Tomasz Grossmann

Skarga do WSA

Praktyczne wskazówki, przykłady, kazusy orzecznictwo

3. wydanie

WYDAWNICTWO C.H.BECK

WARSZAWA 2020

Skarga do WSA

Praktyczne wskazówki, przykłady, kazusy orzecznictwo

Stan prawny: styczeń 2020 r.

Wydawca: Joanna Ablewicz

Redakcja: Jakub Rychlik

Korekta: Jolanta Straszewska

© Wydawnictwo C.H.Beck 2020

Wszelkie prawa zastrzeżone.

Opinie zawarte w niniejszej publikacji wyrażają osobisty punkt widzenia Autora.

Wydawnictwo C.H.Beck nie ponosi odpowiedzialności za zawarte w niej informacje.

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

www.ksiegarnia.beck.pl

Skład i łamanie: DTP Art

Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

ISBN: 978-83-8198-594-9

Wstęp

Prezentowana publikacja ma w założeniu służyć pomocą w zyskaniu lub wydoskonaleniu umiejętności sporządzania skarg wnoszonych do WSA, i to nie tylko tych najczęściej spotykanych w praktyce – których przedmiotem są decyzje (w tym decyzje tzw. kasacyjne, które są od 1.6.2017 r. zaskarżane „sprzeciwem”) lub postanowienia administracyjne – ale także skarg sporządzanych może nieco rzadziej, lecz o nie mniejszej doniosłości praktycznej, na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

W tym celu publikacja została podzielona na dwie części.

Pierwsza obejmuje przedstawienie przykładowej skargi wraz ze szczegółowym omówieniem jej istotnych elementów, zasad sporządzania oraz wnoszenia – zostało to ujęte w przystępnej formie „przypisów” do poszczególnych części skargi, co ułatwi Czytelnikowi szybki dostęp do interesujących zagadnień szczegółowych, a zarazem nie wyklucza możliwości lektury ciągłej („od A do Z”). Jednocześnie w tej części zwrócono uwagę na odrębności, jakie wiążą się ze sporządzaniem i wnoszeniem nowego, „skargopodobnego” (zob. art. 64b § 1 PrPostSądAdm) środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji „kasacyjnych” (wydawanych na podstawie art. 138 § 2 KPA).

Z kolei na drugą część publikacji składają się opracowania dziewięciu kazusów, poświęcone różnym rodzajom skarg do WSA (na decyzje lub postanowienia administracyjne, na akt prawa miejscowego, na inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, na bezczynność lub przewlekłość organu administracji) oraz różnorodnym zagadnieniom materialnego prawa administracyjnego (z zakresu gospodarki nieruchomościami i zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony zwierząt, prawa budowlanego, informacji publicznej, ustawy o broni i amunicji, ustawy o samorządzie gminnym). Na opracowanie każdego z kazusów składają się:

1. Treść kazusu wraz z wyciągiem odnośnych aktów normatywnych – przedstawione w sposób podobny do stosowanego w trakcie egzaminów prawniczych.

2. Autorska propozycja rozwiązania kazusu – obejmująca, w zależności od jego treści, opracowanie petitum skargi albo sprzeciwu, względnie (w jednym przypadku) opracowanie opinii o niecelowości wnoszenia skargi – wraz z podaniem tzw. kontekstu orzeczniczego (tj. orzeczenia lub orzeczeń sądów administracyjnych, które stanowiły kanwę, względnie inspirację dla opracowania danego kazusu), umożliwiającego Czytelnikowi dalszą, pogłębioną analizę problematyki poruszanej w kazusie.

3. Przedstawienie – wiążących się z problematyką danego kazusu – istotnych zagadnień o charakterze proceduralnym oraz prawnomaterialnym. Przy wyborze tych zagadnień autor kierował się, z jednej strony, ich praktyczną doniosłością, a z drugiej: pewną „nieoczywistością”, rozumianą jako konieczność sięgnięcia, dla ich zgłębienia, nie tylko do przepisów prawa (bo to zwykle już nie wystarcza), ale przede wszystkim do orzecznictwa sądowego (obficie w tej części cytowanego).

Z tych względów niniejsza publikacja jest adresowana przede wszystkim do aplikantów adwokackich i radcowskich oraz innych osób przygotowujących się do egzaminu zawodowego – odpowiednio: adwokackiego lub radcowskiego – albo osób już zainteresowanych praktycznym wykorzystywaniem (law in action) wiedzy prawniczej (law in books), przyswajanej na wcześniejszych etapach edukacji, zwłaszcza w trakcie studiów prawniczych. Mam jednak nadzieję, że publikacja ta może okazać się interesująca i przydatna także dla szerszego kręgu Czytelników – zainteresowanych, czy to ze względów zawodowych, czy prywatnych, umiejętnością sporządzenia skutecznej skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

* * *

Materiał zawarty w kolejnym, trzecim wydaniu publikacji został gruntownie przejrzany, w niezbędnym zakresie poprawiony i zaktualizowany oraz poszerzony o zagadnienia wynikające z ostatnich zmian legislacyjnych i najnowszego orzecznictwa sądowego. W szczególności istotnie zmodyfikowano przykładową skargę, w której m.in. uwzględniono oraz omówiono nowe elementy związane z wdrożoną od 31.5.2019 r. elektronizacją postępowania sądowoadministracyjnego.

Poznań, luty 2020 r.

Tomasz Grossmann

Wykaz najważniejszych skrótów

1. Akty normatywne

BrońAmunU

ustawa z 21.5.1999 r. o broni i amunicji

DrogPublU

ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych

DostInfPubU

ustawa z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji publicznej

EKDPA (EKDA)

Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej (określany niekiedy mianem Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji), przyjęty przez Parlament Europejski w 2001 r.

GospNierU

ustawa z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny

Konstytucja RP

ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

KPA

ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego

PrAdw

ustawa z 26.5.1982 r. – Prawo o adwokaturze

PrBud

ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane

PrPostSądAdm

ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

PrWod2017

ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne

RadcowPrU

ustawa z 6.7.1982 r. o radcach prawnych

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym

SamPowiatU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym

SamWojewU

ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa

ŚrodInfU

ustawa z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

WojewAdmU

ustawa z 23.1.2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie

ZTP

załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” z 20.6.2002 r.

ZmKPA2017

ustawa z 7.4.2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

2. Organy ochrony prawnej

SN

Sąd Najwyższy

NSA

Naczelny Sąd Administracyjny

TK

Trybunał Konstytucyjny

TSUE

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

WSA

Wojewódzki Sąd Administracyjny

3. Czasopisma i publikatory

Dz.U.

Dziennik Ustaw

MoP

Monitor Prawniczy

PiP

Państwo i Prawo

Prok. i Pr.

Prokuratura i Prawo

PS

Przegląd Sądowy

4. Zbiory Orzeczeń

BOSN

Internetowa Baza Orzeczeń Sądu Najwyższego

CBOSA

Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

ONSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

ONSAiWSA

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych

OSN

Orzecznictwo Sądu Najwyższego

OSP

Orzecznictwo Sądów Polskich

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zbiór urzędowy, Seria A

PRZYKŁADOWA SKARGA[1]

(a sprzeciw od decyzji)[2]

Poznań, dnia 13 lutego 2020 r.[3]

Wojewódzki Sąd Administracyjny[4]

w Poznaniu[5]

Wydział II[6]

ul. Ratajczaka 10/12

61-815 Poznań

za pośrednictwem[7]

Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego

al. Niepodległości 16/18

61-713 Poznań

Skarżący: Jan Jankowski[8] nr PESEL (…)[9]

ul. Chabrowa 11/12, 00-750 Warszawa[10]

reprezentowany przez pełnomocnika[11]:

r.pr. Zygmunta Zygadłę

Kancelaria „Dura-Lex”

ul. Fiołkowa 13/14, 00-751 Warszawa[12]

(zz@duralexlegal.pl)[13]

Organ: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego

al. Niepodległości 16/18, 61-713 Poznań

Uczestnik/-cy: (…)[14]

ul. (…), 00-001 (…)[15]

[Wartość przedmiotu zaskarżenia: (…) zł][16]

SKARGA[17]

na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia8 stycznia 2020 r. nr WWINB/231/45/2020[18]

w przedmiocie nakazu rozbiórki[19]

W imieniu mojego Mandanta (pełnomocnictwo w załączeniu[20]), na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1[21] ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.[22]; w skrócie PrPostSądAdm)

zaskarżam w całości[23]

wydaną przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzję z dnia 8 stycznia 2020 r., nr WWINB/231/45/2020 – doręczoną stronie skarżącej w dniu 14 stycznia 2020 r.[24] – utrzymującą w mocy, wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB), decyzję z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr PINB.231.167.2018-2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z powołaniem się – stosownie do art. 57 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm[25] – na zarzuty[26] naruszenia[27]:

1) przepisów postępowania[28], tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: KPA) – przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz nie odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: WarTechBudR);

a także

2) prawa materialnego[29], tj. art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: PrBud) w stopniu rażącym – przez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie dwumiesięcznego terminu od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej pomimo braku podstaw prawnych do jej wydania,

wnoszę o[30]:

a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji WWINB – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję PINB obarczoną wadą nieważności niżej opisaną (lit. b) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PrPostSądAdm w zw.z art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA;

ewentualnie, z ostrożności procesowej – na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący – o:

uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c PrPostSądAdm

oraz – w każdym przypadku – o:

b) stwierdzenie nieważności, poprzedzającej zaskarżoną decyzję WWINB, decyzji PINB – jako wydanej bez podstawy prawnej, bo po wygaśnięciu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio KPA oraz w zw. z art. 135 PrPostSądAdm[31],

a także o:

c) umorzenie postępowania administracyjnego (I instancji)[32] – na mocy art. 145 § 3 Pr PostSądAdm;

d) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych[33].

Ponadto wnoszę o[34]:

e) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji WWINB[35]:

– przez organ – na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm[36],

a w razie nie uwzględnienia tego wniosku przez organ i przekazania skargi Sądowi:

– przez Sąd – na podstawie art. 61 § 3 PrPostSądAdm – z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków[37],

f) przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 PrPostSądAdm[38], dowodu uzupełniającego z dokumentu – ekspertyzy[39] opracowanej przez biegłego z dziedziny budownictwa, inż. Stefana Szypę, na okoliczność wzniesienia przedmiotowego budynku bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i warunków udzielonego pozwolenia na budowę;

oraz o:

g) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 1 lub 2 PrPostSądAdm[40];

a także

h) doręczanie pism Sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej[41].

UZASADNIENIE

I. Dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie[42]

Dnia 17 września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania przeprowadził kontrolę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wzniesionego przez mojego Mandanta (zwanego dalej Inwestorem) na działce nr ewid. 78/2, położonej w Poznaniu, przy ul. Na Przełaj 7, na podstawie pozwolenia na budowę nr 123/2015 udzielonego przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu 25 czerwca 2015 r.

Dnia 22 listopada 2018 r. Inwestor otrzymał postanowienie PINB z dnia 19 listopada 2018 r., nr PINB.231.167.2018.wstrz., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 PrBud, którym organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Według uzasadnienia tego postanowienia wzniesiony przez Inwestora obiekt – w świetle dokonanych oględzin – został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz nie odpowiada wymogom określonym w WarTechBudR.

