Kodeks postępowania administracyjnego

Prof. dr hab. Barbara Adamiak
Uniwersytet Wrocławski, Naczelny Sąd Administracyjny

Prof. dr hab. Janusz Borkowski
Uniwersytet Łódzki, Naczelny Sąd Administracyjny

Wydanie 13.
zaktualizowane i rozszerzone

WYDAWNICTWO C.H. BECK

WARSZAWA 2014

Propozycja cytowania:
B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd 13, Warszawa 2014

Redakcja: Iwona Duda

Redaktorzy prowadzący: Monika Pawłowska / Natalia Adamczyk

© Wydawnictwo C.H. Beck 2014

Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H. Beck

ISBN epub: 978-83-255-5968-7

Autorzy

Prof. dr hab. Barbara Adamiak
Uniwersytet Wrocławski, Naczelny Sąd Administracyjny
prof. dr hab., prof. zw. Uniwersytetu Wrocławskiego, kierownik Zakładu Postępowania Administracyjnego i Sądownictwa Administracyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autorka i współautorka wielu opracowań (monografii, podręczników, artykułów, studiów, glos) z zakresu prawa administracyjnego, postępowania administracyjnego i prawa postępowania sądowoadministracyjnego.
Wprowadzenia i objaśnienia do art.: 6–23, 57–66, 75–103, 114–122, 127–153, 164–181, 248–256; do przepisów przechodnich ustawy z 31.1.1980 r. i do przepisów dekretu z 25.8.1980 r.

Prof. dr hab. Janusz Borkowski
Uniwersytet Łódzki, Naczelny Sąd Administracyjny
prof. dr hab., prof. zw. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, organizator i długoletni kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego, były sędzia Sądu Najwyższego (w latach 1990–1993), sędzia w stanie spoczynku Naczelnego Sądu Administracyjnego (czynny w latach 1993–2000). Dorobek naukowy z zakresu prawa i postępowania administracyjnego gromadzony od 1958 r. obejmuje ponad 250 publikacji, w tym kilka monografii, udział w opracowaniach zbiorowych, liczne artykuły oraz znaczną liczbę glos do orzeczeń sądowych, współautorstwo dwóch komentarzy do KPA oraz podręcznika postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (kilkanaście wydań), współautorstwo komentarza do części procesowej Ordynacji podatkowej.
Wprowadzenia i objaśnienia do art.: 1–5, 24–56, 67–74, 104–113, 123–126, 154–163, 182–247, 257–269; do przepisów przechodnich ustawy z 14.6.1960 r.; przepisów ustawy z 19.12.1980 r., z 17.5.1990 r., z 24.5.1990 r., z 12.10.1994 r., z 11.5.1995 r., z 29.8.1997 r., z 29.12.1998 r., z 2.3.2000 r.; obwieszczenia Prezesa RM z 9.10.2000 r.; ustawy z 11.4.2001 r., z 30.8.2002 r., ustawy z 17.6.2004 r., ustawy z 17.2.2005 r., ustawy z 11.3.2005 r., ustawy z 24.9.2009 r., ustawy z 23.10.2009 r., ustawy z 12.2.2010 r., ustawy z 5.8.2010 r., ustawy z 3.12.2010 r – aktualizacja Barbara Adamiak

Spis treści

Przedmowa

Wykaz skrótów

Kodeks postępowania administracyjnego

Dział I. Przepisy ogólne

Art. 1–60

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Art. 1–5

Rozdział 2. Zasady ogólne

Wprowadzenie

Art. 6–16

Rozdział 3. Organy wyższego stopnia i organy naczelne

Art. 17–18

Rozdział 4. Właściwość organów

Art. 19–23

Rozdział 5. Wyłączenie pracownika oraz organu

Art. 24–27a

Rozdział 6. Strona

Art. 28–34

Rozdział 7. Załatwianie spraw

Wprowadzenie

Art. 35–38

Rozdział 8. Doręczenia

Art. 39–49

Rozdział 9. Wezwania

Art. 50–56

Rozdział 10. Terminy

Art. 57–60

Dział II. Postępowanie

Art. 61–163

Rozdział 1. Wszczęcie postępowania

Art. 61–66

Rozdział 2. Metryki, protokoły i adnotacje

Art. 66a–72

Rozdział 3. Udostępnianie akt

Art. 73–74

Rozdział 4. Dowody

Wprowadzenie

Art. 75–88a

Rozdział 5. Rozprawa

Art. 89–96

Rozdział 6. Zawieszenie postępowania

Art. 97–103

Rozdział 7. Decyzje

Art. 104–113

Rozdział 8. Ugoda

Art. 114–122

Rozdział 9. Postanowienia

Art. 123–126

Rozdział 10. Odwołania

Wprowadzenie

Art. 127–140

Rozdział 11. Zażalenia

Art. 141–144

Rozdział 12. Wznowienie postępowania

Wprowadzenie

Art. 145–153

Rozdział 13. Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji

Art. 154–163

Dział III. Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych

Art. 164–181

Dział IV. Udział prokuratora

Wprowadzenie

Art. 182–189

Dział V. (uchylony)

Dział VI. (uchylony)

Dział VII. Wydawanie zaświadczeń

Wprowadzenie

Art. 217–220

Dział VIII. Skargi i wnioski

Wprowadzenie

Art. 221–260

Rozdział 1. Postanowienia ogólne

Art. 221–226

Rozdział 2. Skargi

Art. 227–240

Rozdział 3. Wnioski

Art. 241–247

Rozdział 4. Udział prasy i organizacji społecznych

Art. 248–252

Rozdział 5. Przyjmowanie skarg i wniosków

Art. 253–256

Rozdział 6. Nadzór i kontrola

Art. 257–260

Dział IX. Opłaty i koszty postępowania

Art. 261–267

Dział X. Przepisy końcowe

Art. 268–269

Przepisy uchylające i przejściowe oraz zmieniające Kodeks postępowania administracyjnego (wybór wyciągów)

1. Kodeks postępowania administracyjnego

2. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

3. Dekret zmieniający ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

4. Ustawa o zobowiązaniach podatkowych

5. Ustawa o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw

6. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

7. Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych

8. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym

9. Ustawa – Ordynacja podatkowa

10. Ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa

11. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie

12. Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

13. Ustawa o rzecznikach patentowych

14. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

15. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw

16. Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne

17. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

18. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego

19. Ustawa o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów

20. Ustawa o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw

21. Ustawa o ochronie informacji niejawnych

22. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

23. Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa

24. Ustawa o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców

25. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Ordynacja podatkowa

26. Ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania

27. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa

28. Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprawy

29. Rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony

Indeks rzeczowy

Przedmowa

Przepisy prawa materialnego są w wielu sytuacjach wystarczającą podstawą unormowania prawnej sytuacji jednostki, jej praw lub obowiązków. W dziedzinach zaliczanych do prawa prywatnego jest to nawet zasadą, ale zupełnie inaczej wygląda stosowanie prawa w sferze prawa publicznego, a więc przede wszystkim w prawie administracyjnym, chociaż to dotyczy nie tylko tej gałęzi prawa. Z reguły bowiem na podstawie materialnego prawa administracyjnego musi być dokonana konkretyzacja praw lub obowiązków jednostki, ażeby mogła ona z nich korzystać, i do tej konkretyzacji prawa materialnego powołane są organy administracji publicznej. Na podstawie jednej i tej samej normy prawa materialnego powinny one skonkretyzować prawa lub obowiązki jednostek, które, znajdując się w najróżniejszych sytuacjach prawnych i faktycznych, ubiegają się o ten sam rodzaj uprawnienia lub też o indywidualizację obowiązku. Te wszystkie różnice statusu jednostki, jej uwikłań w różne okoliczności prawne i faktyczne, zależne i niezależne od jej woli, rzadko kiedy będą uregulowane przez przezornego prawodawcę w akcie prawnym stanowiącym źródło prawa materialnego. A trzeba je brać pod uwagę przy konkretyzowaniu praw lub obowiązków jednostki, jeżeli ma być zachowana konstytucyjna zasada równości wszystkich wobec prawa. Gwarancje poszanowania zróżnicowania prawnej sytuacji jednostki przy konkretyzacji prawa materialnego ustanawia procedura, zapewniająca stronom nawiązywanego stosunku prawnego zachowanie określonego standardu czynności podejmowanych w procesie stosowania prawa. Procedura wyznacza obowiązki organu i uprawnienia stron, tworzy system gwarancji poprawności działania w dochodzeniu do prawdy obiektywnej i ustalaniu stanu prawnego, otwiera drogę weryfikacji rozstrzygnięć z różnych przyczyn i dla ochrony zróżnicowanych interesów prawnych. Procedura spełnia zatem w określonym zakresie rolę służebną w procesie stosowania prawa materialnego, a jednocześnie realizuje samodzielne funkcje ochrony jednostki i jej interesów, zapewnienia dbałości o respektowanie wymagań interesu publicznego i poszanowanie prawa przez organy administracji publicznej i wszystkich uczestników postępowania.

Procedura najpełniej realizuje opisane funkcje wtedy, gdy jest ujednolicona w podstawowych jej rozwiązaniach, standardach i gwarancjach. Nie można bowiem zapewnić przestrzegania zasady równości jednostki wobec prawa, gdy w poszczególnych sprawach obowiązują różne proceduralne unormowania, zróżnicowane są gwarancje procesowe, pozycja jednostki wobec organu administracyjnego jest osłabiana lub wzmacniana zależnie od tego, w jakiej sprawie ubiega się ona o skonkretyzowanie jej praw lub obowiązków. W państwie prawa maksymalna jednolitość podstawowych standardów postępowania organów administracyjnych stanowi jedną z istotnych gwarancji praworządnego i zgodnego z porządkiem konstytucyjnym działania tych organów oraz jest podstawą realizowania praw jednostki na zasadzie równości wobec prawa. Tę oczywistą prawdę wypada zawsze przypomnieć, bo tendencje do zaściankowości i separatyzmów resortowych nie od dziś dają o sobie znać właśnie w dziedzinie postępowania administracyjnego. Były takie próby tworzenia „własnych” resortowych postępowań w Drugiej Rzeczypospolitej, były one podejmowane w okresie powojennym pod hasłami dobra zbiorowego, w którym szczęście znajduje każda jednostka, a niestety i dziś ta niezdrowa tendencja odradza się w zamierzeniach niektórych resortów, które nie mogąc sobie poradzić z nowym kształtem i zakresem działań swych organów, szukają drogi poprawy własnej sytuacji w projektach ogołacania obywatela z nabytych już praw do solidnej procedury, stwarzającej gwarancje rzetelnego rozstrzygania spraw i dochodzenia swych racji przed administracją publiczną – przez każdego, chociażby i najsłabszego przedstawiciela społeczeństwa.

Komitet Ministrów Rady Europy w zaleceniu z 28.9.1977 r. (31/77) określił kilka podstawowych reguł, które powinny kształtować prawną pozycję jednostki w jej stosunkach z organami administracji publicznej, dając jej gwarancje tego, że nie będzie pod niczym nieskrępowanym dyktatem tej administracji przy ubieganiu się o rozstrzygnięcie jej spraw. W następnych zaleceniach rekomendowano wprowadzenie do porządku prawnego państw członkowskich szeregu unormowań zapewniających jednostce ochronę różnych uprawnień w stosunkach z administracją publiczną. Podsumowanie tego kierunku działania znalazło się w zaleceniu R(2007)7 z 20.7.2007 r. w sprawie dobrej administracji, do którego załączono Kodeks dobrej administracji określający w 23 artykułach ogólnie ujęte prawa jednostki w stosunkach z organami administracji publicznej i obowiązki spoczywające na tych organach. Kodeks tworzy podstawę wyrównywania poziomu standardów prawnej regulacji działania administracji państw członkowskich Rady Europy, albowiem nie we wszystkich z nich uznawano doniosłą rolę spełnianą w ochronie praw jednostki przez kodyfikację lub chociażby szerszą ustawową regulację procedury administracyjnej.

Szczególne wartości proceduralnej regulacji tkwią w dobrze pojętym formalizmie procesowym, któremu S. Cieślak trafnie przypisuje doniosłe wartości dla uczestników postępowania, przede wszystkim dla jego stron. Wartości te wynikają z: a) utrwalenia wzorów działania w procesie; b) możliwości przewidywania działań innych uczestników postępowania (dodajmy – wraz z działaniami organu administracyjnego w toku postępowania administracyjnego); c) umiejscowienia w postępowaniu różnych czynności, ustalenia ich kolejności i odgraniczenia ich od siebie; d) określenia wpływu różnych czynności wzajemnie na siebie oddziałujących; e) pełnienia wobec stron postępowania roli gwarancyjnej (tenże, Formalizm postępowania cywilnego, Warszawa 2008, s. 118–119). Wspomnieć trzeba również o tym, że poszerzający się stale obszar unijnej regulacji prawnej powoduje, iż „coraz częściej mówi się o proceduralizacji prawa. Procedura zaczyna być lustrem, w którym odbijają się fundamentalne kwestie wolności i sprawiedliwości, wielkie zagadnienia wzajemnego stosunku pomiędzy obywatelami, grupami społecznymi i państwami” (T. T. Koncewicz, Wspólnotowy kodeks proceduralny, Warszawa 2008, s. 12–13). Długoletnia polska tradycja stosowania skodyfikowanego nowoczesnego postępowania administracyjnego stanowi znacznej wartości dorobek nauki prawa administracyjnego i praktyki administracji publicznej.

W Drugiej Rzeczypospolitej działania legislacyjne zmierzające do uregulowania zasad postępowania administracyjnego podjęto wkrótce po odzyskaniu niepodległości. Pierwsza regulacja prawna o toku instancji w sprawach administracyjnych indywidualnych, a więc dotycząca prawa do wnoszenia odwołań, pojawiła się już w 1919 r. Konstytucja marcowa z 1921 r. zawierała przepisy o prawie do odwołania od decyzji administracyjnych oraz o sądowej kontroli ich zgodności z prawem. W 1922 r. wydano ustawę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, który w tym samym roku rozpoczął działalność, swym orzecznictwem kształtując poglądy na zasady postępowania administracyjnego. W 1923 r. została zaś wydana ustawa, która jednolicie dla całego obszaru państwa unormowała podstawowe zasady wnoszenia odwołań od decyzji administracyjnych oraz wznowienia postępowania administracyjnego. Wkrótce potem, bo w 1926 r., rozpoczęły się prace nad kodyfikacją postępowania administracyjnego uwieńczone wydaniem w 1928 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym. Polska znalazła się wśród niewielu krajów Europy, które miały skodyfikowane aktem ustawowym postępowanie administracyjne, a także postępowanie egzekucyjne w administracji.

Wybitny znawca prawa porównawczego prof. J. St. Langrod z całą stanowczością stwierdził w jednym ze swoich artykułów opublikowanym w „Revue internationale des Sciences administratives” (1960, Nr 4, s. 399), że „kraj mający skodyfikowaną procedurę administracyjną nie zdecyduje się nigdy potem wrócić – z jakiejkolwiek racji – do dawnego systemu unormowań fragmentarycznych, prawdziwej «wolności procesowej» administracji publicznej”. A bezpośrednią inspiracją do wypowiedzenia tego stwierdzenia była druga kodyfikacja postępowania administracyjnego dokonana w Polsce w 1960 r. Pełnego kształtu kodyfikacja ta nabrała w 1980 r., gdy przywrócona została w Polsce kontrola administracji publicznej wykonywana przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny swoim orzecznictwem kształtował prawidłowe stosowanie i rozumienie przepisów procedury administracyjnej, wydobywał jej głębsze walory gwarancyjne i uwidoczniał ich znaczenie w stosowaniu prawa materialnego. Kodeks postępowania administracyjnego dzięki temu przestaje być zbiorem suchych formułek prawnych, a staje się zbiorem żywych reguł rządzących stosunkami pomiędzy administracją publiczną a jednostką, według zasad państwa prawnego. Dobitnie potwierdzają to kolejne nowelizacje związane z reformami administracji publicznej terenowej i centralnej, poczynając od tej z 1990 r., a na reformie z 1998 r. kończąc. Każda z nich dawała podstawę do zmian szeregu uregulowań lub ich wzbogacenia, a także pewnej modernizacji terminologii prawnej bez podważania założeń podstawowych kodyfikacji postępowania administracyjnego. Kodeks pozostaje stale mocnym fundamentem stosunków pomiędzy administracją publiczną a jednostką, zapewniając takie relacje pomiędzy uprawnieniami i obowiązkami procesowymi oraz zespół różnych gwarancji proceduralnych, które mają szczególne znaczenie w dobie doniosłych przemian ustrojowych. Polski Kodeks postępowania administracyjnego w kształtowaniu pozycji prawnej jednostki w jej stosunkach z administracją publiczną znacząco wyprzedził swoimi uregulowaniami, i wynikającymi z nich gwarancjami procesowymi, standardy wprowadzane przez organy Unii Europejskiej. Doskonale jest to widoczne na przykładzie ogólnikowych przepisów Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6.9.2001 r. (por. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Wyd. Biura Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2007) oraz wzorowanym na nim Kodeksie dobrej administracji załączonym do zalecenia R(2007)7, o którym była już mowa wcześniej. Bogate orzecznictwo sądownictwa administracyjnego nie tylko utrwala te wartości prawne, którym służą przepisy postępowania administracyjnego, lecz również ujawnia w wielu przypadkach głębsze ich treści, pozwalające na dostosowanie procedury do nowych spraw administracyjnych powstających w wyniku przemian ustrojowych Polski i stosowania prawa Unii Europejskiej.

