis konstytucji określający Sejm jako najwyższy organ władzy państwowej, jednak nowela kwietniowa znacznie osłabiła pozycję Sejmu. Przede wszystkim powrócono do dwuizbowej struktury parlamentu, to jest powołano do życia Senat, który składał się ze stu senatorów, wybieranych po trzech w województwach stołecznym i katowickim i po dwóch w pozostałych (przypomnieć trzeba że w owym czasie istniało czterdzieści dziewięć województw). Kompetencje Senatu ograniczały się niemal wyłącznie do udziału w ustawodawstwie. Ustawa musiała zostać najpierw uchwalona przez Sejm (Senat był jednym z podmiotów mających prawo inicjatywy ustawodawczej), następnie podlegała rozpatrzeniu przez Senat, który mógł zaproponować poprawki do ustawy lub odrzucenie jej w całości. Te propozycje Senatu rozpatrywał następnie Sejm, który mógł je odrzucić większością dwóch trzecich głosów.

Sejm i Senat – działające jako Zgromadzenie Narodowe – dokonywały wyboru prezydenta na sześcioletnią kadencję. Zgromadzenie mogło też (większością dwóch trzecich głosów) postawić prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu oraz (większością trzech piątych głosów) uznać trwałą niezdolność prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia. Oskarżenie przed Trybunałem Stanu mogło dotyczyć naruszenia konstytucji lub ustaw (odpowiedzialność konstytucyjna) i doprowadzić do skazania na utratę urzędu. Prezydent nie ponosił natomiast odpowiedzialności politycznej przed parlamentem, gdyż nie istniała możliwość jego odwołania przez parlament przed upływem kadencji.

Nowy art. 32 ust. 2 konstytucji wskazywał, że „[…] prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania międzypaństwowych sojuszy politycznych i wojskowych”. Nie było jasne, czy przepis ten określa tylko cele, którymi prezydent powinien się kierować przy wykonywaniu swoich kompetencji określonych w innych postanowieniach konstytucyjnych, czy też wyraża także samoistne kompetencje prezydenta. Gdyby przyjąć tę drugą interpretację (a nieprecyzyjność sformułowań art. 32 tego nie wykluczała), to prezydent stawał się piastunem bardzo silnych i nieokreślonych pełnomocnictw. Prezydent otrzymał też liczne wyraźnie ujęte kompetencje, między innymi w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.

Prezydentowi przyznano znaczące środki oddziaływania na parlament. Po pierwsze, prezydent podpisywał wszystkie ustawy przyjęte przez Sejm i Senat, mógł też zgłosić weto wobec ustawy (które mogło być odrzucone przez Sejm większością dwóch trzecich głosów), mógł też – przed złożeniem podpisu – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie, czy ustawa jest zgodna z konstytucją. Zniesiono natomiast instytucję dekretów z mocą ustawy, a tym samym prezydent nie mógł przejmować ustawodawczej funkcji parlamentu. Po drugie, prezydent miał możliwość rozwiązania Sejmu (co oznaczało też rozwiązanie Senatu), jednak tylko w trzech sytuacjach: jeżeli Sejm przez trzy miesiące nie powoła rządu, jeżeli przez trzy miesiące nie uchwali ustawy budżetowej, jeżeli podejmie ustawę lub uchwałę, która uniemożliwi prezydentowi wykonywanie jego konstytucyjnych uprawnień określonych w art. 32 ust. 2. Ta ostatnia przesłanka była na tyle nieokreślona, że dawała prezydentowi bardzo silną pozycję w razie ewentualnego konfliktu z Sejmem.

Tak jak poprzednio, rząd i poszczególni ministrowie byli powoływani przez Sejm, ale prezydent uzyskał wyłączne prawo przedstawiania kandydata na premiera. Natomiast powoływanie ministrów mogło następować tylko na wniosek premiera uzgodniony z prezydentem. Sejm miał możliwość odmówienia powołania takich kandydatów, ale nie mógł zgłosić kandydatów własnych, a przedłużający się konflikt nad tworzeniem rządu mógł prowadzić po trzech miesiącach do rozwiązania Sejmu. Sejm mógł w każdym czasie odwołać zarówno całą Radę Ministrów, jak i jej poszczególnych członków, zachowana więc została zasada politycznej odpowiedzialności rządu przed Sejmem. Prawa odwoływania ministrów nie miał natomiast prezydent; raz powołany gabinet musiał być przez prezydenta tolerowany. Pewne uzależnienie prezydenta od rządu wynikało z wymogu, by ważniejsze akty prawne prezydenta były kontrasygnowane przez premiera. Zakres tych aktów miała określić odrębna ustawa, a ponieważ nie doszło do jej uchwalenia, instytucja kontrasygnaty pozostała na papierze.

Nowela kwietniowa wprowadziła system rządów stanowiący szczególne przemieszanie dawnej koncepcji jednolitości władzy państwowej z elementami prezydencjalizmu (w niektórych sformułowaniach nowela kwietniowa przypominała nieco francuską konstytucję V Republiki z 1958 roku). Powiązanie noweli z dawnym tekstem konstytucji z 1952 roku musiało doprowadzić do wewnętrznych sprzeczności. W wielu fragmentach nowe rozwiązania można było ocenić jako antyparlamentarne, a nawet – potencjalnie – antydemokratyczne, gdyż prezydentowi powierzono poważne kompetencje ujęte w tak nieprecyzyjny sposób, że pozwalało mu to na ich wykorzystanie w każdym właściwie kierunku. Takie było jednak założenie autorów noweli kwietniowej, którzy postrzegali prezydenturę jako ostatnią gwarancję zachowania istniejącego systemu władzy i pragnęli pozostawić prezydentowi możliwość przekreślenia ustaleń Okrągłego Stołu.

9. Praktyka konstytucyjna poszła w zupełnie innym kierunku. Prezydentem został wprawdzie gen. Wojciech Jaruzelski, ale nie podejmował on prób wykorzystywania swoich szerokich kompetencji i lojalnie akceptował zachodzące przemiany polityczne, których symbolem był rząd Tadeusza Mazowieckiego. Dość szybko doprowadziło to do parlamentaryzacji systemu: ośrodkiem podejmowania decyzji politycznych stał się rząd działający w porozumieniu z klubami większości parlamentarnej, a rola prezydenta ograniczyła się do skromnych tylko rozmiarów. Model faktyczny istotnie rozmijał się więc z modelem zakładanym przez twórców noweli kwietniowej, a niebezpieczeństwa mogące wynikać z tego modelu nie potwierdziły się w nowej rzeczywistości ustrojowej.

Już jesienią 1989 roku oczywista stała się potrzeba uchwalenia nowej konstytucji. Obie izby parlamentu powołały specjalne komisje mające przygotować projekt, jednocześnie zdawano sobie sprawę z tego, że pewne zmiany muszą być dokonane natychmiast, bez czekania na zakończenie prac nad pełną formą konstytucji. Dało to początek dwutorowości prac konstytucyjnych, z jednej strony – przygotowywano nową konstytucję (a miało to zabrać ponad siedem lat), z drugiej, dokonywano cząstkowych zmian w konstytucji obowiązującej.

Taka była geneza tak zwanej noweli grudniowej (29 grudnia 1989), która całkowicie przeredagowała pierwszy rozdział konstytucji, usuwając z niego zasady kierowniczej roli partii oraz przyjaźni ze Związkiem Radzieckim, a zapisując nowe podstawowe zasady ustroju politycznego. Znaczenie wiodące przypadało nowemu art. 1, określającemu Polskę jako „[…] demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej”; bardzo ważne były też postanowienia o pluralizmie politycznym (art. 4), swobodzie działalności gospodarczej (art. 6) i ochronie własności (art. 7). Dawne przepisy konstytucyjne zyskały w ten sposób nowe podstawy aksjologiczne, co szybko znalazło stosowne rozwinięcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i innych organów sądowych.

W marcu 1990 roku dokonano kolejnej nowelizacji konstytucji, wprowadzając nowe postanowienia o ustroju władzy lokalnej i reaktywując system samorządu terytorialnego.

10. Rozwój sytuacji politycznej stworzył latem 1990 roku okoliczności, dzięki którym gen. Wojciech Jaruzelski zadeklarował gotowość ustąpienia z urzędu prezydenta. Ponieważ nie widziano sensu w utrzymywaniu kompetencji Zgromadzenia Narodowego do dokonywania wyboru prezydenta, nowela konstytucyjna z 27 września 1990 roku wprowadziła tryb powoływania prezydenta w głosowaniu powszechnym i skróciła kadencję prezydenta do pięciu lat. W grudniu 1990 roku na urząd prezydenta został wybrany Lech Wałęsa.

W ciągu następnego roku dojrzewała koncepcja przyspieszenia wyborów parlamentarnych – pamiętamy, że wybory z 1989 roku miały charakter w pełni demokratyczny tylko w odniesieniu do Senatu, natomiast w Sejmie był z góry określony podział mandatów między poszczególne ugrupowania. Jesienią 1991 roku Sejm podjął uchwałę o samorozwiązaniu. Wybory przyniosły parlamentowi legitymację demokratyczną, ale doprowadziły do bardzo silnego rozbicia Sejmu, przez co nie było możliwe ukształtowanie stabilnej większości popierającej rząd. Gabinet Jana Olszewskiego, utworzony w grudniu 1991 roku w oparciu o bardzo chwiejną koalicję kilku ugrupowań, dość szybko znalazł się w konflikcie z prezydentem Wałęsą. Doprowadziło to do odwołania tego rządu przez Sejm (czerwiec 1992), dopiero jednak pod koniec lipca udało się uformować nowy gabinet pod kierownictwem Hanny Suchockiej. Przy tej okazji wyraźnie ujawniły się luki i wady obowiązujących uregulowań konstytucyjnych, co przekonało polityków do podjęcia szerszej reformy obowiązującej konstytucji.

Prace nad nową konstytucją toczyły się w parlamencie od 1989 roku, ale przed wyborami 1991 roku udało się wypracować jedynie projekty, przy czym zarysowały się znaczne rozbieżności między izbami – ostatecznie w każdej z nich powstał odrębny projekt. Nie udało się więc 3 maja 1991 roku uchwalić nowej konstytucji, jak to pierwotnie zamierzano. Po wyborach 1991 roku postanowiono prace konstytucyjne uporządkować, czego efektem była ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 roku o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powierzyła ona uchwalenie nowej konstytucji Zgromadzeniu Narodowemu (co miało zapobiec sporom między izbami); projekt miała wypracować Komisja Konstytucyjna złożona z czterdziestu sześciu posłów i dziesięciu senatorów, a konstytucja uchwalona przez Zgromadzenie wymagała jeszcze potwierdzenia w referendum. Jak wiadomo odbyło się ono dopiero wiosną 1997 roku.

Przewlekanie się prac nad nową konstytucją doprowadziło do pojawienia się idei uchwalenia aktu tymczasowo regulującego kwestie wymagające najpilniejszego uporządkowania, a więc stosunki między parlamentem, prezydentem a rządem. Pierwsze projekty wniesiono na jesieni 1991 roku, a rok później uchwalono ustawę konstytucyjną z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, zwaną popularnie Małą Konstytucją.

IV. Mała Konstytucja

11. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku była w założeniu aktem tymczasowym i niepełnym. Regulowała ona zagadnienia władzy ustawodawczej (rozdz. 2), władzy wykonawczej (rozdz. 3 i 4) oraz samorządu terytorialnego (rozdz. 5). W pozostałych kwestiach utrzymywała obowiązywanie dawnych przepisów konstytucyjnych, choć jednocześnie deklarowała, że „[…] traci moc Konstytucja z 22 lipca 1952 r.” (art. 77).

12. Relacje między legislatywą a egzekutywą podporządkowano zasadzie podziału władz (art. 1 Małej Konstytucji), tym samym oderwano się od zasady jednolitości władzy państwowej, a Sejm utracił swoją dawną pozycję najwyższego organu władzy państwowej.

Pozostawiono zasadę dwuizbowości parlamentu, przy czym koncepcja i pozycja Senatu nie uległy zmianom. Nadal więc Sejm liczył czterystu sześćdziesięciu posłów i pochodził z powszechnych i równych wyborów, a Senat liczył stu senatorów i pochodził z wyborów powszechnych, z tym że senatorowie byli wybierani po dwóch z każdego województwa (a w województwie stołecznym i katowickim – po trzech). Nadal też Sejm pozostawał izbą znacznie silniejszą, bo obok funkcji ustawodawczej sprawował kontrolę nad działalnością rządu, uczestniczył w jego powoływaniu i mógł egzekwować jego odpowiedzialność, a także powoływał wiele innych organów państwa. Kompetencje Senatu ograniczały się niemal wyłącznie do udziału w ustawodawstwie: Senat rozpatrywał każdą ustawę uchwaloną przez Sejm, mógł do niej zaproponować poprawki lub wnieść o jej odrzucenie (propozycje te mogły zostać odrzucone przez Sejm bezwzględną większością głosów, ale jeśli takiej większości zabrakło, to uznawało się je za przyjęte). Był to jeden z przykładów tak zwanej racjonalizacji systemu – Sejm mógł narzucić swą wolę Senatowi, ale pod warunkiem zbudowania bezwzględnej większości. Jeśli nie udało się stworzyć takiej większości, to – jak gdyby za karę – Sejm musiał ustąpić przed wolą Senatu. Parlament przestał być jednak wyłącznym ustawodawcą. Choć nie powrócono do instytucji dekretów z mocą ustawy (prezydent nadal pozbawiony był prawa stanowienia aktów o mocy ustawy), to wprowadzono rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez rząd i podpisywane przez prezydenta. Mogły one być wydawane tylko w ramach ogólnej delegacji udzielonej w ustawie, więc musiały się opierać na przyzwoleniu parlamentu. W praktyce parlament nigdy nie udzielił takiego przyzwolenia.

13. Najwięcej trudności sprawiało twórcom Małej Konstytucji określenie pozycji i kompetencji prezydenta. Z jednej strony, było oczywiste, że w konstytucji nie powinny pozostać antyparlamentarne akcenty noweli kwietniowej, zwłaszcza że układ polityczny, któremu miały one służyć, przeszedł już do historii. Z drugiej strony, rozbicie polityczne Sejmu (a więc jego słabość) i silna osobowość Lecha Wałęsy utrudniały wprowadzanie ograniczeń dotychczasowej pozycji głowy państwa.

Zachowany został model kompromisowy – pozbawiony wewnętrznej spójności. Utrzymano zasadę wyboru prezydenta przez naród (co jest rozwiązaniem typowym dla systemu prezydenckiego); prezydent zachował też szczególną pozycję w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Artykuł 28 ust. 2 Małej Konstytucji wskazywał: „[…] prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium oraz przestrzegania umów międzynarodowych”. Była to formuła bardzo zbliżona do dawnego art. 32 ust. 2 konstytucji i pozostawiająca podobne wątpliwości interpretacyjne. Dalsze postanowienia Małej Konstytucji przyznawały prezydentowi sprawowanie ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków zagranicznych (art. 32 ust. 1) oraz zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa (art. 34), co też było dalekie od precyzji i kryło w sobie zapowiedź konfliktów kompetencyjnych z rządem.

Prezydent zachował swe uprawnienia w procesie ustawodawczym, a zwłaszcza – przed podpisaniem ustawy – możliwość złożenia weta wobec ustawy przyjętej przez parlament lub też skierowania tej ustawy do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania jej zgodności z konstytucją. Zachował także prawo rozwiązania Sejmu (co oznaczało jednoczesne rozwiązanie Senatu), ale tylko w trzech sytuacjach: jeżeli w ciągu trzech miesięcy nie zostanie uchwalona ustawa budżetowa (art. 21 ust. 4), jeżeli nie powiodą się kolejne stadia tworzenia rządu (art. 62), jeżeli Sejm wyrazi rządowi tak zwane niekonstruktywne wotum nieufności (art. 66 ust. 5). Odpadła więc ogólna przesłanka „[…] uchwalenia ustawy lub uchwały uniemożliwiającej prezydentowi wykonywanie jego konstytucyjnych uprawnień, o których mowa w art. 32 ust. 2” (dawny art. 30 ust. 2 konstytucji), co oznaczało osłabienie roli prezydenta. Mała Konstytucja dopuszczała bowiem rozwiązanie Sejmu tylko w tych sytuacjach, w których nie był on w stanie realizować swych zadań konstytucyjnych (uchwalanie budżetu, tworzenie rządu), a więc Sejm, w którym istniała stabilna – nawet wroga prezydentowi – większość, nie mógł zostać rozwiązany. Był to kolejny przejaw racjonalizacji stosunków między organami naczelnymi.

Prezydent brał aktywny udział w powoływaniu rządu (o czym dalej), natomiast nie dysponował niemal żadnymi kompetencjami wobec rządu już istniejącego. Mała Konstytucja nie wprowadziła odpowiedzialności rządu przed prezydentem, nie dała też głowie państwa prawnych możliwości kierowania działaniami rządu, a więc zastępowania premiera. W tym zakresie nie przyjęto w Polsce rozwiązań właściwych systemowi prezydenckiemu.

Ograniczone były też uprawnienia prezydenta wobec władzy sądowniczej. Powoływał on sędziów, ale zawsze na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej, powoływał bądź brał udział w powoływaniu kierownictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykonywał prawo łaski.