Ustosunkowując się do powyższego w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r., Inwestor wyjaśnił, że, po pierwsze, roboty budowlane dotyczące przedmiotowego budynku zostały już zakończone, a więc wydanie przedmiotowego postanowienia było niecelowe, a po drugie, że odpowiadały one wszelkim wymogom wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a także w WarTechBudR.

Dnia 22 lutego 2019 r. PINB ponownie dokonał oględzin obiektu, a w dniu 15 kwietnia 2019 r. Inwestor otrzymał decyzję tego organu z dnia 3 kwietnia 2019 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W odwołaniu od tej decyzji Inwestor podniósł zarzut niewyjaśnienia sprawy przez PINB i zakwestionował prawidłowość merytorycznych ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania.

Mimo to opisane rozstrzygnięcie PINB zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 8 stycznia 2020 r., nr WWINB/231/45/2020, doręczoną mojemu Mandantowi w dniu 14 stycznia 2020 r.

II. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania

Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie, na wstępie podnoszę zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, a także, w dalszej kolejności, nakaz rozbiórki obiektu mogą bowiem nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tych instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy, tj. co najmniej w oparciu o dokładne pomiary, a nie jedynie szacunki dokonane w trakcie wizji lokalnej (zob. wyr. NSA z 10.6.1998 r., IV SA 1273/96, Legalis). W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego miały obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek, korzystając z dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza że w trakcie postępowania Inwestor zwracał uwagę na poważne mankamenty materiału dowodowego w rozpatrywanym zakresie, przedstawiając merytoryczne argumenty.

Nie podejmując we własnym zakresie wszechstronnych czynności wyjaśniających, a ponadto nie zajmując stanowiska wobec spostrzeżeń Inwestora ani nie podejmując inicjatywy dowodowej, organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA (organ odwoławczy – w zw. z art. 140 KPA).

Wskazane naruszenia nie tylko mogły mieć, ale z całą pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ich wyniku organy błędnie przyjęły, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a także niezgodnie z przepisami WarTechBudR.

Dowód: ekspertyza inż. Stefana Szypy

Podniesione uchybienia są tym bardziej doniosłe, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i może być orzekany jedynie wyjątkowo, tj. w sytuacji, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. wyr. NSA z 13.9.2005 r., OSK 782/04, CBOSA).

III. Zarzut naruszenia prawa materialnego

Zdaniem strony skarżącej, w sprawie nie ziściły się także materialnoprawne przesłanki zarówno wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, jak i nakazania rozbiórki budynku.

Przede wszystkim wypada podkreślić, że z treści art. 50 ust. 1 PrBud wynika wprost, iż wspomniane wstrzymanie może odnosić się wyłącznie do robót wykonywanych, a nie – tak jak w niniejszym przypadku – robót już zakończonych (zob. wyr. WSA w Warszawie z 30.3.2005 r., IV SA 5140/03, CBOSA). Postanowienie PINB z dnia 19 listopada 2018 r. było zatem niezgodne z prawem, co niejako samo przez się sprawia, iż decyzja tego organu z dnia 3 kwietnia 2019 r. – a co za tym idzie: również zaskarżona decyzja WWINB – także naruszają prawo. Decyzje te wydano bowiem na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 PrBud, który stanowi kontynuację art. 50 PrBud (tak E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 174), a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od tego, czy postanowienie o wstrzymaniu podjęto prawidłowo, a nadto czy zachowało one swą ważność.

W tym kontekście odnotować trzeba, że stosownie do art. 50 ust. 4 PrBud postanowienie takie – jeśli pominąć wyjątki, które w niniejszej sprawie nie zachodziły – traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia. Termin ten w niniejszej sprawie upłynął z dniem 22 stycznia 2019 r. Niewątpliwie zatem decyzja PINB z dnia 3 kwietnia 2019 r. została wydana już po wygaśnięciu postanowienia z dnia 19 listopada 2018 r. (bo doręczono je 22 listopada 2018 r.), a zatem bez wymaganej podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio KPA. Co więcej, organ I instancji naruszył zarazem termin określony w art. 51 ust. 1 PrBud, w świetle którego decyzję m.in. nakazującą rozbiórkę obiektu można wydać przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania wspomnianego postanowienia. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, przy wykładni art. 51 ust. 1 zdanie wstępne PrBud nie można pominąć art. 50 ust. 4 PrBud, co prowadzi do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 PrBud, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 PrBud (zob. wyrok NSA z 20.6.2018 r., II OSK 1814/16, Legalis).

Wszystko to przemawia za przyjęciem, że inkryminowana decyzja PINB obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 PrPostSądAdm w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio KPA. To samo dotyczy zaskarżonej decyzji WWINB, która utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną obciążoną wadą nieważności sama jest taką wadą dotknięta, jako rażąco naruszająca prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine KPA (zob. wyroki NSA: z 28.6.1999 r., IV SA 1051/97, Legalis; z 12.4.2000 r., II SA/Gd 1089/98, CBOSA; z 18.4.2000 r., II SA/Gd 954/98, Legalis).

Z ostrożności procesowej – na wypadek niedopatrzenia się przez Sąd w zaskarżonej decyzji ww. kwalifikowanej wady prawnej – wnoszę o uchylenie tej decyzji ze względu na naruszenie art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 PrBud w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki NSA: z 8.10.1998 r., IV SA 1754/96, Legalis; z 29.6.1999 r., IV SA 1031/97, Legalis; z 16.3.2000 r., IV SA 228/98, Legalis).

IV. Wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego (I instancji)

W świetle dotychczasowych uwag kontynuowanie prowadzonego postępowania naprawczego stało się, zdaniem strony skarżącej, w całości bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 KPA, gdyż – wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego – przedmiotowy budynek został zrealizowany zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę oraz odpowiada wymogom określonym w WarTechBudR. A zatem, zgodnie z przywołanym przepisem, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone – co na aktualnym etapie postępowania może uczynić Sąd, na podstawie art. 145 § 3 PrPostSądAdm.

V. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji

W myśl art. 61 § 3 PrPostSądAdm, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki, stąd nie ulega wątpliwości, że ewentualne wykonanie tej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że rozbiórka obiektu budowlanego z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki, wobec czego może powstać kwestia przywrócenia stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. Ponadto rozbiórka każdego obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, z samej istoty tej czynności, może spowodować trudne do odwrócenia skutki (wyr. NSA z 20.3.2013 r., II OSK 779/12; zob. też postanowienia NSA z 23.1.2013 r., II OSK 29/13; z 14.6.2013 r., II OSK 856/13, CBOSA).

W związku z powyższym wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jawi się jako w pełni uzasadniony.

VI. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

Zgodnie z art. 119 PrPostSądAdm sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli m.in.: decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1); lub strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy (pkt 2).

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym znajduje oparcie w ww. przesłankach określonych w art. 119 pkt 1 i 2 PrPostSądAdm. Po pierwsze, obie wydane w sprawie decyzje obarczone są, zdaniem Skarżącego, wadą nieważności, co w świetle art. 119 pkt 1 PrPostSądAdm samo w sobie uzasadnia już skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Ponadto strona skarżąca – mając na uwadze zwłaszcza względy ekonomii procesowej oraz szybkości postępowania (art. 7 PrPostSądAdm) – zgłosiła w niniejszej skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, wskazany w art. 119 pkt 2 PrPostSądAdm.

................

podpis[43]

Załączniki[44]:

– pełnomocnictwo[45] wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej;

– dowód uiszczenia wpisu od skargi[46];

– [...] odpisów skargi[47];

– ekspertyza inż. S. Szypy;

– inne[48].

1 Skarga do WSA powinna czynić zadość „standardowym” wymaganiom stawianym pismu strony w postępowaniu sądowym przed tym sądem, a ponadto zawierać elementy określone w art. 57 § 1 pkt 1–3 PrPostSądAdm.

Zgodnie z art. 46 § 1 PrPostSądAdm każde pismo strony powinno zawierać:

1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników;

2) oznaczenie rodzaju pisma;

3) osnowę wniosku lub oświadczenia;

4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika;

5) wymienienie załączników.

Ponieważ skarga jest „pierwszym pismem w sprawie” w rozumieniu art. 46 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm, powinna także zawierać elementy wskazane w tym przepisie, tj.:

a) oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby i adresów stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników,

b) numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku, lub

c) numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania,

d) oznaczenie przedmiotu sprawy.

Ponadto skarga powinna zawierać specyficzne dla tego rodzaju pisma elementy, które zostały określone w art. 57 § 1 pkt 1–3 PrPostSądAdm, tj.:

1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności;

2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy;

3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego.

UWAGA! W przypadku skarg na akty lub czynności, o których była mowa w art. 52 § 3 i 4 PrPostSądAdm w brzmieniu obowiązującym przed 1.6.2017 r. – a które zostały wydane lub dokonane jeszcze przed tym dniem – do skargi należy dołączyć także dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (zob. art. 57 § 1 pkt 4 PrPostSądAdm, w brzmieniu sprzed ww. daty).

Jeżeli skarga jest wnoszona przez pełnomocnika, do pisma tego należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis (zob. art. 46 § 3 PrPostSądAdm). I to nawet w sytuacji, gdy ten sam pełnomocnik reprezentował stronę już w postępowaniu administracyjnym i do akt tego postępowania złożył pełnomocnictwo obejmujące umocowanie do reprezentowania strony również przed sądem administracyjnym.

Ponadto do skargi, jak do każdego pisma strony, należy dołączyć – zgodnie z art. 47 § 1 PrPo stSądAdm – jej odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Odpisami w rozumieniu § 1 mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej (art. 47 § 2 PrPostSądAdm).

Zgodnie z art. 49b PrPostSądAdm Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może określić wzory dokumentów elektronicznych, które mogą być wykorzystywane w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, podlegające udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Lege non distinguente, cytowana regulacja dotyczy w szczególności możliwości określenie i udostępnienia wzoru skargi. Potwierdza to także komentator cytowanego przepisu, który jednocześnie podkreśla, że: „Celem tego przepisu nie jest jednak, jak podniesiono w uzasadnieniu do projektu noweli z kwietnia 2019 r., zobligowanie strony do wnoszenia pism zgodnych z tymi wzorami, ale jedynie wprowadzenie dla nich pewnych ułatwień” (B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el. 2019).

Jak dotychczas Prezes NSA nie skorzystał z powyższej kompetencji.

2 W sensie konstrukcyjnym szczególnym rodzajem skargi jest „sprzeciw od decyzji” (art. 64a i nast. PrPostSądAdm) – nowy środek zaskarżenia, wprowadzony do PrPostSądAdm 1.6.2017 r. przez ZmKPA2017. Przysługuje on tylko od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 KPA, czyli tzw. decyzji kasacyjnych (zwanych też niekiedy „kasatoryjnymi”). W odniesieniu do takich decyzji możliwość wniesienia „tradycyjnej” skargi została od 1.6.2017 r. wyłączona.

W orzecznictwie sądów wojewódzkich wyrażono pogląd, że sprzeciw przysługuje także od „kasacyjnych” postanowień – wydawanych na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 KPA (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 6.9.2017 r., II SA/Gl 705/17, CBOSA; zob. też wyrok WSA w Poznaniu z 7.2.2018 r., III SA/Po 10/18, CBOSA). Nie znalazł on jednak akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 16.2.2018 r., I OZ 130/18, CBOSA; postanowienie NSA z 30.5.2018 r. I GSK 2146/18, CBOSA; wyrok NSA z 13.03.2019 r., II OSK 3583/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 64b § 2 PrPostSądAdm sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję.