* * *

Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego ma służyć objaśnieniu – w kilku różnych płaszczyznach ważnych dla praktyki stosowania prawa – przepisów normujących: procedurę administracyjną ogólną, rozstrzyganie części sporów o właściwość w administracji publicznej, czynności związanych z wydaniem zaświadczeń oraz z rozpatrywaniem skarg i wniosków. W szeregu wypadków konieczne było stosowanie wykładni historycznej, bo albo dana regulacja prawna wyróżniała się dużą trwałością jako element skodyfikowanej procedury, albo też odwrotnie – przechodziła wyraźną ewolucję widoczną w porównaniu z dawniejszymi rozwiązaniami prawnymi. W objaśnieniu przepisów należało wykorzystać dorobek doktryny, powiększający się znacząco w miarę doceniania rosnącej roli i rangi przepisów postępowania administracyjnego w ochronie praw jednostki i wyważaniu racji jej interesów w proporcji do wymagań interesu publicznego. Poglądy wyrażane w doktrynie mogą niekiedy oddziaływać bezpośrednio na praktykę administracyjną, ale częściej następuje to poprzez orzecznictwo sądowe. Przeważająca część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest objaśniona z pomocą orzecznictwa sądów administracyjnych, kilkoma stale aktualnymi orzeczeniami i uchwałami Najwyższego Trybunału Administracyjnego, przede wszystkim licznymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, utrwalającymi stanowiska i poglądy co do treści regulacji prawnych lub ujawniającymi nowe ich elementy i znaczenia, a również orzeczeniami Sądu Najwyższego odnoszącymi się do postępowania administracyjnego. W nowej strukturze dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego główny ciężar kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej spoczął na wojewódzkich sądach administracyjnych, co samo przez się nie powoduje jednak zmiany w podstawowej linii orzecznictwa odnośnie do oceny zgodności działalności administracji publicznej z przepisami postępowania administracyjnego ani też zerwania ciągłości z dorobkiem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego z czasów, gdy prawomocnie orzekał w jednej instancji. W nowej regulacji prawnej dotyczącej sądownictwa administracyjnego przewidziano instrumenty proceduralne służące zapewnieniu jednolitości orzecznictwa obu instancji, co wywiera skutki w dłuższej perspektywie. Dostrzegalna natomiast od kilku lat pewna stabilizacja stanowiska orzecznictwa sądowego w odniesieniu do kluczowych elementów unormowania postępowania administracyjnego pozwala na wykorzystanie całego dorobku orzecznictwa do komentowania przepisów, zwłaszcza gdy nie pomija się rozbieżności będących nieodłącznym zjawiskiem orzekania przez niezawisłe sądy. Komentarz w zamyśle autorów musi uwidaczniać nie tylko treść słów i zdań składających się na przepisy, lecz również różnorodność ich rozumienia wynikającą z kontekstu spraw administracyjnych, w których są stosowane jako gwarancje dochodzenia do prawidłowego stosowania prawa, zapewniającego legalne i celowe rozstrzyganie tych spraw.

Tekst trzynastego wydania komentarza został przygotowany do druku według stanu prawnego na październik 2013 r.

Autorzy

Wykaz skrótów

1. Źródła prawa

AdmRządU

ustawa z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.)

AdmTerU

ustawa z 8.8.1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 106, poz. 498)

d.AdmRządU

ustawa z 22.3.1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176)

d.NSAU

ustawa z 31.1.1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.)

d.SamTerU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)

EKPC

Konwnecja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

KH

rozporządzenie Prezydenta Rzeczyposplitej z 27.6.1934 r. – Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)

KK z 1969

ustawa z 19.4.1969 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 13, poz. 94 ze zm.)

KKS

ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 186)

KKW

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.)

KompetGminU

ustawa z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.)

Konstytucja RP

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.)

KP

ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267)

KPAZmU

ustawa z 24.5.1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.)

KRO

ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.)

KSCU

ustawa z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 584 ze zm.)

KSH

ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.)

KW

ustawa z 20.5.1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 482)

nowelizacja z 2010 r.

ustawa z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.)

NSAU

ustawa z 11.5.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

OrdPod

ustawa  z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.)

PodElU

ustawa z 18.9.2012 r. o podpisie elektronicznym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 262)

PodzTerU

ustawa z 24.7.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. Nr 96, poz. 603 ze zm.)

PostAdmR

rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.)

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.)

PrPoczt

ustawa z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529 ze zm.)

PrPostAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)

PrPrywM

ustawa z 4.2.2011 r. – Prawo prywatne międzynarodowe (Dz.U. Nr 80, poz. 432)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

PrWłPrzem

ustawa z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1117 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

SamKolOdwołU

ustawa z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.)

SamPowU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)

SamWojU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.)

SwobDziałGospU

ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.)

TUE

Traktat o Unii Europejskiej z 9.5.2008 r. (Dz.Urz. UE C Nr 115, s. 13; wersja skonsolidowana)

WojAdmRządU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)

WprowAdmU

ustawa z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)

ZagospPrzestrzU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647)

ZobPU

ustawa z 19.12.1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 108, poz. 486 ze zm.)

2. Organy orzekające

ETPC

Europejski Trybunał Praw Człowieka

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

NSA (7)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów

NSA (5)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie pięciu sędziów

NTA

Najwyższy Trybunał Administracyjny

SN

Sąd Najwyższy

SN (7)

Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów

TK

Trybunał Konstytucyjny

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Zbiory urzędowe orzecznictwa

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSNP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSNCP

Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich (od 1990 r.; do 1989 r. – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych)

OSPiKA

Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

4. Organy promulgacyjne

Dz.U.

Dziennik Ustaw

M.P.

Monitor Polski

5. Czasopisma

AUwr

Acta Universitatis Wratislaviensis

Biuletyn SN

Biuletyn Sądu Najwyższego

GAP

Gospodarka – Administracja Państwowa

Gl.

Glosa

GP

Gazeta Prawna

MoP

Monitor Prawniczy

MoPod

Monitor Podatkowy

NP

Nowe Prawo

Pal.

Palestra

PiP

Państwo i Prawo

PiŻ

Prawo i Życie

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

PS

Przegląd Sądowy

PUG

Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego

RPEiS

Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny

SI

Studia Iuridica

SP-E

Studia Prawno-Ekonomiczne

ST

Samorząd Terytorialny

Wok.

Wokanda

6. System

System PrAdm

System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010; t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Warszawa 2012; t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012; t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013; t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011; t. 7, Prawo administracyjne materialne, Warszawa 2012; t. 8A, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2013; t. 8B, Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2013; t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010; t. 11, Stosunek służbowy, Warszawa 2011; t. 12, Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, Warszawa 2010

7. Komentarze i zbiory orzecznictwa nieurzędowe

Borkowski, Komentarz

J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 1989; aneks – Warszawa 1991

Iserzon, Komentarz

E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV, Warszawa 1970

Janowicz, Komentarz

Z. Janowicz, Komentarz postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 1995

Jaśkowska, Komentarz

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000

KPA z orzecznictwem

Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, R. Hauser (red.), Warszawa 1995

KPA z orzecznictwem NSA i SN

Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, R. Hauser (red.), Warszawa 1998

Smoktunowicz, Orzecznictwo

E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994

8. Podręczniki

Adamiak, Postępowanie administracyjne

B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. XI, Warszawa 2013

Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962

Dawidowicz, Postępowanie administracyjne

W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983

Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego

W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989

Janowicz, Postępowanie administracyjne

Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa–Poznań 1987

Ochendowski, Postępowanie administracyjne

E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym. Wybór orzecznictwa, Toruń 1995

Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne

J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Podręcznik, Warszawa 1948

9. Inne skróty

art.

artykuł

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

ePUAP

elektroniczna platforma usług administracji publicznej

lit.

litera

nast.

następny (-a)

Nb

numer brzegowy

Nr

numer

pkt

punkt

por.

porównaj

poz.

pozycja

s.

strona

t.

tom

tekst jedn.

tekst jednolity

ust.

ustęp

w zw.

w związku

wyd.

wydanie

zd.

zdanie

zob.

zobacz

zm.

zmiana (-y)

Uwaga – numery artykułów podane w tekście bez bliższego oznaczenia dotyczą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu tekstu jednolitego z 2013 r. z uwzględnieniem późniejszych jego zmian.

Kodeks postępowania administracyjnego

z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168)

Tekst jednolity z dnia 30 stycznia 2013 r. (Dz.U. 2013, poz. 267)¹

(zm.: Druk sejmowy Nr 1637, Nr 1699)

¹ Tekst jednolity ogłoszono dnia 27.02.2013 r.

Dział I. Przepisy ogólne

Rozdział 1. Zakres obowiązywania

Art. 1. [Zakres regulacji]

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie:

1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych;

2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1;

3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2;

4) w sprawach wydawania zaświadczeń.

Spis treści

Nb

I.

Uwagi ogólne

1

II.

Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

9

III.

Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

17

IV.

Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu

21

V.

Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2 dla ukształtowania prawa do procesu na drodze administracyjnej

24

VI.

Przedmiotowy zakres ograniczony stosowaniem odpowiednio przepisów ogólnego postępowania administracyjnego

26

VII.

Stosowanie przepisów KPA regulujących ogólne postępowanie administracyjne w prawie ustrojowym

27

VIII.

Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu

29

I. Uwagi ogólne

Nb 1

1. Zmiany rozwiązań prawnych wyznaczających zakres obowiązywania. W brzmieniu tekstu pierwotnego zakres przedmiotowy mocy obowiązującej KPA był określony w art. 1 z zastosowaniem pojęcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Zakres podmiotowy był natomiast uregulowany w art. 2 i obejmował organy administracji państwowej oraz państwowe i społeczne jednostki organizacyjne, które w ramach decentralizacji funkcji administracyjnych zostały powołane do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por. J. Starościak, Decentralizacja administracji, Warszawa 1960, s. 46–52, 66–72).

Nb 2

2. Nowelizacja KPA z 1980 r. W nowelizacji KPA z 1980 r. zmieniono systematykę początkowych przepisów kodeksu, a zakres mocy obowiązującej podmiotowy i przedmiotowy został objęty postanowieniami jednego artykułu. Ze względu na zrealizowanie zapowiedzi ustawowej unormowania zasad rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji państwowej a sądami (była zawarta w art. 20 tekstu pierwotnego KPA), wprowadzenie sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz unormowanie postępowania przy wydawaniu zaświadczeń, trzeba było odnieść się do poszczególnych przedmiotów regulacji kodeksowej. Zachowano nadal przepisy dotyczące zlecania funkcji administracyjnych państwowym i społecznym jednostkom organizacyjnym. Zmienione brzmienie art. 1 stanowiło o tym, że był to kodeks większej już liczby postępowań, chociaż oczywiście miejsce centralne wśród nich zajmowało postępowanie administracyjne ogólne.

Nb 3

3. Reforma ustrojowa administracji publicznej. Kolejna zmiana do art. 1 została wprowadzona przy nowelizacji z 1990 r., co było związane ze zmianą struktury administracji państwowej w terenie, z przywróceniem w niej dualizmu. Nowela wprowadzała do przepisów art. 1 organy samorządu terytorialnego jako poddane mocy obowiązującej KPA w rozstrzyganiu decyzją administracyjną spraw indywidualnych, a także zaznaczała odrębność założeń rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.

Nb 4

4. Regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w 1995 r. i 2002 r. Zmiany wprowadzone przez NSAU były znaczne. Skreślenie Działu VI KPA z mocy art. 61 pkt 3 NSAU spowodowało usunięcie z kodeksu przepisów normujących postępowanie w dwóch rodzajach spraw: zaskarżania decyzji do NSA z powodu ich niezgodności z prawem; rozstrzygania sporów o właściwość między organami terenowej administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego.
Dawny przepis art. 216b § 1 zachowano w KPA jako art. 22 § 3, pozostawiając tym samym określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia do NSA wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość. Przepisy regulujące postępowanie w tych sprawach oraz rozstrzygnięcie sporu zawarte były w NSAU. Dopiero jednak przepisem art. 4 pkt 1 ustawy z 1.3.1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej – Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) skreślono w art. 1 § 1 pkt 3, który wymieniał jako regulowane przez KPA sprawy zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA.
W KPA nie ma określenia podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na niezgodność decyzji administracyjnej z prawem, poza pośrednim wskazaniem na uprawnienie prokuratora w art. 189. Oczywiście nadal obowiązuje zasada ogólna sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych, ustanowiona w art. 16 § 2. Przepis ten miał do 1999 r. brzmienie nieuzgodnione ze stanem prawnym spowodowanym uchyleniem Działu VI KPA, stanowiąc o dopuszczalności zaskarżenia decyzji „na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie”, gdy tymczasem zasady te i tryb były uregulowane w NSAU. Jedną z konsekwencji rozszerzenia zakresu właściwości NSA było to, że inaczej niż do tej pory określono podmiot uprawniony do wniesienia skargi do NSA. Nie była i nie jest to już tylko strona postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 28, jak to było w czasie wprowadzania sądowej kontroli decyzji administracyjnych w 1980 r. Z mocy przepisów NSAU sąd administracyjny stał się właściwy do rozpatrywania skarg na działanie administracji publicznej podejmowane w różnych formach prawnych, na jej bezczynność w niektórych sprawach, a także w sprawach z wniosków o rozpoznanie niektórych sporów o właściwość w terenowej administracji publicznej. Stosownie do NSAU sąd administracyjny był właściwy w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach nieobjętych zakresem mocy obowiązującej KPA, czyli i ten element przesłanki skargi został inaczej określony niż w początkowej fazie działania NSA.
Przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU skreślono Dział V KPA i odpowiednio do tego przepisem pkt 1 tegoż artykułu wprowadzono zmianę w brzmieniu art. 1 pkt 3 KPA, usuwając tę jego część, która stanowiła o rozstrzyganiu sporów o właściwość pomiędzy organami administracji publicznej a sądami (por. komentarz do skreślonych przepisów Działu V KPA oraz do art. 65 i 66 w nowym ich brzmieniu).

Nb 5

5. Reforma ustrojowa administracji publicznej w 1998 r. Szereg zmian wprowadzono ustawą z 1998 r. nowelizującą KPA w art. 2, a z uwagi na znaczne już nawarstwienia nowelizacyjne w jej art. 35 zapowiedziano ogłoszenie tekstu jednolitego kodeksu (zapowiedź wykonano w 2000 r. – Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nowelizacja dotknęła bardzo wiele przepisów KPA ze względu na zmianę terminologii, bo określenie: „organ administracji państwowej” zastąpiono w całym kodeksie terminem: „organ administracji publicznej”, akcentującym dualizm administracji sprawowanej w państwie przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Do nowej struktury administracji terenowej i założeń jej wykonywania dostosowano treść art. 1 oraz definicji normatywnych zawartych w art. 5 § 2, jak również przywrócono – z nowymi określeniami – uregulowania dotyczące trójszczeblowej struktury administracji terenowej, odpowiednio do niej, wskazując organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym, organy właściwe do rozstrzygania sporów o właściwość, jak również do rozpatrywania skarg i wniosków. Ogólnie można powiedzieć, że była to nowelizacja przede wszystkim porządkująca, która tylko w niewielu przypadkach wprowadziła zmiany merytoryczne do uregulowań prawnych. Taką zmianę wprowadzono, nadając nowe brzmienie art. 1 pkt 2. Dostosowano również zakres obowiązywania oraz brzmienie przepisów o skargach i wnioskach do postanowień Konstytucji RP, korygując także, odpowiednio do systemu źródeł prawa, delegację do wydania przepisów wykonawczych.

Nb 6

6. Rodzaje postępowań. Zakres mocy obowiązującej KPA w jego aktualnym brzmieniu obejmuje postępowanie administracyjne ogólne, postępowanie w sprawach rozpatrywania sporów o właściwość między organami administracji publicznej, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1) oraz postępowanie w sprawach skarg, stosowane również w sprawach wniosków (art. 2; por. odrębny komentarz co do zakresu mocy obowiązującej KPA w tych sprawach). Zakres stosowania wymienionych postępowań jest określony klauzulami generalnymi o różnym stopniu szczegółowości. Zastosowanie tej konstrukcji prawnej powoduje, że wątpliwości ujawniające się przy stosowaniu przepisów art. 1 i 2 KPA należy tłumaczyć w sposób rozszerzający zakres stosowania kodeksu, a nie zmierzający do jego zacieśnienia.