Tak jak we wszystkich systemach opartych na zasadzie podziału władz, prezydent ponosił tylko odpowiedzialność konstytucyjną: w razie naruszenia konstytucji lub ustawy mógł zostać przez Zgromadzenie Narodowe – większością dwóch trzecich głosów – postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, który mógł orzec o pozbawieniu prezydenta urzędu. Prezydent nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej (nie mógł zostać odwołany ze stanowiska przez parlament z powodów politycznych), natomiast Mała Konstytucja urealniła instytucję kontrasygnaty, wprowadzając jej generalny wymóg dla ważności wszystkich aktów prawnych prezydenta (art. 46) i określając wyjątki od tego wymogu (art. 47). Ponieważ udzielenie kontrasygnaty należało do premiera lub odpowiedniego ministra, zyskiwali oni możliwość kontrolowania decyzji prezydenta, zwłaszcza że za udzielenie kontrasygnaty premier lub minister mógł być pociągnięty do odpowiedzialności parlamentarnej.

14. Rząd (Rada Ministrów) określony został jako organ prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną, kierujący całością administracji rządowej i podejmujący decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa, które nie zostały zastrzeżone dla prezydenta lub innego organu administracji państwowej bądź samorządu (art. 51 i art. 52 ust. 1 Małej Konstytucji). W ramach władzy wykonawczej domniemanie kompetencji działało więc na rzecz rządu, a nie prezydenta.

Proces tworzenia rządu zaczynał się zawsze po wyborach parlamentarnych, a także gdy doszło do dymisji rządu z innej przyczyny (art. 64 i art. 22 ust. 3 Małej Konstytucji). Miał on charakter bardzo skomplikowany i obejmował kolejne stadia, z których każde następne traktowane było jako rezerwowe wobec poprzedniego. W pierwszym podstawowym stadium inicjatywa należała do prezydenta. Desygnował on premiera i na jego wniosek powoływał pełny skład rządu, następnie rząd ten musiał przedstawić Sejmowi swój program działania i uzyskać wotum zaufania wyrażone przez Sejm bezwzględną większością głosów. Jeżeli nie doszło do powołania rządu przez prezydenta lub nie uzyskał on sejmowego wotum zaufania, otwierało się stadium następne, w którym Sejm mógł (w ciągu dwudziestu jeden dni) samodzielnie dokonać wyboru nowego rządu, przy czym konieczne było uzyskanie bezwzględnej większości głosów. Prezydent nie miał w tym stadium prawa decyzji, ale wybór trzech ministrów – ministra obrony narodowej, ministra spraw zagranicznych i ministra spraw wewnętrznych – wymagał zasięgnięcia jego opinii. Jeżeli to stadium także nie przyniosło efektu, to prawo powołania rządu wracało do prezydenta, a dla uzyskania wotum zaufania wystarczała już tylko zwykła większość głosów w Sejmie. W razie niepowodzenia tego stadium, Sejm mógł (tak jak w stadium drugim) dokonać samodzielnie wyboru nowego rządu, ale już tylko zwykłą większością głosów. Jeżeli to się nie powiodło przed prezydentem otwierała się alternatywa: rozwiązać Sejm i po wyborach zacząć całą procedurę od początku albo samodzielnie powołać tak zwany rząd prezydencki. Rząd taki musiał w ciągu sześciu miesięcy uzyskać wotum zaufania od Sejmu lub być zastąpiony przez rząd wybrany przez Sejm, jeśli tak się nie stało, to prezydent musiał rozwiązać Sejm. Był to mechanizm bardzo złożony i nigdy nie wypróbowano jego pełnego działania w praktyce. Zauważyć jednak trzeba, że – stosownie do koncepcji zracjonalizowanego parlamentaryzmu – Sejm, w którym istniała stabilna większość, był w stanie narzucić prezydentowi swój skład Rady Ministrów.

Rola prezydenta wzrastała, gdy chciano dokonać zmiany w składzie urzędującego gabinetu. Powołanie lub odwołanie ministra należało bowiem do prezydenta, z tym że mógł on działać tylko na wniosek premiera. Konflikt między prezydentem lub premierem mógł więc uniemożliwić dokonanie zmian w składzie rządu. Sejm nie brał udziału w podejmowaniu tych decyzji, jeżeli jednak wyraził ministrowi wotum nieufności, to prezydent musiał takiego ministra odwołać.

Rada Ministrów i jej poszczególni członkowie ponosili odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu – izba mogła im wyrazić (bezwzględną większością głosów) wotum nieufności, co oznaczało obowiązek podania się do dymisji. O ile jednak wyrażenie wotum nieufności pojedynczemu ministrowi zawsze skutkowało jego odejściem, o tyle w odniesieniu do Rady Ministrów obowiązek przyjęcia jej dymisji przez prezydenta pojawiał się tylko w wypadku uchwalenia przez Sejm tak zwanego konstruktywnego wotum nieufności, to znaczy jednoczesnego wyrażenia wotum nieufności urzędującemu gabinetowi i wyboru nowego premiera. Wówczas Sejm miał dwadzieścia jeden dni na wybór całego rządu, a prezydent musiał taki rząd powołać. Jeżeli natomiast Sejm wyraził Radzie Ministrów tak zwane zwykłe (niekonstruktywne) wotum nieufności, to znaczy nie połączył tego wotum nieufności z wyborem nowego premiera, to prezydentowi pozostawał wybór między przyjęciem dymisji rządu a rozwiązaniem Sejmu.

15. Mała Konstytucja zerwała z antyparlamentarnymi rozwiązaniami noweli kwietniowej, umieszczając urząd prezydenta w wyraźniejszych ramach konstytucyjnych. Przyjęła też wiele uregulowań typowych dla modelu parlamentarnego (przede wszystkim odpowiedzialność rządu wobec parlamentu i udział parlamentu w tworzeniu rządu), stawiając Sejm na pierwszym miejscu w systemie podziału władzy. Warunkiem było jednak istnienie w Sejmie silnej i stabilnej większości – wówczas mógł on narzucać swe stanowisko zarówno Senatowi, jak i prezydentowi, oraz utworzyć rząd odpowiadający jego preferencjom. Gdy zaś takiej większości zabrakło, rola Sejmu ulegała ograniczeniu na rzecz pozostałych organów, a rząd stawał się w większej mierze zależny od prezydenta. Był to więc system tak zwanego parlamentaryzmu zracjonalizowanego, przypominający w niektórych fragmentach rozwiązania Ustawy Zasadniczej RFN z 1949 roku.

Trzeba jednak podkreślić, że nie był to system podporządkowany tylko jednej koncepcji modelowej. Powszechne wybory prezydenta i niektóre jego kompetencje (zwłaszcza z zakresu polityki zagranicznej, bezpieczeństwa i obronności państwa) przypominały raczej system prezydencki, a sposób sprawowania urzędu przez Lecha Wałęsę zdecydowanie umacniał to wrażenie. W rezultacie prezydent uzyskał pewne kompetencje nieprzewidywane w tekście Małej Konstytucji. Najważniejsze było zdobycie faktycznego wpływu na obsadę trzech kluczowych ministerstw: MON, MSZ i MSW, które w znacznym stopniu pozostawały poza dyspozycją premiera i większości sejmowej (stąd też pojawiło się w praktyce określenie „resorty prezydenckie”).

16. W początkowym okresie obowiązywania Małej Konstytucji nie brakowało konfliktów pomiędzy prezydentem, rządem i Sejmem, a faktyczne funkcjonowanie nowych regulacji nie zawsze odpowiadało nadziejom ich twórców. Mała Konstytucja zaczęła obowiązywać podczas działalności słabego i rozbitego wewnętrznie Sejmu, jaki ukształtował się po wyborach z 1991 roku. Nie może więc dziwić fakt, że ani sejmowa koalicja, ani popierany przez nią gabinet Hanny Suchockiej nie były w stanie przeciwstawić się tendencji umacniania urzędu prezydenta. W maju 1993 roku Sejm wyraził rządowi (niekonstruktywne) wotum nieufności – efektem było rozwiązanie Sejmu, a nowe wybory (wrzesień 1993), przeprowadzone w oparciu o nową ordynację wyborczą, przyniosły jasny układ sił w Sejmie, wyrażający się powstaniem koalicji SLD-PSL. Wydawało się to zmieniać sytuację prezydenta, gdyż powstała stabilna większość sejmowa, preferowana na tle zracjonalizowanego parlamentaryzmu. W praktyce okazało się to jednak bardziej skomplikowane i problem prezydentury silniejszej – niż mogło to wynikać z litery Małej Konstytucji – pozostawał nierozwiązany aż do przegrania wyborów prezydenckich przez Lecha Wałęsę w końcu 1995 roku. Nowy prezydent nie widział potrzeby wchodzenia w konflikty z większością SLD-PSL, w rezultacie wiele kompetencji głowy państwa pozostawało uśpionych w ostatnich dwóch latach kadencji parlamentu. Ostateczna postać prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego zaczęła się kształtować po wyborach parlamentarnych we wrześniu 1997 roku, ale już pod rządem nowej konstytucji.

V. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku

17. Przez cały okres kadencji 1993-1997 toczyły się, choć w bardzo różnym tempie, prace nad przygotowaniem nowej konstytucji, tak jak przewidywała to ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 roku. Pierwszym ich etapem było zgłaszanie projektów przez podmioty uprawnione. Ustawa konstytucyjna z 1992 roku dawała prawo inicjatywy prezydentowi, Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz grupom pięćdziesięciu sześciu członków Zgromadzenia Narodowego, nowela z 22 kwietnia 1994 roku rozszerzyła to prawo na grupę co najmniej pięciuset tysięcy wyborców (jako formę inicjatywy ludowej) oraz uznała, że pod obrady trafić też muszą projekty zgłoszone w poprzedniej kadencji. Chodziło o nadanie większej reprezentatywności pracom Komisji Konstytucyjnej, bo w wyniku wyborów z września 1993 roku opozycja w znacznym stopniu straciła możliwość wnoszenia projektów sygnowanych przez grupę pięćdziesięciu sześciu posłów i senatorów.

Ostatecznie do Zgromadzenia Narodowego wpłynęło siedem projektów konstytucji wniesionych przez:

1) Komisję Konstytucyjną Senatu I kadencji (projekt sygnowała, jeszcze w kadencji 1991-1993, grupa pięćdziesięciu sześciu posłów i senatorów),

2) Polskie Stronnictwo Ludowe i Unię Pracy,

3) Konfederację Polski Niepodległej,

4) Unię Wolności,

5) Sojusz Lewicy Demokratycznej,

6) prezydenta Lecha Wałęsę,

7) NSZZ „Solidarność” i ugrupowania centroprawicowe (tzw. projekt obywatelski wniesiony w drodze inicjatywy ludowej).

We wrześniu 1994 roku odbyło się w Zgromadzeniu Narodowym pierwsze czytanie tych projektów, następnie wszystkie projekty trafiły do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego (przypomnijmy, że składała się ona z czterdziestu sześciu posłów i dziesięciu senatorów) w celu przygotowania jednolitego projektu. Komisja Konstytucyjna powołała sześć stałych podkomisji i zespół stałych ekspertów. Prace Komisji doprowadziły 16 stycznia 1997 roku do przyjęcia sprawozdania zawierającego tekst konstytucji w formie tekstu jednolitego. Takie dość powolne tempo działania Komisji wynikało z różnego rodzaju sporów i kontrowersji, które blokowały wypracowanie wspólnego stanowiska. Najwięcej dyskusji wzbudziły trzy kwestie.

Pierwszą z nich było określenie pozycji prezydenta i jego roli w systemie podziału władz. Obawa przez przyznaniem zbyt daleko idących uprawnień Lechowi Wałęsie skłaniała większość SLD-PSL do poważnego ograniczenia znaczenia prezydentury. Nie do końca akceptowała to opozycja, a gdy udało się osiągnąć kompromis (zakładający znaczne osłabienie prezydenta na rzecz Sejmu i rządu), okazało się, że urzędu tego nie będzie już sprawował Lech Wałęsa. Poważnie ostudziło to entuzjazm SLD dla słabej prezydentury, ale było już za późno dla dokonania istotniejszych zmian.

Drugą kwestią było określenie pozycji Kościoła i kompleks regulacji dotyczących wolności sumienia i wyznania (pewnym odpryskiem tej generalnej kwestii były spory na temat ochrony życia poczętego). Tu kontrowersje przybierały chyba najostrzejszą formę, przekształcając się w dalszym toku prac konstytucyjnych w debatę nad aksjologiczną zawartością nowej konstytucji.

Trzecim istotnym problemem stało się określenie zakresu tak zwanych praw socjalnych. W dyskusji ścierały się koncepcje liberalne z poglądami akcentującymi rolę państwa w rozwiązywaniu tych kwestii.

Wszystkie te dyskusje merytoryczne związane były także z ogólnym stanem stosunków między ugrupowaniami parlamentarnymi i taktyką polityczną poszczególnych klubów i organizacji politycznych. Zasługą nurtu umiarkowanego było zbudowanie na przełomie 1996 i 1997 roku porozumienia czterech ugrupowań parlamentarnych (PSL, SLD, UP i UW), co pozwoliło na uzyskanie większości dwóch trzecich zarówno w Komisji Konstytucyjnej, jak i w Zgromadzeniu Narodowym. Stało się jednak oczywiste, że tak skonstruowana koalicja konstytucyjna będzie silnie zwalczana przez opozycję pozaparlamentarną, zwłaszcza przez Akcję Wyborczą „Solidarność” i Ruch Odbudowy Polski, które tymczasem powstały.

Stanowisko AWS i ROP nie miało formalnego znaczenia dla głosowań w Zgromadzeniu Narodowym bo ugrupowania te nie były wówczas reprezentowane w parlamencie. 22 marca 1997 roku odbyło się drugie czytanie, w którym uchwalono parlamentarny tekst konstytucji (art. 7 ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r.). Następnie swoje poprawki zgłosił prezydent (art. 8 ust. 2), a Zgromadzenie rozpatrzyło je i w trzecim czytaniu (art. 8 ust. 3) uchwaliło ostateczny tekst konstytucji 2 kwietnia 1997 roku.

Pozostało zatwierdzenie konstytucji przez naród. Referendum konstytucyjne (art. 1 ust. 1 i art. 9-11 ustawy konstytucyjnej z 23 kwietnia 1992 r.) wyznaczono na 25 maja 1997 roku. Kampania referendalna – wiązana z nadchodzącą już kampanią wyborczą do Sejmu i Senatu – miała bardzo ostry charakter, bo opozycja pozaparlamentarna nawoływała do głosowania „nie” i odrzucenia konstytucji. Nie przekonało to jednak wyborców i przy skromnej frekwencji (42,86 proc. uprawnionych) konstytucja została zaakceptowana, choć skąpą większością głosujących (6 398 641 głosów „za”, wobec 5 570 493 głosów „przeciw”).

Na tym tle pojawiły się zarzuty, że dla przyjęcia konstytucji wymagane było osiągnięcie 50 proc. frekwencji głosujących. Nie znalazły one jednak poparcia Sądu Najwyższego, który w pełnym składzie Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził 15 lipca 1997 roku ważność referendum. 16 lipca 1997 roku konstytucja została ogłoszona w Dzienniku Ustaw (nr 78, poz. 483) i – stosownie do jej art. 243 – weszła w życie po upływie trzech miesięcy od jej ogłoszenia, to jest 17 października 1997 roku.

18. Konstytucja z 1997 roku weszła już w piętnasty rok swego obowiązywania. Politycznym tłem jej funkcjonowania było – w płaszczyźnie międzynarodowej – dokończenie procesu integracji Polski ze strukturami świata zachodniego: w 1999 roku Polska znalazła się w NATO, a w 2004 roku – w Unii Europejskiej. W polityce wewnętrznej, po uchwaleniu konstytucji, czterokrotnie odbyły się wybory parlamentarne. We wrześniu 1997 roku zwyciężyły w nich partie centroprawicy, co doprowadziło do utworzenia koalicyjnego rządu AWS-UW, na czele którego stanął Jerzy Buzek (AWS). Wczesnym latem 2000 roku koalicja uległa rozpadowi, ale gabinet Buzka (funkcjonując jako rząd mniejszościowy) dotrwał do końca czteroletniej kadencji parlamentu. We wrześniu 2001 roku wybory przyniosły sukces partiom lewicy, co doprowadziło do utworzenia koalicyjnego rządu SLD-PSL, na czele którego stanął Leszek Miller (SLD). Wiosną 2003 roku koalicja uległa rozpadowi, gabinet Millera funkcjonował jeszcze ponad rok jako rząd mniejszościowy, a w czerwcu 2004 roku został zastąpiony (też mniejszościowym) rządem Marka Belki (SLD). We wrześniu 2005 roku wybory znowu przyniosły zwycięstwo prawicy: najpierw powstał mniejszościowy rząd PiS, kierowany przez Kazimierza Marcinkiewicza, a wiosną 2006 roku przekształcił się on w gabinet koalicyjny (PiS, Samoobrona i LPR), którego kierownictwo objął w lipcu Jarosław Kaczyński. Funkcjonowanie koalicji nie było wolne od konfliktów; ostatecznie rozpadła się ona w sierpniu 2007 roku, co doprowadziło do samorozwiązania parlamentu. W październiku 2007 roku odbyły się wybory parlamentarne, przegrane przez PiS. W ich wyniku ukształtowała się koalicja PO-PSL, a na czele rządu stanął Donald Tusk i jego gabinetowi nie tylko udało się pozostać przez calą kadencję parlamentu ale też – po wygranych wyborach w październiku 2011 roku – kontynuować działalność w drugiej kadencji parlamentu.

