Słownik demokracji samorządowej

Marcin Król

2016

Autor: Marcin Król

Redaktor prowadzący: Katarzyna Kozłowska

Redakcja: Ewdokia Cydejko

Korekta: Elżbieta Lipińska, El-Kor

Opracowanie typograficzne i łamanie: Marek Wójcik

Projekt okładki: Dominika Raczkowska

ISBN: 978-83-65301-12-3

Wydanie cyfrowe (born digital)

Copyright:

© 2014 Kurhaus Publishing Kurhaus Media sp. z o.o.

spółka komandytowa

Sponsorem publikacji jest Bank Gospodarstwa Krajowego

Kurhaus Publishing Kurhaus Media sp. z o.o. spółka komandytowa

ul. Chodakowska 53/57, 03-816 Warszawa

Dział sprzedaży: kontakt@kurhauspublishing.com

Tel. +48 531 055 705

Digitalizacja: Kurhaus Graphics

Wstęp

Demokracja samorządowa

Spośród wielu argumentów, jakie można przytoczyć na pochwałę instytucji samorządu lokalnego (i zresztą każdego innego samorządu: zawodowego czy szkolnego), najważniejszy jest ten, który podkreśla jego demokratyczny charakter. Demokracja samorządowa jest formą demokracji w naszych czasach najbliższą demokratycznemu ideałowi. A w każdym razie być powinna. W czasach, kiedy demokracja na poziomie państwa niewątpliwie szwankuje, gdyż sprowadza się do wyborów parlamentarnych przeprowadzanych co kilka lat oraz do decyzji podejmowanych w rezultacie arytmetyki parlamentarnej, liczni praktycy i teoretycy demokracji nadzieję lokują w instytucji samorządu.

Czy samorząd terytorialny lub lokalny może stanowić lekcję demokracji? Czy o prawdziwą demokrację, czyli prawdziwe rządy obywateli, łatwiej jest na poziomie lokalnym czy krajowym, nie wspominając o międzynarodowym? Czy wreszcie przyszłość demokracji zależy przede wszystkim od tego, czy utrzyma się i wzmocni na poziomie lokalnym, bo przyszłość zarówno państw narodowych, jak i organizacji ponadpaństwowych jest wysoce niepewna? Jeżeli chcemy odpowiedzieć pozytywnie na wszystkie te pytania, musimy określić, jakie są szanse demokracji samorządowej i jakie stoją przed nią zagrożenia.

Zagrożeniem jest zawsze dominacja władzy centralnej z jednej strony oraz obojętność wyborców samorządowych – z drugiej. Szansą jest możliwość uprawiania na poziomie samorządu prawdziwej polityki demokratycznej, to znaczy możliwie najdalej idącej współpracy wybieralnych władz samorządowych z wyborcami oraz podejmowania decyzji w zgodzie ze stanowiskiem mieszkańców. Innymi słowy, szansą dla samorządu jest stworzenie demokratycznej wspólnoty – bez takiej wspólnoty demokracja nie działa prawidłowo. Demokracja to nie tylko nasz głos, ale przede wszystkim nasz udział. Oczywiście udział ten jest dobrowolny, ale dla tych, którzy ciekawią się sprawami publicznymi lub sądzą, że powinni dbać o wspólny interes – udział jest spełnieniem ich marzeń o polityce. Ani wspólnota demokratyczna nie istnieje, ani – wobec tego – udział w decyzjach tej wspólnoty nie jest możliwy na szczeblu państwowym, zarówno w Polsce, jak i we wszystkich innych krajach demokratycznych.

Dlatego demokracja samorządowa to nasza wielka szansa i o ile politykę państwową z konieczności zostawiamy politykom, o tyle demokracji samorządowej nie możemy zostawić samorządowcom. Podmiotem samorządu jesteśmy bowiem my, mieszkańcy wybierający samorząd, uczestniczący w jego działaniach oraz go kontrolujący, czyli kontrolujący samych siebie.

Wbrew politycznym deklaracjom żadna władza samorządu terytorialnego nie docenia, nie szanuje i nie ubóstwia, gdyż samorząd jest dla niej formą konkurencji. Samorząd zawsze – w różnych krajach w różnym stopniu – pozbawia władzę centralną części władzy, co nigdy nie spotyka się z jej życzliwością. Wyjątkiem są sprawy, których władza centralna chętnie się pozbywa. Wyjdziemy więc od tezy, że żadna władza nie sprzyja decentralizacji, chyba że jest to dla niej wygodne. Druga teza brzmi natomiast tak: nadzieja na utrzymanie i rozwój demokracji tkwi przede wszystkim w społecznościach lokalnych. Trzecia zaś – nie ma dla ludzi, dla obywateli ważniejszej okazji do zademonstrowania uczuć demokratycznych niż życie samorządowe, w tym wybory do samorządu lokalnego. Taka myśl przyświecała twórcom idei demokratycznej od czasów starożytnych po Jeana Jacques’a Rousseau, Alexisa de Tocqueville’a czy – współcześnie – Roberta Putnama.