Nb 7

7. Reformy ustrojowe kształtujące rozwiązania organów związanych regulacją przepisów postępowania. Projekt KPA był opracowany w czasie, w którym poszukiwano rozwiązań decentralizacyjnych w administracji państwowej i jedną z jej form miało być zlecanie funkcji administracji państwowej organom przedsiębiorstw państwowych, zakładów administracyjnych, związków zawodowych, spółdzielni lub organizacji społecznych (por. Nb 1 komentarza). Przy nowelizacji kodeksu z 1990 r. wprowadzono do przepisu art. 1 § 2 pkt 1, jako podmioty objęte zakresem mocy obowiązującej KPA, komunalne jednostki organizacyjne w przypadku, gdy mają one rozstrzygać sprawy indywidualne, wydając decyzje administracyjne. Przepis ten korespondował z postanowieniem art. 39 ust. 4 d.SamTerU, który dopuszczał udzielanie upoważnień komunalnym jednostkom organizacyjnym przez radę gminy. Dalsze reformy ustroju państwa zmierzają do rozszerzenia i pogłębienia procesów decentralizacyjnych w nawiązaniu do zasady pomocniczości wymienionej w preambule do Konstytucji RP (por. charakterystykę źródeł i pojęcia decentralizacji dokonaną przez S. Fundowicza, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 15–56).
Nowa regulacja zakresu obowiązywania. Nowelą z 1998 r. zmieniono konstrukcję i brzmienie przepisu art. 1, rezygnując z podziału na paragrafy oraz z wyliczenia szeregu podmiotów powołanych do stosowania KPA. Przepisom nadano przez to bardziej generalne brzmienie, co ma znaczenie w określeniu zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA. Pojęcie organu administracji publicznej, wprowadzone do pkt 1, obejmuje swym zakresem zarówno organy administracji rządowej, jak i organy jednostek samorządu terytorialnego, czyli podstawowe organy wchodzące do struktury administracji w państwie. W pkt 2, zastępującym dawny przepis § 2 w art. 1, w miejsce wyliczenia rodzajów jednostek organizacyjnych państwowych, komunalnych, typów organizacji społecznych powołanych do wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej z mocy prawa, wprowadzono zbiorcze ich określenie oraz poszerzono podstawę wykonywania tychże funkcji zleconych.
Zmiana brzmienia przepisu art. 1 tylko częściowo ma charakter redakcyjny. W jej wyniku nastąpiła ważna zmiana treści regulacji prawnej. Jest to widoczne przy analizie przepisu pkt 2, w której zasadnicze znaczenie trzeba przypisać terminowi „organ państwowy”, niebędący organem administracji publicznej. Wprowadzenie tego pojęcia oznacza akceptację założenia, że zlecenie funkcji administracji publicznej może dotyczyć każdego bez wyjątku organu państwowego, który nie należy do struktury administracji publicznej. W wykładni tego pojęcia w pewnym zakresie będzie przydatny słownik określeń normatywnych zawarty w art. 5 § 2, w szczególności pkt 3 i 6, w których wylicza się organy przynależne do struktury publicznej administracji rządowej i samorządowej. Te organy państwowe, które nie zostały wymienione w określeniach normatywnych, trzeba potraktować jako „inne organy państwowe”.
Drugie pojęcie występujące w tym przepisie – „inne podmioty niebędące organami państwowymi”, ma bardzo płynny zakres, bo będą to najszerzej rozumiane organizacje społeczne czy też jednostki organizacyjne niepaństwowe niezaliczane do organizacji społecznych, nie można z tego kręgu podmiotów wykluczyć osób fizycznych posiadających szczególne kwalifikacje do wykonywania zleconych zadań administracji publicznej. Podstawę wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej stanowić będzie albo wprost przepis prawa powszechnie obowiązującego, albo też dopuszczone takim przepisem porozumienie pomiędzy organem administracji publicznej a organem państwowym lub innym podmiotem. Wprowadzając do przepisów jako podstawę prawną wykonywania zleconych funkcji administracji publicznej „porozumienie”, czyli pośrednio przepis prawa powszechnie obowiązującego, bo porozumienie jest aktem delegowania właściwości, nawiązano do przepisów ustaw o samorządzie terytorialnym i administracji rządowej w terenie, w których występuje ta konstrukcja prawna.
Odwrotnie postąpiono przy określeniu w art. 1 pkt 3 zakresu stosowania przepisów KPA w sprawach sporów o właściwość, wymieniając poszczególne rodzaje podmiotów, pomiędzy którymi mogą one występować. Nie było potrzeby wprowadzania, jako osobnej kategorii stron sporu o właściwość, podmiotów wykonujących zlecone funkcje z zakresu administracji publicznej, ponieważ w dalszych przepisach KPA należy stosować określenie normatywne organu administracji publicznej zawarte w art. 5 § 2 pkt 3, które obejmuje te podmioty.

Nb 8

8. Zmiany form decentralizacji administracji publicznej. Organy przedsiębiorstw państwowych były powołane z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnych w dość licznych przypadkach w dobie reglamentacji obrotu gospodarczego (por. J. Litwin, Orzecznictwo administracyjne przedsiębiorstw państwowych a projekt Kodeksu Postępowania Administracyjnego, PUG 1959, Nr 9, s. 294 i nast.). W aktualnym stanie prawnym znaczenie tej formy decentralizacji administracji państwowej stało się ograniczone.
Powierzanie organom zakładów administracyjnych rozstrzygania spraw indywidualnych decyzjami administracyjnymi ma miejsce w szeregu przypadków i jest istotnym problemem podejmowanym w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, SI 1996, t. 32, s. 25 i nast.). Chodzi tu o decyzje w sprawach przyjęcia do zakładu, dopuszczenia do korzystania z jego usług, ustania stosunku zakładowego oraz o odgraniczenie od siebie aktów administracyjnych zewnętrznych i wewnętrznych, które są podejmowane przez organy zakładu administracyjnego w jego stosunkach z destynatariuszami (por. M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 125–150; Z. Czarnik, [w:] System PrAdm, t. 6, s. 469–472 i 481–483).
Zaznacza się, co widać w legislacji ostatniej doby, tendencja do zlecania organom samorządu zawodowego funkcji administracji publicznej, a to odnośnie do dostępu do niektórych zawodów. Decyzje takie podejmują niektóre organy samorządu zawodowego. Nie dostrzega się podobnego zjawiska w odniesieniu do organizacji społecznych, które w nielicznych przypadkach mogą korzystać z niektórych władczych form działania administracji.

II. Podmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

Nb 9

1. Regulacja podmiotowego zakresu. Przepis art. 1 § 1 w brzmieniu obowiązującym w okresie od 1990 r. do końca 1998 r. wymieniał jako podmioty stosujące przepisy KPA organy administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego, co mogło prowadzić do przekonania o zasadniczej różnicy między nimi w zakresie wykonywanych zadań czy nawet o dopuszczalności przeciwstawiania ich sobie. Takie rozumienie przepisu nie było uzasadnione. Charakter państwowy podstawowego zakresu działalności jednostek samorządu terytorialnego ani nie budził niegdyś wątpliwości J. Panejki (Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Paryż 1926, reprint, Warszawa 1990, s. 51–54), ani obecnie nie jest kwestionowany przez autorów zajmujących się prawnymi zagadnieniami samorządu terytorialnego (Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 9–10 i 21–34; M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem, Lublin 1993, s. 14–28 i 32–33; A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1997, s. 11–14; Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 5–8; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 324–325 i 328–329; B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 17–30; Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny, [w:] System PrAdm, t. 6, s. 131 i nast.). Oczywiste jest, że zupełnie innym zagadnieniem jest samodzielność samorządu terytorialnego i zakres jego niezależności od administracji rządowej w sferze powierzonych zadań oraz podejmowania działalności poza sferą administracji publicznej.
Wprowadzenie w art. 1 pkt 1 pojęcia organu administracji publicznej odpowiada ugruntowanym poglądom doktryny, która odnosiła je do administracji o dualistycznej strukturze, obejmującej organy rządowe oraz samorządu terytorialnego jako dwóch komplementarnych wobec siebie części struktury władzy publicznej. Taką właśnie pozycję samorządu terytorialnego kształtuje Konstytucja RP, stanowiąca w art. 16 ust. 2, że „samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej”, a w art. 163 głosząc, iż „samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych”. Z faktu wykonywania przez samorząd zadań publicznych wyprowadza się wniosek, że są to zadania, które należą do sfery administracji publicznej (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 8; mocniej akcentuje to B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 22 i 26–27).

Nb 10

2. Definicja pojęcia organu administracji publicznej. Pojęcie organu administracji publicznej należy rozumieć zgodnie z jego normatywnym określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 z odesłaniem do art. 1 pkt 2 i rozszerzeniem określenia w art. 5 § 2 pkt 6 odnośnie do sprecyzowania pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego w jego wielopoziomowej strukturze wprowadzonej w życie w 1999 r. Pojęcie to obejmuje organy centralne i dualistyczne organy terenowe, składające się na rozbudowaną strukturę administracyjną państwa. Zgodnie z ustawą z 4.9.1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 743 ze zm.) osobno wymienia się ministrów oraz centralne organy administracji rządowej, a to z uwagi na przepis art. 34 ust. 2 tejże ustawy o zamykaniu w zasadzie toku instancji na poziomie organów centralnych i wyjątkowo tylko na szczeblu ministra. Podobnie w odniesieniu do administracji rządowej w terenie zgodnie z AdmRządU osobno wymieniono wojewodę oraz organy administracji zespolonej i niezespolonej działające w imieniu wojewody lub samodzielnie. Drugi element administracji terenowej stanowią organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich trzech poziomów.
W zakres normatywny omawianego pojęcia wchodzą również inne organy państwowe oraz podmioty niepaństwowe powołane z mocy prawa lub porozumienia (zawartego na mocy ustawy) do wykonywania funkcji administracji publicznej w formach władczych. Przykłady można zaczerpnąć z art. 15 ust. 1 lub 2 ustawy z 20.10.1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.), stanowiących podstawę do powierzenia wydawania decyzji administracyjnych w określonych sprawach spółce zarządzającej specjalną strefą ekonomiczną. Trzeba zaznaczyć, że normatywne określenie zawarte w art. 5 § 2 pkt 3 stanowi o zrównaniu w zakresie stosowania przepisów KPA zarówno wszystkich organów należących do struktury administracji publicznej, jak i o zrównaniu z nimi podmiotów wykonujących tylko zlecone funkcje administracji publicznej w jednej lub kilku dziedzinach spraw, a to przez odwołanie się do przepisu art. 1 pkt 2. Obrazowo ujął to W. Dawidowicz, dzieląc organy stosujące przepisy KPA na organy administracyjne w znaczeniu ustrojowym oraz w znaczeniu funkcjonalnym, stwierdzając, że „dla organów administracji państwowej w sensie ustrojowym rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu administracji państwowej stanowi normalny element ich kompetencji, należy (...) do zadań, dla realizacji których zostały one utworzone, gdy natomiast organy tych innych jednostek organizacyjnych takie sprawy załatwiają wyjątkowo działając «na zlecenie» prawodawcy” (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 45; por. też M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 115–117).

Nb 11

3. Definicja pojęcia organu jednostki samorządu terytorialnego. Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego, występujące w określeniu zawartym w art. 5 § 2 pkt 3 jako tylko jeden z jego elementów, jest rozwinięte szczegółowo w pkt 6, który zawiera wyliczenie wyglądające na mało uporządkowane. W tym przepisie wymienia się „organy” samorządowe niezależnie od tego, czy są powołane w zasadzie do rozpatrywania spraw indywidualnych rozstrzyganych decyzjami administracyjnymi, czy też mają inny zakres zadań. Zgodnie z ustawami o samorządzie terytorialnym organami są rady gmin, powiatów, sejmiki województwa, zarządy dwóch poziomów samorządu, ale ustawy te, w zasadzie powierzając wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych wójtom, burmistrzom, prezydentom miast, starostom i marszałkom, zastrzegają dopuszczalność wyjątków, co przede wszystkim dotyczy przypadków wydawania decyzji przez zarząd, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których może to być decyzja rady albo też jej komisji (np. jako organu współdziałającego z mocy ustawy odrębnej). Do tej kategorii organów należą kierownicy służb, inspekcji i straży działający w imieniu organów jednoosobowych samorządu. Ponadto dołączono do tej kategorii organów, jak trzeba sądzić, ze względów tylko funkcjonalnych, samorządowe kolegia odwoławcze, które od nowelizacji SamKolOdwołU z 1998 r. są w istocie organami Prezesa Rady Ministrów do wykonywania jego uprawnień nadzorczych nad samorządem terytorialnym w zakresie kontroli instancyjnej decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Uchylona ustawa z 20.6.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) w art. 28–98 wprowadziła zmiany w aktach prawnych polegające na przeniesieniu właściwości zniesionych zarządów gmin na wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, a w art. 99 wprowadziła ponadto ogólną regułę dotyczącą wyłącznej właściwości organów jednoosobowych na szczeblu gminnym (por. komentarz do art. 17 Nb 3–13).
Pojęcie organu jednostki samorządu terytorialnego wprowadzone nowelą z 1998 r. jest szersze od poprzedniego (wprowadzonego w 1990 r.) nie tylko z tego względu, że dotyczy wszystkich poziomów samorządu terytorialnego, lecz z tego też względu, iż odnosi się wprost do nowych kategorii jednostek organizacyjnych (wspomniane już straże, inspekcje i służby). Pojęcie to będzie występowało samodzielnie przy wykładni przepisów KPA oraz jako jeden z członów określenia normatywnego organu administracji publicznej. Organy jednostek samorządu terytorialnego realizują zarówno zadania publiczne własne, jak i zadania z zakresu administracji rządowej, co ma wpływ na tok instancji w sprawach administracyjnych. Odnośnie do kwestii właściwości, wynikających w związku z tym – por. uwagi Nb 4–12 do art. 20, a co do podstaw prawnych wydawania decyzji administracyjnych i wskazania organu ją wydającego – por. uwagi Nb 8 i 9 do art. 107.

Nb 12

4. Zakres pojęcia organu administracji publicznej ze względu na strukturę organizacyjną. W pojęciu organów administracji publicznej, o których stanowi się w art. 1 pkt 1, oraz organów wymienionych w pkt 2 mieszczą się w jednakowej mierze organy jednoosobowe oraz organy kolegialne. Przepisy KPA stosuje się do organów kolegialnych, które wydają decyzje administracyjne w pełnym składzie osobowym (np. zarząd powiatu), jak również do organów kolegialnych działających przez wyłaniane ze swego grona zespoły lub składy orzekające (np. samorządowe kolegia odwoławcze). Odnośnie do regulacji prawnej postępowania administracyjnego przed organami kolegialnymi por. B. Adamiak, J. Borkowski, Organy kolegialne w postępowaniu administracyjnym, PiP 1993, z. 3, s. 31 i nast.; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 56–60; A. Korzeniowska, Z problematyki kolegialności i kolegialnych organów administracji publicznej, ST 1997, Nr 3, s. 34 i nast.

Nb 13

5. Elementy wyodrębnienia organu administracji publicznej. W doktrynalnym określeniu pojęcia organu administracyjnego wskazuje się na cztery elementy dla niego charakterystyczne, a mianowicie na wyodrębnienie organizacyjne, działanie w imieniu państwa i zarachowanie jego na rzecz państwa, umocowanie do stosowania środków władczych oraz na działanie w zakresie przyznanych kompetencji (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 224 i nast.). Pojęcie to nie pokrywa się co do zakresu z określeniem normatywnym zawartym w art. 5 § 2 pkt 3, jest od niego węższe. Pojęcie doktrynalne organu administracyjnego nie rozciąga się na podmioty wykonujące zlecone funkcje administracyjne, dlatego jest też węższe od określenia normatywnego wprowadzonego do KPA. Zwraca się na to uwagę w literaturze, por. np. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 97–98 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 47–48. Odnotować trzeba dla porządku odosobniony pogląd charakteryzujący organ administracyjny z uwzględnieniem sześciu różnych elementów, takich jak: pojęcie (personalistyczne albo organizacyjne); strukturę wewnętrzną; strukturę zewnętrzną (usytuowanie w systemie organów); zadania; kompetencje (wynikające z władztwa administracyjnego); środki i formy działania (Z. Szydłowski, Teoria organu administracji państwowej, Szczecin 1985, s. 128–144).
W doktrynie odróżnia się od pojęcia organu administracyjnego, będącego podmiotem umocowanym do załatwiania spraw indywidualnych decyzją administracyjną, pojęcie urzędu będącego zespołem osób i środków technicznych, stanowiących aparat pomocniczy organu (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1975, s. 53–54; Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2000, s. 65–67). To rozdzielenie pojęć zostało przyjęte w orzecznictwie sądowym i w nim się stale utrzymuje, mimo że w piśmiennictwie wskazuje się na różne znaczenie nadawane w przepisach prawnych terminowi: „urząd” (Z. Leoński, ibidem, s. 67), a w niektórych rozważaniach doktrynalnych przybliża się nawet jego znaczenie do pojęcia organu administracyjnego (por. omówienie tych poglądów – Jaśkowska, Komentarz, s. 38, teza 5). W orzecznictwie sądowym z odróżnienia pojęcia organu administracyjnego od pojęcia urzędu wywodzi się doniosłe konsekwencje prawne co do ważności decyzji administracyjnej i właściwości organu. Wskazuje się na znaczenie przepisów regulaminu organizacyjnego urzędu lub przyjętego w nim podziału czynności w ocenie tego, czy decyzja podpisana przez pracownika urzędu (a dotyczy to także wydania zaświadczenia) będzie uznana za decyzję organu administracyjnego, czy też będzie dotknięta wadą nieważności (por. wyrok NSA z 23.3.1983 r., SA/Kr 58/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 17; teza wyroku NSA z 2.2.1988 r., SA/Wr 840/87, Legalis, w której stwierdza się, że nie dochodzi do naruszenia właściwości organu, gdy zgodnie z regulaminem organizacyjnym urzędu pracownik podpisuje decyzję w czasie nieobecności osoby sprawującej funkcje organu administracyjnego; podobnej kwestii dotyczy teza wyroku SN z 11.10.1996 r., III RN 8/96, OSNP 1997, Nr 9, poz. 144).