Przez pierwsze osiem lat obowiązywania konstytucji urząd Prezydenta RP sprawował Aleksander Kwaśniewski (ponownie wybrany na ten urząd 8 października 2000 r.). Początkowo (1997-2001) współdziałać on musiał z centroprawicową większością parlamentarną i rządem AWS (określa się to – zaczerpniętym z francuskiego słownika politycznego – mianem „kohabitacja”), od 2001 roku zarysowała się tożsamość polityczna prezydenta, większości parlamentarnej i rządu, ale stopniowo położył jej kres proces politycznej dezintegracji SLD. W wyborach 2005 roku zwyciężył (w II turze) Lech Kaczyński, co stworzyło (zwłaszcza od lipca 2006 r.) sytuację daleko posuniętej tożsamości politycznej z rządem i większością parlamentarną. Przegrana PiS w wyborach parlamentarnych 2007 roku oznaczała natomiast powrót do „kohabitacji”, której kształt w latach 2007-2010 pozostawiał jednak wiele do życzenia. Śmierć prezydenta L. Kaczyńskiego w kwietniu 2010 roku spowodowała konieczność przeprowadzenia wcześniejszych wyborów prezydenckich (20 maja i 4 lipca 2010 r.), w których zwyciężył Bronisław Komorowski (PO).

Polityczny krajobraz Polski cechowały więc cykliczne zmiany większości rządzącej. Przebiegały one w ramach obowiązującej konstytucji, której tekst zachował stabilność. Tylko dwa razy, jesienią 2006 roku i wiosną 2009 roku dokonano zmian konstytucji, a dotyczyły one dostosowania polskich zasad ekstradycyjnych do wymagań Unii Europejskiej (art. 55), oraz pozbawienia biernego prawa wyborczego osób skazanych (art. 99 ust. 3). Ogólnie powiedzieć można, że konstytucja spełniła oczekiwania, choć nie wszystkie elementy praktyki jej stosowania zbiegały się z przewidywaniami jej twórców. Czterokrotnie po rządem konstytucji dokonała się zasadnicza zmiana politycznego układu sił. Za każdym razem przebiegała ona w sposób uporządkowany i respektujący zarówno wolę wyborców, jak i reguły ustanowione przez konstytucję. Mechanizm konstytucyjny zadziałał też prawidłowo w sytuacji, gdy katastrofa pod Smoleńskiem spowodowała opróżnienie wiele ważnych urzędów w państwie. Zawsze wybory parlamentarne prowadziły do wyłonienia partii oczywiście zwycięskiej (AWS w 1997 r., SLD w 2001 roku, PiS w 2005 r., PO w 2007 i 2011 r.), nigdy jednak partii tej nie udało się zyskać bezwzględnej większości w Sejmie i utworzyć własnego rządu opartego o większość parlamentarną. Rządy jednopartyjne miały zawsze charakter mniejszościowy, więc były słabe i zdane na budowanie przypadkowych sojuszy. Nietrwałe okazały się też gabinety koalicyjne, ale – co niewątpliwie było sukcesem „racjonalizujących” rozwiązań konstytucyjnych – rozpad koalicji tylko raz doprowadził do przedterminowych wyborów parlamentarnych, nie musiał więc naruszać stabilności cyklu politycznego. Rosła natomiast rola Prezydenta, który – częściej niż przy istnieniu stabilnej większości – pełnić musiał funkcje arbitra.

Konstytucja sprawdziła się także w sferze ochrony praw i wolności jednostki. Łączyło się to z – coraz wyraźniejszym – procesem „umiędzynarodowiania” standardów ochrony, znajdującym wyraz w rosnącej aktywności orzeczniczej Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, do którego corocznie wpływa kilka tysięcy spraw z Polski. Orzecznictwo strasburskie stanowi dobrą podstawę dla działalności polskich sądów, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego i może służyć – gdyby zaszła taka potrzeba – pomocą w razie zagrożeń dla ich niezawisłości.

W sumie stwierdzić należy, że konstytucja z 1997 roku okazała się zdolna do wprowadzenia Polski do Europy wieku XXI i nie ma jeszcze potrzeby zastępowania jej nową ustawą zasadniczą. Nie może to też jednak oznaczać petryfikacji pierwotnego tekstu konstytucji – w niektórych dziedzinach już dzisiaj widać słabości poszczególnych jej sformułowań, a pewne zmiany są pilnie konieczne dla należytego umiejscowienia Polski w systemie Unii Europejskiej zwłaszcza w kontekście traktatu lizbońskiego (zob. pkt 23). Wymagać to jednak zawsze musi dojrzałej refleksji politycznej i prawniczej, bo – dla funkcjonowania państwa prawa – nie ma gorszego niebezpieczeństwa niż instrumentalne zmiany prawa, stosownie do chwilowych potrzeb obozu rządzącego. Konstytucja jest samoistną wartością, wyrazem stabilności demokratycznej tradycji państwa i z tego powodu musi być szanowana i przestrzegana przez wszystkich aktorów politycznego procesu rządzenia, nawet gdy nie odpowiada ich doraźnym interesom.

Wyniki wyborów do Sejmu*

Ugrupowanie

Odsetek ważnie oddanych głosów

Liczba mandatów

2005

Prawo i Sprawiedliwość

26,99%

155

Platforma Obywatelska RP

24,14%

133

Samoobrona Rzeczpospolitej Polskiej

11,41%

56

Sojusz Lewicy Demokratycznej

11,31%

55

Liga Polskich Rodzin

7,97%

34

Polskie Stronnictwo Ludowe

6,96%

25

Mniejszość Niemiecka

0,29%

2

2007

Platforma Obywatelska RP

41,51%

209

Prawo i Sprawiedliwość

32,11%

166

Koalicyjny komitet Lewica i Demokraci

13,15%

53

Polskie Stronnictwo Ludowe

8,91%

31

Mniejszość Niemiecka

0,20%

1

2011

Platforma Obywatelska RP

39,18%

207

Prawo i Sprawiedliwość

29,89%

157

Ruch Palikota

10,02%

40

Polskie Stronnictwo Ludowe

8,36%

28

Sojusz Lewicy Demokratycznej

8,24%

27

Mniejszość Niemiecka

0,19%

1

* stan na początek kadencji

Literatura

Konstytucje Polski. Studia monograficzne z dziejów polskiego konstytucjonalizmu, M. Kallas [red.], t. 2 (1919-1980), Warszawa 1990; A. Ajnenkiel, Historia Sejmu polskiego, t. II, cz. II – IIRzeczpospolita, Warszawa 1989; W. Komarnicki, Ustrój państwowy Polski współczesnej. Geneza i system, Kraków 2006 (reprint wydania z 1937 r.); artykuły W.T. Kuleszy, E. Zwierzchowskiego, J. Czajowskiego i D. Góreckiego, poświęcone konstytucji z 1935 roku – PSej 2005, nr 2; Prawo konstytucyjne IIRzeczypospolitej: Nauka i instytucje, P. Sarnecki [red.], Kraków 2006; S. Rozmaryn, Polskie prawo państwowe, Warszawa 1949; W. Sokolewicz, Konstytucja PRL po zmianach z 1976 r., Warszawa 1978; Z. Jarosz, S. Zawadzki, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1980; Konstytucja PRL po 30 latach jej obowiązywania, K. Działocha [red.], Wrocław 1983.

Projekty konstytucyjne 1989-1991, M. Kallas [red.], Warszawa 1992; J. Zakrzewska, Spór o konstytucję, Warszawa 1993; Projekty Konstytucji. 1993-1997, cz. I i II, R. Chruściak [red.], Warszawa 1997; R. Chruściak, Przygotowanie Konstytucji RP z dnia 2 IV 1997 – przebieg prac parlamentarnych, Warszawa 1997; W. Orłowski, Senat Trzeciej Rzeczypospolitej. Geneza instytucji, Zamość 2000; R. Chruściak, W. Osiatyński, Tworzenie konstytucji w Polsce w latach 1989-1997, Warszawa 2001; M. Kruk, Przyczynek do rozważań o inspiracjach Konstytucji RP z 1997 r., PiP 2001, nr 12; M. Zubik, Doświadczenia okresu „prowizorium konstytucyjnego” a Konstytucja z 1997 r. „Europejski Przegląd Prawa i Stosunków Międzynarodowych” 2009, nr 1; P. Sarnecki, Ustrój polityczny Polski po wejściu w życie ustawy konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r., PSej 2009, nr 3; J. Ciemniewski, Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., PSej 2009, nr 3.

„Mała Konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce, M. Kruk [red.], Warszawa 1993; Gabinety koalicyjne w Polsce w latach 1989-1996, M. Chmaj i M. Żmigrodzki [red.], Lublin 1998; A. Szmyt, Elementy praktyki ustrojowej pod rządami Małej Konstytucji, Koszalin 1998; Wejście w życie nowej Konstytucji RP, Z. Witkowski [red.], Toruń 1998; K. Działocha, S. Jarosz, Konstytucja po dwóch latach jej obowiązywania, PiP 1999, nr 12; M. Chmaj, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991-1997, Warszawa 1999; G. Rydlewski, Rządzenie koalicyjne w Polsce, Warszawa 2000; M. Laskowska, W. Sokolewicz, W obliczu proponowanych zmian w Konstytucji, [w:] Prawo w XXI wieku, W. Czapliński [red.], Warszawa 2006; B. Banaszak, M. Granat, O projektach zmiany Konstytucji RP z 1997 r., PSej 2007, nr 4; R. Chruściak, Prace konstytucyjne w latach 1997-2007, Warszawa 2009; Transformacja ustrojowa w Polsce 1989-2009, M. Kruk, J. Wawrzyniak [red.], Warszawa 2011.

Konstytucja i inne źródła prawa konstytucyjnego

I. Istota i pojęcie terminu „konstytucja”

19. Pierwotne znaczenie pojęcia „konstytucja” (łac. constitutio) odnosi się do urządzenia, układu, organizacji, natury i bywa używane na przykład dla określenia stanu czyjegoś organizmu. W polskiej tradycji prawnej terminem tym określano uchwały Sejmu (i stąd, dla odróżnienia od zwykłej uchwały sejmowej, akt z 3 maja 1791 r. – dzisiaj zwany Konstytucją 3 maja – nazwano wówczas bardziej uroczystym mianem „ustawa rządowa”). Już jednak od XVIII wieku na świecie zaczęto używać pojęcia „konstytucja” dla aktu określającego podstawy ustrojowe państwa, i w tym znaczeniu słowo to funkcjonuje dzisiaj w większości języków naszego kręgu kulturowego.

Pierwsze konstytucje powstawały jako element ograniczenia władzy monarszej – spisanie zasad organizacji i funkcjonowania aparatu państwowego miało uniemożliwić powrót do absolutyzmu i zapewnić pewną równowagę między władzami. Od samego początku przypisywano więc konstytucji nie tylko walor organizacyjny (konstytucja jako opis ustroju władz państwowych i zasad ich funkcjonowania), ale też walor gwarancyjny (konstytucja jako wyznaczenie granic, poza które władze te nie mogą wykraczać). Nawiązywano w ten sposób do koncepcji  u m o w y   s p o ł e c z n e j,  traktując konstytucję jako pisany wyraz tej umowy. Od początku było jasne, że konstytucja regulować ma ustrój władz państwowych, co do innych natomiast materii zarysowywały się pewne niejasności. W pierwszym rzędzie spierano się o to, czy konstytucja ma także regulować prawa i wolności obywateli (relacje jednostka – władza państwowa). Silne w tym okresie wpływy koncepcji prawa naturalnego sugerowały, iż prawa i wolności przynależą do ponadpozytywnego systemu normatywnego, a normowanie ich w konstytucji (akcie prawa stanowionego) może deprecjonować ich rangę i znaczenie. Tym kierowali się twórcy amerykańskiej konstytucji z 1787 roku, którzy niemal całkowicie pominęli prawa i wolności obywatela w jej oryginalnym tekście. Jednak już kilka lat później uchwalono w USA Deklarację Praw stanowiącą zespół poprawek uzupełniających konstytucję i dotyczących praw i wolności jednostki. Także we Francji Deklaracja praw człowieka i obywatela z 1789 roku do dziś pozostała podstawowym dokumentem traktującym o tych zagadnieniach, a kolejne konstytucje koncentrowały się na zagadnieniach ustrojowych państwa.

Stopniowo jednak przewagę zyskiwało przekonanie, że prawa i wolności stanowią integralny element konstytucji – było to logiczne, jeśli chciało się akcentować znaczenie konstytucji jako aktu wyznaczającego granice działania państwa i jego organów. Ukształtowało się też przekonanie, że każde państwo demokratyczne musi mieć konstytucję, co określa się mianem „zasada konstytucjonalizmu”. Zasada ta oznacza jednak nie tylko konieczność istnienia konstytucji, ale też obecność mechanizmów zapewniających jej przestrzeganie i bezpośrednie stosowanie.

20. Współczesny konstytucjonalizm zna wiele rodzajów konstytucji i tylko przykładowo należy wskazać podziały najważniejsze.

A. Pierwszy z nich to podział na konstytucje pisane (a więc ujęte w formę aktu lub aktów normatywnych) i konstytucje niepisane (a więc oparte na prawie zwyczajowym, konwenansach konstytucyjnych i precedensach sądowych). Konstytucja pisana jest zjawiskiem typowym – tylko w Wielkiej Brytanii (i przez pewien czas w Izraelu) nie ma konstytucji pisanej, ale jest to wynikiem specyfiki brytyjskiej i nie stanowi wzoru dla innych państw.

B. Konstytucje można podzielić także na konstytucje sztywne i konstytucje elastyczne. Kryterium stanowi moc prawna konstytucji w stosunku do ustaw zwykłych: konstytucja sztywna, to taka, która ma wyższą moc prawną od ustaw zwykłych (w konsekwencji ustawy te nie mogą zmieniać konstytucji i muszą być z nią zgodne – wokół tej zasady powstało tzw. sądownictwo konstytucyjne); konstytucja elastyczna to taka, którą zmienia się w takim samym trybie jak ustawy (w konsekwencji nie jest ona chroniona przed ingerencją ustawodawcy, a samo wyodrębnienie konstytucji opiera się na kryterium materialnym – treści regulacji, a nie formalnym – mocy prawnej regulacji). Konstytucja sztywna jest zjawiskiem typowym, konstytucje elastyczne należą do rzadkości (oczywiście Wielka Brytania, Włochy przed I wojną światową).

C. Trzecie kryterium dzieli konstytucje na jednolite i złożone. Te pierwsze ujmują całą materię konstytucyjną w jednym akcie (co jest współcześnie zjawiskiem typowym), te drugie składają się z kilku aktów, z których każdy reguluje pewien wycinek materii konstytucyjnej. Przykładu konstytucji złożonej dostarczała tak zwana III Republika Francuska (1875-1940), opierająca organizację aparatu państwowego na kilku wycinkowych ustawach konstytucyjnych; widoczne jest to również w niektórych państwach nordyckich (Szwecja, Finlandia do 1999 r.), a także w Izraelu, Kanadzie czy Czechach. Również Polska w latach 1992-1997 (gdy obok Małej Konstytucji obowiązywały utrzymane w mocy dawniejsze przepisy konstytucyjne oraz ustawa konstytucyjna o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji) miała konstytucję złożoną, co jednak było pomyślane jako prowizorium (podobnie zresztą jak w latach 1947-1952) i rodziło liczne trudności w praktyce.

D. Niekiedy też przyjmuje się kryterium historyczne i rozróżnia się poszczególne generacje konstytucji. W przypadku konstytucji do dziś obowiązujących najstarsza jest konstytucja USA z 1787 roku, niewiele ustępuje jej konstytucja Norwegii z 1814 roku i konstytucji Belgii z 1831 roku; nie można też zapominać o francuskiej Deklaracji praw człowieka i obywatela (1789), którą traktuje się dziś jako element obowiązującej konstytucji. Przez cały XIX wiek konstytucje pojawiały się i znikały w Europie Zachodniej i na kontynencie amerykańskim. Do najbardziej istotnych należy zaliczyć zespół ustaw konstytucyjnych z 1875 roku, dających podstawy ustrojowe III Republiki Francuskiej i obowiązujących do 1940 roku, konstytucję Rzeszy Niemieckiej z 1871 roku, konstytucję Szwajcarii z 1874 roku (zastąpioną nową konstytucją dopiero w 1999 r.) oraz konstytucję Japonii z 1889 roku.

Kolejna generacja konstytucji powstała po I wojnie światowej – należy tu wymienić zwłaszcza konstytucje: Niemiec (tzw. Konstytucja weimarska z 1919 r.), Austrii (1920), Czechosłowacji (1920); w tym nurcie znajdowała się także polska Konstytucja marcowa z 1921 roku. W Rosji radzieckiej zaczęło się kształtować zjawisko określone potem mianem „konstytucjonalizm socjalistyczny” (konstytucje z 1918 r., z 1924 r. i tzw. konstytucja stalinowska z 1936 r., a potem konstytucje innych państw bloku wschodniego, m.in. polska konstytucja z 1952 r.). Dokumenty tej proweniencji nie charakteryzowały się wprawdzie rzeczywistym obowiązywaniem i pełniły przede wszystkim funkcje polityczne, ale nie pozostały bez wpływu na treść rozwiązań przyjmowanych na Zachodzie, zwłaszcza w kwestii podejmowania w konstytucjach tak zwanych praw socjalnych.