Poza tym do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 PrPostSądAdm).

3 W świetle art. 53 PrPostSądAdm terminy (ogólne) do wniesienia skargi wynoszą:

1) na rozstrzygnięcia w sprawie (przede wszystkim decyzje albo postanowienia administracyjne), a także akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a PrPostSądAdm (tj. indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających) – 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu (art. 53 § 1 PrPostSądAdm);

2) na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 PrPostSądAdm – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi – 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. (Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę – zob. art. 53 § 4 PrPostSądAdm);

3) w przypadku innych aktów – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej – brak ograniczenia terminem (verba legis: skargę można wnieść „w każdym czasie” – zob. art. 53 § 2a PrPostSądAdm);

4) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b PrPostSądAdm). O praktycznych problemach, jakie nastręcza prawidłowa wykładnia tego przepisu, w kontekście regulacji ponaglenia (art. 37 KPA) – zob. postanowienie WSA w Poznaniu z 7.12.2017 r., IV SAB/Po 70/17, CBOSA.

Przepisy ustaw szczególnych mogą określać inne terminy wniesienia skargi (zwykle krótsze) – zob. np. art. 30c ust. 2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1295), w którym termin ten skrócono do 14 dni.

Przepisem określającym szczególny termin na wniesienie skargi jest art. 53 § 3 PrPostSą dAdm, zgodnie z którym: „W sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a”.

Wskazane podmioty nie korzystają z dobrodziejstwa art. 53 § 4 PrPostSądAdm (co jest skądinąd zrozumiałe, jeśli się zważy ich wysoce profesjonalny charakter), gdyż przepis ten odsyła jedynie do art. 53 § 1 i 2, a już nie § 3 PrPostSądAdm.

Zgodnie z ogólną regułą z art. 83 § 1 PrPostSądAdm terminy na wniesienie skargi oblicza się według przepisów prawa cywilnego. Chodzi tu przede wszystkim o przepisy art. 111–115 KC.

Początkowo pewne odstępstwo od tych reguł wprowadzał art. 83 § 2 PrPostSądAdm, który stanowi, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Obecnie, po nowelizacji art. 115 KC, która weszła w życie 1.1.2017 r. oba te przepisy praktycznie pokrywają się.

Ponieważ zasadą jest, że skargę wnosi się do sądu administracyjnego nie bezpośrednio, lecz za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (zob. art. 54 § 1 PrPostSądAdm; w kwestii wyjątków od tej zasady – zob. przyp. 12), to o dochowaniu terminu do wniesienia skargi decyduje w takich przypadkach zasadniczo data doręczenia skargi właściwemu organowi (tj. zwykle: data wpływu skargi do siedziby tego organu albo osobistego jej złożenia w biurze podawczym organu).

Wyjątkowo – na mocy przepisów, odpowiednio, art. 83 § 3 oraz 4 PrPostSądAdm – decydujące znaczenie ma wcześniejsza data:

1) oddania pisma (skargi) w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym; oraz

2) złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku.

Należy podkreślić, że z dobrodziejstwa art. 83 § 3 PrPostSądAdm korzysta się – jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu – jedynie w przypadku nadania skargi w polskiej placówce pocztowej wzmiankowanego w tym przepisie „operatora wyznaczonego”, a nie jakiegokolwiek operatora pocztowego. Wcześniejsze wątpliwości orzecznicze dotyczące stosowania tego przepisu rozstrzygnął ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 19.10.2015 r. (I OPS 1/15, ONSAiWSA 2016, Nr 2, poz. 15), uznając (nie jednogłośnie, przy jednym zdaniu odrębnym), że: „Oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w związku z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie”.

Obecnie operatorem wyznaczonym jest – co najmniej do 31.12.2025 r. – Poczta Polska S.A. (zob.: https://www.archiwum.uke.gov.pl/files/?id_plik=20066 ).

Wypada jednak zauważyć, że aktualność powyższego (formalnie nadal wiążącego) stanowiska NSA staje obecnie pod znakiem zapytania w świetle wyroku TSUE z 27.3.2019 r. w sprawie C-545/17 Mariusz Pawlak przeciwko Prezesowi Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – zapadłego na kanwie art. 165 § 2 KPC, podobnie brzmiącego do art. 83 § 3 PrPostSądAdm w analizowanym zakresie – w myśl którego: „Artykuł 7 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 8 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on przepisowi prawa krajowego, który uznaje za równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do danego sądu jedynie złożenie takiego pisma w placówce pocztowej jednego operatora wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, i to bez obiektywnego uzasadnienia opartego na względach porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego.” Odnośnie do skutków tego wyroku, zob. też:

1) post. SN(7) z 29.8.2019 r. (III UZP 3/17, Legalis), w którym stwierdzono, że: „Po odstąpieniu od wykładni językowej art. 165 § 2 KPC przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że równoznaczne z wniesieniem pisma procesowego do sądu jest także nadanie pisma procesowego za pośrednictwem operatora pocztowego niebędącego operatorem wyznaczonym.”;

2) wyr. WSA w Warszawie z 11.6.2019 r. (V SA/Wa 319/19, CBOSA).

Termin na wniesienie skargi, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 PrPostSądAdm, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona – uchybiając wymogowi wniesienia skargi za pośrednictwem organu (zob. art. 54 § 1 PrPostSądAdm) – wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego (art. 53 § 4 zd. 1 PrPostSądAdm).

UWAGA! Powyższej zasady nie można rozszerzać na przypadki, gdy strona wniesie omyłkowo skargę do innego organu niż ten, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W takim przypadku nie znajduje zastosowania przepis art. 65 § 2 KPA (zgodnie z którym: „Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu”), gdyż zagadnień związanych z wnoszeniem skargi, nawet w części dotyczącej „pośrednictwa” organu, nie normują już przepisy KPA, lecz PrPostSądAdm, a w tej ostatniej ustawie brak odpowiednika art. 65 § 2 KPA. W konsekwencji dla ustalenia, czy został dochowany termin do wniesienia skargi, decydujące znaczenie mieć będzie data przekazania skargi przez organ niewłaściwy – niejako „w zastępstwie” strony – organowi właściwemu.

Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 PrPostSądAdm). Termin ten uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona – uchybiając wymogowi wniesienia sprzeciwu za pośrednictwem organu (art. 64c § 2 PrPostSądAdm) – wniosła sprzeciw wprost do sądu administracyjnego (art. 64c § 2 zd. 1 PrPostSądAdm).

W odniesieniu do sprzeciwu brak odpowiednika art. 53 § 3 PrPostSądAdm. Ta okoliczność oraz niezmienione brzmienie art. 8 § 1 i 2 PrPostSądAdm skłaniają do wniosku, że prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich ani Rzecznikowi Praw Dziecka nie przysługuje prawo wniesienia „za stronę” sprzeciwu od decyzji.

4 Zgodnie z art. 13 § 1 PrPostSądAdm wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne – czyli zgodnie z definicją legalną z art. 1 PrPostSądAdm: sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których stosuje się przepisy PrPostSądAdm – z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Właściwość NSA została unormowana w art. 15 PrPostSądAdm.

5 Jest zasadą, że do rozpoznania sprawy właściwy (miejscowo) jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona (art. 13 § 2 PrPostSądAdm).

Jednakże, zgodnie z art. 13 § 3 PrPostSądAdm Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze rozporządzenia, może przekazać wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu rozpoznawanie spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli wymagają tego względy celowości. Zwykle chodzi tu o „zbliżenie” sądu do obywatela-strony – wówczas właściwość miejscową sądu ustala się według miejsca zamieszkania strony skarżącej. Dotyczy to następujących rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej:

1) z 25.4.2003 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (Dz.U. Nr 72, poz. 653);

2) z 18.4.2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506 ze zm.);

3) z 22.2.2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz.U. z 2017 r. poz. 367 ze zm.).

6 Oznaczenie w skardze właściwego wydziału sądu, do którego adresowana jest skarga, nie jest wymagane. Można zalecić jego oznaczanie jedynie wówczas, jeśli skarżący zna wewnętrzną organizację danego sądu i jest pewien, że sprawy tego rodzaju, której dotyczy skarga, są rozpoznawane w danym wydziale sądu.

7 Zgodnie z art. 54 § 1 PrPostSądAdm skargę do sądu administracyjnego wnosi się „za pośrednictwem” organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Jest to zasada, od której przepisy szczególne mogą przewidywać wyjątki, na rzecz wnoszenia skargi do sądu bezpośrednio – tak np. art. 30c ust. 2 ustawy z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1295).

Od 1.6.2017 r. niedochowanie tego wymogu przez stronę zostało pozbawione swoistej, acz dość istotnej „sankcji”, w postaci ryzyka niedochowania terminu do wniesienia skargi (odnośnie do źródeł takiego ryzyka – zob. np. post. NSA z 14.5.2014 r., II FSK 783/14, CBOSA). Zgodnie bowiem z dodanym od ww. dnia art. 53 § 4 zd. 1 PrPostSądAdm, termin, o którym mowa w art. 53 § 1 i 2 PrPostSądAdm, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W nowym stanie prawnym jedyna więc „niedogodność” dla strony, która wniosła skargę bez zachowania wymaganego „pośrednictwa” organu, może wiązać się tylko z ewentualnym wydłużeniem czasu rozpatrywania skargi, gdyż zgodnie z art. 53 § 4 zd. 1 PrPostSądAdm w takim przypadku sąd najpierw niezwłocznie prześle skargę do właściwego organu, by ten sporządził odpowiedź na skargę i wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz samą skargą przekazał je zwrotnie do sądu, zgodnie z art. 54 § 2 PrPostSądAdm.

Także sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem tego sprzeciwu (zob. art. 64c § 2 PrPostSądAdm). I również w przypadku tego środka zaskarżenia termin na jego wniesienie uważa się za zachowany, gdy przed upływem owego terminu strona wniesie sprzeciw wprost do sądu administracyjnego (zob. art. 64c § 2 zd. 1 PrPo stSądAdm). W takim jednak przypadku – inaczej niż przy skardze – sąd nie przesyła sprzeciwu organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, a jedynie niezwłocznie wzywa ten organ do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy (zob. art. 64c § 2 zd. 2 PrPostSądAdm). Ta odmienność proceduralna wynika zapewne stąd, że organ nie ma obowiązku sporządzania odpowiedzi na sprzeciw (zob. art. 64c § 4 PrPostSądAdm).

Skargę (odpowiednio: sprzeciw) składaną w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem tego środka zaskarżenia (zob. art. 54 § 1a PrPostSądAdm).

8 Skarga (odpowiednio: sprzeciw od decyzji) może być wniesiona przez jedną lub więcej osób.

Zgodnie z art. 51 PrPostSądAdm kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy wszakże pamiętać, że nawet w przypadku wniesienia skargi jednym pismem (w praktyce: podpisania takiego pisma) przez dwu lub więcej uprawnionych, o których mowa w cytowanym przepisie – co wyraźnie dopuszcza art. 57 § 2 PrPostSądAdm – będzie to zwykle tylko formalne połączenie pism (skarg) kilku podmiotów posiadających własne prawa i obowiązki, którzy mogli też wszcząć postępowania odrębnymi skargami. W orzecznictwie podkreśla się, że skorzystanie z formy współuczestnictwa w sytuacji wskazanej art. 51 PrPostSądAdm jest tylko uprawnieniem strony, z którego nie musi ona skorzystać. Wiąże się z tym też obowiązek odrębnego uiszczenia wpisu sądowego przez każdego ze skarżących. W sprawie istnieje bowiem w rzeczywistości kilka skarg, formalnie tylko połączonych jednym pismem. W tej sytuacji uiszczenie wpisu w stałej wysokości przez niektórych tylko ze skarżących, gdy inni tej opłaty nie wnieśli, jest skuteczne w stosunku do części pisma opłaconego (zob. wyr. NSA z 16.4.2008 r., II OSK 415/0, CBOSA).