Nb 14

6. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach wyznaczania zakresu pojęcia organu administracji publicznej. Znaczna liczba orzeczeń sądu administracyjnego zawiera tezy odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego mocy obowiązującej KPA, wskazując na to, czy dana jednostka organizacyjna powinna być traktowana jako organ administracji państwowej w dawnym kodeksowym rozumieniu tego określenia (por. tezy orzeczeń podane w KPA z orzecznictwem, s. 15–30, poz.: 3, 14, 22, 25, 28–30, 32, 38, 45, 49 i 52 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, por. przykłady podane na s. 15–17).
Pojęcie organu administracyjnego na gruncie stanu prawnego do połowy 2000 r. (w części już zmienionego) zostało ukazane na przykładzie różnych przepisów prawnych oraz wybranych orzeczeń sądowych w: Jaśkowska, Komentarz, s. 38–60.

Nb 15

7. Zakres podmiotowy postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń. Stosownie do brzmienia art. 217 § 1 pojęcie organu administracji publicznej określone w art. 5 § 2 pkt 3 (w związku z pkt 6) wyznacza również zakres podmiotowy mocy obowiązującej kodeksu w sprawach wydawania zaświadczeń (por. Nb 8–10 komentarza co do kręgu podmiotów objętych zakresem tego pojęcia oraz komentarz do art. 217; por. art. 3 § 1 pkt 2 w brzmieniu ustalonym przez OrdPod).

Nb 16

8. Zmiany w zakresie rozstrzygania sporów pomiędzy administracją publiczną a sądami. W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami administracji publicznej a sądami właściwe było w latach 1980–2003 Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Kolegium działało przy SN, ale nie było ani SN rozpoznającym sprawę w szczególnym składzie, ani też sądem szczególnym, lecz organem zbliżonym do sądowego o zmiennym składzie osobowym, działającym w formach procesowych, ale dopiero po wniesieniu wniosku o rozstrzygnięcie konkretnego sporu o właściwość (por. A. Zieliński, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 299 i 304–306). Organ ten nie miał prawnych podstaw do działania w przepisach konstytucyjnych i został zniesiony z dniem 1.1.2004 r. wskutek skreślenia w KPA Działu V przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU (por. komentarz do skreślonych art. 190–195).

III. Przedmiotowy zakres obowiązywania kodeksu

Nb 17

1. Zakres regulacji przepisu art. 1 pkt 1. Przepis art. 1 pkt 1 w stanie prawnym powstałym po nowelizacji KPA dokonanej NSAU, OrdPod i przepisami WprowAdmU, odnosi się do trzech rodzajów postępowań. Pierwsze z nich stanowi administracyjne postępowanie ogólne (jurysdykcyjne – por. Nb 18), drugim jest uproszczone postępowanie o charakterze administracyjnym (ale niebędące postępowaniem administracyjnym, takim jak ogólne) prowadzone w toku czynności materialno-technicznej wydania zaświadczenia (por. Nb 19), a trzecie – odmienne co do prawnego charakteru od dwóch poprzednich – jest to postępowanie w sprawach sporów o właściwość między organami administracji publicznej. Odnośnie do prawnego charakteru czynności rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji rządowej, będącymi czynnościami wewnętrznymi administracji – por. komentarz do art. 22 Nb 11.
Postępowanie w sprawach skarg na niezgodność z prawem decyzji administracyjnych jest obecnie uregulowane w PrUSA oraz PrPostAdm, tak samo jak rozpoznawanie sporów o właściwość pomiędzy organami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej (por. komentarz do art. 22 Nb 12–14). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola wykonywania administracji publicznej, w czym mieści się również rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne i postanowienia.

Nb 18

2. Pojęcie sprawy indywidualnej. Zgodnie z art. 1 pkt 1 przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego – nazywanego coraz powszechniej jurysdykcyjnym – są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Pojęcie sprawy wymaga objaśnienia, ponieważ w przepisach KPA jest używane w różnych znaczeniach, co dość dawno odnotowano w piśmiennictwie (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr No 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 329–332), a jego treść spełnia istotną rolę w określeniu mocy obowiązującej KPA.
Sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1, mogą zaistnieć wyłącznie w takim stanie prawnym, w jakim o prawach lub obowiązkach jednostki stanowi się w przepisach pośrednio, a nie kształtuje się ich lub stwierdza bezpośrednio (z mocy prawa). Regulacja prawna pośrednia charakteryzuje się tym, że do powstania jej skutków w sferze prawa lub faktu konieczna jest konkretyzacja indywidualnych praw lub obowiązków przez taki podmiot, który jest prawnie do tego umocowany i dokonuje tego w normatywnie przepisanej formie decyzji stosowania prawa. Sprawa będzie nosiła miano „administracyjnej”, gdy właściwy i kompetentny do podjęcia decyzji stosowania prawa i ustanowienia nią jednostkowej normy prawnej będzie organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym (por. Nb 10). Z tych stwierdzeń wynika, że pojęcia sprawy administracyjnej nie można wiązać tylko z podziałem prawa na gałęzie, lecz z pragmatycznym traktowaniem w legislacji zamierzonego skutku rodzaju regulacji w sferze prawa materialnego (substancjalnego), który ma powstać albo z mocy samego prawa, albo w wykonaniu urzędowego obowiązku konkretyzacji prawa w drodze decyzji stosowania prawa. Tak samo również należy potraktować przydzielanie zadań i kompetencji władzom publicznym, zwłaszcza gdy chodzi o podmioty przynależne do władzy wykonawczej. Stwarza to pojęcie sprawy administracyjnej o rdzeniu znaczeniowym osadzonym w prawie administracyjnym, ale w przypadkach brzegowych – w każdej innej tradycyjnie wyodrębnionej gałęzi prawa. Jednakże przypisanie tych spraw do właściwości organów administracyjnych oznacza, że w podejmowaniu i wdrażaniu w życie decyzji stosowania prawa będą wykorzystywane prawne formy działania pozostające w kompetencji administracji publicznej. Z samego założenia sprawy administracyjne istnieją w abstrakcyjnym kształcie przed wszczęciem postępowania administracyjnego, co wprost wynika z brzmienia art. 1 pkt 1, albowiem są elementem koniecznym w ustaleniu mocy obowiązującej KPA i przez to określenia podstaw procesowych czynności prowadzących do konkretyzacji prawa materialnego (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne, Warszawa 1992, s. 95–96; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 17, 35 i 44–49; J. Borkowski, [w:] System PrAdm, t. 9, s. 131–132).
Z tego jednak, że sprawa ma charakter indywidualny, nie wynika jeszcze, że może ona być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, bo może się ona kwalifikować np. do rozpatrzenia w postępowaniu skargowym lub wnioskowym (Dział VIII KPA). Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygać ją, wydając decyzję administracyjną. M. Zimmermann jako istotne elementy pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego traktował pojęcie strony postępowania, interesu prawnego (obowiązku) oraz decyzji administracyjnej (tenże, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga pamiątkowa ku czci Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433 i nast.).
Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (por. komentarz do art. 28). Dodać trzeba, że w pewnych przypadkach organ administracyjny musi stwierdzić niedopuszczalność orzekania o prawach lub obowiązkach stron i czyni to również przez wydanie decyzji o umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania.
W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów KPA regulujących postępowanie administracyjne ogólne (inaczej – jurysdykcyjne) nie jest istotna nazwa nadana w prawie materialnym decyzji administracyjnej. Może to być nazwa taka jak zezwolenie, koncesja, zgoda lub pozwolenie, przydział itp., byleby tylko oznaczała władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego podejmowane w indywidualnej sprawie. Różne przypadki kwalifikowania spraw, jako stanowiących przedmiot postępowania administracyjnego, wskazuje się w tezach orzeczeń NSA podanych w KPA z orzecznictwem, s. 16–30, poz. 5, 6, 10, 17, 21, 34, 39, 41, 42, 49, 53. W okresie, w którym kontroli NSA podlegały wyłącznie decyzje administracyjne, w orzecznictwie przejawiało się dążenie do zapewnienia dostępu do sądu przez przyjmowanie w wypadkach wątpliwych domniemania zastosowania formy decyzji administracyjnej, jeżeli organ administracyjny miał obowiązek konkretyzacji prawa materialnego w indywidualnej sprawie. Rozszerzenie zakresu kontroli sądowej na inne formy działania administracji, które służyły również konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków (np. czynności materialno-techniczne), osłabiło znaczenie tego domniemania, które już w wykładni prawa może być stosowane raczej incydentalnie. Można wskazać jako przykłady dwie uchwały NSA (5) z 15.11.1999 r.: OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54; OPK 25/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 55, które dotyczyły spraw rejestracji pojazdów przez wydanie decyzji administracyjnych (por. krytyczne uwagi I. Skrzydło-Niżnik, [w:] Jedność systemu prawa a jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego i administracyjnego w sprawach samorządowych, Kraków 2001, s. 111–114). W przypadku gdy obowiązki lub uprawnienia wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, nie ma podstaw do ich konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, na co wskazuje się w tezie i uzasadnieniu uchwały NSA (7) z 4.2.2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 21), nawiązując do uchwały NSA (5) z 23.6.1997 r., OPK 1/97 (ONSA 1997, Nr 4, poz. 149). Od wielu lat w aktach prawnych zawierających przepisy dotyczące praw lub obowiązków jednostki wskazuje się z reguły na to, że konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej, co zapobiega pojawianiu się wątpliwości odnośnie do prawnej formy działania administracji w tych sprawach. Tego rodzaju wątpliwości mogą jednak ujawnić się w przypadku stosowania przepisów dawniejszych aktów prawnych normujących w sposób pośredni prawa lub obowiązki jednostki, jeżeli z ich treści wynikać będzie tylko władczy i jednostronny charakter działania organu administracyjnego rozstrzygającego na ich podstawie o konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie.
Od 1.1.1998 r. wyłączone zostało stosowanie przepisów KPA do spraw uregulowanych w OrdPod (por. komentarz do art. 3 Nb 4). Z mocy ustawy z 12.12.1997 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny (Dz.U. Nr 160, poz. 1084) do postępowania w sprawach celnych odpowiednio stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a nie przepisy KPA (por. wyrok NSA z 24.11.1999 r., V SA 2173/98, ONSA 2000, Nr 4, poz. 172; por. też art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 727, określający prawne podstawy postępowania w sprawach celnych zgodnie z poprzednią regulacją, tzn. Kodeksu celnego).

Nb 19

3. Pojęcie zaświadczenia. Przedmiot uproszczonego postępowania administracyjnego unormowanego w Dziale VII KPA jest wymieniony w art. 217 § 2 pkt 2, w którym podaje się określenie zaświadczenia. Jest to rodzaj dokumentu urzędowo potwierdzającego fakty lub stan prawny, wydawanego osobom uprawnionym (szerzej por. wprowadzenie do Działu VII oraz Nb 3 komentarza do art. 217). Postępowanie to ma charakter administracyjny tylko ze względu na rodzaj organów je prowadzących, jak też z uwagi na to, że czynności materialno-techniczne stanowią jedną z prawnych form działania administracji publicznej mających cechy władcze (wystawianie zaświadczeń, akty rejestracji, wpisy do ewidencji), ale nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1.

Nb 20

4. Zakres regulacji rozstrzygania sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych. W KPA nie ma przepisów regulujących czynności postępowania w sprawach sporów o właściwość oraz sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji publicznej, a jedynie wskazuje się organy właściwe do ich rozstrzygania, w tym także sąd administracyjny, stosownie do rodzaju organów pozostających w sporze, i wymienia podmioty legitymowane do wszczęcia sporu. Część sporów jest rozstrzygana w drodze czynności wewnętrznych administracji, a część – w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po skreśleniu przepisów Działu V KPA nie ma już unormowań dotyczących sporów (tzw. zewnętrznych) pomiędzy organami administracji publicznej a sądami powszechnymi (por. komentarz do art. 22, 65 i 66 oraz do skreślonych przepisów art. 190–195).

IV. Przesłanki określania zakresu obowiązywania kodeksu

Nb 21

1. Wystąpienie łączne przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego. Zakres stosowania przepisów KPA, normujących postępowanie administracyjne ogólne, jest wyznaczony czterema przesłankami, które są stosowane łącznie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1, tymi przesłankami są: prawny charakter organu, jego właściwość, rodzaj sprawy, prawna forma załatwienia sprawy. Przepis art. 1 pkt 1 ustanawia klauzulę generalną zacieśnioną enumeracją wyjątków w art. 3 § 1–3 i w art. 4.
W pkt II komentarza omówiono pojęcie organu administracji publicznej oraz organu jednostki samorządu terytorialnego występujące w KPA. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że są to pojęcia używane w znaczeniu nadanym im w art. 5 § 2 pkt 3 i 6, w tym też przepisie jest określony ich zakres. Nie chodzi w tym przypadku o znaczenie obu pojęć występujące w języku potocznym lub w doktrynie, lecz o znormatywizowane określenie tych pojęć tylko na użytek kodeksowy.
Właściwość organów administracji publicznej wymienionych w art. 1 pkt 1 jest ustanawiana przepisami prawa materialnego z pomocniczym wykorzystaniem przepisów KPA. Odnośnie do rodzajów właściwości tych organów i jej ustalania oraz przenoszenia pomiędzy organami w granicach dopuszczonych ustawowo por. Adamiak, Postępowanie administracyjne, s. 115–125 oraz komentarz do art. 19–21.
Pojęcie sprawy indywidualnej w części zostało wyjaśnione w pkt III, Nb 18 komentarza do art. 1; imienne określenie adresata oraz konkretność interesu prawnego lub obowiązku są ponadto scharakteryzowane w komentarzu do art. 28 jako element konstrukcji pojęcia strony postępowania (por. pkt I Nb 2, pkt II Nb 7). Cecha indywidualności sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej pozwala na odróżnienie od siebie przypadków podejmowania aktu administracyjnego generalnego oraz indywidualnego. Akt administracyjny generalny, nawet nazwany decyzją, będzie dotyczył adresatów określonych znamionami abstrakcyjnymi oraz tak samo określonych praw lub obowiązków i nie będzie realizował się tylko w jednorazowym zastosowaniu (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 101–105; por. też postanowienie NSA z 21.4.1982 r., II SA 590/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 37). Indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej załatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w KPA, przykładem może być odmowa zawarcia umowy dzierżawy gruntów państwowych, mająca charakter czynności prawa cywilnego, lub oddanie w dzierżawę obwodów rybackich (por. postanowienie NSA z 5.6.1981 r., II SA 158/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 53, oraz postanowienie WSA w Gdańsku z 28.6.2005 r., II SA/Gd 188/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 59). Z tego też względu w art. 20 ust. 3 NSAU odgraniczało się od siebie akty, czynności, działania i sprawy o charakterze administracyjnym od tychże aktów, czynności, działań i spraw o charakterze cywilnoprawnym (por. J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny. Komentarz do ustawy, Warszawa 2001, s. 116). Orzecznictwo sądowe dotyczące tego przepisu, niemającego odpowiednika w PrPostAdm, będzie mogło być pośrednio pomocne także w precyzowaniu zakresu stosowania KPA. Indywidualny charakter sprawy dopiero w połączeniu z pozostałymi przesłankami stanowi o stosowaniu przepisów kodeksu w określonej sprawie.
Materialne pojęcie decyzji administracyjnej jest konstruowane z elementów uznanych w doktrynie za typowe dla tej formy działania administracji publicznej. W tym znaczeniu decyzja administracyjna będzie zewnętrznym aktem administracyjnym indywidualnym, władczym, jednostronnie objawiającym wolę organu, podjętym na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata, wydanym z zachowaniem wymaganej prawem procedury. W znaczeniu procesowym decyzja administracyjna będzie tym aktem, o którym stanowi się w art. 104, tzn. załatwiającym sprawę zawisłą przed organem administracji publicznej albo co do jej istoty, albo też kończącym rozpoznanie sprawy w danej instancji administracyjnej. Pojęcie decyzji administracyjnej zostało omówione szczegółowo w komentarzu do art. 104 w pkt I–III, jej określenie o charakterze materialnym i procesowym – por. pkt II Nb 7–9. Przykłady orzeczeń sądowych dotyczących tego pojęcia por. KPA z orzecznictwem, s. 15–31, pkt 1, 2, 4, 7, 13, 16, 18, 20, 23–27, 31–33, 35–38, 40, 43–44, 46–48, 51, 55–56 oraz R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, orzeczenia podane na s. 7–15.
Zwrócić trzeba uwagę na fakt, że sam charakter sprawy, która jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a postępowanie w takiej sprawie jest ze swej istoty administracyjne, nie oznacza, iż będzie ono prowadzone na podstawie przepisów KPA. Do takiego przypadku szczególnego odnosi się uchwała NSA (7) z 23.3.1998 r., OPS 10/97 (ONSA 1998, Nr 3, poz. 75) dotycząca stosowania Konwencji o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych, a przesłanką przytoczonego stanowiska było to, że postanowienia Konwencji nie dają podstawy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej. Inny problem dotyczący zakresu stosowania przepisów KPA wyłonił się w sprawach orzekania o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do tych spraw, które są sprawami zleconymi z zakresu administracji, ale odwołanie od ostatecznych decyzji służy do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W uchwale NSA (7) z 8.11.1999 r., OPS 12/99 (ONSA 2000, Nr 2, poz. 47) stwierdzono, że jeżeli tryb postępowania jest regulowany przez KPA, to na postanowienia wydawane w tym postępowaniu służy skarga do NSA.