Okres po II wojnie światowej przyniósł kolejne fale tworzenia konstytucji. Najpierw objęły one państwa, które wojnę przegrały: Japonia (1946), Włochy (1947), Niemcy (1949). We Francji powstała konstytucja tak zwanej IV Republiki (1946), w 1958 roku zastąpiona została przez konstytucję V Republiki, pisaną z myślą o gen. Ch… de Gaulle’u. Konstytucje powojenne tworzone były ze świadomością porażki konstytucjonalizmu przedwojennego, stąd wielkie znaczenie przypisywano doskonaleniu mechanizmów rządów parlamentarnych (tzw. racjonalizacja), stworzeniu instytucjonalnych gwarancji ochrony konstytucji (zwłaszcza sądownictwo konstytucyjne), a także – a może nawet przede wszystkim – pełniejszym zapisaniu praw i wolności jednostki oraz procedur ich ochrony. W tej ostatniej dziedzinie zaczęły się też rozwijać regulacje prawa międzynarodowego – dla Europy szczególne znaczenie miała Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 roku.

Te doświadczenia stały się punktem wyjścia dla tworzenia konstytucji w państwach później wychodzących z systemu totalitarnego: Grecji (1975), Portugalii (1976), Hiszpanii (1978), a poczynając od 1989 roku – w tak zwanych nowych demokracjach czy systemach postkomunistycznych: w Chorwacji, na Litwie, w Bułgarii, Rumunii, Macedonii, Słowenii (1991), Estonii, Słowacji, Czechach (1992), Rosji (1993), na Białorusi (1994), Ukrainie (1996), w Polsce (1997), Albanii (1998); oraz (choć dopiero w 2011 r. i w szczególnym kontekście politycznym) na Węgrzech. Natomiast Łotwa przywróciła moc konstytucji z 1922 roku, wprowadzając jednak liczne uzupełnienia. Proces uchwalenia nowych konstytucji zaznacza się też w krajach o stabilnym systemie demokratycznym: w Szwajcarii (1999) i Finlandii (1999).

E. Nakreślona ewolucja pozwala na dokonanie jeszcze jednego podziału konstytucji, a mianowicie odróżnienia konstytucji stabilnej (zwłaszcza Stany Zjednoczone, gdzie konstytucja obowiązuje już ponad dwustu lat) od konstytucji zmiennej (zwłaszcza Francja, gdzie w tym samym czasie obowiązywało trzynaście kolejnych aktów konstytucyjnych). Stabilność konstytucji nie jest więc konieczną przesłanką demokratyzmu systemu (na co wskazuje przykład Francji), ale ma niewątpliwe znaczenie dla kształtowania się autorytetu tego aktu i powstawania mitu konstytucji jako tworu ponadczasowego i nietykalnego dla aktualnego ustawodawcy. Nie można jednak zapominać, że owe najstarsze konstytucje poddawane były wielokrotnym rewizjom i nowelizacjom (Belgia, Norwegia), natomiast w Stanach Zjednoczonych (gdzie uchwalono dotąd tylko dwadzieścia sześć poprawek do konstytucji, z tego jedenaście jeszcze w XVIII wieku) proces adaptacji konstytucji do zmieniającej się rzeczywistości jest dokonywany przez orzecznictwo sądowe, zwłaszcza orzecznictwo federalnego Sądu Najwyższego.

21. Dzisiaj, po ponad dwustu latach rozwoju nowożytnego konstytucjonalizmu i na tle blisko tysiąca uchwalonych w tym czasie konstytucji można powiedzieć, że konstytucja jest to: – akt prawa pisanego o najwyższej mocy prawnej w systemie prawnym danego państwa, – akt określający podstawowe zasady ustroju państwa, regulujący ustrój naczelnych organów (władz) państwa, zakres ich kompetencji i wzajemne relacje (a w państwach złożonych, federacjach, także zakres kompetencji i relacje wzajemne między federacją a jej składnikami – stanami, krajami, republikami, kantonami) oraz formułujący podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki, – akt uchwalany i zmieniany w szczególnej procedurze, trudniejszej niż procedura uchwalania czy zmieniania ustaw zwykłych.

Konstytucja pełni oczywiście rozmaite funkcje, które się ze sobą łączą i przeplatają w praktyce jej funkcjonowania. Nie zapominając o politycznej, ideologicznej czy symbolicznej funkcji konstytucji i podkreślając fakt, że współczesną konstytucję powinno się traktować jako zobiektywizowany wyraz pewnego systemu wartości – podstawowych dla funkcjonowania całego państwa i społeczeństwa – należy się skoncentrować na funkcji prawnej konstytucji. W tej perspektywie konstytucję należy – za Stefanem Rozmarynem – określić mianem „ustawa zasadnicza państwa”.

II. Cechy konstytucji jako ustawy zasadniczej

22. Konstytucja jest ustawą, bo uchwalana jest przez parlament jako najwyższego ustawodawcę. Do konstytucji odnoszą się więc wszystkie ogólne cechy ustawy – jest ona aktem normatywnym (formułującym normy prawne) i powszechnie obowiązującym. Konstytucji przysługują jednak pewne cechy specyficzne, które odróżniają ją od ustaw zwykłych i pozwalają na określenie jej jako  u s t a w y   z a s a d n i c z e j   p a ń s t w a.  Jak wskazywał już Stefan Rozmaryn, cechami tymi są: szczególna treść, szczególna forma oraz szczególna moc prawna konstytucji.

23. Szczególna treść konstytucji polega na zakresie (szerokości) regulowanych przez nią materii i na sposobie (głębokości, szczegółowości) regulowania tych materii.

Zakres materii regulowanych konstytucją ma charakter uniwersalny w tym sensie, że współczesna konstytucja reguluje całokształt kwestii ustrojowych państwa. Jak już wspomniałem wcześniej, oznacza to zbudowanie treści konstytucji wokół trzech podstawowych zagadnień:

1) określenia ogólnych zasad ustroju państwowego,

2) określenia ustroju naczelnych organów (władz) państwa, zakresu ich kompetencji i relacji wzajemnych,

3) określenia podstawowych praw, wolności i obowiązków jednostki.

W państwach złożonych (federacje, konfederacje) konstytucja określa też relacje pionowe między władzą centralną a podmiotami lokalnymi typu republika, stan czy kanton; w państwach unitarnych (jak Polska) ustrój władz lokalnych jest też normowany konstytucyjnie, ale w bardzo niewielkim zakresie. Nie ma więc (a w każdym razie nie powinno być) żadnej istotnej kwestii ustrojowej, która pozostawałaby nieuregulowana konstytucyjnie. Natomiast ocena tego, jakie kwestie należy uznać za istotne, zawsze będzie mieć charakter polityczny i wynikać będzie z konkretnych warunków tworzenia konstytucji, doświadczeń przeszłości i nadziei na przyszłość. Wiele postanowień polskiej konstytucji z 1997 roku powstało na przykład dla potwierdzenia bądź wykluczenia praktyk i interpretacji, jakie rysowały się na tle stosowania Małej Konstytucji. Zarazem jednak konstytucjonalizm współczesny przynosi pewne standardy, które trudno byłoby pomijać przy tworzeniu poszczególnych konstytucji. Dotyczy to przede wszystkim ujęcia praw jednostki, bo prawa osobiste i polityczne muszą być (w Europie) zapisane w kształcie uwzględniającym wymagania narzucone przez Konwencję praw człowieka z 1950 roku (nawiązuje się też do nich w prawie Unii Europejskiej, poczynając od traktatu z Maastricht z 1992 r., który Unię tę powołał do życia).

Owa triada tematyczna (zasady ustroju, aparat centralny, sytuacja jednostki) występuje chyba we wszystkich współczesnych konstytucjach; sposób (głębokość) ich uregulowania jest jednak różny w poszczególnych państwach. Panuje powszechna zgoda co do tego, że konstytucja powinna normować tylko zagadnienia o charakterze podstawowym, ale kryteria określenia owej podstawowości zawsze będą mieć charakter polityczny i determinowane będą specyfiką danego państwa. Toteż obok konstytucji lakonicznych, na przykład USA (1787), Francji (1958), można wskazać konstytucje, które nie tylko obejmują swym zakresem więcej zagadnień i instytucji (szerokość normowania), ale też regulują je w bardziej wyczerpujący i szczegółowy sposób (głębokość normowania). Polska konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku zalicza się niewątpliwie do tej drugiej grupy – w ogóle tak zwane konstytucje postkomunistyczne wykazują zwykle tendencje do rozwlekłości. Wynika to częściowo z przesłanek obiektywnych – z jednej strony, doświadczenia okresu autorytaryzmu uwypukliły wiele sytuacji, których powtórzenia pragnie się uniknąć w przyszłości, z drugiej strony, słabość władzy sądowniczej rodzi niewiarę (a może i nieufność) w jej zdolność do dokonywania twórczej interpretacji konstytucji i wypełniania istniejących luk. Stąd pojawia się dążenie do zapisania w tekście konstytucji wielu spraw o szczegółowym charakterze.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku składa się ze wstępu (określanego niekiedy mianem „preambuła”) oraz dwustu czterdziestu trzech artykułów ujętych w trzynaście rozdziałów. Najobszerniejsze są rozdziały poświęcone zasadom ustroju państwa („Rzeczpospolita”, art. 1-29) oraz wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela (art. 30-86). Rozdział III (art. 87-94) dotyczy źródeł prawa i jest pierwszym tego typu ujęciem w historii polskiego konstytucjonalizmu. Kolejne rozdziały dotyczą poszczególnych organów i urządzeń konstytucyjnych państwa: Sejmu i Senatu (art. 95-125; w których unormowana jest również instytucja referendum), prezydenta (art. 126-145), Rady Ministrów i administracji rządowej (art. 146-162), samorządu terytorialnego (art. 163-172), sądów i trybunałów (art. 173-201), organów kontroli państwowej i ochrony prawa – Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 202-215). Rozdziały X i XI dotyczą szczególnych dziedzin życia państwowego – finansów publicznych (art. 216-227) oraz stanów nadzwyczajnych (art. 228-234). Rozdział XII (art. 235) określa procedurę zmiany konstytucji. Rozdział XIII (art. 236-243) zawiera przepisy przejściowe i końcowe, określające porządek wchodzenia konstytucji w życie.

Konstytucja zachowała, jak dotąd, swe pierwotne brzmienie, bo w pierwszym piętnastoleciu jej obowiązywania, poddano ją tylko dwóm zmianom (art. 55 i art. 99), pozbawionym zasadniczego znaczenia.

24. Szczególna forma konstytucji polega między innymi na jej szczególnej nazwie – tylko ten akt określany jest mianem „konstytucja”. Sprawą zasadniczą jest jednak specyfika trybu powstawania konstytucji i trybu jej zmiany.

Nowe konstytucje powstają zazwyczaj w szczególnym trybie, w sposób istotnie odróżniający się od trybu powstawania ustaw zwykłych. Tryb ten bywa niekiedy przedmiotem odrębnej regulacji konstytucyjnej i wtedy procedura uchwalania nowej konstytucji jest świadomie odróżniona od procedury dokonywania zmian w konstytucji obowiązującej.

Najczęściej konstytucja jest przygotowywana w ramach parlamentu – historyczne już tylko znaczenie ma procedura oktrojowania konstytucji (tzn. nadania jej jednostronną decyzją władcy) – choć i współcześnie bywają wypadki pominięcia parlamentu (np. rosyjska konstytucja z 1993 roku, została przedstawiona przez prezydenta i potwierdzona przez naród w referendum; we Francji konstytucja z 1958 roku została opracowana przez rząd i potwierdzona w referendum, ale tryb taki został przyjęty przez francuski parlament, który jak gdyby dobrowolnie zrzekł się udziału w tworzeniu konstytucji).

Projekt konstytucji jest często przygotowywany przez specjalne ciało polityczne pozostające poza systemem komisji parlamentarnych – może to być nadzwyczajna komisja konstytucyjna (jak w Polsce), może to być też gremium polityków i ekspertów, powołanych spoza parlamentu.

Uchwalenie konstytucji przez parlament wymaga zwykle uzyskania szczególnej większości i szczególnego kworum, te wymagania są na ogół podobne do stawianych procedurze zmiany konstytucji. Niekiedy też konstytucja uchwalona już przez parlament musi zostać poddana pod referendum w celu jej ostatecznego zatwierdzenia. Taki tryb przyjęto w wielu krajach postkomunistycznych, w taki sposób powstała też polska konstytucja z 1997 roku.

25. Szczególny tryb zmiany konstytucji jest jedną z podstawowych przesłanek jej sztywności – procedura zmiany konstytucji jest odrębna (trudniejsza) od procedury uchwalania (zmiany) ustaw zwykłych. Tym samym zmiana konstytucji nie może być dokonana w drodze ustawy zwykłej – zawsze konieczne jest uchwalenie ustawy o zmianie konstytucji, często zwanej ustawą konstytucyjną. Odrębność proceduralna zmian konstytucji wyraża się współcześnie w:

1) ustanowieniu szczególnych wymogów większości i kworum, a czasem także w ustanowieniu udziału innych podmiotów w uchwalaniu poprawki konstytucyjnej,

2) ustanowieniu kilku – konkurencyjnych lub wykluczających się – procedur zmiany konstytucji,

3) ustanowieniu zakazu zmiany konstytucji w pewnych sytuacjach bądź okresach.

Ad 1. Konstytucja sztywna może być zmieniona tylko szczególną ustawą uchwaloną (kwalifikowaną) większością głosów – jest to przesłanka sine qua non dla odróżnienia ustaw konstytucyjnych od ustaw zwykłych. W większości państw współczesnych jest to przesłanka wystarczająca, a więc zmiana konstytucji pozostaje w gestii parlamentu, o ile uda się w nim zbudować odpowiednią większość. Tytułem przykładu wymienić można RFN (większość dwóch trzecich w Bundestagu i Bundesracie – art. 79 ust. 2), Francję (większość trzech piątych w parlamencie zwołanym w charakterze kongresu), Włochy (większość dwóch trzecich głosów w obu izbach – w takim wypadku nie przeprowadza się referendum konstytucyjnego), Portugalię (większość dwóch trzecich w Zgromadzeniu Republiki), a w przypadku tak zwanych nowych demokracji – Węgry (większość dwóch trzecich), Bułgarię (większość trzech czwartych), Czechy (większość trzech piątych w obu izbach). Występować tu również mogą dodatkowe utrudnienia proceduralne, z których najdalej idącym jest konieczność potwierdzenia zmiany konstytucji przez następny parlament (Szwecja i Grecja), z czym może się też wiązać obligatoryjne rozwiązanie parlamentu (Belgia, Dania).

W niektórych krajach, zwłaszcza o federalnym charakterze, wymagane jest współdziałanie parlamentu centralnego z parlamentami lokalnymi. W Stanach Zjednoczonych poprawka konstytucyjna musi być przyjęta przez kongres większością dwóch trzecich w każdej z izb, a następnie zaakceptowana przez trzy czwarte stanów; w Kanadzie konieczna jest zgoda legislatur z dwóch trzecich stanów skupiających przynajmniej 50 proc. ludności (niektóre postanowienia mogą być jednak zmieniane w innej procedurze); w Rosji konieczna jest zgoda przynajmniej dwóch trzecich podmiotów federacji (zmiana niektórych postanowień możliwa jest jednak tylko w trybie uchwalenia nowej konstytucji).

Najdalej idącym rozwiązaniem jest powiązanie zmiany konstytucji z instytucją referendum. Jego przeprowadzenie jest czasem koniecznym elementem tej procedury (Szwajcaria, Irlandia, Rumunia; we Francji referendum jest obligatoryjne, chyba że parlament uchwali zmianę konstytucji większością trzech piątych głosów), niekiedy obowiązek przeprowadzenia referendum występuje tylko w odniesieniu do zmian całościowych (Austria) lub zmian postanowień najważniejszych (Litwa), czasem tylko w sytuacji, gdy zażąda tego określona grupa deputowanych lub wyborców (Włochy).

Ad 2. Niektóre konstytucje ustanawiają kilka procedur swojej zmiany. Procedury te mogą mieć charakter rozłączny, w zależności od sytuacji. Najbardziej typowe jest odróżnienie zmiany konstytucji (rozumianej jako wprowadzenie pojedynczych poprawek do tekstu i dokonywanej wyłącznie przez parlament) od rewizji konstytucji (rozumianej jako zmiana o charakterze całościowym).

Rewizja konstytucji może wymagać potwierdzenia w referendum (Austria, Litwa) lub przez specjalnie w tym celu wybraną konstytuantę (Bułgaria); niektóre konstytucje zakładają też, że co pewien czas powinno się dokonywać ich rewizji i wprowadzają w tym celu odrębną (łatwiejszą) procedurę (Portugalia, a kiedyś polska Konstytucja marcowa).

Ad 3. W wielu krajach niedopuszczalna jest zmiana konstytucji w czasie obowiązywania stanu wyjątkowego lub wojennego (Portugalia, Hiszpania, RFN, Polska) bądź w razie obiektywnie istniejącego zagrożenia państwa czy innych sytuacji szczególnych (Belgia, Francja).