Opisaną powyżej sytuację wniesienia jednej skargi przez dwu lub więcej skarżących, posiadających własne uprawnienia lub obowiązki, w warunkach określonych w art. 51 PrPostSądAdm (np. przez kilku właścicieli różnych nieruchomości, którzy zaskarżają tę samą decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedsięwzięcia zaplanowanego w sąsiedztwie ich nieruchomości) – a więc w istocie sytuację wniesienia kilku odrębnych skarg objętych wszakże jednym pismem – należy odróżnić od przypadku wnoszenia skargi przez dwu lub więcej skarżących, których uprawnienia lub obowiązki, związane z przedmiotem zaskarżenia, są „wspólne” w znaczeniu użytym w art. 202 § 2 i art. 214 § 2 zd. 1 PrPostSądAdm, co uznawane jest w doktrynie i literaturze za odpowiednik współuczestnictwa materialnego, o którym mowa w art. 72 § 1 pkt 1 KPC (zob.: M. Niezgódka-Medek, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 4 do art. 202; zob. też wyr. NSA z 8.9.2006 r., II FSK 530/05, CBOSA). W takim przypadku skarżący wnoszą jedną „wspólną” skargę (odpowiednio: jeden sprzeciw od decyzji). W konsekwencji są zobowiązani – solidarnie – do uiszczenia jednego wpisu od skargi (odpowiednio: od sprzeciwu od decyzji), co expressis verbis wynika z art. 214 § 2 zd. 1 PrPostSądAdm. W praktyce taka sytuacja najczęściej dotyczy skarżących łącznie: małżonków pozostających we wspólności majątkowej (zob. post. NSA z 25.4.2008 r., II OZ 370/08, CBOSA) lub współwłaścicieli nieruchomości (zob. postanowienia NSA: z 20.9.2011 r., I OZ 677/11; z 20.10.2011 r., II OZ 980/11; z 8.12.2011 r., II OZ 1145/11, CBOSA) – wówczas, gdy ich uprawnienia lub obowiązki (szerzej: interes prawny) mają związek z przedmiotem objętym, odpowiednio, ww. wspólnością albo współwłasnością.

UWAGA! „Skarżącym” nazywa ustawodawca nie tylko wnoszącego skargę, ale także wnoszącego sprzeciw od decyzji kasacyjnej (zob. np. art. 64c § 6 PrPostSądAdm).

9 Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 w zw. z art. 57 zd. wstępne PrPostSądAdm skarga powinna zawierać m.in. numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku (lit. b), lub numer w Krajowym Rejestrze Sądowym, a w przypadku jego braku – numer identyfikacyjny REGON albo numer w innym właściwym rejestrze lub ewidencji, albo numer identyfikacji podatkowej strony wnoszącej pismo, niebędącej osobą fizyczną, która nie ma obowiązku wpisu we właściwym rejestrze lub ewidencji, jeżeli jest ona obowiązana do jego posiadania (lit. c).

Numer PESEL jest elementem formalnym skargi, a więc jego brak – nieuzupełniony przez skarżącego w terminie pomimo otrzymania wezwania sądu – skutkować będzie, co do zasady, odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm.

W tym kontekście trzeba jednak zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w postanowieniu z 27.11.2019 r. (I GZ 366/19, Legalis), w którym NSA – potwierdziwszy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bezwzględnie obowiązujący charakter wymogu podania numeru PESEL i przyjmuje się, że nieuzupełnienie tego braku formalnego w terminie stanowi niebudzącą wątpliwości podstawę odrzucenia skargi – zarazem od tak ujmowanej zasady przewidział wyjątek, zgodnie z którym: „w okolicznościach konkretnej sprawy, gdy w aktach administracyjnych znajduje się numer PESEL strony wnoszącej skargę, nie można uznać, że niepodanie tego numeru w skardze, będące naruszeniem art. 46 § 2 pkt 1 lit. b PrPostSądAdm, stanowi brak formalny uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. W takiej sytuacji, stosownie do art. 49 § 1 PrPostSądAdm, niezasadne jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w omawianym zakresie pod rygorem jej odrzucenia”.

10 W świetle art. 46 § 2 pkt 1 w zw. z art. 57 zd. 1 PrPostSądAdm skarga powinna zawierać m.in. oznaczenie „miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników” (lit. a).

„Miejsca zamieszkania” w powyższym rozumieniu nie należy utożsamiać z miejscem zamieszkania w znaczeniu cywilistycznym, obejmującym jedynie miejscowość, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu (zob. art. 25 KC), ale – zwłaszcza w kontekście art. 70 § 1 i 2 PrPostSądAdm – z adresem zamieszkania.

Wbrew nieco mylącemu, literalnemu brzmieniu art. 46 § 2 PrPostSądAdm, wskazanie w skardze adresu do doręczeń jest możliwe także w przypadku, gdy stronie nie brak miejsca zamieszkania.

Wskazanie adresu pełnomocnika nie zwalnia z obowiązku oznaczenia także miejsca zamieszkania strony, zwłaszcza w sprawach, w których od tego miejsca zależy właściwość miejscowa wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyżej uwagi do art. 13 § 3 PrPostSądAdm).

UWAGA! Należy pamiętać o treści art. 70 PrPostSądAdm, w myśl którego strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadamiać sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby (§ 1). W razie zaniedbania tego obowiązku pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sądowi znany. O powyższym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia sąd powinien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu (§ 2). Paragrafu 2 nie stosuje się do doręczenia skargi o wznowienie postępowania (§ 3).

11 Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników (art. 34 PrPostSądAdm).

Pełnomocnictwo procesowe może być (zob. art. 36 PrPostSądAdm):

1) ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi (takie sformułowanie pełnomocnictwa obejmuje także umocowanie do działania przed NSA);

2) do prowadzenia poszczególnych spraw (w tym także, oczywiście, do prowadzenia jednej, konkretnej sprawy);

3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu.

Zakres, czas trwania i skutki umocowania szerszego niż pełnomocnictwo, o którym mowa w art. 36, ocenia się według treści pełnomocnictwa oraz przepisów prawa cywilnego (art. 40 PrPostSądAdm).

„Standardowy” zakres pełnomocnictwa ogólnego lub do prowadzenia poszczególnych spraw został określony w art. 39 PrPostSądAdm, zgodnie z którym zakres ów obejmuje z samego prawa umocowanie do:

1) wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem;

2) udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach;

3) cofnięcia skargi w całości lub w części, jeżeli czynności te nie zostały wyłączone w danym pełnomocnictwie;

4) odbioru kosztów postępowania.

Artykuł 35 PrPostSądAdm szczegółowo reguluje, kto może być pełnomocnikiem strony – a w związku z art. 12 PrPostSądAdm: także uczestnika postępowania – w tym pełnomocnikiem organu (który to organ też jest „stroną” postępowania sądowego w powyższym rozumieniu – zob. art. 32 PrPostSądAdm).

I tak, w odniesieniu do pełnomocnika strony (odpowiednio: uczestnika postępowania), ustawodawca przesądził, że:

1) pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne (art. 35 § 1 PrPostSądAdm);

2) pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (art. 35 § 2 PrPostSądAdm);

3) osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa procesowego – w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną – adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot (art. 35 § 3 PrPostSądAdm).

Z kolei, jeśli chodzi o szczególny (tj. dodatkowy, poza ww. „zwykłym”) krąg pełnomocników organu, to:

1) pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej (art. 35 § 4 PrPostSądAdm);

2) w sprawach:

a) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów,

b) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej,

c) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach

– pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ nadrzędny (art. 35 § 5 PrPostSądAdm);

3) pełnomocnikiem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej może być także funkcjonariusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 35 § 6 PrPostSądAdm).

UWAGA! PrPostSądAdm znacznie węziej niż KPA zakreśla krąg podmiotów mogących być pełnomocnikiem strony, gdyż w postępowaniu administracyjnym może nim być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (zob. art. 33 KPA).

W przypadku, gdy skargę wnosi pełnomocnik skarżącego, to – jak wynika z art. 37 PrPostSądAdm – ma on obowiązek dołączyć do skargi pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Sąd może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

W praktyce pojawił się problem, w jaki sposób adwokat lub radca prawny ma prawidłowo „uwierzytelnić” załączany odpis (kopię) pełnomocnictwa: czy w sposób przewidziany od 1.1.2010 r. w ustawach „korporacyjnych” dla poświadczania odpisów dokumentów za zgodność z okazanym oryginałem – czyli za pomocą klauzuli uwierzytelniającej zawierającej, oprócz formuły „Poświadczam za zgodność z oryginałem” (lub równoważnej) opatrzonej podpisem pełnomocnika, także oznaczenie daty i miejsca sporządzenia poświadczenia (zob. art. 4 ust. 1b PrAdw, art. 6 ust. 3 RadcowPrU) – czy w sposób „tradycyjny”, powszechnie stosowany do dnia wejścia w życie ww. przepisów, tj. bez konieczności podawania daty i miejsca sporządzenia poświadczenia.

W orzecznictwie NSA utrwalił się pogląd, że dopuszczalne jest nadal stosowanie owej tradycyjnej, uproszczonej klauzuli uwierzytelniającej pełnomocnictwo (zob. np. post. NSA: z 27.10.2010 r., II OSK 1389/10, CBOSA; z 26.1.2012 r., I FSK 2059/ 11, CBOSA).

UWAGA! W orzecznictwie SN przyjęto regułę przeciwną – że mianowicie do uwierzytelniania pełnomocnictw stosuje się ogólne wymogi określone w ww. przepisach „korporacyjnych” (zob. np.: uchw. SN z 30.11.2011 r., III CZP 70/11, OSNC 2012, Nr 6, poz. 73; post. SN z 20.4.2012 r., III CZP 13/12, Legalis).

12 W przypadku, gdy skarżący działa przez pełnomocnika, to świetle art. 46 § 2 w zw. z art. 57 zd. wstępne PrPostSądAdm, skarga powinna zawierać także oznaczenie miejsca zamieszkania lub adresu do doręczeń pełnomocnika.

Jak to już powyżej wskazano:

1) „miejsca zamieszkania” w rozumieniu art. 46 § 2 PrPostSądAdm nie należy utożsamiać z miejscem zamieszkania w znaczeniu cywilistycznym, obejmującym jedynie „miejscowość”, w której osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu (zob. art. 25 KC), ale – zwłaszcza w kontekście art. 70 § 1 i 2 PrPostSądAdm – z „adresem” zamieszkania;

2) wbrew nieco mylącemu, literalnemu brzmieniu art. 46 § 2 PrPostSądAdm, wskazanie w skardze adresu do doręczeń jest możliwe także w przypadku, gdy stronie nie brak miejsca zamieszkania;

3) wskazanie adresu pełnomocnika nie zwalnia z obowiązku oznaczenia także miejsca zamieszkania strony, zwłaszcza w sprawach, w których od tego miejsca zależy właściwość miejscowa wojewódzkiego sądu administracyjnego.