Nb 22

2. Przesłanki wyznaczające zakres stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach wydawania zaświadczeń. Przesłanki stosowania przepisów postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń wynikają wprost z brzmienia art. 217, który stanowi w § 1, że postępowanie toczy się tylko na wniosek osoby, która zgodnie z obowiązkiem ustanowionym przepisem prawnym lub ze względu na wykazany interes prawny musi uzyskać urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej w formie wystawienia zaświadczenia. Organ administracji publicznej podejmuje postępowanie poprzedzające czynność materialno-techniczną w przypadku ustalenia istnienia wymienionych przesłanek (por. wprowadzenie do przepisów Działu VII oraz komentarz do art. 217 i 218). Odnośnie do skutków czynności materialno-technicznych i rozstrzygania wątpliwości co do faktów wymagających potwierdzenia w świetle przepisów o ewidencji ludności por. wyrok NSA z 26.2.1981 r., SA 289/81 (ONSA 1981, Nr 1, poz. 13) oraz uchwała SN z 31.10.1991 r., III AZP 6/91 (OSNCP 1992, Nr 4, poz. 51).

Nb 23

3. Przesłanki wystąpienia sporu o właściwość oraz sporu kompetencyjnego. Przesłankami wszczęcia sporu o właściwość jak i sporu kompetencyjnego w administracji publicznej będzie przede wszystkim istnienie takiego sporu w znaczeniu prawnym, a nie samych wątpliwości co do właściwości, a ponadto wniesienie wniosku przez legitymowany podmiot. Przepisem art. 4 pkt 5 WprowAdmU do KPA wprowadzono w art. 66 § 4 unormowanie – skorelowane z art. 199¹ KPC (dodanym art. 5 pkt 1 WprowAdmU) – które ma zapobiegać powstawaniu sporów negatywnych pomiędzy organami administracji publicznej a sądami cywilnymi (por. komentarz do art. 66).

V. Znaczenie regulacji art. 1 pkt 1 i 2 dla ukształtowania prawa do procesu na drodze administracyjnej

Nb 24

1. Charakter przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przesłanki określające zakres obowiązywania ogólnego postępowania administracyjnego mają charakter materialnoprawny. Ustanowienie przesłanek materialnoprawnych w regulacji kodeksu nie przesądza, że mają one samoistny, procesowy byt prawny. Podstawą do ustalenia jest regulacja materialnego prawa administracyjnego. Regulacja materialnego prawa administracyjnego jest podstawą do wyodrębnienia sprawy indywidualnej. W regulacji materialnoprawnej musi być zawarta norma prawna, która daje podstawę do autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku. Brak takiej normy prawnej wyklucza wyprowadzenie przedmiotowe sprawy indywidualnej. Przykładem braku takiej regulacji materialnej jest art. 7 ustawy z 6.7.2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.). Treść tej regulacji w brzmieniu „Roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów”. Brak odrębnych przepisów nie daje podstaw do autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia, co wyłącza możliwość wyprowadzenia indywidualnej sprawy.

Nb 25

2. Ograniczenia przedmiotowe sprawy indywidualnej w materialnym prawie administracyjnym. Regulacja materialnego prawa administracyjnego może ograniczać zakresowo sprawy indywidualne, a w konsekwencji ograniczać przedmiotowo prawo do procesu. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który stanowi, że: „Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (…) (ust. 2)”. W postanowieniu z 25.10.2012 r. (I OSK 2437/12, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: „Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacjach natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Tak więc decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej decyzji, gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak wyłącznie w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej.
Ograniczenie przedmiotowe wprowadza ustawa z 29.9.1986 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 ze zm.), stanowiąc w art. 7 ust. 4 „Odmowa dokonania innych czynności związanych z rejestracją stanu cywilnego niż określonych w ust. 2 oraz nieprzewidzianych w ustawie, a mogących mieć wpływ na stan cywilny osób następuje w formie decyzji”. Pozytywne uwzględnienie wniosku nie otwiera drogi do postępowania, jest ono dokonywane w formie czynności materialno-technicznej.
Ograniczenie przedmiotowo-pozytywne wprowadza ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zakresie przedmiotowym objętym zgłoszeniem (art. 30 ust. 1). Zgodnie z art. 30 ust. 5 PrBud „Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu (…)”. Złożenie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego. Czynność zgłoszenia podlega kontroli właściwego organu administracji publicznej pod względem formalnym i materialnym. Ocena negatywna spełnienia przesłanek skutecznego prawnie zgłoszenia daje podstawy do wydania decyzji.

VI. Przedmiotowy zakres ograniczony stosowaniem odpowiednio przepisów ogólnego postępowania administracyjnego

Nb 26

1. Odpowiednie stosowanie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy materialnego prawa administracyjnego mogą wprowadzać ograniczenia stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przykładem takiego rozwiązania jest rozwiązanie przyjęte w art. 29 ust. 1 ustawy z 14.3.2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595 ze zm.), który stanowi „W postępowaniach dotyczących nadawania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnień do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (…)”. Odpowiednio, a zatem z uwzględnieniem odrębności wynikającej z przedmiotu sprawy, szczególnej struktury kolegialnej organów i reguł tajności głosowania. Stosowanie zatem wprost przepisów KPA jest ograniczone. Zob. przykłady podane w Nb 32.

VII. Stosowanie przepisów KPA regulujących ogólne postępowanie administracyjne w prawie ustrojowym

Nb 27

1. Odesłanie w przepisach prawa ustrojowego do przepisów KPA. Przepisy prawa ustrojowego mogą odsyłać do stosowania przepisów KPA. Takie rozwiązanie przyjmują ustawy samorządowe w zakresie nadzoru nad uchwałami lub zarządzeniami organów samorządu terytorialnego. Tak np. zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) „Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio”.

Nb 28

2. Wprowadzenie instytucji procesowych do prawa ustrojowego. W prawie procesowym do klasycznych instytucji zalicza się instytucję wyłączenia, będącą gwarancją bezstronnego, obiektywnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Na wzór prawa procesowego takie rozwiązania przyjmowane są w prawie ustrojowym. Przykładem takiego rozwiązania jest przyjęta regulacja w art. 25a SamGminU, który stanowi, że „Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”.

VIII. Konstrukcja prawna przepisów określających zakres obowiązywania kodeksu

Nb 29

1. Zakres regulacji obowiązywania kodeksu. Przepisy art. 1 nie stanowią wyłącznego źródła określenia mocy obowiązującej kodeksu, chociaż mają znaczenie pierwszoplanowe w tej kwestii z racji generalnego charakteru unormowania w nich zawartego. W art. 1 wprowadza się podstawowe pojęcia podmiotowe i przedmiotowe wyznaczające zakres stosowania KPA. Zakres ten ponadto jest uregulowany również w art. 2 co do postępowania skargowo-wnioskowego, którego nie wymienia się w art. 1, bo ma ono zupełnie inny charakter niż postępowanie administracyjne ogólne. Zakres ten zacieśniają przepisy art. 3 i 4, jak też odnoszą się do niego w różnym stopniu postanowienia obu paragrafów art. 5.
Miejsce kodeksu w całym porządku prawnym dotyczącym podstaw proceduralnych działania administracji publicznej wyznaczyły również dwie klauzule derogacyjne: w pierwszej kolejności zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego KPA, a następnie w art. 12 noweli z 1980 r. Do tego wyliczenia trzeba dodać jeszcze postanowienia kilku ustaw nowelizujących kodeks, które wprowadzały zmiany do doniosłych instytucji procesowych kodeksu, zmieniały obszar jego działania w związku z powrotem do dualizmu administracji publicznej lub też kształtowały zakres wyłączeń spod jego mocy obowiązującej, kreując administracyjne postępowanie szczególne; były to np. nowele z 1990 r. i z 1997 r. (por. komentarze do wybranych przepisów uchylających, przejściowych i zmieniających KPA). Te bowiem przepisy pozostawały w swej treści prawnej w łączności z klauzulami i pojęciami kluczowymi dla wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA.
Nie można potraktować jako wpływających w taki sam sposób na zakres mocy obowiązującej kodeksu przepisów dotyczących unormowania poszczególnych kwestii proceduralnych w wybranych rodzajach spraw administracyjnych, przepisów odsyłających do KPA lub do innych kodeksów czy też ustaw odrębnych niemających tej rangi (w ten sposób wydaje się traktować je A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz, s. 27–30). Nie wydaje się uzasadnione przypisywanie tych samych prawnych skutków dwóm różnym grupom przepisów, pierwszej: przepisom stanowiącym wprost o zakresie mocy obowiązującej KPA, klauzulom derogacyjnym służącym wprowadzeniu kodeksu w cały porządek prawny państwa, przepisom ustaw nowelizacyjnych odnoszących się z samego ich założenia do zakresu mocy obowiązującej KPA, drugiej: przepisom, które mają wąski zasięg oddziaływania w postępowaniu administracyjnym, bo dotyczą poszczególnych czynności procesowych w wybranych sprawach czy też są tylko elementem techniki legislacyjnej, co odnosi się do odesłań, służących przede wszystkim uproszczeniu tekstu prawnego. Pierwsza grupa przepisów ma ukształtować obszar stosowania KPA, wytyczając jego granice w całym porządku prawnym, zaś grupa druga służy modelowaniu czynności proceduralnych wewnątrz tego obszaru, nie mając wpływu na jego granice. Połączenie w rozważaniach przepisów odmiennych od siebie w treści i w skutkach może utrudniać ich wykładnię przez nadmiar zbędnej kazuistyki, a przede wszystkim przez osłabienie rangi klauzul generalnych wyznaczających zakres mocy obowiązującej KPA w sferze działania administracji publicznej.

Nb 30

2. Klauzula derogacyjna. Klauzula derogacyjna zawarta w art. 195 tekstu pierwotnego stanowiła o utracie mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów „w sprawach uregulowanych w niniejszym kodeksie” i taka sama podstawowa formuła prawna znalazła się w art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej kodeks w 1980 r., ale już zacieśniona wyliczeniem wyczerpującym wyjątków (ze wskazaniem konkretnych przepisów zachowujących nadal moc obowiązującą). W 1997 r. w OrdPod zastosowano inne rozwiązanie, ponieważ przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod zmieniono brzmienie art. 3 § 1 KPA w celu rozszerzenia zakresu wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu, jednakże i w tym wypadku posłużono się pojęciem spraw uregulowanych w OrdPod. W trzech wymienionych ustawach elementem wyznaczającym granice obszaru obowiązywania nowej regulacji prawnej było pojęcie spraw uregulowanych nowymi przepisami, które zastępują dotychczasowe ich unormowanie.
Ten element klauzuli derogacyjnej był przedmiotem sporu, który w odniesieniu do spraw administracyjnych rozpatrywanych obecnie w trybie zwykłym ma znaczenie historyczne, ale gdy chodzi o niektóre z dawnych spraw administracyjnych rozpatrywanych teraz w trybie nadzwyczajnym, może mieć znaczenie w ocenie przesłanek prawidłowości postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji.
W komentarzu do tekstu pierwotnego art. 195 § 1 zaznaczano, że jako przepisy dotychczasowe należy traktować te, które obowiązywały przed dniem wejścia w życie kodeksu (tzn. przed 1.1.1961 r.), a nie przed dniem jego uchwalenia czy też ogłoszenia, jak próbowano to wywodzić w piśmiennictwie (był to pogląd odosobniony). Pojęcia spraw uregulowanych w kodeksie nie należało interpretować dosłownie, stosując literalną jego wykładnię, lecz trzeba było „przyjąć zasadę, że w myśl art. 195 § 1 tracą moc tylko takie przepisy w sprawach uregulowanych w k.p.a., które popadają w sprzeczność z postanowieniami tego kodeksu” (Iserzon, Komentarz, s. 335 i 336). Nie podzielał tego zdania W. Dawidowicz, który uważał, że „kodeks stanowi corpus iuris clausum także pod względem dopuszczonych wyjątków”, a liberalizm w tym względzie powoduje podważenie jego unifikacyjnej roli (Ogólne postępowanie administracyjne, s. 40). To ważne spostrzeżenie W. Dawidowicza trzeba odnieść w pełni do klauzuli derogacyjnej art. 12 ust. 1 ustawy z 1980 r., która szczegółowym wyliczeniem zamkniętym (art. 12 ust. 2 i 3) wyznaczała ścisłe granice wyjątków od zasady zastąpienia znowelizowaną regulacją kodeksową przepisów dotychczasowych wydanych w okresie od 1.1.1961 r. do 1.9.1980 r.
Takie proste odniesienie podanych poglądów do stanu prawnego ukształtowanego zmianą brzmienia art. 3 § 1 pkt 2 przez art. 307 pkt 1 OrdPod nie będzie możliwe, ponieważ w wyniku tego zabiegu legislacyjnego nastąpiło ponowne wyodrębnienie postępowania administracyjnego szczególnego i odstąpienie od idei unifikacji postępowania w indywidualnych sprawach administracyjnych, a ponadto sama regulacja postępowania podatkowego i zakres stosowania KPA w tych sprawach wymagają odrębnego rozważenia (por. komentarz do art. 3 Nb 4).

Nb 31

3. Rozszerzenie zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Nowela do KPA z 1990 r. w przepisach przejściowych nie regulowała kwestii związanych bezpośrednio z zakresem obowiązywania kodeksu. Treścią zmian stanu prawnego było przekształcenie przede wszystkim zakresu podmiotowego jego obowiązywania, co powiązano jednocześnie – korzystając z okazji danej przez reformę samorządową – ze zmniejszeniem listy wyłączeń spraw administracyjnych spod mocy obowiązującej KPA. Data wejścia w życie noweli została związana z dniem wprowadzenia reformy samorządowej, przywracającej dualizm administracji publicznej na szczeblu podstawowym. Nie zachodziła potrzeba derogacji dawnych przepisów, ponieważ celem zmian było przystosowanie do nowej struktury organizacyjnej administracji oraz poszerzonego obszaru indywidualnych spraw administracyjnych objętych mocą obowiązującą KPA, ale konieczne było ukształtowanie zakresu właściwości organów administracyjnych, co dokonano KompetGminU (por. komentarz do wyciągu). Podobne znaczenie – chociaż w innej skali – można przypisać zmianom wprowadzonym NSAU, ponieważ przeniesiono z KPA przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym do odrębnej ustawy, zmniejszając przez to obszar mocy obowiązującej kodeksu.