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku przyjmuje – jako podstawową – procedurę swej zmiany przez parlament. Jest to dokonywane w formie ustawy o zmianie konstytucji, a więc stosuje się tu ogólną procedurę ustawodawczą, a ewentualne odstępstwa muszą wynikać z wyraźnego unormowania konstytucyjnego. Takim unormowaniem jest art. 235, który przewiduje, że:

1) projekt ustawy o zmianie konstytucji może przedłożyć prezydent, Senat lub grupa posłów licząca co najmniej jedną piątą ustawowego składu Sejmu (a więc dziewięćdziesięciu dwóch posłów) – są to wymagania wyższe niż stawiane normalnej inicjatywie ustawodawczej (art. 118);

2) ustawa o zmianie konstytucji musi zostać uchwalona przez Sejm (większością dwóch trzecich głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów) i nie później niż w ciągu sześćdziesięciu dni przez Senat (bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów); konieczna jest więc zawsze zgoda obu izb;

3) nie przewiduje się obligatoryjnego referendum konstytucyjnego; jeżeli jednak zmiana konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII, to podmioty uprawnione do inicjowania zmian konstytucji mogą zażądać w terminie czterdziestu pięciu dni od uchwalenia tej zmiany przez Senat przeprowadzenia referendum; zmiana konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli opowiedziała się za nią większość głosujących (nie ma więc wymogu frekwencji wyborczej);

4) prezydent ma obowiązek podpisania ustawy zmieniającej konstytucję, nie przysługuje mu w tym zakresie prawo weta;

5) konstytucja nie może być zmieniona w czasie trwania stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 6), co oznacza, że nie można w tym okresie wnosić projektów ustaw o zmianie konstytucji, a prace nad projektami już wniesionymi należy zawiesić.

26. Szczególna moc prawna konstytucji polega na przyznaniu jej najwyższego miejsca w systemie prawa stanowionego. Jak wiadomo, system ten jest zbudowany na zasadzie hierarchiczności poszczególnych typów aktów normatywnych, a konstytucja hierarchię tę niejako wieńczy. Ma to doniosłe skutki dla relacji między konstytucją a pozostałymi typami aktów normatywnych.

Po pierwsze, skoro konstytucja jest aktem najwyższym, to przedmiot jej normowania ma charakter pierwotny i nieograniczony, natomiast konstytucja wyznacza nie tylko rodzaje innych aktów normatywnych (źródeł prawa), ale też ich zakres przedmiotowy oraz samoistny bądź wykonawczy charakter. Tym samym konstytucja może normować każdą materię, niezależnie od tego, czy była ona już przedmiotem regulacji w aktach niższego rzędu oraz niezależnie od treści owych regulacji.

Po drugie, najwyższa moc prawna konstytucji oznacza, że wszystkie inne akty normatywne muszą być z nią zgodne, a więc nie mogą pozostawać z nią w sprzeczności. Sprzeczność ta może przybierać charakter materialny (oznacza ona wówczas takie ukształtowanie treści danej normy, iż nie jest możliwe jednoczesne wykonanie tej normy i odpowiedniej normy konstytucyjnej), charakter proceduralny (gdy przepis lub akt zawierający daną normę został wydany w sposób naruszający odpowiednie uregulowania konstytucyjne) bądź charakter kompetencyjny (gdy akt zawierający daną normę został wydany przez podmiot, któremu konstytucja nie przyznała kompetencji do podejmowania aktów danego rodzaju lub treści). Zakaz wydawania przepisów sprzecznych z konstytucją odnosi się głównie do działalności ustawodawczej parlamentu i jest w doktrynie określany jako negatywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji.

Po trzecie, najwyższa moc prawna konstytucji oznacza, że wszystkie inne akty normatywne muszą być z nią spójne, a więc muszą przyjmować treści w możliwie najpełniejszy sposób pozwalające na urzeczywistnienie postanowień konstytucyjnych. Jeżeli wziąć pod uwagę, że wiele tych postanowień jest ujętych w dosyć ogólny sposób, to znaczenie odpowiedniego ukierunkowania działalności ustawodawczej parlamentu staje się oczywiste (stąd też nakaz spójności określa się jako pozytywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji). Jest to jednak obowiązek znacznie trudniejszy do wymierzenia i wyegzekwowania od zakazu stanowienia aktów sprzecznych z konstytucją. Istnienie sprzeczności może być ustalone za pomocą metod wykładni opartych na logice prawniczej, a więc to zadanie może być powierzone sądom. Natomiast pytanie o właściwy sposób urzeczywistniania (realizacji) postanowień konstytucyjnych ma charakter polityczny i wymyka się spod jurydycznych ocen dokonywanych przez sądy.

Szczególna moc prawna jest tradycyjnie rozpatrywana na tle pozycji konstytucji w systemie prawa, a zwłaszcza jej stosunku do ustaw. Należy jednak pamiętać, że takie same obowiązki (zakaz naruszania i nakaz realizowania) odnoszą się też do wszelkich innych działań podejmowanych przez organy władzy publicznej, ponieważ dla wszystkich tych organów konstytucja jest prawem najwyższym.

Owa charakterystyka szczególnej mocy prawnej konstytucji odnosi się do wszystkich  k o n s t y t u c j i   s z t y w n y c h,  niezależnie od sposobu sformułowania jej w swych postanowieniach. Należy ona bowiem do istoty współczesnej konstytucji, tak jak ukształtowała się w demokratycznym państwie prawnym. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku w różny sposób daje wyraz swej szczególnej mocy prawnej, między innymi określając się jako „[…] prawa podstawowe dla państwa, których poszanowanie [stanowi] niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej” (ze Wstępu) oraz stanowiąc, że „[…] Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej” (art. 8 ust. 1).

27. Pozycja najwyższego źródła prawa przysługuje konstytucji wewnątrz systemu prawa stanowionego w danym państwie. Należy jednak wskazać dwa inne układy odniesienia, w których owa szczególna pozycja konstytucji nie rysuje się z taką oczywistością, a mianowicie prawo naturalne i ogólne zasady prawa międzynarodowego.

Spór o istnienie i charakter prawa naturalnego toczy się już od czasów Antygony, w czasach nowożytnych przybrał on na znaczeniu w okresie Oświecenia, gdy z tej właśnie perspektywy postrzegano prawa i wolności jednostki ludzkiej. Utorowała sobie wówczas drogę koncepcja, w myśl której pewne prawa i wolności (a w pierwszym rzędzie – życie, wolność i własność) przysługują każdemu z racji tego, że jest człowiekiem. Rolą prawa stanowionego może być jedynie potwierdzenie zasad naturalnego porządku rzeczy. Prawie każda rewolucja przynosiła zresztą nawiązanie do prawa natury, bo obalenie istniejącego porządku rzeczy może być uzasadnione tylko odwołaniem się do wyższego zespołu wartości. Rozwój pozytywizmu prawniczego usunął w cień koncepcje prawa natury; kolejnego ich odkrycia dokonano po II wojnie światowej, orientując je też na prawa człowieka, a zwłaszcza na jego godność. Także po 1989 roku, w naszym rejonie Europy często powoływano się na prawo natury.

Konstytucja pisana i zasady prawa natury stanowią byty o zupełnie odrębnym charakterze, nawet jeżeli treści (wartości) z nich wynikające w pewnym stopniu się pokrywają. Choć nie ulega wątpliwości, że zasady prawa natury (pod warunkiem osiągnięcia zgody co do ich zdefiniowania) mają charakter nadrzędny nad decyzjami pozytywnego ustawodawcy, to nie ma potrzeby zapisywania tej nadrzędności w samej konstytucji, bo konstytucja stanowi element odrębnego systemu normatywnego. Nie ma natomiast przeszkód, by pisany tekst konstytucji odwoływał się do owych zasad – wystarczy wskazać fragmenty Wstępu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówiące o „[…] przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi” czy art. 30 wskazujący na „[…] przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka”. W ten sposób aksjologia prawa natury zostaje niejako zaproszona do współokreślenia systemu wartości wynikających z konstytucji. Gdyby zaś pojawił się zasadniczy konflikt między tą aksjologią a rzeczywistością konstytucyjną, prawo natury umożliwia sięgnięcie do ius resistendi, bo za niepisaną zasadę prawa konstytucyjnego można uznać prawo obywateli do oporu wobec tyranii.

Ogólne zasady prawa międzynarodowego kształtowały się przez stulecia, ale dopiero w ostatnim półwieczu odniesiono je bezpośrednio do prawa wewnętrznego, co znalazło pierwszy dramatyczny wyraz w procesie norymberskim. Po II wojnie światowej zaczęły się rozwijać procesy kodyfikacji praw człowieka w prawie międzynarodowym. W perspektywie dzisiejszej nie ulega wątpliwości, że podstawowe międzynarodowe standardy praw człowieka muszą być uwzględniane i szanowane przez ustawodawcę konstytucyjnego. Mimo iż niemal wszystkie konstytucje przyznają sobie nadrzędność wobec umów międzynarodowych (zob. art. 188 pkt 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.), to jednak stopień międzynarodowych powiązań, zwłaszcza w Europie, jest na tyle silny, że państwo demokratyczne nie może sobie pozwolić na odstępstwa od owych standardów, nawet w konstytucji. Podobnie, choć jeszcze nie tak wyraźnie, zarysowuje się w prawie międzynarodowym konieczność szanowania przez narodowe konstytucje pewnych ogólnych standardów demokratycznego systemu rządów (istnienie parlamentu, regularne wybory, odpowiedzialność władzy wykonawczej, niezawisłość sądów).

III. Obowiązywanie konstytucji

28. Skoro konstytucja jest ustawą, to ma charakter aktu normatywnego, a co za tym idzie – jest aktem powszechnie obowiązującym. Konstytucja wiąże więc wszystkie organy władzy publicznej i wszystkich obywateli – podmioty te mają obowiązek przestrzegania konstytucji, to znaczy zarówno powstrzymania się od działań sprzecznych z konstytucją, jak i podejmowania działań służących realizacji postanowień konstytucji. Specyfika konstytucji jako ustawy zasadniczej zarysowuje się na tle: – struktury i charakteru prawnego przepisów konstytucji, – zasad i form stosowania konstytucji, – gwarancji przestrzegania konstytucji.

29. Będąc ustawą (aktem normatywnym), konstytucja składa się z przepisów, które stanowią tworzywo do budowy norm prawnych. Tym samym konstytucja nie może ustanawiać regulacji indywidualnych (odnoszących się do konkretnej osoby lub do konkretnej sytuacji), jej postanowienia muszą charakteryzować się generalnym (abstrakcyjnym) ujęciem jej adresatów. Specyfika konstytucji polega jednak na tym, że ów stopień abstrakcyjności jest bardzo zróżnicowany.

Niektóre przepisy konstytucji są sformułowane w sposób na tyle precyzyjny, że bez trudu można zbudować z nich wszystkie elementy normy prawnej i w sposób jednoznaczny określić, jakie działania są z taką normą zgodne lub sprzeczne. Można tu wskazać większość przepisów odnoszących się do organizacji aparatu państwowego (np. art. 128, art. 130, art. 154, art. 191 konstytucji). Tak ustalone normy konstytucyjne nadają się do samoistnego stosowania (o czym dalej) i nie wymagają konkretyzacji w ustawach zwykłych.

Niektóre przepisy konstytucji są sformułowane w sposób bardziej ogólny, określając podstawowy kierunek rozwiązania danej kwestii, odsyłają unormowanie szczegółów do ustawy zwykłej (np. art. 129 ust. 2; art. 137; art. 152; art. 189 konstytucji). Także te postanowienia są ujęte w sposób na tyle jednoznaczny, że można wydobyć z nich normę prawną określającą kształt unormowania danej instytucji (możliwe jest więc określenie działań czy unormowań zgodnych lub sprzecznych z taką normą), ale nie nadają się one do samoistnego stosowania, gdyż wymagają konkretyzacji w ustawie zwykłej.

Niektóre przepisy konstytucji są sformułowane w sposób jeszcze bardziej ogólny, wskazując nie tyle sposób rozwiązania określonej kwestii, ile określając pewne podstawowe rozstrzygnięcia ustrojowe, które – w swym całokształcie – wyrażają tożsamość ustrojową danego systemu konstytucyjnego. Dla ich nazwania używa się często pojęcia „zasady konstytucyjne”. Zasada konstytucyjna ma charakter normatywny, bo ustala obowiązek jej przestrzegania i realizowania, co więcej (jak zobaczymy np. przy analizie zasady państwa prawnego, art. 2 konstytucji), z jej treści możliwe jest wydobywanie dalszych, bardziej konkretnych zasad czy norm konstytucyjnych. W tekście konstytucji jest ona jednak sformułowana tylko za pomocą hasła – określenia ogólnego (np. art. 1, art. 2, art. 3, art. 10, art. 30 konstytucji), a ustalenie, co owo określenie rzeczywiście oznacza (jakie są jego konkretne konsekwencje prawne), dokonuje się dopiero w procesie interpretacji i stosowania konstytucji (jest więc przede wszystkim dziełem organów władzy sądowniczej). Tego typu postanowienia nie są obce innym dziedzinom prawa (i nazywa się je wówczas klauzulami generalnymi), ale w konstytucji występują one ze szczególnym nasileniem i pełnią szczególnie istotną rolę w procesie jej stosowania.

Po pierwsze, zasady konstytucyjne są podstawową wskazówką dla określenia aksjologii konstytucji, to znaczy wskazania systemu wartości wynikającego z całokształtu postanowień konstytucji i determinującego jej szczegółowe unormowania. Powszechnie przyjmuje się bowiem w świecie współczesnym, że nie ma konstytucji aksjologicznie neutralnych – każda odzwierciedla pewien system wartości i dzięki temu staje się dokumentem spójnym wewnętrznie. Tym samym jednak konstytucji nie można traktowanie jako jedynie sumy zdań w niej zapisanych. Skoro odzwierciedla pewien system wartości, to musi niejako sięgać poza swój tekst, by wyjaśnić znaczenie takich choćby pojęć, jak „sprawiedliwość”, „równość” czy „godność”. W tym też punkcie zarysowuje się związek tekstu konstytucji z innymi systemami normatywnymi (prawem natury, ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego czy standardami współczesnego konstytucjonalizmu), bo z tych właśnie systemów czerpany będzie materiał dla określenia znaczenia i skutków zasad zapisanych w konstytucji.

Po drugie, skoro zasady konstytucyjne pełnią rolę jak gdyby otwarcia tekstu konstytucji ku innym, pozapozytywnym normom i wartościom, to nadaje to konstytucji charakter bardziej elastyczny i pozwala jej dostosowywać się do zmieniającej się rzeczywistości społeczno-politycznej. Interpretacja pisanych norm konstytucyjnych może ulegać zmianie, stosownie na przykład do zmian w rozumieniu pojęcia „sprawiedliwość”, „równość” czy „godność”. W tym tkwi źródło długowieczności niektórych konstytucji, a zwłaszcza amerykańskiej.

Po trzecie, zasady konstytucyjne wyznaczają ogólny kontekst interpretowania i stosowania norm konstytucyjnych o bardziej szczegółowym charakterze. W tym sensie można więc mówić o pewnej wewnętrznej hierarchii unormowań konstytucyjnych, bo zasadom należy przyznać rangę szczególną, a pozostałe postanowienia należy interpretować w taki sposób, by owym zasadom nadać najpełniejszy zakres realizacji. W niektórych konstytucjach rola zasad znajduje też potwierdzenie formalne, na przykład przez ustanowienie zakazu zniesienia czy zmiany niektórych zasad (tzw. postanowienia niezmienialne w konstytucjach RFN, Francji, Turcji czy Włoch – tej techniki nie przyjęto w polskim prawie konstytucyjnym) bądź też poddanie niektórych zasad szczególnemu, utrudnionemu trybowi zmiany (zob. np. art. 235 ust. 5 i 6 konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.).

Rozróżnienie norm i zasad jest przede wszystkim rzeczą doktryny i orzecznictwa – postanowienia konstytucji rzadko dają temu wyraz formalny, niekiedy też bardzo trudno jest wyznaczyć precyzyjną granicę między nimi. W polskiej tradycji ustrojowej zakłada się, że wszystkie postanowienia konstytucji, niezależnie od sposobu ich sformułowania, mają charakter normatywny – konstytucja nie powinna zawierać deklaracji politycznych pozbawionych jakichkolwiek treści prawnych. Z tego punktu widzenia nie wszystkie postanowienia obecnej konstytucji są jednak zredagowane w sposób właściwy.