13 W przypadku gdy skarga jest wnoszona w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać wskazanie adresu elektronicznego oraz zostać podpisana przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym (zob. art. 46 § 2a w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm). Wymóg oznaczenia adresu elektronicznego dotyczy także skargi wnoszonej w innej formie niż forma dokumentu elektronicznego, o ile zawarto w niej żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej (zob. art. 46 § 2c w zw. z art. 57 § 1 ab initio PrPostSądAdm). Zob. też art. 46 § 2d PrPostSądAdm.

14 W postępowaniu sądowoadministracyjnym „stronami” w technicznoprawnym znaczeniu są tylko dwie kategorie podmiotów: skarżący (jeden lub więcej) oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (zob. art. 32 PrPostSądAdm). Pozostałe podmioty uczestniczące w tym postępowaniu z uwagi na swój interes prawny są „uczestnikami postępowania” (na prawach strony). W świetle art. 33 § 1 i 2 PrPostSądAdm można wyróżnić dwie podstawowe kategorie uczestników postępowania sądowoadministracyjnego:

1) podmiot (podmioty), o których mowa w art. 33 § 1 PrPostSądAdm – tj. osoba (osoby), która była stroną w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi (verba legis: „osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego”). Takie osoby „automatycznie” zyskują w postępowaniu sądowym status uczestnika postępowania. Dlatego też powinny one zostać oznaczone w skardze, na podstawie art. 46 § 1 pkt 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm;

2) podmiot (podmioty), o których mowa w art. 33 § 2 PrPostSądAdm – tj. osoba (osoby), która zasadniczo powinna być strona postępowania administracyjnego, ale z różnych przyczyn nią nie była (verba legis: „osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego”), a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Takie podmioty zyskują status uczestnika postępowania dopiero po ich dopuszczeniu do udziału w postępowaniu postanowieniem sądu (zob. art. 33 § 2 zd. 1 i 2 PrPostSądAdm). Takich podmiotów, z przyczyn oczywistych (na tym etapie zwykle są one nieznane lub niedopuszczone jeszcze do udziału w postępowaniu), nie oznacza się w skardze jako „uczestników postępowania”.

Podobnie nie oznacza się w skardze uczestników postępowania w sprawach, o których mowa w art. 33 § 1a PrPostSądAdm, tj. gdy „przepis szczególny przewiduje, że strony postępowania przed organem administracji publicznej są zawiadamiane o aktach lub innych czynnościach tego organu przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania”. W takim bowiem przypadku osoba, która brała udział w postępowaniu i nie wniosła skargi, a wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, staje się uczestnikiem tego postępowania na prawach strony dopiero wtedy, jeżeli przed rozpoczęciem rozprawy złoży wniosek o przystąpienie do postępowania.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, zgodnie z którym art. 33 PrPostSądAdm nie może być stosowany przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym (zob.: post. NSA z 17.2.2016 r., II OZ 1270/15, CBOSA; post. NSA z 12.5.2016 r., II OZ 451/16, CBOSA). Pogląd ten nie został jednak, jak dotychczas, powszechnie zaakceptowany. Nadal bowiem można spotkać w orzecznictwie stanowisko, że art. 33 PrPostSądAdm nie można odczytywać w ten sposób, iż dotyczy on jedynie części spraw załatwianych przez sądy administracyjne (zob.: post. NSA z 6.4.2017 r., II OZ 352/17, CBOSA; wyr. NSA z 6.9.2017 r., II OSK 3085/15, CBOSA).

Z mocy wyraźnego przepisu – art. 64b § 3 PrPostSądAdm – unormowań art. 33 PrPostSądAdm nie stosuje się w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji. Oznacza to, że takie postępowanie sądowe toczy się wyłącznie z udziałem stron (tj. skarżącego i organu – zob. art. 32 PrPostSądAdm), a bez udziału uczestników postępowania. W konsekwencji, tych ostatnich w sprzeciwie od decyzji nie oznacza się.

15 W odniesieniu do uczestników postępowania, ich przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników, miejsce zamieszkania, siedzibę lub adres do doręczeń oznacza się analogicznie, jak w przypadku skarżącego, na podstawie art. 46 § 2 w zw. z art. 12 w zw. z art. 57 zd. wstępne PrPostSądAdm.

16 Wartość przedmiotu zaskarżenia – UWAGA! nie mylić z „wartością przedmiotu sporu” w rozumieniu KPC – podaje się w skardze jedynie wówczas, jeżeli od tej wartości zależy wysokość wpisu (zob. art. 215 § 1 PrPostSądAdm). Stąd w sprawach o wpisach stałych (jak np. w sprawie, której dotyczy ww. przykładowa skarga) brak w ogóle potrzeby zamieszczania tego elementu w skardze.

Oznaczenie wartości przedmiotu zaskarżenia zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych (art. 215 § 2 PrPostSądAdm).

17 Oznaczenie rodzaju pisma (tu: „skarga”) jest wymagane w świetle art. 46 § 1 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm.

18 Wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, których dotyczy skarga – wymagane zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 PrPostSądAdm. Wskazanie to musi być na tyle precyzyjne, żeby umożliwiało bezbłędną identyfikację przedmiotu skargi. Gdy jest nim decyzja lub postanowienie administracyjne, zwykle wystarcza wskazanie rodzaju aktu (decyzja/postanowienie), organu wydającego i daty wydania aktu oraz numeru aktu lub znaku sprawy, ewentualnie przedmiotu aktu (np. ustalenie warunków zabudowy, odmowa przyznania świadczenia rodzinnego).

19 Zgodnie z art. 46 § 2 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm, skarga – jak każde „pierwsze pismo w sprawie” w rozumieniu art. 46 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm – powinno zawierać również „oznaczenie przedmiotu sprawy” (lit. d).

20 Obowiązek dołączenia pełnomocnictwa do skargi wynika już z ogólnej reguły ustanowionej w art. 37 PrPostSądAdm (obowiązek pełnomocnika dołączenia pełnomocnictwa do akt sprawy przy pierwszej czynności procesowej), ale przede wszystkim ze szczególnego unormowania art. 46 § 3 PrPostSądAdm (statuującego obowiązek dołączenia pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu do pisma wnoszonego przez pełnomocnika, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem) w zw. z art. 57 § 1 PrPostSądAdm.

Niedołączenie pełnomocnictwa stanowi brak formalny skargi, usuwany w trybie art. 49 PrPo stSądAdm. Z tym że zgodnie z praktyką, jaka się ukształtowała w orzecznictwie sądów administracyjnych przez wzgląd na konstytucyjne i konwencyjne gwarancje prawa do sądu – dominującą, acz nadal niejednolitą – w przypadku gdy pełnomocnik nie uzupełni tego braku i nie złoży pełnomocnictwa pomimo wezwania sądu, to sąd powinien przyjąć, że skarżący wniósł skargę osobiście (nie przez pełnomocnika) i wezwać skarżącego do podpisania skargi – znów w trybie art. 49 PrPostSądAdm, z tym że już pod rygorem przewidzianym w art. 58 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm, tj. odrzucenia skargi (zob. np. post. NSA z 19.5.2015 r., II OSK 1082/15, CBOSA; odmiennie np. post. NSA z 11.2.2014 r., II GSK 138/14, CBOSA).

21 Z art. 175 i art. 184 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, z tym że kontrola ta nie dotyczy każdego przejawu działalności administracji publicznej, lecz sprawowana jest wyłącznie „w zakresie określonym w ustawie”. W konsekwencji skarżąc określone działanie (jego rezultat), względnie bezczynność, organu administracji publicznej, należy wskazać przepis dopuszczający kontrolę takiego właśnie działania (odpowiednio: bezczynności) przez sąd administracyjny.

Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma art. 3 § 2 PrPostSądAdm, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w Działach IV, V i VI ustawy z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w Dziale V w Rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w Działach IV, V i VI ustawy z 29.8.1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto w myśl art. 3 § 2a PrPostSądAdm sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 KPA.

Poza tym kompetencja sądów administracyjnych może wynikać z przepisów ustaw szczególnych – o czym wyraźnie stanowi art. 3 § 3 PrPostSądAdm, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Dopuszczalność wnoszenia skarg na decyzje administracyjne wynika z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSądAdm.

22 Właściwy sposób przywoływania danych o publikacji cytowanych aktów normatywnych (w tym ich tekstów jednolitych) regulują Zasady techniki prawodawczej („ZTP”), stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.6.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 282) – zob. § 158–162 ZTP. Warto posiłkować się tymi unormowaniami przy redagowaniu skargi i innych pism procesowych.

23 Przedmiotem skargi (zaskarżenia) może być dany akt lub czynność w całości albo w określonej, dającej się wyodrębnić części (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; oraz wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10, CBOSA).

24 Podawanie w skardze daty doręczenia zaskarżonego aktu (tu: decyzji) stronie skarżącej nie jest wymagane, ale wypada je zalecić, jako dobrze służące przede wszystkim „samokontroli” terminowości wniesienia skargi.

25 W myśl art. 57 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm skarga powinna zawierać określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. W pojęciu „określenia naruszenia prawa” niewątpliwie mieszczą się tradycyjnie rozumiane „zarzuty” skargi, wzmiankowane w art. 134 § 1 PrPostSądAdm.

Brak określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego jest brakiem formalnym skargi, choć w praktyce sądy administracyjne nieczęsto występują o jego uzupełnienie. W związku z tym należy zwrócić uwagę na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w myśl którego: „Jakkolwiek sądownictwo administracyjne przyjęło bardzo liberalną linię, jeżeli chodzi o wspomniane wyżej wymogi skargi, to jest rzeczą oczywistą, że musi ona zawierać przynajmniej polemikę z wydaną decyzją. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że żądanie wykazania naruszenia prawa lub interesu prawnego byłoby często żądaniem przekraczającym możliwości intelektualne skarżącego, ale wyrozumiałe podejście do treści zawartych w skardze musi mieć swoje granice i nie ulega wątpliwości, że te zostały w przedmiotowej sprawie naruszone” (wyr. NSA z 13.12.2017 r., I OSK 1373/17, CBOSA). W rozpatrywanej sprawie treść skargi wyczerpywała się w stwierdzeniu: „Składam skargę na decyzję Wojewody z dnia […]”.

26 Co do zasady przepisy PrPostSądAdm nie ograniczają rodzajów zarzutów (naruszeń), jakie mogą być podnoszone w skardze. Wyjątkiem jest skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej, która to skarga – zgodnie z art. 57a zd. 1 PrPostSądAdm – może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. W takim przypadku – znów: w drodze wyjątku od zasady (z art. 134 § 1 PrPostSądAdm) – sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (zob. art. 57a zd. 2 PrPostSądAdm).

Tradycyjnie rozróżnia się dwie podstawowe kategorie (grupy) zarzutów:

1) zarzuty naruszenia prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz

2) zarzuty naruszenia przepisów postępowania (jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Taki podział na gruncie procedury sądowoadministracyjnej znajduje wyraźne oparcie w przepisie art. 174 PrPostSądAdm – określającym podstawy skargi kasacyjnej – acz jego adekwatność w świetle założeń tej procedury może być kwestionowana W każdym razie przy formułowaniu zarzutów skargi – inaczej niż w przypadku skargi kasacyjnej – nie jest wymagane przyporządkowywanie poszczególnych zarzutów do jeden z ww. kategorii. W myśl art. 57 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm wystarczy bowiem samo „określenie naruszenia prawa”.