Nb 32

4. Ograniczone znaczenie nowelizacji KPA. Szereg nowelizacji KPA wprowadzało bezpośrednio do tekstu kodeksu korekty i zmiany w poszczególnych kwestiach procesowych albo też w ustawach odrębnych zamieszczano przepisy stanowiące o swoistych rozwiązaniach prawnych dotyczących niektórych czynności procesowych. Jeżeli do KPA wprowadzono przepis wymieniający przykładowo nowy środek dowodowy, jakim było oświadczenie stron przyjmowane w pewnych przypadkach zamiast zaświadczenia, to w żadnym razie nie może to być traktowane jako zmiana zakresu mocy obowiązującej KPA (nowela z 23.10.1987 r. (87/33/186) dodająca do art. 75 przepis § 2 – por. komentarz Nb 6–8) czy też dopuszczenie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowienia (zmiana wprowadzona NSAU do art. 126 – por. komentarz Nb 1 i 5) również nie zmieniało zakresu obowiązywania kodeksu. Takie nowelizacje wpływają na zakres i skutki określonych czynności procesowych, na obowiązki i uprawnienia organu prowadzącego postępowanie oraz jego stron i uczestników, ale nie zmieniają granic zakresu mocy obowiązującej KPA, ponieważ nie dotyczą treści klauzul generalnych wyznaczających ten zakres ani nie tworzą wyjątków co do niego.
Określenie zakresu stosowania przepisów KPA w ustawach materialnoprawnych. Rozwiązania prawne o charakterze procesowym wprowadzane odrębnymi ustawami późniejszymi, które mają zastosowanie wyłącznie w sprawach unormowanych w jednej ustawie, nie powodują stworzenia postępowania administracyjnego szczególnego, a jedynie przystosowują czynności postępowania do dodatkowych wymagań wynikających ze stosowania niektórych przepisów prawa materialnego. Takie uregulowania, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami KPA z tej racji, że zostały później wprowadzone w życie, nie uchylają przepisów kodeksu, nie pozbawiają ich mocy obowiązującej, lecz będą z nimi stosowane, czy to jako zwiększające stopień formalizmu procesowego, czy też ograniczające ten formalizm z tej racji, że wpływają na treść lub porządek czynności procesowych. Nie jest to więc kwestia zakresu mocy obowiązującej KPA, a wyłącznie problem porządku i treści czynności procesowych organu administracyjnego lub stron w sprawach tylko jednego rodzaju.
Zakres stosowania KPA w sprawach należących do właściwości Urzędu Patentowego RP określa art. 252 PrWłPrzem, który stanowi, że „do postępowania przed Urzędem Patentowym stosuje się, z zastrzeżeniem art. 253, odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego”. Odrębności postępowania administracyjnego w tych sprawach wynikają z przepisów wprowadzających szczególne rozwiązania prawne, a także z przepisów wprost wyłączających stosowanie niektórych przepisów KPA (np. art. 253 PrWłPrzem). Przepisy KPA – z pewnymi wyłączeniami – mają także zastosowanie w postępowaniu spornym przed Urzędem Patentowym (art. 256 ust. 1–3 PrWłPrzem).
W szczególny sposób określono w art. 3 ustawy z 5.8.2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228) procesowe podstawy postępowania administracyjnego w trzech rodzajach spraw (postępowanie sprawdzające, kontrolne postępowanie sprawdzające, postępowanie bezpieczeństwa przemysłowego) stanowiące, że w zakresie uregulowanym w ustawie są stosowane przepisy licznych artykułów KPA zamieszczonych w zamkniętej enumeracji.
Ustawa z 2.4.2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161) w art. 10 ust. 1 stanowi, że „W sprawach o nadanie obywatelstwa polskiego i wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 5 i art. 53, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego”. Zastosowanie mają, w myśl art. 28 ust. 5 i art. 53, przepisy KPA dotyczące doręczeń. Inny charakter ma ograniczenie kręgu stron postępowania oraz udziału w nim na prawach strony organizacji społecznej zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), ponieważ odnosi się tylko do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, podobnie jak wymierzenie organowi właściwemu do wydania decyzji w takiej sprawie kary pieniężnej za każdy dzień zwłoki na mocy art. 35 ust. 6 tej ustawy. Do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów KPA wprowadza się pojedyncze odrębności.

Nb 33

5. Odniesienia w KPA do innych aktów prawnych. Nie inaczej trzeba traktować przepisy KPA zawierające odesłania do innych aktów ustawowych, w tym także do innego kodeksu, jak również odesłania z innych ustaw do przepisów KPA (np. w postępowaniu egzekucyjnym). Odesłanie w art. 56 § 1, odnośnie do obliczania kosztów podróży i innych należności osób stawiających się na wezwanie organu do „przepisów o należnościach świadków i biegłych w postępowaniu sądowym”, nie stanowi ani bezpośredniego, ani też pośredniego skorygowania zakresu mocy obowiązującej KPA, lecz jest zabiegiem legislacyjnym zapewniającym szczegółowe podstawy prawne do unormowanych w KPA czynności procesowych, i to bez wprowadzania rozbudowanej regulacji prawnej. Z faktu odesłania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przepisów KPA odnośnie do nieuregulowanych w niej kwestii proceduralnych nie wynika, że zakres mocy obowiązującej kodeksu rozciąga się, poza postępowaniami wyliczonymi w art. 1, również na postępowanie egzekucyjne, bo będą mogły być zastosowane jedynie niektóre przepisy KPA i nie zawsze – wprost.

Nb 34

6. Znaczenie prawne przepisów ustaw szczególnych o stosowaniu do wydawania decyzji KPA. Osobno trzeba zwrócić uwagę na ostatnio dość liczne przepisy ustawowe, które stanowią, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej (np. wydanie koncesji, zezwolenia, pozwolenia), a do postępowania w tych sprawach stosuje się przepisy KPA. Takie przepisy nie niosą w sobie żadnych nowych treści normatywnych odnośnie do zakresu mocy obowiązującej KPA, jeżeli są umieszczane w ustawach regulujących działanie organów administracji publicznej w tych sprawach indywidualnych, w których prawa lub obowiązki jednostki wymagają konkretyzacji przez administrację w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest w tym przypadku istotna nazwa nadana aktowi administracyjnemu przez prawodawcę, często inna w każdej ustawie z osobna wziętej (np. na rozgardiasz terminologiczny w dziedzinie pozwoleń wskazuje D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Białystok 2000, s. 71–72; pięć obszernych wykazów 1125 przepisów prawnych stanowiących o rozmaitych pozwoleniach jest na s. 311–348), ponieważ istotne są materialne cechy takiego aktu, a nie jego nazwa. Niezależnie więc od tego, czy taki przepis będzie w ustawie, czy też go nie będzie, tryb postępowania będzie regulowany przepisami KPA na podstawie klauzul generalnych w nim zawartych, wyznaczających zakres mocy obowiązującej kodeksu.
Mnożące się ostatnio w różnych ustawach przypadki wprowadzania takich przepisów mających potwierdzać stosowanie KPA, stanowiących typowe superfluum, wskazują na niski standard prac legislacyjnych, wynikający z braku synchronizacji regulacji prawnych w ramach całego systemu prawa, spowodowanego swoistym partykularyzmem prac prawodawczych ograniczonych do materii jednej tylko ustawy. Nagminność takiej praktyki kryje w sobie duże niebezpieczeństwo, bo może zarówno w administracji, jak i w społeczeństwie wytworzyć mylne i szkodliwe przekonanie, że trzeba w każdej kolejnej ustawie potwierdzać moc obowiązującą wcześniej uchwalonych aktów prawodawczych. Takie przekonanie stałoby w jawnej sprzeczności z cechami systemu prawa i jego źródeł.

Nb 35

7. Rola orzecznictwa sądowego dla wykładni przesłanek wyznaczających zakres obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy KPA, określające zakres jego mocy obowiązującej, są przedmiotem wykładni sądowej przede wszystkim co do przesłanek stosowania przepisów normujących postępowanie administracyjne ogólne. Szereg orzeczeń dotyczących przesłanek podmiotowych, a zwłaszcza przedmiotowych, zakresu obowiązywania KPA w różnym czasie, podaje E. Ochendowski (Postępowanie administracyjne ogólne i egzekucyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2003, s. 35–39). W orzecznictwie sądowym dąży się do ustalenia znaczenia chwiejnej terminologii ustawowej i usunięcia skutków niekonsekwencji w operowaniu pojęciami w różnych aktach prawnych, jak też do korygowania następstw zmian w strukturze i zakresie działania administracji publicznej, w tym również dotyczącej sfery jej reglamentacyjnych działań z pomocą aktów administracyjnych w procesowej formie decyzji administracyjnej lub postanowienia administracyjnego. Wyraźnie trzeba podkreślić, że orzecznictwo sądowe publikowane w zbiorach urzędowych, jak i dostępne w nieoficjalnych wyborach, dotyczy przypadków, w których należało rozstrzygnąć wątpliwości co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Z tego względu nie odnoszą się one do ustalonych i utrwalonych poglądów odnośnie do pojęcia organu administracyjnego, jego właściwości w sprawie, aktu administracyjnego w procesowej formie decyzji (postanowienia) jako formy prawnej załatwienia sprawy, jak też indywidualnego charakteru sprawy, które razem składają się na kryteria wyznaczenia zakresu mocy obowiązującej KPA, lecz do przypadków szczególnych pojawiających się na obrzeżach tego zakresu (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 103–125).

Nb 36

8. Wyłączenie postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Wyłączenie spod mocy obowiązującej KPA postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa ma szczególny charakter z uwagi na jego przesłanki oraz podstawy wprowadzenia odrębnej procedury. W ustawie z 27.7.2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67) w art. 12 ust. 5 stanowiono o wyłączeniu stosowania KPA do postępowania przed tym organem, a jednocześnie w art. 12 ust. 6 zamieszczono delegację do wydania rozporządzenia regulującego tryb działania i postępowania Rady. Stan prawny, w którym tryb postępowania konstytucyjnego organu był uregulowany aktem podustawowym, wzbudził wątpliwości Rady, dającej im wyraz we wniosku skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku TK z 19.11.2009 r., K 62/07 (Dz.U. Nr 209, poz. 1567) stwierdzono niezgodność art. 12 ust. 6 wymienionej ustawy z art. 187 ust. 4 w związku z art. 12 ust. 6 wymienionej ustawy z art. 187 ust. 4 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Nowa ustawa z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. Nr 126, poz. 714 ze zm.) w art. 2 stanowi, że „w postępowaniu przed Radą nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego”, ale już w Rozdziale 3 (art. 28–45) zawiera obszerne unormowanie postępowania przed Radą w sprawach indywidualnych z szeregiem doniosłych gwarancji procesowych dla uczestników tego postępowania.

Art. 2. [Rozszerzenie]

Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków(Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych.

Nb 1

1. Zmiany regulacji postępowania w sprawie skarg i wniosków. W brzmieniu tekstu pierwotnego KPA art. 3 stanowił, że przepisy o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków rozciągały swoją moc obowiązującą wyłącznie na państwowe organy: władzy, administracji, innych jednostek organizacyjnych. Nowela z 1980 r. rozszerzyła zakres ich stosowania na organy organizacji społecznych, a nowela z 1990 r. – na organy samorządowe i organy komunalnych jednostek organizacyjnych. Zakresu stosowania tych przepisów nie naruszała OrdPod. Nowela z 1998 r. wprowadziła nie tylko nowy szyk zdania przepisu art. 2, lecz również ograniczyła wyliczenie podmiotów stosujących przepisy Działu VIII KPA do trzech rodzajów. Przepis art. 2 pozostaje w związku z art. 3 § 1, ale przede wszystkim z art. 3 § 4, który rozciąga zakres postępowania w sprawach skarg i wniosków na dziedzinę spraw określoną w art. 3 § 3 pkt 2, a w tym przepisie występuje osobna kategoria państwowych jednostek organizacyjnych, innych niż organy państwowe. Dodać trzeba, że art. 63 Konstytucji RP jako podmioty, do których można kierować petycje, wnioski i skargi, wymienia organy władzy publicznej, a także organizacje i instytucje społeczne, jednakże tylko w sprawach objętych wykonywaniem przez nie zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Nie doszło więc do pełnej harmonizacji wewnętrznej przepisów określających generalnie zakres stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków w art. 2 ze szczegółowym określeniem tego zakresu w przepisach Działu VIII, ponieważ w nowym brzmieniu art. 221 znalazły się przepisy odpowiadające ściśle uregulowaniu art. 63 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 221).

Nb 2

2. Zakres podmiotowy stosowania Działu VIII KPA. Zakres podmiotowy stosowania przepisów Działu VIII KPA został określony w art. 2 przez wyliczenie trzech rodzajów podmiotów, z których dwa są określone normatywnie w art. 5 § 2 pkt 5 i 6, tzn. organizacja społeczna oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Organy państwowe wraz z organami jednostek samorządu terytorialnego będą odpowiadały pojęciu organów władzy publicznej, o których – jako adresatach petycji, wniosków i skarg – stanowi art. 63 Konstytucji RP. W pojęciu organizacji społecznej mieszczą się zgodnie z określeniem zawartym w art. 5 § 2 pkt 5 „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”, czyli można mieć pewne wątpliwości, czy będzie to odpowiadało również pojęciu instytucji społecznych użytemu w art. 63 Konstytucji RP (por. komentarz do art. 221). Z treści art. 2 wynika, że organy państwowych jednostek organizacyjnych, a więc podmioty niezaliczane do organów państwowych, będą obowiązane do stosowania przepisów Działu VIII KPA tylko w zakresie wynikającym z treści art. 3 § 4 i odesłania do jego § 3 pkt 2. Przeciwko takiemu zacieśnieniu zakresu stosowania przepisów Działu VIII KPA przemawia jednakże treść przepisu art. 229 określającego właściwość w sprawach skarg. Przepis art. 2 wymaga więc wykładni korygującej, w której uwzględni się inne przepisy KPA oraz przepis art. 63 Konstytucji RP.
Zakresem stosowania przepisów Działu VIII KPA powinny być objęte wszystkie organy władzy publicznej, a więc zarówno zaliczane do władzy ustawodawczej, jak i wykonawczej oraz sądowniczej, organy wszystkich rodzajów jednostek samorządu terytorialnego, a także organy jednostek wyodrębnionych tylko organizacyjnie w aparacie władzy publicznej. Tak szeroki zakres podmiotów obowiązanych do stosowania omawianych przepisów dopiero odpowiada równie szerokiemu zakresowi podmiotowemu uprawnienia do wnoszenia petycji, skargi powszechnej i takiegoż wniosku, które służy – po myśli art. 63 Konstytucji RP – każdemu. Szeroki zakres stosowania tego uproszczonego postępowania służącego rozpatrywaniu zarzutów do działania władzy publicznej lub postulatów pod jej adresem, ugruntowany w Konstytucji RP, wywodzi się z tradycyjnych instytucji odformalizowanej społecznej kontroli działania aparatu państwowego (por. wprowadzenie do przepisów Działu VIII). W zakresie rozpoznawania skarg przez sądy Dział VIII nie ma zastosowania. Tryb rozpoznawania skarg i wniosków regulują przepisy Rozdziału 5a ustawy z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 427 ze zm.). W odniesieniu zaś do organizacji społecznych i instytucji społecznych zakres stosowania przepisów o skargach i wnioskach został mocno ograniczony w porównaniu z dawnym stanem prawnym przez to, że petycje, skargi i wnioski mogą być wnoszone tylko w dziedzinie działalności, w której realizują one zadania zlecone z zakresu administracji publicznej.
Zakres stosowania przez organy podatkowe przepisów o skargach i wnioskach zawartych w Dziale VIII KPA nie uległ zmianie po wejściu w życie OrdPod. Zgodnie bowiem z nowym brzmieniem art. 3 § 1 pkt 2, regulacja zawarta w OrdPod nie wyłączyła stosowania nadal przez te organy przepisów tego działu KPA (por. komentarz do art. 3 Nb 4).
W odniesieniu do spraw pozostających we właściwości konsulów przepisy KPA o skargach i wnioskach są stosowane z zachowaniem „odpowiedniości” stosownie do art. 31 ust. 2 ustawy z 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.). Taki zakres stosowania oznacza dopuszczalność wprowadzania niezbędnych modyfikacji przystosowujących te przepisy do szczególnej sytuacji, w jakiej konsul prowadzi swoją działalność. Ustawa ta w art. 31 ust. 3 dopuszcza też możliwość dostosowania w drodze rozporządzenia (które „może” być wydane) terminów załatwiania skarg i wniosków do szczególnych warunków działania konsula. Zaznaczyć trzeba, że chociaż konsul działa pod bezpośrednim nadzorem kierownika przedstawicielstwa dyplomatycznego w danym kraju (art. 8 ust. 2 ustawy), to w sprawach skarg i wniosków organem wyższego stopnia w stosunku do konsula jest minister właściwy w sprawach zagranicznych (art. 31 ust. 2 in fine ustawy). Odrębności postępowania w sprawach skarg i wniosków przed tymi organami, które mogą wynikać z podanych przepisów, są uzasadnione w odniesieniu do organu działającego na obszarze państwa przyjmującego i komunikującego się z organem wyższego stopnia pocztą dyplomatyczną.

Nb 3

3. Pierwszeństwo regulacji kwalifikowanych postępowań (postępowania administracyjnego i postępowań sądowych) przed przepisami postępowania skargowo-wnioskowego. Zakres podmiotowy stosowania przepisów postępowania w sprawach skarg i wniosków musi być rozpatrywany w łączności z postanowieniami art. 233–235 i 240, statuującymi zasadę bezwzględnego pierwszeństwa przepisów procedury administracyjnej lub sądowej przed postępowaniem skargowo-wnioskowym wówczas, gdy skarga lub wniosek mają znamiona czynności procesowej w sprawie już zawisłej przed organem (sądem) lub wszczynanej na skutek tej czynności (por. komentarz do tych przepisów).

Nb 4

4. Zakres przedmiotowy obowiązywania przepisów postępowania skargowo-wnioskowego. Zakres przedmiotowy stosowania przepisów o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków musi być ustalony w łączności z przepisami art. 227 i 241 w związku z art. 222, tzn. z uwzględnieniem treści pisma, będącego wyrazem niezadowolenia z działania organu lub pracownika albo propozycją ulepszenia działalności (por. komentarze do tych przepisów). Treść skargi lub wniosku musi być ponadto oceniona z uwagi na postanowienia art. 233–235 i 240, dotyczących nadawania biegu w regularnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym pismom noszącym tytuł niezgodny z ich treścią, bo będących w swej istocie czynnościami procesowymi stron lub innych uczestników postępowania (por. komentarze do tych przepisów).
Ustawa – Prawo ochrony środowiska w art. 31 stanowiła, że: „każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu prowadzonym z udziałem społeczeństwa”, a w art. 36 wyłączała stosowanie do nich przepisów KPA dotyczących skarg i wniosków. Wymienione przepisy obowiązywały do wejścia w życie ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w której w Dziale III unormowano prawo każdego do składania uwag i wniosków w odrębnym trybie z wyłączeniem w art. 32 stosowania przepisów Działu VIII KPA.
W określeniu zakresu przedmiotowego stosowania przepisów postępowania w sprawach skarg i wniosków należy uwzględnić również przepis art. 3 § 4 – por. komentarz. Odrębne rozwiązania prawne dotyczące osób pozbawionych wolności – por. Nb 8 komentarza do art. 221.