Polska konstytucja stwarza wielkie możliwości działania samorządów i zaangażowania obywateli w to działanie, stanowiąc, że:

„Art. 15.

1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.

2. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa.

Art. 16.

1. Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową.

2. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Art. 17.

1. W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

2. W drodze ustawy można tworzyć również inne rodzaje samorządu. Samorządy te nie mogą naruszać wolności wykonywania zawodu ani ograniczać wolności podejmowania działalności gospodarczej”.

Najważniejsze w tych sformułowaniach jest „zapewnienie decentralizacji władzy publicznej” oraz stwierdzenie, że „istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Uznajmy, że tak jest rzeczywiście, i zastanówmy się, jakie szanse stoją przed samorządami, czym demokracja samorządowa może się zajmować oraz przed jakimi zagrożeniami powinna się bronić.

Przed laty (w 1981 r.) opublikowałem książeczkę Słownik demokracji. Wtedy i po 1989 roku miała ona spore powodzenie. Mam nadzieję, że okazała się przydatna. Teraz proponuję państwu Słownik demokracji samorządowej. Liczę na to, że chociaż dla części obywateli niektóre idee tu zawarte okażą się pomocne. Sądzę bowiem, że od demokracji samorządowej powinniśmy rozpocząć naszą walkę o nowy kształt demokracji w ogóle.

Rozdział 1

Jaki powinien być radny?

Radnych w Polsce jest kilkadziesiąt tysięcy. Niewątpliwie za dużo, ale to inna sprawa. Ważna bowiem jest nie tyle ilość, ile jakość. Przed radnymi stoją bardzo poważne zadania, a opinia publiczna dostrzega przede wszystkim reprezentantów władzy wykonawczej (prezydentów wielkich miast), a nie radnych, czyli przedstawicieli władzy ustawodawczej. W znacznym stopniu wynika to z ich liczby, ale także z nieuchronnych kombinacji partyjnych sprawiających, że radni nie są postrzegani jako samodzielne osoby, lecz jako wierni przedstawiciele partii.

Czego mamy prawo oczekiwać od kandydata na radnego? Po pierwsze gotowości poświęcenia czasu na sprawowanie tej funkcji. Dlatego nie są sensowne narzekania na zbyt duże korzyści materialne radnych, bo gdyby dobrze wykonywali swoją pracę i żeby ją dobrze wykonywali – trzeba im płacić, podobnie jak posłom. Radny – wiem to z doświadczenia najbliższych mi osób – który nawet w wiejskiej gminie chce być przygotowany do sesji rady, musi poświęcić na to wiele czasu i starań, bo nikt nie spieszy mu z pomocą w wyjaśnianiu kwestii ekonomicznych lub prawnych, do których zrozumienia często nie jest przygotowany. Oczywiście byłoby nonsensowne, gdyby radnymi mieli być sami specjaliści, a nie po prostu przedstawiciele obywateli, jednak warto się zastanowić, czy konkretny kandydat jest w stanie poświęcić możliwie dużo czasu na pracę radnego, czyli jaki jest jego zawód i czy mu na to pozwala oraz co z tego poświęconego czasu wyniknie, to znaczy, czy jest wstępnie zorientowany w sytuacji swego terenu.

Czas, jaki radny musi poświęcić pracy na rzecz samorządu, to nie tylko zebrania rady, ale także zebrania komisji, przygotowanie się do tych zebrań, zdobycie odpowiednich informacji prawnych czy merytorycznych, a także kontakty z ludźmi, z mieszkańcami gminy czy miasta. Jest to więc co najmniej „pół etatu”, jeżeli radny sumiennie traktuje swoją misję.

Często przytacza się zasady obowiązujące w USA, gdzie nawet w wielkich miastach radnych jest kilkunastu i dysponują w istocie wielką władzą, ale też walka o fotel radnego ma bardzo dynamiczny charakter. Do Polski tych zasad nie da się przenieść, bo de facto radny miejski w Stanach Zjednoczonych jest radnym zawodowym. Chyba że radykalnie ograniczymy liczbę radnych. Jednak w Polsce od samego początku działania samorządu mamy do czynienia z brakiem równowagi między rolą radnych a zadaniami przed nimi stawianymi. Mowa o poziomie podstawowym, bo na poziomie starostwa radni mają minimalne obciążenia i obowiązki.