Podobnie nie ma kluczowego znaczenia kolejność stawianych zarzutów, a w szczególności dylemat: czy najpierw podnosić zarzuty naruszenia prawa materialnego, czy przepisów postępowania. W tym przypadku należy kierować się względem na zachowanie pewnej logiki wywodu, której zwykle służyć będzie wychodzenie od zarzutów „najdalej idących” (np. dotyczących wadliwości całej decyzji lub skutkujących najsurowszą sankcją: nieważności). Natomiast, wbrew pozorom, raczej nie należy sugerować się w tym zakresie kolejnością wynikającą z przepisu art. 174 PrPostSądAdm, w którym najpierw (w pkt 1) wskazano na naruszenia prawa materialnego, a dopiero potem (w pkt 2) – na naruszenia przepisów postępowania. Praktyka rozpatrywania zarzutów (przynajmniej przez Naczelny Sąd Administracyjny) jest bowiem zwykle zgoła odwrotna, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie tego Sądu. Wskazuje się w nim mianowicie, że w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej (a argument ten można odpowiednio odnieść także do skargi do WSA) podniesione zostaną zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku (odpowiednio: przez organ administracji w zaskarżonej decyzji) jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (zob. np. wyr. NSA z 29.6.2017 r., II OSK 118/16, CBOSA). Niekiedy jednak kolejność rozpatrywania zarzutów trzeba odwrócić – np. wówczas gdy sposób wykładni konkretnego przepisu prawa materialnego wytycza zarazem zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego w danej sprawie (zob. np. wyr. NSA: z 10.10.2017 r., I OSK 2663/16; z 14.11.2017 r., I OSK 1155/17, CBOSA). Analogiczne względy powinny determinować kolejność zarzutów stawianych w skardze.

Jeżeli przepis (artykuł), którego dotyczy podnoszony w skardze zarzut, ma złożoną budowę, tj. składa się z dwóch lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) o zróżnicowanej treści normatywnej, to w pełni prawidłowo zredagowany zarzut skargi powinien (a zarzut skargi kasacyjnej musi) precyzować, z którą konkretnie jednostką redakcyjną się on wiąże (odnośnie do wymogów stawianych w tym względzie zarzutom skargi kasacyjnej, zob. np. wyr. NSA z 15.3.2017 r., I OSK 1463/15, CBOSA).

27 Niekiedy autorzy skarg zarzucają nie „naruszenie” lecz „pogwałcenie” wskazywanych przepisów. W związku z tym wypada zaznaczyć, że nie są to określenia w pełni synonimiczne, gdyż pod pojęciem „pogwałcenia prawa” rozumie się niekiedy „zastosowanie normy prawnej nieistniejącej albo pominięcie w procesie wykładni normy prawnej istniejącej” (zob. W. Piątek, [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism procesowych, Warszawa 2013, s. 192–193).

28 Już z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c PrPostSądAdm wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – poza zarzutami dotyczącymi naruszeń prawa dających podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (które zasadniczo też mają charakter naruszeń proceduralnych, ale w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b PrPostSądAdm nie wymagają wykazania wpływu, choćby potencjalnego, na wynik sprawy) – można zarzucać skutecznie (tj. w sposób powodujący uwzględnienie skargi) tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które „mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy” (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PrPostSądAdm). Potwierdza to treść art. 174 pkt 2 PrPostSądAdm.

W konsekwencji prawidłowo postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać także na – jeśli nie zaistniały, to przynajmniej możliwy – istotny wpływ zarzucanego uchybienia proceduralnego skarżonego organu na wynik sprawy. I nie chodzi tu o „rytualne” opatrzenie omawianego zarzutu zwrotem, że zarzucane uchybienie mogło mieć (miało) istotny wpływ na wynik sprawy, lecz o przedstawienie wywodu, osadzonego w realiach danej sprawy, z którego będzie wynikać rzeczywista możliwość wystąpienia takiego wpływu.

Podsumowując, w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia (błędna wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie), jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób przepisy te zostały naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyr. NSA z 12.3.2013 r., II FSK 1495/11, CBOSA).

29 Tradycyjnie w procesualistyce przyjmuje się – a potwierdza to brzmienie art. 174 pkt 1 PrPo st SądAdm – że naruszenie prawa materialnego może zasadniczo przybierać dwie postaci (formy, przejawy): 1) błędnej wykładni prawa lub 2) niewłaściwego zastosowania prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się, że „błędna wykładnia” polega na mylnym zrozumieniu treści (błędnym ustaleniu znaczenia) danego przepisu. Zatem stawiając taki zarzut skarżący powinien wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd organu przy jego interpretacji. Natomiast „niewłaściwe zastosowanie” polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W konsekwencji, stawiając zarzut niewłaściwego zastosowania, należy wykazać, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy, stan faktyczny danej sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, określonemu w zastosowanym w tej sprawie przepisie (zob. wyroki NSA: z 20.7.2011 r., II FSK 335/10; z 5.1.2012 r., II OSK 1852/10; z 12.3.2013 r., II FSK 1495/11, CBOSA). Ponadto przyjmuje się, że „niewłaściwe zastosowanie prawa” może polegać także na pominięciu (niezastosowaniu) obowiązującego przepisu, który powinien być w konkretnej sprawie zastosowany (zob. wyr. NSA: z 14.2.2012 r., II OSK 2267/10; z 31.1.2013 r., I OSK 1171/12; z 19.3.2013 r., II GSK 2255/11; z 24.10.2013 r., I FSK 1530/12, CBOSA; por. też wyr. NSA z 16.9.2008 r., II OSK 821/08, OSP 2009/6/63). Z kolei w innych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał kategoryczny (i dodajmy od razu: raczej mniejszościowy) pogląd, że nie można naruszyć przepisu „przez jego niezastosowanie” czy „pominięcie” (zob. wyroki NSA: z 28.3.2007 r., I OSK 31/07; z 14.5.2007 r., I OSK 1247/06; z 3.12.2008 r., I OSK 1807/07; oraz post. NSA z 2.3.2012 r., I OSK 294/12, CBO SA; krytycznie wobec tego poglądu: m.in. wyr. NSA z 9.1.2015 r., I OSK 1614/13, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA).

Tymczasem w doktrynie, próbując określić, czym jest „błąd wykładni”, wskazuje się następujące dwie podstawowe i ogólne sytuacje jego zaistnienia: 1) zastosowanie normy prawnej nieistniejącej albo pominięcie w procesie wykładni normy prawnej istniejącej – co stanowi tzw. pogwałcenie prawa w ścisłym tego słowa znaczeniu (błąd ten jest wszakże przez niektórych przedstawicieli doktryny traktowany jako błąd niewłaściwego zastosowania); 2) nieprawidłowe ustalenie poszczególnych elementów normy prawnej przez wadliwe przeprowadzenie procesu wykładni – w ten sposób odtworzona z przepisów norma zyskuje nieprawidłową treść lub znaczenie. Natomiast „niewłaściwe zastosowanie”, w doktrynalnym ujęciu – określane też mianem „błędu w subsumpcji” – polega na niezasadnym przyjęciu bądź zaprzeczeniu związku, jaki zachodzi pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu a abstrakcyjnym stanem faktycznym normy prawnej. Chodzi w tym przypadku o stwierdzenie, czy ustalony stan faktyczny „mieści się” w zakresie uregulowanym normą prawa materialnego. Błędem niewłaściwego zastosowania jest również nieprawidłowa ocena wyprowadzenia następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (zob. W. Piątek, [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 192–193).

W praktyce wątpliwości budzi wzajemna relacja pomiędzy obiema postaciami naruszeń prawa materialnego – czy mianowicie obie te postaci mogą występować jednocześnie – a więc, czy dopuszczalne jest formułowanie zarzutu równocześnie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego samego przepisu prawa materialnego.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego początkowo przyjmowano, że niedopuszczalne jest równoczesne powołanie się w kasacji na obie ww. alternatywne postaci naruszenia prawa materialnego (zob. wyr. SN z 18.2.1999 r., I CKN 96/98, Legalis). Niekiedy, łagodząc nieco to kategoryczne stanowisko, dopuszczano wszakże, ale tylko wyjątkowo, że w okolicznościach konkretnej sprawy możliwe jest wytknięcie naruszenia prawa jednocześnie w obydwu przejawach, np. gdy błędna wykładnia przepisu doprowadziła do zastosowania go w stanie faktycznym, który tego zastosowania – przy niewadliwej wykładni – nie uzasadniał (zob. wyr. SN z 18.10.2000 r., V CKN 123/00, Legalis). Wydaje się jednak, że dominującym w orzecznictwie SN nadal pozostaje pogląd, zgodnie z którym nie jest możliwe naruszenie prawa materialnego jednocześnie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ, jak się przyjmuje, są to dwie różne formy naruszenia i każda z nich wymaga odrębnego wykazania. Możliwe jest zastosowanie właściwego przepisu, odpowiedniego w ustalonym stanie faktycznym, jednak przy nieprawidłowym jego rozumieniu (błędnej wykładni), bądź też, przy prawidłowym rozumieniu treści przepisu, zastosowanie go w okolicznościach, w których nie powinno to mieć miejsca, a więc dokonanie niewłaściwej subsumcji. Zwolennicy tego poglądu wskazują, że w praktyce prawie niemożliwe jest równoczesne dokonanie zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego (zob. M. Sekuła-Leleno, Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, Lex/el. 2016).

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach – zwracając uwagę na alternatywną konstrukcję obu omawianych postaci naruszenia prawa materialnego – wykluczył możliwość równoczesnego uchybienia temu prawu w obydwu formach (zob. wyr. NSA z 8.9.2005 r., OSK 1950/04; z 27.10.2005 r., I FSK 175/05; z 26.6.2007 r., I OSK 1052/06; z 12.12.2008 r., I GSK 668/08; z 5.5.2009 r., II OSK 677/08; z 2.6.2009 r., II OSK 882/08; z 12.1.2010 r., II OSK 1388/09; z 25.3.2010 r., I OSK 1739/09; z 7.7.2010 r., II OSK 1093/09, CBOSA). Z drugiej jednak strony w orzecznictwie (ale i w doktrynie) trafnie zauważa się, że niewłaściwe zastosowanie prawa może stanowić konsekwencję jego błędnej wykładni (zob.: wyr. NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1038/10, CBOSA; W. Piątek, [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 194). Ponadto, wadliwemu przyjęciu w procesie wykładni prawa, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej, może towarzyszyć w procesie jej stosowania błędne (wadliwe) odczytanie jej dyspozycji lub sankcji. Podkreśla się również, że w sytuacji operowania przez prawodawcę ogólnymi pojęciami prawnymi wykładnia i subsumcja ściśle wiążą się ze sobą, co w konsekwencji istotnie utrudnia wytyczenie granicy między nimi (zob.: wyr. NSA z 20.10.2011 r., II GSK 1038/10, CBOSA; zob. też B. Gruszczyński, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 4 do art. 174).