Nb 5

5. Miejsce skarg i wniosków w systemie środków obrony jednostki. Przepisy o skargach i wnioskach, wywodzące się z dawniejszych nieformalnych środków praktyki administracyjnej kwestionowania decyzji administracyjnych (por. wprowadzenie przed art. 221), do wejścia w życie KPA stanowiły podstawę do działań niesprzyjających spełnianiu gwarancyjnej roli przez przepisy PostAdmR. Włączenie uregulowań dotyczących skarg i wniosków do KPA i wyraźne rozdzielenie od siebie aktów i czynności procesowych stron postępowania administracyjnego i sądowego od skarg i wniosków wnoszonych z pobudek interesu publicznego lub w interesie faktycznym jednostki (własnym czy też osoby trzeciej) zmieniło radykalnie sytuację. Petycje, skargi i wnioski nie mogą w żadnym wypadku być traktowane ani jako instytucja uzupełniająca postępowanie administracyjne ogólne lub szczególne, ani też tym bardziej jako „swego rodzaju środek zastępczy dla sądowej kontroli decyzji administracyjnych”, która z tego powodu „traci na znaczeniu od dnia wprowadzenia skargi na decyzje do sądu administracyjnego i innych instytucji ochrony praw podmiotowych obywateli. Poważne wątpliwości związane z celowością dalszego utrzymywania dotychczasowej instytucji skarg i wniosków, a zwłaszcza regulowania tej kwestii w przepisach kodeksu, nie zwalniają organów od skrupulatnego i ścisłego przestrzegania przepisów Działu VIII” (A. Wróbel, [w:] Jaśkowska, Komentarz, s. 87, teza 5). Pogląd wynika chyba z nieporozumienia, bo z tego, że do sądu administracyjnego wnosi się skargę, nie wynika, iż może ona zastąpić petycję, skargę lub wniosek, są to zupełnie odmienne od siebie kategorie prawne i dodajmy – w praktyce administracyjnej nie jest to instytucja martwa, lecz stale użyteczna. Rozbudowa instytucji prawnych, dających możliwość ochrony praw podmiotowych jednostki, jest związana z legitymacją wywodzoną z interesu prawnego, wymaga wykazania się przez jednostkę zdolnością do czynności prawnych, zachowania terminów i innych wymagań formalnych środka zaskarżenia, podania, pozwu lub innej czynności procesowej. Petycja, skarga i wniosek nie wymagają zachowania tych rygorów i wymagań, które wprowadzają regularne procedury administracyjne i sądowe czy też procedury kontrolne organów władzy publicznej, z tego względu mogą być powszechnie dostępne, mogą zapewnić ochronę wymaganiom interesu publicznego z inicjatywy jednostki, a przede wszystkim dać ochronę tym interesom faktycznym jednostki, które są naruszone przez działania czy zaniechania władzy publicznej wymykające się ze sztywnych ram przepisów prawnych (por. komentarze do art. 221 Nb 2, art. 227 Nb 1 i 2 oraz art. 241 Nb 2). Instytucja ta, demokratyczna w swej wymowie, znalazła swoje miejsce w Konstytucji RP, bo jest ważnym elementem państwa prawa rozumianego nie w sensie formalnym, lecz w znaczeniu materialnym.

Art. 3. [Wyłączenia]

§ 1. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do:

1) postępowania w sprawach karnych skarbowych;

2) spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), z wyjątkiem przepisów działów IV, V i VIII.

§ 2. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się również do postępowania w sprawach:

1) (uchylony)

2) (uchylony)

3) (uchylony)

4) należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 3. Przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się także do postępowania w sprawach wynikających z:

1) nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi,

2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1,

o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

§ 4. Do postępowania w sprawach wymienionych w § 1, 2 i 3 pkt 2 stosuje się jednak przepisy działu VIII.

§ 5. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia może rozciągnąć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymienionych w § 2.

Nb 1

1. Ograniczenie klauzuli ogólnej. Przepisy zawarte w art. 3 § 1 i 2 odnoszą się do zakresu stosowania art. 1 pkt 1 i 2, tzn. do stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym. Klauzula generalna stosowania tego postępowania przed organami administracji publicznej (w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym) w sprawach indywidualnych załatwianych decyzją administracyjną doznaje zacieśnienia przez ustanowienie wyjątków. Zgodnie z regułami wykładni, wyjątki te muszą być interpretowane ścieśniająco.
Wyjątki ustanowione w art. 3 § 1, 2 i 3 pkt 2 nie rozciągają się na postępowanie w sprawach skarg i wniosków. Przepisy KPA o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków nie mają jedynie zastosowania do spraw wynikłych z racji zależności organizacyjnych i funkcjonalnych występujących pomiędzy organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi zgodnie z postanowieniem art. 3 § 4. Zważyć należy bowiem, że prawo składania skarg i wniosków służy stosownie do art. 221 § 1 każdemu, nie przysługuje ono ani organom władzy publicznej, ani też innym jednostkom organizacyjnym państwowym.
Wyłączenia spod zakresu mocy obowiązującej OrdPod do noweli z 2002 r. rozciągały się nie tylko na postępowanie w sprawach skarg i wniosków, lecz również na udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracyjnymi a sądami oraz wydawanie zaświadczeń. Zakres mocy obowiązującej tych przepisów KPA początkowo nie uległ więc zmianie (zob. R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, s. 15; J. Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s. 412–414). Ustawa z 12.9.2002 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.) w art. 2 stanowi o skreśleniu w art. 3 § 1 pkt 2 cyfry rzymskiej VII – z dniem 1.1.2003 r. do OrdPod wprowadzono bowiem Dział VIIIa, regulujący wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe.
Skreślenie Działu V KPA przepisem art. 4 pkt 7 WprowAdmU spowodowało bezprzedmiotowość tego ograniczenia mocy obowiązującej OrdPod.

Nb 2

2. Zakres i klasyfikacja wyłączeń. Zakres wyłączeń spod mocy obowiązującej PostAdmR był bardzo obszerny, tak samo jak przewidziany w art. 194 tekstu pierwotnego KPA. Wyłączenia spod mocy obowiązującej KPA w brzmieniu jego tekstu pierwotnego dzieliły się na bezwzględne oraz względne, co nadal pozostało w konstrukcji wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu. Od samego początku odrębnie traktowano zakres stosowania przepisów o postępowaniu administracyjnym ogólnym oraz zakres obowiązywania postępowania w sprawach skarg i wniosków, który nie podlegał ograniczeniu żadnymi wyłączeniami.
Lista wyłączeń spod mocy obowiązującej kodeksu została znacznie skrócona przy nowelizacji KPA w 1980 r. oraz następnie przy kolejnej nowelizacji w 1990 r. W wyniku tych zmian stanu prawnego pozostało jedno wyłączenie o charakterze bezwzględnym oraz trzy wyłączenia względne, tzn. z możliwością stosowania przepisów KPA w całości lub w części wtedy, gdy przepisy szczególne tak stanowią. Od 1.1.1998 r. listę wyłączeń rozszerzył art. 307 OrdPod.

Nb 3

3. Wyłączenie spraw karno-skarbowych. W art. 3 § 1 pkt 1 wyłączono spod mocy obowiązującej KPA postępowanie w sprawach karnych skarbowych. Wyłączenie to było nieodzowne od wejścia w życie KPA w 1961 r. do 17.10.1998 r. z przyczyn podmiotowych, ponieważ w sprawach wykroczeń karnych skarbowych właściwe były finansowe organy orzekające, przynależne do struktury administracji publicznej. Pod względem przedmiotowym były to sprawy odrębne od rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, ponieważ orzekano w nich o winie i karze. Ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 186) w art. 115 § 1 stanowi o właściwości do orzekania w tych sprawach sądów powszechnych albo sądów wojskowych. Organy dochodzeniowe są podzielone na finansowe i niefinansowe (art. 53 § 37 i 38 KKS), które są organami administracji publicznej, a wobec tego po wejściu w życie KKS (tzn. 17.10.1999 r. – art. 1 ustawy z 10.9.1999 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks karny skarbowy, Dz.U. Nr 83, poz. 931 ze zm.), nadal aktualne są przyczyny podmiotowe wyłączenia tych spraw spod mocy obowiązującej KPA, chociaż w innym zakresie przedmiotowym niż było to poprzednio. Por. tezę wyroku z 11.8.1988 r., III SA 332/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 12), który był wydany przed wejściem w życie OrdPod, ale w uzasadnieniu ustosunkowano się do ogólniejszej kwestii wykorzystania w postępowaniu uregulowanym przez KPA materiałów zebranych w toku dochodzenia prowadzonego w sprawie karnej skarbowej z uwagi na odrębności obu postępowań.

Nb 4

4. Wyłączenie spraw podatkowych. Postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych uregulowane przepisami dekretu z 16.5.1946 r. o postępowaniu podatkowym (tekst jedn. Dz.U. z 1963 r. Nr 11, poz. 60 ze zm.) było administracyjnym postępowaniem szczególnym wzorowanym bardzo mocno w swoich rozwiązaniach prawnych na przepisach PostAdmR. Nie zostało ono objęte unifikacją w toku prac nad projektem KPA i stosownie do art. 194 § 1 pkt 7 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnego przepisów kodeksu nie stosowało się do postępowania w sprawach podatkowych, które pozostało nadal administracyjnym postępowaniem szczególnym. Nowelizacja KPA z 1980 r. zmieniła ten stan rzeczy i przepisy o postępowaniu w sprawach zobowiązań podatkowych zostały włączone do kodeksu jako uregulowania szczególne Działu III (art. 164–179). Przepisy te, które dostosowywały w niewielu kwestiach procesowych uregulowania procedury ogólnej do odrębności spraw podatkowych, tylko dwukrotnie były nowelizowane w okresie ich obowiązywania, co wskazywałoby na trafność takiego unormowania.
Wejście w życie OrdPod z dniem 1.1.1998 r. zakończyło okres obowiązywania zunifikowanego postępowania administracyjnego w sprawach podatkowych i przywróciło temu postępowaniu charakter szczególnego postępowania administracyjnego z wyraźnym nawiązaniem do koncepcji legislacyjnej dekretu z 1946 r. przemieszania w ustawie przepisów przeniesionych z KPA w dosłownym brzmieniu lub z niewielkimi zmianami stylistyki czy czasem też treści, z przepisami szczególnymi odpowiednimi do rozpatrywania i załatwiania spraw podatkowych, a także wzbogacając uregulowanie o przepisy nowe, usuwające wątpliwości ujawnione w praktyce stosowania KPA. W dodatku uregulowania proceduralne, zawarte w Dziale IV OrdPod, pozostają w toku ich stosowania w łączności z przepisami innych działów tej ustawy, które mają charakter unormowań materialnoprawnych. Taka konstrukcja ustawy i regulacji postępowania administracyjnego nastręcza szereg problemów interpretacyjnych, albowiem istnieje dość rozległa sfera ciągłości treści unormowań pomiędzy KPA a OrdPod, a ponadto trzeba mieć na uwadze również to, że postępowanie w sprawach zobowiązań podatkowych lub innych należności Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego (art. 1 i 2 OrdPod) jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu rozstrzygnięcia sprawy doniosłych praw i obowiązków w drodze decyzji administracyjnej, co musi być podporządkowane ogólnie przyjętym standardom proceduralnym. W komentarzu do przepisów Działu IV OrdPod zwraca się uwagę na to, że powielono unormowania KPA, a nowe uregulowania tej ustawy „w sumie pogarszają sytuację podatnika w porównaniu do tej, którą miał na gruncie przepisów k.p.a. Wskazuje już na to analiza treści zasad ogólnych obowiązujących w tym postępowaniu” (R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wrocław 2000, s. 130; na to, że zasady ogólne postępowania podatkowego zmieniono znacznie w porównaniu z zasadami ogólnymi KPA wskazuje też H. Dzwonkowski, [w:] C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 355 i nast.).
Ustawa – Ordynacja podatkowa nie zawiera klauzuli derogacyjnej w odniesieniu do przepisów proceduralnych obowiązujących przed jej wejściem w życie, a w przepisach art. 324, 334–337 reguluje reżim procesowy spraw zawisłych przed organami podatkowymi, przyjmując jako zasadę, że w sprawach wszczętych, a nierozpatrzonych stosuje się przepisy nowe, a w tych, w których wydane były już decyzje, stosuje się przepisy dawne. W celu wyłączenia postępowania podatkowego spod mocy obowiązującej KPA wprowadzono przepisem art. 307 pkt 1 OrdPod nowe brzmienie art. 3 § 1 KPA z podziałem na dwa punkty, w pkt 1 powtórzono dawne kategoryczne brzmienie przepisu o wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach karnych skarbowych i dodano zupełnie inaczej wystylizowany pkt 2 dotyczący postępowania podatkowego. W art. 3 § 1 pkt 1 „z imienia” jest wskazane „postępowanie w sprawach karnych skarbowych” jako wyłączone spod mocy obowiązującej KPA, zaś w pkt 2 jest klauzula opisowa, z której wynika wyłączenie częściowe spod mocy obowiązującej kodeksu „spraw uregulowanych” w OrdPod. Wyłączenie miało charakter częściowy, ponieważ nadal w postępowaniu przed organami podatkowymi obowiązywały przepisy Działu IV, V, VII i VIII KPA (por. uwaga w Nb 1 co do zmiany wprowadzonej z dniem 1.1.2003 r. dotyczącej przepisów o wydawaniu zaświadczeń oraz zaistniałej z dniem 1.1.2004 r. – skreślenie Działu V KPA).
Pojęcie spraw uregulowanych w nowej ustawie jako przesłanka derogacji pojawia się nie po raz pierwszy w regulacji postępowania administracyjnego. Pojęcie to było użyte w art. 195 § 1 KPA w brzmieniu tekstu pierwotnego oraz w art. 12 ust. 1 noweli do KPA z 1980 r. (por. komentarz do art. 1 Nb 25 oraz do tych przepisów w wyborze wyciągów), a dodać trzeba, że przypisuje się temu pojęciu różne treści w zależności od kontekstu, w którym występuje w przepisach procesowych. Może to być znaczenie materialnoprawne (art. 1 pkt 1 KPA), procesowe, gdy odnosi się w KPA do postępowania prowadzonego przed załatwieniem sprawy lub do jednej kwestii procesowej czy też do grupy zagadnień materialnoprawnych lub procesowych tworzących sprawę (T. Woś, Pojęcie „sprawy” w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, AUWr, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 329 i nast.). Z miejsca, które zajmują przepisy art. 3 § 1 w systematyce kodeksu, wnosić trzeba, że pojęcie sprawy powinno być odnoszone do przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy podatkowe, czyli miałoby charakter materialnoprawny, tak samo jak w art. 1 pkt 1 lub w art. 3 § 2 pkt 4 i w § 3. Przy takim rozumieniu pojęcia „sprawy” ujawnia się chwiejność jego znaczenia, ponieważ zakres przedmiotowy obowiązywania przepisów OrdPod rozciąga się na różne rodzaje spraw wymienionych w jej art. 1 i 2, a ponadto wewnętrzne odesłania w kwestiach proceduralnych dodatkowo komplikują stan prawny (art. 280 i 292 OrdPod).
W orzecznictwie NSA przyjęto bardziej pragmatyczny tok wywodów odnośnie do ustalenia wzajemnego stosunku przepisów OrdPod i KPA, posiłkując się przepisami intertemporalnymi jako przesłanką podstawową, co oczywiście uwalniało sąd od ustosunkowania się do zawiłości wynikających z użycia pojęcia spraw uregulowanych w ustawie w art. 3 § 1 pkt 2. W uzasadnieniu wyroku NSA z 18.1.2000 r., III SA 110/99 (ONSA 2001, Nr 1, poz. 39, s. 357–358) uznano trafność poglądu strony przeciwnej, że z mocy art. 3 § 1 pkt 2 nie stosuje się przepisów kodeksu do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego poza wyjątkiem przewidzianym w art. 337 OrdPod, stwierdzając, co następuje: „Wyjątek przewidziany w art. 337 ordynacji, dotyczący rozpoznania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wniosków m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, gdy wnioski te zostały wniesione przed 1 stycznia 1998 r., poza tym, że nie dotyczył rozpatrywanej sprawy, potwierdza regułę, iż wszystkie inne (to jest wniesione po tej dacie) wnioski podlegają przepisom ordynacji podatkowej (argumentum a contrario)”.
Klauzula wyłączająca sprawy podatkowe spod mocy obowiązującej KPA oraz sama treść unormowań OrdPod stworzyły kilka elementów łączących postępowanie administracyjne ogólne ze szczególnym postępowaniem administracyjnym w sprawach podatkowych. Dotyczy to również tych spraw, do postępowania w których stosuje się przepisy Działu IV OrdPod, a więc z zakresu kontroli skarbowej (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z 28.9.1991 r. o kontroli skarbowej, Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm., zmieniony przez art. 318 pkt 1 lit. a OrdPod obecnie obowiązuje tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.) oraz do spraw celnych (art. 262 ustawy z 9.1.1997 r. – Kodeks celny, Dz.U. Nr 23, poz. 117 ze zm., przepis w brzmieniu nadanym ustawą z 12.12.1997 r., Dz.U. Nr 160, poz. 1084, a następnie ustawą z 12.9.2002 r., Dz.U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.; w obecnym stanie prawnym odesłanie do stosowania odpowiedniego przepisu OrdPod zawiera art. 73 ustawy z 19.3.2004 r. – Prawo celne, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 727). Wyróżnić można trzy elementy tej łączności, a ponadto można rozważać możliwość wyróżnienia jeszcze dodatkowego – czwartego elementu wynikającego ze szczególnej konstrukcji wyłączenia spraw podatkowych spod mocy obowiązującej KPA (pojęcie spraw uregulowanych w OrdPod – o czym była już mowa).
Pierwszy element stanowią przepisy Działów IV i VIII KPA, które są stosowane wprost przez organy podatkowe, a są to uregulowania powiązane wspólnymi pojęciami z pozostałymi działami kodeksu i definicjami normatywnymi zawartymi w art. 5 § 2. Jest to stosunkowo słaby element, bo dotyczy niewielkiej liczby przepisów KPA. Drugi element jest zdecydowanie ważniejszy, a stanowi go osobliwa technika legislacyjna zastosowana w OrdPod, a mianowicie przeniesienie do niej z KPA szeregu przepisów prawnych bez żadnych zmian lub też ze zmianami zupełnie nieistotnymi dla ich treści (np. zastąpienie terminu „organ administracji publicznej” terminem „organ podatkowy”, który był i jest organem administracyjnym). Doniosłość tego elementu łączności polega na tym, że można nadal stosować w wykładni tych przepisów OrdPod cały dorobek orzecznictwa sądowego. Trzecim elementem jest zasób pojęć podstawowych wspólnych postępowaniu administracyjnemu ogólnemu i szczególnemu, takich jak np. organ administracji publicznej, decyzja administracyjna, zasady postępowania dowodowego. Ważne jest to z tego powodu, że sąd administracyjny wedle jednolitych przesłanek dokonuje oceny zgodności z prawem aktów i czynności organów administracyjnych podejmowanych zarówno w trybie uregulowanym w postępowaniu administracyjnym ogólnym, jak i w postępowaniu administracyjnym szczególnym.
Por. też komentarz do Działu III (uchylone art. 164–179) oraz do art. 307 i przepisów przejściowych OrdPod (wyciąg).