30. Niektóre konstytucje, na przykład USA, Francji czy Niemiec, rozpoczynają się od krótszych lub dłuższych wstępów, tak zwanych preambuł, w innych krajach, na przykład Włochy, z tego zrezygnowano. Celem wstępu jest wskazanie historycznych i politycznych podstaw konstytucji, umieszczenie jej w tle tradycji ustrojowej danego państwa i wydarzeń, które towarzyszyły przyjmowaniu konstytucji. Wstęp wyraża w ten sposób konstytucyjną tożsamość państwa, stanowiąc jedną z podstawowych wskazówek dla odnalezienia systemu wartości, na których ta tożsamość się opiera, a więc określa kierunki i sposoby wykładni dalszych postanowień konstytucyjnych. Taki charakter wstępu sprawia, że nie wszystkim jego sformułowaniom da się przypisać treść normatywną (i dlatego wstęp nie jest ujmowany w formie kolejnych artykułów, tak jak pozostała treść konstytucji). W tym sensie stanowi wyjątek od zasady normatywności konstytucji, która wymaga, by wszystkie postanowienia zawarte w tekście ustawy zasadniczej miały charakter normatywny, to znaczy mogły służyć jako budulec dla formułowania norm prawnych. Nie neguje to jednak znaczenia wstępu, bo może on służyć jako istotna wskazówka aksjologiczna w procesie interpretowania pozostałych (ujętych w artykuły) postanowień konstytucyjnych.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku zawiera obszerny Wstęp – jego przyjęcie było zresztą podstawą kompromisu umożliwiającego uchwalenie konstytucji. Zawiera on treści o różnym charakterze. Niektóre sformułowania odnoszą się do polskiej historii i tradycji, w tym kontekście widzieć należy odwołanie się do Boga (tzw. invocatio Dei), a także nawiązanie do tradycji I i II Rzeczypospolitej, a pominięcie okresu PRL. Inne określają cele i nadzieje związane z przyjmowaną konstytucją (zagwarantowanie praw obywatelskich, rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych), podstawy aksjologiczne jej unormowań (poszanowanie wolności i sprawiedliwości, współdziałanie władz, dialog społeczny, zasada subsydiarności), związki z prawem natury (nawiązanie do przyrodzonej godności człowieka). Wstęp wyraźnie też wskazuje na rolę konstytucji jako najwyższej (podstawowej) ustawy państwa. Niewiele z tych postanowień ma charakter samoistnie normatywny, wszystkie jednak powinny być traktowane jako podstawowa wskazówka dla procesu stosowania dalszych postanowień konstytucyjnych i dla określenia systemu wartości wynikającego z konstytucji. Innymi słowy, Wstęp określa tożsamość polskiej ustawy zasadniczej, charakteryzując ją jako Konstytucję stosowaną „dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej”.

31. Będąc ustawą (aktem normatywnym), konstytucja musi być stosowana przez wszystkie organy władzy publicznej i inne podmioty, które są adresatami zawartych w niej norm i zasad. Stosowanie konstytucji to coś więcej niż jej przestrzeganie. Polega ono nie tylko na zakazie podejmowania działań czy unormowań sprzecznych z konstytucją oraz na obowiązku podejmowania działań i unormowań służących realizacji postanowień konstytucyjnych. Stosowanie konstytucji to także powoływanie norm i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy dla działań, rozstrzygnięć czy unormowań, gdzie tylko jest to możliwe. Tym samym nowoczesne pojmowanie stosowania konstytucji odrzuca koncepcję pośredniczącej roli ustaw zwykłych (koncepcja ta traktuje konstytucję jako akt adresowany przede wszystkim do ustawodawcy zwykłego, więc parlamentu, a dopiero rozwinięcie postanowień konstytucyjnych w ustawach zwykłych pozwala na ich stosowanie przez inne organy i przez obywateli – konstytucja jest więc stosowana za pośrednictwem ustaw).

Koncepcji tej przeciwstawiana jest zasada bezpośredniego stosowania konstytucji: w tych wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane w sposób na tyle precyzyjny i jednoznaczny, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej, podmiot stosujący prawo powinien oprzeć swe działania (rozstrzygnięcia) bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych. Przy takiej koncepcji konstytucja może znajdować ciągłe zastosowanie w działalności wszystkich organów władzy publicznej, a podstawowa rola w tym zakresie musi przypaść sądom.

Sądowe stosowanie konstytucji może przybierać trojaką formę.

Po pierwsze, może ono polegać na stosowaniu normy konstytucyjnej jako samoistnej podstawy rozstrzygnięcia – będzie to miało miejsce wówczas, gdy norma konstytucyjna jest sformułowana w sposób pozwalający na jej samoistne stosowanie, a ustawodawstwo zwykłe nie reguluje danej kwestii lub reguluje ją tylko częściowo. Bezpośrednie stosowanie konstytucji nie prowadzi do wskazywania konfliktu między normą konstytucyjną a postanowieniami ustawy zwykłej, ale sprowadza się do przyjęcia normy konstytucyjnej jako zasadniczej podstawy orzeczenia.

Po drugie, może ono polegać na współstosowaniu normy konstytucyjnej i postanowień ustawowych regulujących szczegółowo daną kwestię. Jest to sytuacja najczęstsza, bo niewiele jest przecież dzisiaj dziedzin pozostających poza unormowaniami ustawodawstwa zwykłego. Norma konstytucyjna będzie wówczas odgrywać zasadniczą rolę w procesie interpretacji szczegółowych uregulowań ustawy, bo gdy na gruncie logiki możliwe będzie przyjęcie kilku różnych wykładni ustawy, sąd będzie musiał dać pierwszeństwo takiej wykładni, która w najpełniejszy sposób koresponduje z treściami wyrażanymi przez normę konstytucyjną.

Po trzecie, może ono polegać na stwierdzaniu konfliktu między normą konstytucyjną a szczegółowymi postanowieniami ustawowymi. Konflikt ten należy – w miarę możliwości – usunąć w drodze wykładni, a więc przez odnalezienie takiego rozumienia przepisu ustawy, który pozwoli na uznanie jej zgodności z konstytucją (tzw. technika wykładni w zgodzie z konstytucją). Gdy nie będzie to możliwe, sąd ma obowiązek podjęcia działań zmierzających do usunięcia niekonstytucyjnego przepisu ustawy z systemu prawa.

Problem bezpośredniego stosowania konstytucji pojawiał się okazjonalnie w Polsce zarówno w okresie międzywojennym, jak i w czasach PRL. Zyskał on na wyrazistości po utworzeniu w 1985 roku Trybunału Konstytucyjnego, nie znalazł jednak wówczas rozwiązania, bo o realizacji postulatu bezpośredniego stosowania konstytucji można mówić dopiero wtedy, gdy zaczynają to robić inne segmenty władzy sądowniczej, a zwłaszcza Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku wprowadziła nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji – jej art. 8 ust. 2 stanowi, że „[…] przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej”. Tym samym problem został przeniesiony ze sfery postulatów do sfery obowiązków, a przyszłość pokaże, jak polskie sądownictwo obowiązek ten będzie wypełniać.

32. Przestrzeganie (i stosowanie) konstytucji jest obowiązkiem każdego organu władzy publicznej oraz każdego innego podmiotu. W praktyce jednak obowiązek nabiera realnego charakteru dopiero wówczas, gdy istnieją procedury gwarantujące przestrzeganie konstytucji przez wszystkich jej adresatów. Historycznie rzecz biorąc, pierwsza była procedura tak zwanej odpowiedzialności konstytucyjnej, to znaczy quasi-karnej odpowiedzialności osób indywidualnych (piastunów najwyższych urzędów państwowych) za naruszenie konstytucji przy sprawowaniu urzędu. Odpowiedzialność ta ukształtowała się jeszcze w średniowieczu w Anglii (jako tzw. procedura impeachmentu), w tej formie przejęły ją potem Stany Zjednoczone. Natomiast w Europie, głównie pod wpływem rozwiązań niemieckich, zaczęto tworzyć szczególne sądy (zwane trybunałami stanu) do orzekania w takich sprawach. Polski Trybunał Stanu pozostaje w tym nurcie rozwiązań.

Drugim ważnym urządzeniem ustrojowym, które w Europie wyprzedziło pojawienie się procedur sądowej ochrony konstytucji, było sądownictwo administracyjne, kształtujące się przez cały wiek XIX we Francji, Niemczech i Austrii. Istota tego sądownictwa polega na badaniu indywidualnych decyzji administracyjnych pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami. Choć więc podstawowym punktem odniesienia dla sądu administracyjnego są ustawy zwykłe, to jednak na tym tle zawsze wyłaniały się liczne problemy konstytucyjne i sądy uczyły się stopniowo bezpośredniego stosowania konstytucji.

33. Szczególne jednak znaczenie dla ochrony konstytucji miał zawsze problem zgodności ustaw z konstytucją, a więc ustanowienie procedur pozwalających na badaniu aktów parlamentu pod względem ich osadzenia w ramach wyznaczonych przez konstytucję.

W historii konstytucjonalizmu podejmowano różne próby rozwiązania tego problemu. Systemy ustrojowe, które akcentowały zwierzchnią pozycję parlamentu w aparacie państwowym, z reguły odnosiły się niechętnie do ustanawiania jakichkolwiek zewnętrznych (pozaparlamentarnych) mechanizmów kontroli konstytucyjności ustaw. Formułowano tam koncepcję tak zwanej samokontroli parlamentu, zakładającą, iż parlament sam może dbać o zgodność swoich ustaw z konstytucją. Takie podejście było zwłaszcza typowe dla tradycyjnej doktryny francuskiej – do dzisiaj też uważa się we Francji, że sądy (powszechne i administracyjne) nie mogą badać konstytucyjności ustaw. Takie podejście było też przyjmowane przez tak zwany konstytucjonalizm socjalistyczny.

Systemy ustrojowe silnie akcentujące rolę egzekutywy widziały ochronę konstytucyjności ustaw w wymogu podpisania ustawy przez głowę państwa – tak zwana teoria sankcji (rozwinięta pod koniec XIX wieku w Niemczech) traktowała podpis monarchy jako autorytatywne stwierdzenie zgodności ustawy z konstytucją.

Żadna z tych koncepcji nie sprawdziła się jednak w praktyce i stopniowo powszechny charakter zyskało przekonanie, w myśl którego podstawowa rola w kontroli konstytucyjności ustaw powinna przypaść władzy sądowniczej. Ukształtowały się w tym zakresie dwa podstawowe modele.

Pierwszy, który można określić mianem „kontrola rozproszona” (zdekoncentrowana), pojawił się już na przełomie XVIII i XIX wieku w USA. Polega on, po pierwsze, na tym, że kompetencja orzekania o zgodności ustaw z konstytucją przysługuje wszystkim sądom i nie pozostaje skoncentrowana w jednym tylko organie sądowym. Nie tworzy się więc odrębnego sądu (trybunału) konstytucyjnego, a każdy sąd może – w ramach swej właściwości – orzekać o konstytucyjności ustaw. Autorytatywność takiego rozstrzygnięcia zależy od miejsca danego sądu w systemie wymiaru sprawiedliwości, a tym samym podstawowa rola musi przypadać Sądowi Najwyższemu. Po drugie, orzekanie o konstytucyjności ustaw ma charakter incydentalny. Oznacza to, że orzekanie takie może być dokonywane tylko w ramach konkretnej sprawy (karnej, cywilnej czy administracyjnej). Jeżeli jedna ze stron podniesie argument dowodzący, że przepis ustawy, na którym sąd ma się oprzeć przy rozstrzyganiu sprawy, jest sprzeczny z konstytucją, sąd musi rozstrzygnąć, czy sprzeczność taka rzeczywiście ma miejsce. Zawsze więc orzekanie o konstytucyjności ma charakter wypadkowy i dokonywane jest na tle faktów konkretnej sprawy indywidualnej. Po trzecie, orzeczenie o niekonstytucyjności ustawy oznacza, że sąd odmawia zastosowania takiej ustawy przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy (tzw. skutek inter partes); sąd nie ma prawa do generalnego uchylenia ustawy i wyprowadzenia jej z systemu obowiązującego prawa. Trzeba jednak pamiętać o szczególnej roli precedensów w prawie amerykańskim – w praktyce orzeczenie Sądu Najwyższego USA o niezgodności ustawy z konstytucją kładzie kres jej stosowaniu.

Model amerykański (którego podstawą pozostaje do dzisiaj orzeczenie Marbury v. Madison z 1803 r.) został przejęty w licznych systemach ustrojowych. Najpierw (połowa XIX wieku) utorował sobie drogę do krajów Ameryki Łacińskiej, potem znalazł zastosowanie na dawnych terytoriach brytyjskich (Kanada, Australia, Indie, a także Izrael), a wynik II wojny światowej nie pozostał bez wpływu na jego przyjęcie w Japonii. Nie budził on natomiast większego zainteresowania w Europie (przez cały wiek XIX zdominowanej przez koncepcje francuskie i niemieckie) oprócz Grecji, niektórych krajów skandynawskich i Portugalii, gdzie sądy (Sąd Najwyższy) zyskały prawo kontroli konstytucyjności ustaw.

Dopiero po I wojnie światowej pojawił się – wiązany zwykle z austriackim uczonym, Hansem Kelsenem – drugi model sądowej ochrony konstytucji, określany mianem „kontrola skoncentrowana”. Jego podstawową cechą jest istnienie szczególnego sądowego (lub quasi-sądowego) organu – trybunału (sądu) konstytucyjnego, który jest wyłącznie właściwy do orzekania o zgodności ustaw z konstytucją. Sądy pozostałe mogą jedynie zwracać się do trybunału konstytucyjnego o rozstrzygnięcie, samodzielnie natomiast rozstrzygnięć takich nie mogą wydawać. Kontrola konstytucyjności ustaw dokonywana jest nie tylko przy okazji rozpatrywania spraw indywidualnych (tzw. kontrola konkretna, inicjowana przez sądy w formie pytań prawnych), ale też z inicjatywy niektórych organów państwowych (prezydent, rząd, ombudsman, a także grupy deputowanych do parlamentu), które mogą zwracać się o orzeczenie trybunału konstytucyjnego, nawet jeżeli problem konstytucyjności ustawy nie pojawił się w żadnej konkretnej sprawie (tzw. kontrola abstrakcyjna). Orzeczenie trybunału konstytucyjnego o niekonstytucyjności ustawy powoduje jej uchylenie (tzw. skutek erga omnes), a więc ostateczne usunięcie z systemu prawa.

Model ten ukształtował się najpierw w Austrii i Czechosłowacji (1920), w okresie międzywojennym nie był jednak szerzej przyjęty. Dopiero po II wojnie światowej okazał się dobrze odpowiadać zapotrzebowaniu na tworzenie nowych systemów ochrony praworządności. Trybunały konstytucyjne pojawiły się więc najpierw w państwach, które wojnę przegrały (RFN, Włochy, Austria), potem w krajach wyzwalających się z różnego rodzaju dyktatur (Hiszpania, Portugalia, a po 1989 r. – niemal wszystkie kraje dawnego bloku radzieckiego); stopniowo stały się one standardem dla współczesnych państw Europy (nawet we Francji utworzono w 1958 r. Radę Konstytucyjną, coraz silniej ewoluującą w kierunku typowego sądu konstytucyjnego). W tym nurcie rozwiązań znalazła się też Polska, gdzie Trybunał Konstytucyjny utworzono już w 1985 roku, ale pełnię kompetencji przyznała mu dopiero konstytucja z 1997 roku.

IV. Inne źródła prawa konstytucyjnego

34. Konstytucja jest w każdym kraju podstawowym, ale nie jedynym źródłem prawa konstytucyjnego. Jeżeli pod pojęciem tych źródeł rozumieć bowiem akty normatywne, w których zawarte są normy należące – z uwagi na swój przedmiot – do prawa konstytucyjnego, to w konstytucji nie można, oczywiście, zapisać wszystkich takich norm. Znajdują one miejsce w innych aktach normatywnych, akty te mają jednak – z jednym wyjątkiem – niższą moc prawną od konstytucji, a tym samym muszą pozostawać z nią w zgodzie.

Wspomniany wyjątek stanowią tak zwane ustawy konstytucyjne. Pod względem mocy prawnej są one równe z konstytucją. Mogą więc one ingerować w jej treść i zmieniać, uzupełnić czy zawieszać postanowienia konstytucji, a uchwalane muszą być w takim samym trybie, jaki jest wymagany dla dokonywania zmian konstytucji. Natomiast pod względem zakresu przedmiotowego ustawy konstytucyjne regulują tylko określone (i zwykle wąsko ujęte) zagadnienie czy zagadnienia, i tym różnią się od konstytucji jako aktu o uniwersalnym przedmiocie regulacji.

W polskiej tradycji ustrojowej ustawy konstytucyjne pełniły wszystkie wspomniane funkcje. Po pierwsze – i to jest sytuacja najbardziej typowa – w tej formie dokonywane są zmiany konstytucji. Wiemy już, że konstytucja może być zmieniona tylko w trybie szczególnym, bardziej skomplikowanym niż procedura uchwalania (zmiany) ustaw zwykłych – stąd forma ustawy konstytucyjnej jest w takim wypadku konieczna. W Polsce przyjmuje się tak zwaną technikę inkorporacji: zmiany konstytucji nie są załączane do jej tekstu w formie kolejnych poprawek (tak jest np. w USA), a stają się integralną częścią tekstu konstytucji, zastępując sformułowania, w których dokonują zmiany. Po drugie, ustawy konstytucyjne mogą uzupełniać obowiązującą konstytucję. Polega to na uchwaleniu ustawy konstytucyjnej istniejącej obok konstytucji i regulującej pewne kwestie, których nie obejmuje sama konstytucja. Taki charakter miała ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1992 roku o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która przez kilka miesięcy obowiązywała obok konstytucji z 22 lipca 1952 roku. Można sobie też wyobrazić ujęcie postanowień o wejściu w życie konstytucji w odrębną ustawę konstytucyjną (taką techniką posłużono się w 1952 r., rozważano ją też w pracach nad konstytucją z 1997 r.). Po trzecie, ustawy konstytucyjne mogą zastępować konstytucję w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do jej uchwalenia. Nie jest to sytuacja normalna, ale występowała ona zarówno w okresie 1992-1997, jak i wcześniej, w latach 1947-1952. Po czwarte, ustawy konstytucyjne mogą jednorazowo zawieszać postanowienia obowiązującej konstytucji. Może to mieć miejsce w sytuacji, gdy konieczne jest wyjątkowe odstąpienie od regulacji konstytucyjnej, nie ma zaś potrzeby zmieniania tej regulacji na stałe. W taki na przykład sposób dokonywano przedłużenia (1984) bądź skrócenia (1971 i 1989) kadencji Sejmu PRL, jako że nie istniała wówczas procedura samorozwiązania izby.