W tej sytuacji, wobec zarysowanej wyżej rozbieżności poglądów, jedno tylko można stwierdzić na pewno: jeżeli skarżący chciałby zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obu postaci naruszenia prawa materialnego, powinien każdą z tych form wskazać odrębnie i przytoczyć odnoszące się do niej zarzuty (zob. W. Piątek, [w:] R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 194; zob. też wyroki NSA: z 15.3.2005 r., II GSK 24/05; z 8.6.2006 r., I OSK 956/05; z 10.4.2007 r., I FSK 103/06; z 1.2.2008 r., I OSK 6/07; z 2.9.2008 r., II OSK 971/07; z 21.5.2009 r., I OSK 921/08; z 25.11.2009 r., II OSK 1823/08; z 6.1.2010 r., II FSK 727/09; z 30.11.2010 r., II OSK 1223/10; z 16.1.2013 r., I OSK 2473/12, CBOSA).

30 Treść wniosków skargi powinna w pierwszej kolejności odpowiadać (stanowić niejako lustrzane odbicie) treści rozstrzygnięć dostępnych sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi określonego rodzaju – tj. skargi na dany rodzaj aktu, czynności, na bezczynność lub przewlekłość – określonych głównie w art. 145–150 PrPostSądAdm. A zatem w przypadku skargi na:

1) decyzje lub postanowienie (o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1–3 PrPostSądAdm) – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu spośród przewidzianych w art. 145 i 145a PrPostSądAdm (i na warunkach tam określonych), np. o stwierdzenie nieważności decyzji, ale już nie o stwierdzenie jej bezskuteczności;

2) akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a PrPostSądAdm – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu spośród przewidzianych w art. 146 PrPostSądAdm (i na warunkach tam określonych), np. o stwierdzenie bezskuteczności czynności, ale już nie o stwierdzenie jej nieważności;

3) uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PrPostSądAdm – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu spośród przewidzianych w art. 147 PrPostSądAdm (i na warunkach tam określonych), np. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale już nie o jej uchylenie;

4) akt nadzoru (o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 PrPostSądAdm) – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu przewidziane w art. 148 PrPostSądAdm, tj. o uchylenie zaskarżonego aktu, ale już nie o stwierdzenie jego nieważności;

5) na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 PrPostSądAdm) – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu spośród przewidzianych w art. 149 PrPostSądAdm (i na warunkach tam określonych).

6) akty i czynności niewymienione w art. 145–148 PrPostSądAdm – można wnioskować o rozstrzygnięcie sądu spośród przewidzianych w art. 150 PrPostSądAdm (i na warunkach tam określonych), np. o uchylenie, ale już nie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu (chyba że przepis szczególny stanowi inaczej).

Katalog rozstrzygnięć sądu w przypadku uwzględnienia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej normuje art. 151a § 1 PrPostSądAdm. Z tym katalogiem powinny więc korelować wnioski zamieszczane przez skarżącego w sprzeciwie. Zwraca uwagę brak w ww. katalogu, sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji (można jednak wyrazić wątpliwość, czy było to celowe pominięcie ustawodawcze). W konsekwencji w sprzeciwie można wnioskować jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (wobec wyraźnego brzmienia art. 151a § 1 zd. 1 PrPo stSądAdm, wniosek o uchylenie decyzji „w części” wydaje się niedopuszczalny; por. wyr. WSA z 7.2.2019, IV SA/Po 1084/18, CBOSA), co zdaje się, potwierdzać brzmienie art. 64b § 2 PrPostSądAdm, w którym wskazuje się ogólnie na obowiązek zawarcia w sprzeciwie „żądania jej [tj. zaskarżonej decyzji – uw. T.G.] uchylenia”. Ponadto, fakultatywnie, można zawnioskować o wymierzenie organowi grzywny (zob. art. 151a § 1 zd. 2 PrPostSądAdm).

Należy dbać o wzajemną spójność zarzutów oraz wniosków skargi. Przykładowo, jeśli w skardze zarzuca się organowi administracji, że wydając decyzję „rażąco naruszył” przepis X, to w świetle art. 156 § 1 pkt 2 KPA oraz art. 145 § 1 pkt 2 PrPostSądAdm należałoby przede wszystkim wnioskować o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie o jej uchylenie (ten ostatni wniosek mógłby być co najwyżej wnioskiem ewentualnym – na wypadek, gdyby sąd nie podzielił oceny skarżącego, iż zarzucane naruszenie miało charakter „rażący”).

31 W przypadku gdy sąd wnioskowanym w skardze rozstrzygnięciem ma objąć nie tylko zaskarżoną decyzję (tj. decyzję organu odwoławczego), ale także decyzje wcześniejsze (najczęściej: decyzję organu I instancji), to w podstawie prawnej wniosku należy powołać także, jako „związkowy”, art. 135 PrPostSądAdm.

32 Na mocy art. 145 § 3 PrPostSądAdm sąd administracyjny ma kompetencję do tego, by uchyliwszy albo stwierdziwszy nieważność kontrolowanej decyzji lub postanowienia, jednocześnie, niejako „w zastępstwie” organu, zakończyć postępowanie administracyjne przez jego umorzenie (jeśli sąd stwierdzi ku temu podstawę, w szczególności wskazaną w art. 105 § 1 KPA) – co także może stać się przedmiotem wniosku skargi. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w art. 145 § 3 PrPostSądAdm mowa jest ogólnie o „umorzeniu postępowania administracyjnego”, podczas gdy w art. 138 § 1 KPA rozróżnia się umorzenie „postępowania odwoławczego” (pkt 3 – gdy bezprzedmiotowy stanie się tylko etap postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym, np. na skutek cofnięcia odwołania) oraz umorzenie „postępowania pierwszej instancji” (pkt 2 in fine – gdy postępowanie administracyjne w danej sprawie w ogóle nie powinno się toczyć, bo np. nie jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej ani załatwiana milcząco, w rozumieniu art. 1 pkt 1 KPA). W tym ostatnim przypadku ustawodawca dodatkowo rozróżnia umorzenie „w całości” albo „w części”.

Należy przyjąć, że owa ogólna formuła użyta w art. 145 § 3 PrPostSądAdm („umorzenie postępowania administracyjnego”) obejmuje swym zakresem – zgodnie z regułą lege non distinguente nec nostrum est distinguere („tam, gdzie ustawa nie rozróżnia, nie naszą jest rzeczą wprowadzać rozróżnienie”) – oba ww. przypadki, tj. umorzenie postępowania odwoławczego oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji. W związku z tym wypada zalecić odpowiednie doprecyzowywanie żądania skargi formułowanego na podstawie art. 145 § 3 PrPostSądAdm – co do zakresu wnioskowanego umorzenia postępowania administracyjnego.

UWAGA! Umorzenie postępowania odwoławczego pozostawia „nietkniętym” postępowanie prowadzone w I instancji, co oznacza, że skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji (zob. wyr. NSA z 22.9.1999 r., IV SA 2326/96, Legalis).

33 „Normy przepisane” w zakresie zwrotu kosztów postępowania między stronami zawierają przede wszystkim art. 199 i nast. PrPostSądAdm.

Należy pamiętać, że w postępowaniu przed sądem I instancji – inaczej niż przed NSA – zwrot kosztów postępowania przysługuje tylko skarżącemu od organu (nigdy na odwrót, za wyjątkiem regulacji art. 208 PrPostSądAdm), i to tylko, co jasne, w razie uwzględnienia skargi (zob. art. 200 PrPostSądAdm), ewentualnie umorzenia postępowania sądowego (zob. art. 210 PrPostSądAdm).

34 Skarga, oprócz wniosków dotyczących oczekiwanej przez skarżącego treści rozstrzygnięcia Sądu, może także zawierać inne jeszcze wnioski procesowe, jak np. dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji (zob. art. 61 § 3 PrPostSądAdm), przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu (zob. np. art. 106 § 3 PrPostSądAdm), przeprowadzenia postępowania w trybie uproszczonym (zob. art. 119 pkt 2 PrPostSądAdm), zwrotu kosztów postępowania (zob. art. 210 PrPostSądAdm).

35 Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (art. 61 § 1 PrPostSądAdm), dlatego dla osiągnięcia tego skutku niezbędne jest uzyskanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu/czynności – wydanego przez organ (z urzędu lub na wniosek skarżącego, na podstawie art. 61 § 2 PrPostSądAdm) albo przez sąd (tylko na uzasadniony wniosek, na podstawie art. 61 § 3 PrPostSądAdm).

36 Z brzmienia art. 61 § 2 PrPostSądAdm wynika, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności kierowany do organu formalnie nie wymaga szczególnego uzasadnienia.

Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego możliwości złożenia wniosku do sądu (art. 61 § 3 zd. 2 PrPostSądAdm) – dlatego warto w skardze zamieszczać wnioski o wstrzymanie kierowane zarówno do organu, jak i do sądu.

37 Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności kierowany do sądu wymaga uzasadnienia, w postaci wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) wystąpienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 PrPostSądAdm, a więc że „zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków”.

Dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie: „W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek uregulowanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskodawcy. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić taką argumentację, która przekona, iż konsekwencje jej wykonania mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny. Przy czym w granicach prezentowanych argumentów trzeba wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały wyraźnie powołane przez skarżącego, oczywiście nie wykraczając poza ramy wniosku, bo sąd nie działa tu z urzędu” (post. NSA z 10.11.2015 r., I OZ 1457/15, CBOSA).

38 Sąd administracyjny, co do zasady, nie prowadzi we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania spoczywa bowiem na organach administracji, a ich istotne uchybienia w tym zakresie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (zob. wyr. NSA: z 23.1.2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31; z 11.12.2012 r., II OSK 1445/11, CBOSA; zob. także uchwała NSA wydana w pełnym składzie z 26.10.2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia).

Sąd administracyjny w drodze wyjątku może jedynie przeprowadzić dowód uzupełniający (dowody uzupełniające) – „jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie” – i to tylko z dokumentów (zob. art. 106 § 3 PrPostSądAdm). Inne środki dowodowe (takie jak np. dowód z przesłuchania świadków, oględzin, opinii biegłego) są przed tym sądem niedopuszczalne, dlatego nie mogą być też przedmiotem wniosków dowodowych zgłaszanych w skardze.

Ponadto formułując w skardze wnioski dowodowe należy pamiętać, że materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie ma służyć ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz tylko weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (zob. wyr. NSA z 16.11.2017 r., II OSK 475/16, CBOSA).

39 UWAGA! W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitości stanowisk co do tego, czy pisemna ekspertyza (dokument zawierający wiadomości specjalne) przedkładana przez stronę jest dopuszczalnym przed sądem administracyjnym dowodem z dokumentu (prywatnego) w rozumieniu art. 106 § 3 PrPostSądAdm (zob. wyr. NSA z 7.11.2008 r., II GSK 478/08, CBOSA; wyr. WSA z 4.7.2012 r., III SA/Gl 1894/11, CBOSA), czy niedopuszczalną opinią biegłego (zob. np.: wyr. NSA: z 11.12.2012 r., II OSK 1445/11, CBOSA; z 22.6.2012 r., II FSK 2466/10, OSP 2013, Nr 4, poz. 42 z glosą aprobującą H. Knysiak-Molczyk, tamże).

40 Artykuł 119 PrPostSądAdm stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 KPA lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;

3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w Dziale II w Rozdziale 14 KPA.