Nb 5

5. Uchylone wyłączenie warunkowe. Wyłączenia spod mocy obowiązującej KPA zawarte w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 obowiązywały do nowelizacji z 1990 r. i dotyczyły postępowania w sprawach powszechnego obowiązku wojskowego oraz pozostających we właściwości organów administracji wojskowej. Po uchyleniu wyłączeń znowelizowano przepisy ustawowe oraz zastąpiono szereg aktów wykonawczych rangi zarządzenia (a więc niebędących przepisami powszechnie obowiązującymi) przez rozporządzenia wydane z mocy delegacji ustawowej, tworząc w ten sposób pewną liczbę rozwiązań prawnych szczególnych, które muszą być stosowane przed niektórymi przepisami KPA z tej racji, że zostały wprowadzone w życie ustawami późniejszymi. Postępowanie w sprawach powszechnego obowiązku wojskowego jest wobec tego regulowane przez przepisy KPA z szeregiem odrębności wynikających z przepisów ustawy z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 461 ze zm.) oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W postępowaniu przed organami administracji wojskowej sytuacja jest taka sama, tzn. że przepisy ustaw późniejszych, wydanych po 1990 r., mogą ustanawiać pewne odrębności postępowania administracyjnego, które należy stosować wraz z niesprzecznymi z nimi przepisami KPA. Wskazać tu można na niektóre postanowienia ustawy z 22.6.1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.). Zakres odrębności postępowania w sprawach powszechnego obowiązku obrony kraju i postępowania przed organami administracji wojskowej nie jest zbyt duży i nie godzi w administracyjny efekt nowelizacji z 1990 r. (przeciwnie Jaśkowska, Komentarz, s. 92, teza 6), zwłaszcza że stan prawny jest ustabilizowany, zaś orzecznictwo NSA nie ujawniało zjawisk negatywnych w stosowaniu prawa procesowego.

Nb 6

6. Wyłączenie postępowania w sprawach dyscyplinarnych. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 wyłączone były spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach dyscyplinarnych, chyba że przepisy odrębne dopuszczały jego stosowanie. W większości przypadków przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym przewidują posiłkowe stosowanie przepisów KPK ze względu na charakter spraw, w których orzeka się o winie i karze za przewinienia dyscyplinarne, a pozycja organów orzekających w tych sprawach jest z reguły szczególna w porównaniu z organami administracji publicznej powołanymi do stosowania przepisów KPA. Dość dawno w doktrynie wskazywano na pokrewieństwo zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej z odpowiedzialnością karno-administracyjną (Z. Leoński, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie Polski Ludowej, Poznań 1959, s. 181–187; różnorodność poglądów podkreśla E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 245–247). Niejasne jest to, czy przepisy KPA powinny być stosowane w postępowaniu w sprawach odpowiedzialności porządkowe (por. Jaśkowska, Komentarz, s. 95–96, teza 9).

Nb 7

7. Wyłączenia warunkowe pozostające w mocy obowiązującej. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 stanowi o wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA postępowania w sprawach należących do właściwości dwóch rodzajów organów odróżniających się od siebie mocno pozycją prawną. Przedstawiciele dyplomatyczni reprezentują państwo wysyłające, natomiast konsulowie są powołani do spełniania szeregu różnych funkcji, w tym też administracyjnych, w państwie przyjmującym. Personel dyplomatyczny zachowuje w sprawach będących w ich właściwości zasady prawa i protokołu dyplomatycznego, organy konsularne natomiast spełniają rozliczne funkcje, wśród których mieszczą się funkcje prawne i administracyjne (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 167, 170–171, 174–175 i 188; szerzej w odniesieniu do konsulów por. S. Sawicki, Funkcje konsula, Wrocław 1992, s. 88 i nast.). Dodać trzeba, że w niektórych przypadkach funkcje konsula może wykonywać członek personelu dyplomatycznego, łącząc dwie funkcje.
Ustawa z 13.2.1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 215, poz. 1823 ze zm.) określa w Rozdziale 2 zakres funkcji konsulów, m.in. odnośnie do pewnych funkcji administracyjnych. Zaznaczyć trzeba, że funkcje konsula obejmują sprawy, które w kraju są we właściwości wielu różnych organów administracji publicznej; funkcje te stanowią swoistą właściwość zbiorczą spraw dotyczących obywateli polskich i cudzoziemców przebywających w okręgu konsularnym. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania przed konsulem właściwy jest minister właściwy do spraw zagranicznych. Przepisy KPA o skargach i wnioskach mają odpowiednie zastosowanie w sprawach pozostających we właściwości konsulów (por. komentarz do art. 2 Nb 2). Zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z 4.11.1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233) nie stanowi aktu normatywnego powszechnie obowiązującego (art. 93 ust. 2 Konstytucji RP) i dlatego nowelą z 22.12.2000 r. (Dz.U. Nr 120, poz. 1268 – art. 25 pkt 5) wprowadzono do ustawy szczegółową delegację do wydania rozporządzenia normującego postępowanie administracyjne w sprawach należących do właściwości konsulów (por. szerzej E. Frankiewicz, Gwarancje procesowe strony w postępowaniu przed konsulem, Częstochowa 2003, Rozdziały III–V).

Nb 8

8. Wyłączenie sfery wewnętrznej działania organów administracji publicznej. Przepis art. 3 § 3 wymienia dwa rodzaje spraw podlegających wyłączeniu spod mocy obowiązującej KPA, które mają nader istotną cechę wspólną. Otóż w sprawach tych są podejmowane akty administracyjne indywidualne, ale mają one w przeważającej części charakter aktów wewnętrznych, nie mają bowiem adresata znajdującego się na zewnątrz struktury organów administracji publicznej. Aktem takim będzie polecenie służbowe przede wszystkim indywidualne, ale polecenie służbowe ogólne także powinno być tak samo traktowane (por. J. Łętowski, Polecenie służbowe w administracji, Warszawa 1972, s. 128–134 oraz s. 153–155). Hierarchiczna budowa aparatu państwowego stanowi o tym, że jednostki organizacyjne wyższego stopnia korzystają z określonych uprawnień zwierzchnich w stosunku do jednostek organizacyjnych niższego szczebla i w granicach wyznaczonych prawem mogą wpływać wiążącymi aktami administracyjnymi na ich działanie. W zależności od charakteru powiązań pomiędzy jednostkami organizacyjnymi aparatu państwowego można mówić o dekoncentracji albo o decentralizacji, z którą związany jest określony zasób samodzielności jednostek niższego stopnia (por. szerzej E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 212 i nast.). Poza zależnością organizacyjną występuje jeszcze zależność służbowa i osobowa, wynikająca z zasad zwierzchnictwa w stosunkach pomiędzy osobami piastującymi funkcje organów a pracownikami aparatu administracyjnego zajmującymi pozycję podwładnych (ibidem, s. 214–215; por. też co do powinności pracownika wobec zatrudniającego go urzędu M. Jełowicki, Instytucje prawa urzędniczego, Warszawa 1986, s. 66–71; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 197–230; por. szerzej T. Kuczyński, [w:] System PrAdm, t. 11, s. 408–419.
Sfera wewnętrzna w działaniu administracji państwowej jest w doktrynie rozdzielana na dwie dziedziny: pierwsza dotyczy układu między przełożonym a podwładnym, natomiast druga – wszystkich relacji zachodzących pomiędzy organami w strukturze administracji rządowej oraz pomiędzy jej organami a organami samorządu terytorialnego (I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 86 i nast.). Dziedziny te pokrywają się z podziałem materii w art. 3 § 3 pkt 1 i 2. Obydwie dziedziny są prawnie uregulowane, chociaż nie zawsze przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Stosuje się w nich pewne procedury, np. kwestionowania polecenia służbowego w przypadku jego niezgodności z prawem, kwestionowania aktów nadzorczych w strukturach zdecentralizowanych rozstrzygania sporów o właściwość w administracji rządowej, ale dokonuje się to poza zakresem obowiązywania KPA. Wyłączenie spod mocy obowiązującej KPA nie będzie rozciągało się na nawiązanie stosunku pracy na podstawie mianowania lub powołania, lecz odnosić się będzie tylko do zależności zachodzących pomiędzy przełożonym a podwładnym w ramach wykonywania obowiązków służbowych (R. Orzechowski, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 51–52).
Odnośnie do pozycji prawnej starosty, wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w dziedzinie gospodarki nieruchomościami, w przypadku skierowania do niego aktu ministerialnego por. postanowienie NSA z 16.11.1999 r., I SA 1614/99 (ONSA 2000, Nr 4, poz. 168). W uzasadnieniu postanowienia (s. 304) zwraca się uwagę na to, że akt ministerialny nie był decyzją administracyjną w rozumieniu KPA (mimo że nosił nazwę „decyzja”), lecz był „aktem wewnętrznym, skierowanym przez organ naczelny do organu samorządowego stopnia powiatowego wykonującego zlecone przez ustawę zadania administracji rządowej” i powołano się na wyłączenie tych spraw spod mocy obowiązującej KPA w art. 3 § 1 pkt 1.

Nb 9

9. Delegacja ustawowa do rozszerzenia stosowania przepisów KPA na postępowania w sprawach wyłączonych warunkowo. Rada Ministrów nie skorzystała z delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia rozszerzającego moc obowiązującą kodeksu. Zmiany w zakresie obowiązywania KPA były dokonywane aktami ustawowymi. Odnośnie do generalnego wyłączenia stosowania KPA w postępowaniu przed Krajową Radą Sądownictwa por. komentarz do art. 1 Nb 31.

Art. 4. [Immunitet]

Kodeks postępowania administracyjnego nie narusza szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwyczajów międzynarodowych.

Nb 1

1. Pierwszeństwo porządku prawnego międzynarodowego przed prawem krajowym. Rola zwyczajów międzynarodowych. Ze względu na brak w prawie polskim do 1997 r. ogólnej reguły określającej stosunek porządku prawnego wewnętrznego do norm prawa międzynarodowego, zwyczajów i umów międzynarodowych, konieczne było wprowadzenie takiej reguły partykularnej dotyczącej postępowania administracyjnego. Przepis statuuje zasadę pierwszeństwa określonej części porządku prawnego międzynarodowego przed prawem krajowym. W praktyce oznacza to konieczność korzystania z pośrednictwa Ministerstwa Spraw Zagranicznych w podejmowaniu czynności postępowania administracyjnego w stosunku do osób posiadających immunitety wymienione w komentowanym przepisie. Istotą immunitetów jest bowiem wyłączenie określonych osób spod jurysdykcji administracyjnej państwa przyjmującego (por. Janowicz, Komentarz, s. 48 i powołana tam literatura).
Trafnie zauważa R. Orzechowski, że: „z punktu widzenia zakresu obowiązywania KPA w odniesieniu do osób i innych podmiotów korzystających z przywilejów i immunitetów znaczenie ma immunitet wyłączający te podmioty w całości lub w określonym zakresie spod jurysdykcji administracyjnej oraz wynikający stąd zakaz żądania składania wyjaśnień czy też zeznań, a także kierowania do nich wezwań i innych pism urzędowych. W tym kontekście przepis art. 4 ogranicza zakres obowiązywania k.p.a.” (tenże, [w:] Borkowski, Komentarz, s. 55).
Konstytucja RP w art. 87 ust. 1 zaliczyła do źródeł prawa powszechnie obowiązującego ratyfikowane umowy międzynarodowe, określając w art. 91 zasady ich stosowania wraz z porządkiem prawnym wewnętrznym. Przepisy konstytucyjne nie odnoszą się wprost do zwyczajów międzynarodowych (mogą wprawdzie do nich w pewnych przypadkach odsyłać ratyfikowane umowy międzynarodowe), a więc w tym zakresie reguła partykularna zawarta w art. 4 nie jest tylko powtórzeniem regulacji konstytucyjnej, a stanowi samodzielną podstawę ustawową wyłączenia stosowania niektórych przepisów KPA albo nawet wszystkich, wobec osób korzystających z immunitetów zwyczajowych.

Nb 2

2. Źródła przywilejów i immunitetów. Podstawy prawne przywilejów i immunitetów są złożone, albowiem stanowią je konwencje międzynarodowe, zwyczaje międzynarodowe, jak też umowy międzynarodowe (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 170–171, 177–182 i 189–190). Podstawowe konwencje międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę, które dotyczą przywilejów i immunitetów służb dyplomatycznych, konsularnych oraz przedstawicieli organizacji międzynarodowych podaje R. Orzechowski ([w:] Borkowski, Komentarz, s. 54). Szerszą analizę w odniesieniu do konsulów – por. S. Sawicki, Przywileje i immunitety konsularne, Wrocław 1989, passim, szczególnie Rozdziały XI–XIV.

Nb 3

3. Przywileje osobowe personelu oficjalnego. Istotne jest odróżnienie od siebie przywilejów i immunitetów placówki dyplomatycznej lub konsularnej, misji lub przedstawicielstwa organizacji międzynarodowej od przywilejów osobowych personelu oficjalnego, tzn. personelu dyplomatycznego, konsularnego czy innej placówki. Do organów zewnętrznych państwa zalicza się bowiem przedstawicielstwa dyplomatyczne, misje specjalne, przedstawicielstwa handlowe, przedstawicielstwa przy organizacjach międzynarodowych mających siedzibę w danym kraju, urzędy konsularne, misje wojskowe. Niektóre organizacje międzynarodowe mogą ustanawiać swoje przedstawicielstwa, które będą zrównane z organami zewnętrznymi państwa. Z przywilejów osobowych korzysta personel dyplomatyczny i członkowie jego rodzin, funkcjonariusze konsularni, przedstawiciele określonych organizacji międzynarodowych, korzysta z nich w zakresie ograniczonym do czynności oficjalnych personel administracyjny i techniczny, nie rozciągają się one na personel stanowiący obsługę placówki (R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 181, 189–190).

Nb 4

4. Uchylenie i zrzeczenie się immunitetu. Zwrócić należy uwagę na to, że państwo wysyłające może uchylić immunitet jurysdykcyjny przedstawiciela dyplomatycznego, jak również może mieć miejsce zrzeczenie się immunitetu, musi to być jednak dokonane w sposób wyraźny, niebudzący wątpliwości (ibidem, s. 180–181).
Zrzeczenie się immunitetu konsularnego może mieć charakter generalny lub indywidualny, w obu przypadkach rozstrzyga o nim państwo wysyłające. Jest ono dopuszczone z reguły przez konwencje konsularne, chociaż nie zawsze w tym samym zakresie (S. Sawicki, Przywileje i immunitety konsularne, Wrocław 1989, s. 184 i nast.).