W obecnym stanie prawnym nie ma podstaw do uchwalania tego typu ustaw konstytucyjnych (zob. pkt 106). Jedyną postacią ustawy konstytucyjnej jest ustawa o zmianie konstytucji, o której mówi art. 235 konstytucji.

35. Normy prawa konstytucyjnego mogą znajdować się we wszystkich aktach normatywnych składających się na system prawa, a więc w ustawach, uchwałach normatywnych, rozporządzeniach – nie ma przy tym decydującego znaczenia, czy dany typ aktu normatywnego jest zaliczany do powszechnie obowiązujących źródeł prawa w rozumieniu art. 87 konstytucji. Ranga prawna i walor obowiązujący tych norm zależeć będą od charakteru aktu, w którym zostają zawarte, zawsze jednak będą one podporządkowane konstytucji jako „[…] najwyższemu prawu Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 8 ust. 1 konstytucji).

O charakterze danego aktu jako źródła prawa konstytucyjnego decyduje jego treść. Można przy tym wskazać akty, które w całości zawierają normy prawa konstytucyjnego, na przykład kodeks wyborczy, ustawę o referendum, ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, a także regulaminy Sejmu i Senatu, przyjmowane w formie uchwał tych izb; w innych aktach normy prawa konstytucyjnego występują obok norm należących do innych dziedzin prawa, na przykład ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawa o finansach publicznych. Jednak trzeba podkreślić, że określenie danej ustawy (jej przepisu) jako źródła prawa konstytucyjnego ma znaczenie czysto klasyfikacyjne, a w żaden sposób nie wpływa na jej moc prawną i nie przyznaje jej nadrzędności wobec innych ustaw.

36. W tradycji polskiej prawo konstytucyjne (podobnie jak inne działy prawa) ma charakter prawa stanowionego – jedynym jego źródłem może być pozytywno-prawne unormowanie przyjęte przez powołany do tego organ. Nie ma tym samym miejsca dla prawa zwyczajowego, rozumianego jako normy prawne powstałe w drodze długotrwałego stosowania zwyczajowo przyjętych rozwiązań i mające moc obowiązującą taką, jak prawo stanowione. Prawo zwyczajowe kształtować się może tylko w systemach o ustabilizowanym charakterze i długotrwałej ewolucji (Wielka Brytania) – nie może dziwić, że w Polsce nigdy nie było po temu warunków.

Toteż zupełnie wyjątkowo (i zawsze ze znakiem zapytania) można wskazać normy nadające się, być może, do traktowania w kategoriach prawa zwyczajowego. Wydaje się tu należeć tak zwana zasada dyskontynuacji prac parlamentu, przyjmująca, że koniec kadencji kładzie kres wszystkim sprawom (zwłaszcza projektom ustaw) niezałatwionym przez parlament, a więc że nowa izba nie dziedziczy zaległości po swej poprzedniczce. Choć zasady tej nie zapisano w żadnym pozytywnym unormowaniu, uznaje się ją za obowiązującą już od czasów II Rzeczypospolitej.

37. Zupełnie czym innym jest natomiast zwyczaj konstytucyjny. Pojęciem tym określa się ustabilizowaną (tzn. długotrwałą i powtarzalną) praktykę postępowania w jakiejś sytuacji, rodzącą domniemanie, że gdy sytuacja ta zaistnieje w przyszłości, także postąpi się w niej w taki sam sposób. Innymi słowy, choć przepisy prawa pozostawiają kilka możliwości w określonej sytuacji, to praktyka stale wybiera tylko jedną z tych możliwości. Istotą zwyczaju konstytucyjnego jest to, że powstaje on tam, gdzie regulacja prawna nie jest wyczerpująca, co jest częstym zjawiskiem w prawie konstytucyjnym. Najwięcej zwyczajów konstytucyjnych można odnaleźć w praktyce parlamentarnej, w niemałym stopniu na zwyczajach oparte jest na przykład funkcjonowanie Rady Ministrów. Innym przykładem zwyczaju jest sposób zajmowania miejsc w sali obrad Sejmu przez poszczególne ugrupowania (tradycyjny podział na prawicę i lewicę), albo kompetencja Marszałka Sejmu poprawiania technicznych błędów (np. w numeracji przepisów) w ustawach uchwalonych już przez Sejm.

Raz jeszcze należy przy tym podkreślić, że zwyczaj konstytucyjny to sposób, w jaki normy prawa konstytucyjnego są stosowane w praktyce. Zwyczaje konstytucyjne należy traktować jako element praktyki konstytucyjnej, a nie prawa konstytucyjnego, bo zwyczaj to określony sposób postępowania, a nie norma prawna. Tym samym zwyczaj może zostać zawsze przekreślony czy odrzucony, jeżeli przestanie się go stosować w praktyce. Odrzucenie czy zmiana zwyczaju nie wymaga zmiany przepisu prawnego, gdyż może on powstać i istnieć tylko tam, gdzie regulacje prawne pozostawiają praktyce pewne wolne obszary. Jeżeli natomiast zwyczaj konstytucyjny będzie się utrzymywać przez tak długi czas, że praktyka zacznie przypisywać mu walor bezwzględnie obowiązujący, to będzie to oznaczało przekształcenie się zwyczaju w normę prawa zwyczajowego (i wówczas – skoro mamy do czynienia z normą prawną – zmiana takiej normy będzie mogła nastąpić tylko przez ustanowienie nowej normy prawnej). Polska tradycja konstytucyjna jest jednak zbyt zmienna i krótka, by można było wskazać przykłady takiego przekształcenia się zwyczaju w normę prawa zwyczajowego.

Zwyczaj konstytucyjny może powstać spontanicznie i wówczas zauważany jest już po jakimś okresie praktycznego funkcjonowania. Może też powstać w wyniku tak zwanego precedensu konstytucyjnego, to znaczy jednorazowego, świadomego rozstrzygnięcia w praktyce jakiejś sytuacji, z nadzieją, że w przyszłości w podobnych sytuacjach będzie się postępować podobnie. Nie zawsze nadzieja ta się sprawdza w praktyce, jeżeli jednak to nastąpi, precedens da początek nowemu zwyczajowi konstytucyjnemu. Ten nowy zwyczaj może zastępować dawny sposób postępowania w danej sytuacji – wówczas precedens stanie się narzędziem zmiany dawnego zwyczaju konstytucyjnego.

Zwyczaje konstytucyjne (a tym bardziej precedensy konstytucyjne) nie tworzą norm prawnych, nie można ich więc zaliczać do źródeł prawa konstytucyjnego. Stanowią one jednak bardzo ważne uzupełnienie norm prawa konstytucyjnego, bo dopiero na tle ich analizy możliwe jest zrozumienie rzeczywistych zasad funkcjonowania tych norm.

38. Do tradycyjnie rozumianych źródeł prawa konstytucyjnego nie można też zaliczyć orzecznictwa sądów (a przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego), bo w polskim systemie prawa nie dopuszcza się stanowienia prawa przez sądy. Orzeczenia sądowe dotyczące norm prawa konstytucyjnego nie powinny więc dodawać niczego nowego do treści tych norm, ich rolą jest tylko sprecyzowanie ich znaczenia i sposobu stosowania w konkretnych sytuacjach. Owemu sprecyzowaniu przysługuje jednak walor wiążący, bo rozstrzygnięcie sądowe musi być wykonywane przez jego adresatów, a niekiedy (art. 190 konstytucji) rozstrzygnięciu takiemu przyznaje się moc powszechnie obowiązującą. Jeżeli dodać do tego specyfikę sformułowania postanowień konstytucyjnych, ich znaczną ogólnikowość i pojemność treściową, to bardzo trudno będzie twierdzić, że sądowa interpretacja konstytucji nie prowadzi do uzupełniania czy wzbogacania treści zawartych w niej norm. Dotyczy to zwłaszcza zasad konstytucyjnych, które – jak już była o tym mowa – zakładają stałe formowanie swej treści w praktyce stosowania konstytucji.

Zjawisko uzupełniania czy precyzowania norm prawa pisanego przez orzecznictwo sądów konstytucyjnych (czy orzecznictwo sądowe) jest typowe dla obecnego etapu rozwoju konstytucjonalizmu – można je poddawać krytyce, ale nie można go ignorować. Również w Polsce wiele norm i zasad konstytucyjnych można odczytywać tylko na tle rozumienia nadanego im w orzecznictwie (dość wspomnieć ekstensywną praktykę interpretacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o czym będzie mowa w następnym rozdziale). Sytuuje to orzecznictwo sądowe (zwłaszcza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego) blisko źródeł prawa konstytucyjnego.

39. Na pewno charakteru źródła prawa nie można natomiast przypisać doktrynie prawa konstytucyjnego, rozumianej jako zespół naukowych poglądów i twierdzeń formułujących podstawową siatkę pojęciową prawa konstytucyjnego i określających metody oraz zasady jego interpretacji. Owe poglądy i twierdzenia mogą cieszyć się powszechną akceptacją – wówczas mówimy o tak zwanej doktrynie wiodącej (panującej). Z samego jednak założenia jest to tylko system poglądów nauki, a tym samym doktrynie – nawet panującej – nie można przypisywać mocy prawnie wiążącej.

Nie można zarazem zapominać o roli, jaką doktryna zyskała sobie w wielowiekowej tradycji prawa kontynentalnego. Niezależnie bowiem od faktu, że o treści prawa decyduje ustawodawca, a nie nauka, poglądy doktryny pełnią bardzo ważną funkcję aksjologiczną, afirmując lub negując przyjmowane unormowania; w znacznym stopniu wskazują one pożądane kierunki rozwoju unormowań prawnych. Zawsze występuje też szczególny związek pomiędzy doktryną a orzecznictwem, bo wiele koncepcji doktrynalnych znajduje stopniową realizację w rozstrzygnięciach sądowych.

Literatura

S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967; L. Garlicki, Sądownictwo konstytucyjne w Europie Zachodniej, Warszawa 1987; B. Banaszak, Sądownictwo konstytucyjne a ochrona podstawowych praw obywatelskich. RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocław 1990; Z. Ziembiński, Wartości konstytucyjne, Warszawa 1993; J. Trzciński, Uchwalenie i nowelizacja Konstytucji RP, PSej 1994, nr 1; Charakter i struktura norm konstytucyjnych, J. Trzciński [red.], Warszawa 1997; Tryby uchwalania polskich konstytucji, M. Wyrzykowski [red.], Warszawa 1998; S. Bożyk, Konstytucja, Białystok 1999; S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, nr 9; M. Laskowska, W. Sokolewicz, Procedura zmiany Konstytucji RP na tle porównawczym, Studia Prawnicze 2002, nr 2; B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 2002, nr 9; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności, Kraków 2003; Bezpośrednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, K. Działocha [red.], Warszawa 2005; Nowelizacja art. 55 przez Sejm V Kadencji, Biuro Analiz Sejmowych 2006, nr 1; Zasady zmiany Konstytucji w państwach europejskich, S. Grabowska, R. Grabowski [red.], Warszawa 2008; A. Chmielarz, Funkcja prawna konstytucji na przykładzie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa 2011.

Zasady ustroju Rzeczypospolitej

I. Pojęcie „zasady ustroju”

40. Każda konstytucja określa pewne zasady podstawowe (była już o tym mowa w poprzednim rozdziale), które rozstrzygają o charakterze ustrojowym danego państwa i określają panujący w nim system władzy. Suma tych zasad składa się na tożsamość konstytucyjną państwa. Zasady te wskazują przede wszystkim tego, do kogo należy władza w państwie (określają suwerena), ustanawiają podstawowe formy wykonywania tej władzy i rodzaje (typy) organów państwowych do tego powołanych. Zasady te określają podstawowe sposoby (płaszczyzna formalna) i treści (płaszczyzna materialna) wykonywania władzy, wskazując idee i cele, jakie powinny być w tym procesie urzeczywistniane.

Konstytucjonalizm współczesny ukształtował wiele zasad wspólnych, stanowiących jak gdyby standard demokratycznego państwa i wymagających uwzględnienia w każdej nowoczesnej konstytucji. Zasady te mogą być formułowane w bardzo różny sposób, różne mogą być proporcje ich wzajemnego ujęcia, mogą być one uzupełniane zasadami i deklaracjami o bardziej szczegółowym charakterze. Wynika to ze specyfiki każdego państwa, meandrów jego historii konstytucyjnej, hierarchii wartości i celów, uważanych przez twórców konstytucji za podstawowe. W ramach więc pewnej wspólnoty najważniejszych rozwiązań (odnoszących się głównie do regulacji praw jednostki) każdej konstytucji pozostaje szerokie pole wyboru oraz sposobu wyrażenia i sprecyzowania owych zasad wspólnych.

Konstytucyjne zasady ustroju nie zawsze muszą być zapisane w odrębnych postanowieniach tego aktu. Nierzadko wymagają one dopiero zdefiniowania w oparciu o poszczególne postanowienia konstytucji, ale też w oparciu o koncepcje aksjologiczne i konstrukcje doktrynalne, które tworzą tło dla tekstu konstytucji i dla procesu interpretacji jej tekstu. Jest bowiem regułą, że tekst konstytucji posługuje się skrótami myślowymi, pojęciami-kluczami, milcząco zakładając, że znaczenie tych pojęć jest na tyle oczywiste, iż nie wymaga legalnych definicji. W ten sposób zasady ustroju nabierają znacznej elastyczności i o ich rzeczywistej roli i znaczeniu można często mówić dopiero na tle orzecznictwa sądowego dokonującego ich konkretyzacji.

41. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku pomieszcza najważniejsze zasady ustrojowe w rozdziale I, zatytułowanym „Rzeczpospolita” i chronionym (wraz z rozdz. II i XII) szczególnym, trudniejszym trybem zmiany. Błędem byłoby jednak traktowanie dwudziestu dziewięciu artykułów składających się na ten rozdział jako wyliczenia dwudziestu dziewięciu zasad ustrojowych. Rozdział ten zawiera bowiem postanowienia o bardzo różnej randze i bardzo różnym stopniu abstrakcyjności – obok wskazania zasad o szczególnej doniosłości (np. art. 1, art. 2, art. 4, art. 8, art. 10) nie brakuje w nim postanowień bardziej szczegółowych, ilustrujących tylko pewne aspekty zasad ogólniejszych (np. art. 13, art. 17, art. 26), bądź też stanowiących raczej normy niż zasady konstytucyjne (np. art. 11 ust. 2; art. 21 ust. 2; art. 27; art. 28; art. 29). Błędne byłoby też przekonanie, że zasad ustrojowych nie można odnajdywać i w innych rozdziałach konstytucji, a zwłaszcza w jej rozdziale II („Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”). Bardzo istotnym elementem dla definiowania treści poszczególnych zasad ustrojowych są także postanowienia Wstępu do konstytucji.

Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku poświęca wiele miejsca określeniu zasad ustrojowych i nie bez racji formułuje się zarzuty, że jest ona w wielu miejscach przegadana i za mało jurydyczna. Takie ujęcie jej tekstu pozostawia doktrynie znaczną swobodę w ustalaniu katalogu zasad ustroju Rzeczypospolitej Polskiej – dość porównać poszczególne podręczniki prawa konstytucyjnego, by zobaczyć, jak różnie konstruuje się liczbę tych zasad i jak różne przypisuje się im nazwy.

Z tego względu nie jest konieczne, by w tym podręczniku podejmować ambitną próbę wyodrębnienia i zdefiniowania wszystkich zasad ustrojowych, jakie można wydobyć z tekstu nowej konstytucji. Wystarczy wskazanie siedmiu zasad najbardziej podstawowych i o ustabilizowanej już treści, a mianowicie:

1) zasada suwerenności narodu,

2) zasada niepodległości i suwerenności państwa,

3) zasada demokratycznego państwa prawnego,

4) zasada społeczeństwa obywatelskiego,

5) zasada podziału władz,

6) zasada społecznej gospodarki rynkowej,

7) zasada przyrodzonej godności człowieka.