Jak z powyższego wynika, decyzję, czy rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, ustawodawca pozostawił uznaniu sądu, przy czym tylko w jednym przypadku – art. 119 pkt 2 PrPo stSądAdm – uzależnił podjęcie takiej decyzji od wcześniejszego wniosku strony (tu: skarżącego) oraz braku sprzeciwu pozostałych stron i uczestników postępowania. W pozostałych przypadkach – przewidzianych w art. 119 pkt 1 i 3–5 PrPostSądAdm – ewentualny „wniosek” skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym ma wyłącznie walor sygnalizacyjny.

Praktyczna korzyść ze złożenia wniosku o rozpoznanie danej sprawy w postępowaniu uproszczonym – o ile, oczywiście, zostanie on uwzględniony – wyraża się w, co do zasady, szybszym uzyskaniu rozstrzygnięcia sądu.

41 Skarga wnoszona w formie „tradycyjnej” (tj. nie w formie dokumentu elektronicznego) może zawierać żądanie doręczania pism sądu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wówczas jednak – zgodnie z art. 46 § 2c w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm – w skardze należy podać adres elektroniczny, na który ww. pisma mają być doręczane. Skutki braku wskazania wymaganego adresu elektronicznego reguluje art. 46 § 2d PrPostSądAdm.

W przypadku wnoszenia skargi w formie dokumentu elektronicznego, zawieranie w treści skargi ww. żądania nie jest konieczne, gdyż – w świetle art. 74a § 1 pkt 1 PrPostSądAdm – samo wniesienie skargi w takiej formie wywołuje skutek w postaci doręczania pism przez sąd za pomocą środków komunikacji elektronicznej (o ile nie dojdzie do rezygnacji z takiej formy doręczania, na podstawie art. 74 § 2 PrPostSądAdm). Aktualny pozostaje wówczas jednak wymóg wskazania w skardze adresu elektronicznego właściwego do dokonywania takich doręczeń (zob. art. 46 § 2a w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm), pod rygorem skutków z art. 46 § 2d PrPostSądAdm.

42 rzepisy PrPostSądAdm nie zawierają regulacji, która wzorem art. 127 KPC (dotyczącego składanych w postępowaniu cywilnym pism przygotowawczych, tj. pism procesowych mających na celu przygotowanie rozprawy), nakazywałaby podawać w skardze zwięźle stan sprawy. Tym niemniej przyjęło się w praktyce przedstawiać w sposób skrótowy w części wstępnej uzasadnienia skargi stan sprawy, rozumiany jako przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wniesienie skargi, ze szczególnym naciskiem na sposób jego zakończenia (np. treść i ewentualnie kluczowe argumenty skarżonego rozstrzygnięcia).

43 Podpis autora skargi stanowi jeden z jej obligatoryjnych elementów, zgodnie z art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 57 PrPostSądAdm. Jego brak stanowi brak formalny skargi, podlegający uzupełnieniu zasadniczo pod rygorem odrzucenia skargi (zob. art. 49 § 1 i art. 58 § 1 pkt 3 PrPostSądAdm). Jedynie w przypadku wzywania o uzupełnienie brakującego podpisu pełnomocnika skarżącego, pierwotnie stosowanym rygorem jest zwykle „przyjęcie, że skarżący działał osobiście” (tj. nie przez pełnomocnika).

Za skarżącego, który nie może się podpisać, podpisuje skargę osoba przez niego upoważniona, z wymienieniem przyczyny, dla której skarżący sam się nie podpisał (zob. art. 46 § 4 w zw. z art. 57 ab initio PrPostSądAdm).

Zgodnie z art. 46 § 2a w zw. z art. 57 ab initio PrPostSądAdm, w przypadku gdy skarga jest wnoszona w formie dokumentu elektronicznego, powinna zostać podpisana przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

44 Zgodnie z art. 46 § 1 pkt 5 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm skarga powinna zawierać m.in. wymienienie załączników.

Zgodnie z art. 46 § 2b w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm, w przypadku gdy załączniki do skargi wnoszone są w formie dokumentu elektronicznego, stosuje się do nich zasady podpisywania przewidziane w art. 46 § 2a PrPostSądAdm, co oznacza, że powinny zostać one podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym.

45 W kwestii obowiązku załączania do skargi pełnomocnictwa – zob. art. 37 § 1 i art. 46 § 3 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm.

46 Zgodnie z art. 220 § 1 zd. 1 PrPostSądAdm sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Opłatą należną od skargi jest wpis, który może być stosunkowy albo stały (zob. art. 230 § 1 i 2 PrPostSądAdm).

Uiszczenie wpisu od razu przy wnoszeniu skargi – choć, wbrew prima vista kategorycznemu brzmieniu art. 219 § 1 PrPostSądAdm, nieobligatoryjne, i to nawet w przypadku, gdy skarżący jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (zob. uchylony z dniem 10.4.2010 r. przepis art. 221 PrPostSądAdm) – w praktyce przyspiesza merytoryczne jej rozpoznanie, gdyż eliminuje konieczność korespondencyjnego wzywania skarżącego (odpowiednio: jego pełnomocnika) przez sąd o uiszczenie należnego wpisu, na podstawie art. 220 § 1 zd. 2 i § 3 PrPostSądAdm.

Jak wyjaśniono w post. NSA z 8.8.2006 r. (I FSK 1157/05, CBOSA): „[…] dniem, w którym uiszczono wpis sądowy za pomocą elektronicznego środka komunikacji jest dzień, w którym polecenie przelewu wprowadzone zostało do urządzenia nadawczego, w taki sposób, żeby bank mógł zapoznać się z jego treścią (pod warunkiem, że na rachunku bankowym zlecającego powinny znajdować się środki pozwalające na realizację przelewu). Jak zauważył Sąd Najwyższy w powołanym postanowieniu z 22.4.2004 r. (II CZ 38/04, OSNC 2005, Nr 5, poz. 84), możliwość tę bank uzyskuje z chwilą odebrania polecenia przez urządzenie odbiorcze, zaś z istoty działania elektronicznych środków komunikacji wynika, że chwila ta, praktycznie rzecz biorąc, może być utożsamiana z chwilą wprowadzenia polecenia do urządzenia nadawczego. Bez znaczenia dla terminu uiszczenia opłaty jest zaś, wynikająca np. z organizacji czasu pracy banku, rzeczywista chwila zapoznania się z treścią polecenia.

UWAGA! W określonych przedmiotowo kategoriach spraw lub w odniesieniu do określonych kategorii podmiotów skarżących ustawodawca przewidział zwolnienia od obowiązku uiszczenia wpisu (tudzież szerzej: ponoszenia opłat sądowych lub kosztów sądowych) – zob. zwłaszcza art. 239 i n. PrPostSądAdm. O zwolnienie takie można również ubiegać się w ramach tzw. prawa pomocy (zob. art. 243 i n. PrPostSądAdm).

Wysokość wpisu od poszczególnych rodzajów skarg oraz od sprzeciwu od decyzji określa rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2139 ze zm.), wydane na podstawie art. 233 PrPostSądAdm. Generalnie dla spraw sądowoadministracyjnych ustawodawca przewidział alternatywnie dwa rodzaje wpisów: stosunkowy albo stały. Zgodnie z art. 231 PrPostSądAdm ten pierwszy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne; w pozostałych sprawach pobiera się wpis stały (w tym np. w sprawach sprzeciwów od decyzji – w wysokości 100 zł).

Pomimo takiego dość klarowanego (jakby się mogło na pierwszy rzut oka wydawać) podziału, niekiedy w praktyce nastręcza trudności ustalenie, czy w danej kategorii spraw pobiera się wpis stosunkowy, czy stały. Dowodzi tego stosunkowo bogate orzecznictwo sądowe w tym zakresie. Przykładowo w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.5.2010 r., I OPS 14/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 4, poz. 55) zostało przesądzone, że „w sprawie ze skargi na decyzję administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania pobiera się wpis stały określony w § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), także wówczas, gdy skarżący kwestionuje tylko wysokość ustalonego odszkodowania”. Zarazem jednak w kolejnej uchwale takiegoż składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że „od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 PrPostSądAdm”. (zob. uchwała NSA(7) z 3.10.2016 r., I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017, Nr 1, poz. 1).

Zgodnie z art. 219 § 2 zd. 2 PrPostSądAdm końcówki opłat sądowych (tu: wpisu) zaokrągla się wzwyż do pełnych złotych.

W kwestii zasad uiszczania wpisu w przypadku wnoszenia skargi (odpowiednio: wnoszenia sprzeciwu od decyzji) przez dwu lub więcej skarżących.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2139 ze zm.) normuje – w ślad za art. 219 § 2 zd. 1 PrPostSądAdm – dwa sposoby uiszczania wpisu w sprawach sądowoadministracyjnych (pozostawiając jego wybór stronie skarżącej): 1) gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego albo 2) na rachunek bankowy tego sądu. Dowodem uiszczenia wpisu będzie w takim przypadku, odpowiednio, pokwitowanie z kasy sądu albo dowód złożenia dyspozycji wpłaty (przelewu) kwoty wpisu na rachunek sądu.

Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia, przy uiszczaniu wpisu – zarówno gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego, jak i na rachunek bankowy tego sądu – należy wskazać tytuł wpłaty, rodzaj pisma, od którego wpis jest uiszczany, oraz sygnaturę akt sądowych. Jeżeli w momencie uiszczania wpisu sygnatura akt sądowych nie jest jeszcze znana, wnoszony wpis należy stosownie opisać, przez wskazanie skarżącego, organu administracji, który wydał zaskarżony akt oraz datę i nazwę tego aktu (zob. post. NSA z 22.7.2008 r., I OSK 887/08, CBOSA). W każdym razie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, niewskazanie sygnatury sądowej przy dokonywaniu wpłaty, mimo że utrudnia identyfikację sprawy, której dotyczy wpis, nie może samo przez się prowadzić do odrzucenia środka zaskarżenia i tym samym zamknięcia drogi sądowej (zob. post. NSA: z 30.10.2010 r., II FSK 1829/09; z 8.8.2012 r., II FSK 1624/12; z 5.4.2013 r., II FSK 339/13; z 9.1.2014 r., I OSK 2909/13, CBOSA).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest natomiast dopuszczalne uiszczenie wpisu znakami opłaty sądowej, co oznacza, że posłużenie się takimi znakami przez skarżącego będzie nieskuteczne (znaki opłaty sądowej zostaną skarżącemu zwrócone, a wpis pozostanie nieuiszczony).

47 W świetle art. 47 § 1 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm do skargi należy dołączyć tyle jej odpisów, ilu – poza danym skarżącym – jest stron i uczestników postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 47 § 2 PrPostSądAdm „odpisami” w powyższym rozumieniu mogą być także uwierzytelnione fotokopie bądź uwierzytelnione wydruki poczty elektronicznej.

Stosownie do art. 47 § 3 w zw. z art. 57 § 1 zd. wstępne PrPostSądAdm w przypadku skarg i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się (w celu doręczenia dokumentów stronom, które nie stosują środków komunikacji elektronicznej do odbioru pism, sąd sam sporządza kopie dokumentów elektronicznych w postaci odpowiednio uwierzytelnionych wydruków).

48 Zgodnie z art. 29 PrPostSądAdm przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 PrPostSądAdm (m.in. osoby prawne), mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu – co w przypadku np. osób prawnych skutkuje koniecznością załączenia do skargi m.in. odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego.

Table of Contents

Wstęp

Wykaz najważniejszych skrótów

PRZYKŁADOWA SKARGA1 (a sprzeciw od decyzji)2