II. Zasada suwerenności narodu

42. Zasada ta określa suwerena, a więc wskazuje tego, do kogo należy władza w państwie. Przyjęta w art. 4 ust. 1 konstytucji formuła: „Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu” nawiązuje do koncepcji suwerenności, jaka ukształtowała się w doktrynie europejskiej na przełomie XVIII i XIX wieku. Wskazanie tej doktryny na naród jako suwerena (a więc wyłączny podmiot najwyższej władzy w państwie) miało na początku znaczenie przede wszystkim negatywne. Chodziło bowiem o wyraźne podkreślenie tego, że suwerenem nie może być monarcha, niedopuszczalny więc ma być powrót do monarchii absolutnej. Także w dzisiejszej polskiej perspektywie nie można pomijać owego aspektu negatywnego: określenie narodu jako podmiotu suwerenności oznacza odrzucenie koncepcji, zgodnie z którą podmiotem władzy może być jakaś klasa czy grupa społeczna – a przypomnijmy, że konstytucja z 1952 roku głosiła, iż „[…] władza w PRL należy do ludu pracującego miast i wsi” – partia polityczna czy jednostka. Nie może być tym samym grup społecznych czy kategorii obywateli, które mogłyby zostać postawione poza pojęciem „naród-suweren”.

Znacznie trudniejsze jest zdefiniowanie pozytywnego aspektu omawianej doktryny i zdefiniowanie pojęcia „naród”. Wiadomo tylko, że pojęcie to ma charakter filozoficzno-społeczny, a nie etniczny. W żadnym więc razie nie można utożsamić narodu z ogółem osób narodowości polskiej, a pozostawiać poza zakresem tego pojęcia obywateli innej narodowości. Nie zakazuje to dostrzegania istniejących mniejszości narodowych i gwarantowania im prawa do zachowania tożsamości (art. 27 ust. 2 i art. 35), jest to już jednak zupełnie inna płaszczyzna rozważań.

Pojęcie „naród” należy natomiast odnosić do wspólnoty wszystkich obywateli Rzeczypospolitej (przypomnijmy, że Wstęp do konstytucji używa określenia „my, Naród Polski – wszyscy obywatele Rzeczypospolitej”), ale i to określenie nie wyczerpuje problemu. Z jednej strony, rzeczywistym źródłem władzy są decyzje tylko tych obywateli, którzy posiadają prawa wyborcze (korpusu wyborczego). Z drugiej strony, konstytucja mówi też o „[…] Polakach zamieszkałych za granicą” (art. 6 ust. 2), w pewnym stopniu wychodzi więc poza tradycyjne kryterium obywatelstwa. Rzecz jednak w tym, że formułowanie precyzyjnej definicji narodu nie jest ani możliwe, ani potrzebne, bo jak już wspomniałem, z punktu widzenia procesu wykonywania władzy decydującym kryterium jest posiadanie praw wyborczych (i tu prawo buduje precyzyjne definicje). Bieżące wykonywanie władzy – nawet przez ogół obywateli-wyborców – nie może jednak abstrahować od obowiązku zachowania tożsamości Rzeczypospolitej, obejmującej nie tylko aktualny krąg obywateli, ale opartej na wspólnej historii i tradycji, stanowiącej jak gdyby sumę przeszłości, teraźniejszości i przyszłości. W taki sposób należy rozumieć postanowienia Wstępu do konstytucji, mówiące o „[…] ponadtysiącletnim dorobku, chrześcijańskim dziedzictwie, więzach wspólnoty z rodakami rozsianymi po całym świecie” czy wskazanie (art. 6 ust. 1) na kulturę będącą „[…] źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju”. W taki też sposób należy rozumieć art. 1 konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”). Użyte w nim pojęcie „Rzeczpospolita” jest czymś więcej niż określeniem aktualnie istniejącego państwa, jest raczej nawiązaniem do pojęcia „ojczyzna” (przypomnijmy, że Wstęp odnosi określenie „dobro wspólne” po prostu do Polski), a więc odwołaniem się do owej historycznej wspólnoty, która tworzy istotę dzisiejszego państwa polskiego.

43. Podstawowe formy wykonywania władzy przez naród określa art. 4 ust. 2, stanowiąc, iż „[…] Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio”. Nietrudno zauważyć, że w tym przepisie pojęciu „naród” nadaje się już bardziej techniczne znaczenie, bo utożsamia się go z ogółem obywateli mających prawa wyborcze.

Artykuł 4 ust. 2 nawiązuje do tradycyjnego rozróżnienia demokracji bezpośredniej i demokracji pośredniej (przedstawicielskiej) jako dwu podstawowych form sprawowania władzy. Demokracja bezpośrednia to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje podejmowane są bezpośrednio przez ogół wyborców, bez pośrednictwa jakichkolwiek (nawet wyłonionych w drodze wyborów powszechnych) organów państwowych. Podstawowe formy demokracji bezpośredniej to ogólne zgromadzenie wyborców (co wywodzi się jeszcze z demokracji ateńskiej, ale dzisiaj możliwe jest tylko na najniższym szczeblu lokalnym) oraz referendum (głosowanie ogółu wyborców, przedmiotem którego jest podjęcie decyzji w określonej sprawie lub sprawach). Należy też wymienić inicjatywę ludową (uprawnienie określonej grupy wyborców do wniesienia projektu ustawy do parlamentu lub też do poddania określonej sprawy pod referendum) oraz weto ludowe (uprawnienie określonej grupy wyborców do poddania pod referendum ustawy parlamentu, która budzi ich sprzeciw). Inicjatywa i weto rodzą jednak wiążące skutki tylko w aspekcie proceduralnym i tym różnią się od referendum, które pozwala na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym.

Artykuł 4 ust. 2 zakłada ustanowienie procedur demokracji bezpośredniej w dalszych, bardziej szczegółowych postanowieniach konstytucji. Konstytucja przewiduje cztery rodzaje referendów (zob. pkt 172 i nast.):

1) ogólnokrajowe – w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa (art. 125),

2) w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przewidującej przekazanie organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 ust. 3),

3) w sprawie zatwierdzenia zmiany konstytucji dotyczącej postanowień zawartych w rozdziałach I, II i XII (art. 235 ust. 6),

4) referendum lokalne (art. 170).

W pewnym zakresie konstytucja przewiduje też inicjatywę ludową (art. 118 ust. 2), nieznana jest natomiast w Polsce procedura weta ludowego.

44. Demokracja pośrednia, zwana też przedstawicielską, to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje podejmowane są w imieniu suwerena przez organ przedstawicielski (parlament) pochodzący z wyborów. W czasach współczesnych jest to podstawowy sposób sprawowania władzy, jako że instytucje demokracji bezpośredniej albo są technicznie niemożliwe do zastosowania na szczeblu ogólnopaństwowym (zgromadzenie wyborców), albo stosowane mogą być tylko w wypadkach szczególnych (referendum). Rzeczywistą formą wykonywania władzy przez korpus wyborczy jest więc jej delegowanie na rzecz regularnie wybieranych przedstawicieli. Tak też trzeba rozumieć sformułowanie art. 4 ust. 2, które wymieniając na pierwszym miejscu sprawowanie władzy  p r z e z   s w y c h   p r z e d s t a w i c i e l i,  uznaje demokrację pośrednią za podstawowy sposób rządzenia państwem.

Dla rzeczywistego istnienia demokracji pośredniej nie wystarczy jednak samo istnienie parlamentu. Konieczne jest spełnienie wielu wymagań szczegółowych. Jednym z nich jest oparcie sposobu wyłaniania parlamentu (jego izb) na demokratycznej procedurze wyborczej, która musi uwzględniać zasady powszechności, bezpośredniości, równości i tajności (art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 2 konstytucji). Konieczne jest też, by wybory odbywały się regularnie, a przedłużenie kadencji parlamentu było dopuszczalne tylko w sytuacjach nadzwyczajnych (art. 98 i art. 228 ust. 7 konstytucji). Po drugie, konieczne jest oparcie systemu politycznego na zasadzie pluralizmu, czego podstawowym przejawem jest zagwarantowanie wolności tworzenia i działania partii politycznych (art. 11-13 konstytucji), aby w wyborach mogły konkurować wszystkie poważne orientacje polityczne danego kraju. Po trzecie, ważne jest, by parlamentowi jako organowi reprezentacji narodu przysługiwała odpowiednio silna pozycja i kompetencje w systemie organów państwowych; w świetle tego wymagania trzeba też spoglądać na zasadę podziału władz.

45. Istotą demokracji pośredniej jest podejmowanie decyzji w imieniu suwerena przez organ (organy) przedstawicielski pochodzący z wyborów. Jest niesporne, że charakter tak rozumianego organu przedstawicielskiego należy przypisać parlamentowi. W warunkach polskich cecha ta odnosi się w równym stopniu do Sejmu i do Senatu, jako że system wyborczy do obu izb opiera się na zasadzie powszechności. Daje temu też wyraz art. 104 konstytucji, określając posłów jako  p r z e d s t a w i c i e l i   n a r o d u  (co jest świadomym nawiązaniem do sformułowania art. 4 ust. 2 konstytucji); tak samo (z mocy ogólnego odesłania z art. 108 konstytucji) należy traktować senatorów. Tym samym posłowie i senatorowie nie są prawnie związani wolą (instrukcjami) wyborców ze swych okręgów wyborczych – jest to tak zwana zasada mandatu wolnego (zob. szerzej pkt 214).

Konstytucja nie określa natomiast prezydenta mianem „przedstawiciel narodu”, choć pochodzi on z wyborów o równie demokratycznym charakterze jak wybory parlamentarne. Akcentuje to szczególną pozycję parlamentu (władzy ustawodawczej) w polskiej tradycji podziału władz, nie zmienia jednak faktu, że także prezydentowi przysługuje bezpośrednia legitymacja woli wyborców. Materialnie rzecz biorąc, polski prezydent też jest przedstawicielem narodu i to odróżnia jego pozycję ustrojową od systemów, w których prezydenta wybiera parlament lub inne ciało podobne.

Charakter organów przedstawicielskich można też przypisać radom gmin, radom powiatowym i sejmikom województw, jako że pochodzą one z wyborów. Z uwagi jednak na ograniczony terytorialnie zakres ich legitymacji nie można ich traktować jako organów reprezentacji narodu.

III. Zasada niepodległości i suwerenności państwa

46. Zasada ta nie ma tak uniwersalnego charakteru, jak zasada suwerenności narodu czy niektóre zasady omawiane w dalszych częściach niniejszego rozdziału. Z uwagi jednak na nasze doświadczenia historyczne została ona silne podkreślona w kilku różnych postanowieniach konstytucyjnych. Wstęp do konstytucji mówi zarówno o walce naszych przodków o niepodległość, jak też przypomina okres, gdy naród pozbawiony był możliwości suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie ojczyzny. Ochrona niepodległości i nienaruszalności terytorium państwa wymieniona została na pierwszym miejscu wśród zadań Rzeczypospolitej (art. 5). W kontekście tych wartości określono rolę sił zbrojnych (art. 26 ust. 1) oraz obywatelski obowiązek obrony ojczyzny (art. 85 ust. 1). Stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium stanowi jedno z podstawowych zadań prezydenta (art. 126 ust. 2). Silne akcentowanie suwerenności i niepodległości nie jest zresztą udziałem tylko polskiej konstytucji – podobne ujęcia można z oczywistych względów odnaleźć w konstytucjach państw, które po 1989 roku odzyskały niepodległość (charakterystyczne są np. postanowienia Wstępu i art. 3 konstytucji Litwy z 1992 r.), nie stronią też od nich państwa o ustabilizowanym już istnieniu.

Niepodległość oznacza odrębny byt państwowy Rzeczypospolitej i podkreślenie tej wartości oznacza zarówno nawiązanie do okresu rozbiorów, jak i do wydarzeń II wojny światowej. Niepodległość oznacza też integralność, tzn. istnienie Polski w jej obecnych granicach – nieprzypadkowo konstytucja kilkakrotnie podkreśla zasadę nienaruszalności i niepodzielności terytorium państwa.

Suwerenność oznacza zdolność państwa do samodzielnego decydowania o wszystkich dotyczących go sprawach i samodzielnego podejmowania wszystkich dotyczących go decyzji, co nawiązuje z kolei do negatywnych doświadczeń okresu PRL. Tak rozumiana suwerenność odnosi się więc do siatki pojęciowej prawa międzynarodowego i łączy się z sytuacją państwa w jego stosunkach zewnętrznych. Tym samym jest to zupełnie inne pojęcie niż „suwerenność narodu”, które odnosi się do sposobu sprawowania władzy wewnątrz państwa, a więc do jego ustroju wewnętrznego. Może dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych konstytucja ani razu nie używa expressis verbis określenia „suwerenność”, ale w oczywisty sposób pojęcie to (a raczej pojęcia) stanowią tło dla omawianych postanowień konstytucyjnych.

47. A. Suwerenność Polski w stosunkach międzynarodowych nie oznacza jednak zakazu jej włączania w proces integracji europejskiej, co w dzisiejszych warunkach oznacza przede wszystkim wprowadzenie Polski do NATO i Unii Europejskiej. Przystąpienie do tych organizacji oznacza pewne ograniczenie międzynarodowej suwerenności Polski. W szczególności wejście do Unii Europejskiej sprawiło, iż wszystkie regulacje prawne wydawane przez organy Unii Europejskiej nabierają samoistnie mocy obowiązującej wobec polskiego ustawodawstwa, co obliguje sądy oraz inne organy państwowe nie tylko do ich bezpośredniego stosowania, ale i do dawania im pierwszeństwa wobec unormowań prawa krajowego.

Ograniczenie suwerenności może nastąpić tylko na podstawie wyraźnej i szczególnej regulacji konstytucyjnej – stąd wszystkie konstytucje państw członków Unii zawierają tak zwaną europejską klauzulę dopuszczającą poddanie się tego typu ograniczeniom. W konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku rolę tej klauzuli spełnia art. 90, który (w ust. 1) pozwala, by „[…] na podstawie umowy międzynarodowej przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Artykuł 90 nie mówi więc o transferze suwerenności, a tylko o transferze kompetencji. Zarazem polska konstytucja wprowadza w tym zakresie wiele różnego rodzaju gwarancji i zabezpieczeń.

Po pierwsze, ograniczony jest zakres przekazania kompetencji. Może on bowiem dotyczyć tylko  n i e k t ó r y c h   s p r a w,  co – zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 11 maja 2005 r., K 18/04) – oznacza „[…] zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej”. Analogiczne stanowisko w jeszcze bardziej rozbudowanej postaci, zajął Trybunał na tle Traktatu z Lizbony (wyrok z 24 listopada 2010, K 32/09). Innymi słowy, przekazanie kompetencji nie może mieć charakteru uniwersalnego, a z drugiej strony, zakazane jest przekazanie w całości kompetencji najważniejszych, stanowiących o możliwości działania państwa jako odrębnej jednostki. Jak wskazuje Krzysztof Wójtowicz, „[…] na kompetencje te składają się przede wszystkim – stanowienie prawa, wymierzanie sprawiedliwości, zapewnienie porządku, decydowanie o finansach państwowych, tworzenie i utrzymywanie armii”. Nawet jeżeli więc pewne kompetencje przekazane Unii Europejskiej zahaczają o wymienione dziedziny, to sprawą zasadniczą jest pozostawienie państwu wystarczającego marginesu własnej władzy w każdej z nich (wyrok K 32/09 mówi o „zachowaniu tożsamości konstytucyjnej” RP). Z tego między innymi powodu planowane w przyszłości wprowadzenie Polski do strefy euro będzie wymagało dokonania odpowiedniej zmiany konstytucji (zob. pkt 395).

Po drugie, ustanowiony jest złożony tryb dochodzenia do skutku umowy międzynarodowej przewidującej przekazanie kompetencji, w szczególności gdy chodzi o wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy. Artykuł 90 ust. 2-4 konstytucji (zob. szerzej pkt 397) oddają wyrażenie zgody albo w gestię parlamentu (ale wtedy w obu izbach konieczne jest uzyskanie większości dwóch trzecich głosów, co w polskich warunkach politycznych wymaga współdziałania opozycji parlamentarnej – tak wyrażono zgodę na ratyfikację traktatu z Lizbony w 2008 r.) albo bezpośrednio w gestię narodu (tak właśnie w formie referendum wyrażono zgodę na ratyfikację traktatu akcesyjnego w 2003 r.).

Po trzecie, zmiany zakresu przekazania kompetencji, a zwłaszcza jego rozszerzenie, możliwe jest tylko w drodze zawarcia nowej umowy międzynarodowej i pod warunkiem jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa. Ani Unia Europejska, ani żadna inna organizacja ponadnarodowa nie dysponuje bowiem kompetencją do samodzielnego rozszerzania swojego zakresu działania.

Po czwarte, Polska zachowuje – przynajmniej w sensie prawnym – możliwość wystąpienia z Unii Europejskiej (choć zapewne oznaczałoby to samobójstwo gospodarcze państwa). Możliwość wystąpienia znajduje obecnie jasne ujęcie w art. 50 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym mu przez traktat z Lizbony a w prawie krajowym odnosi się do niej art. 22a ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (zob. pkt 388).

Wejście do Unii Europejskiej, w jej obecnym kształcie, nie oznacza przekreślenia suwerenności międzynarodowej państwa polskiego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że oznacza ono ograniczenie suwerenności, ale przynosi zarazem efekt kompensacyjny. Trafnie wskazuje Jerzy Jaskiernia, iż „[…] państwo uzyskujące członkostwo w UE z jednej strony rezygnuje z wykonywania określonych kompetencji, z drugiej zaś uzyskuje pewne możliwości działania w płaszczyźnie międzynarodowej”, w szczególności poprzez współkształtowanie decyzji podejmowanych na szczeblu Unii Europejskiej. Reszta jest sprawą rachunku politycznego i ekonomicznego, który każde państwo podejmuje przez swoje demokratyczne wybierane organy.