Prof. dr hab. Marek Zubik

Prawo konstytucyjne współczesnej Polski

WYDAWNICTWO C.H.BECK
WARSZAWA 2020

Propozycja cytowania:
M. Zubik, Prawo konstytucyjne współczesnej Polski, Nb. 88, Warszawa 2020

Wydawca: Lucyna Wyciszkiewicz-Pardej

© Wydawnictwo C.H.Beck 2020

Wydawnictwo C.H.Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

Skład i łamanie: PanDawer, Warszawa
Przygotowanie wersji elektronicznej: Wydawnictwo C.H.Beck

www.ksiegarnia.beck.pl

ISBN 978-83-8235-096-8

Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de constitution.
Społeczeństwo, w którym nie ma gwarancji poszanowania praw ani ustanowienia podziału władz, nie ma konstytucji.
art. XVI Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.

Ich verdanke meine Erleuchtung ganz einfach der Lektüre eines Buches...
Zawdzięczam moje oświecenie po prostu lekturze pewnej książki...
Heinrich Heine, maj 1852 r.

Rodzicom z wdzięcznością

Wszystkim chcącym szukać Prawdy – ku zachęcie

Przedmowa

Od pewnego czasu nosiłem się z zamiarem podzielenia się swoimi spostrzeżeniami dotyczącymi żywotności myśli konstytucyjnej we współczesnej Polsce. Są one wynikiem wielu lat prowadzenia wykładów kursowych oraz seminariów z prawa konstytucyjnego i przedmiotów pokrewnych, a także doświadczeń współuczestniczenia w życiu publicznym. Chciałem również pomóc Czytelnikowi, który chce być uważnym obserwatorem funkcjonowania własnego państwa, samodzielnie wyrobić sobie zdanie co do zgodności bądź nie rzeczywistości politycznej z modelem zaprojektowanym w Konstytucji.

Podręcznik powstał z myślą o osobach starających się poznać zagadnienia współczesnego konstytucjonalizmu polskiego. Głównymi adresatami są wszakże studenci zarówno studiów prawniczych, jak i nieprawniczych, a także aplikanci w ramach kształcenia zawodowego prawników. Ta perspektywa narzucała pewne wymagania. Z jednej strony potrzebna była analiza rozwiązań konstytucyjnych na szerszym tle, niż zwykło się to robić do tej pory – ukazanie znaczenia prawa konstytucyjnego dla całego systemu prawnego. Z drugiej – nakazywała ograniczenie rozważań do niezbędnego minimum treściowego, tak by uniknąć wchodzenia w szczegóły, które nie są konieczne przy tego typu wykładzie akademickim.

Niemal cały XX w. był szczególnym okresem dla funkcjonowania Rzeczypospolitej. Druga dekada tego wieku zaowocowała odrodzeniem się Państwa Polskiego. Okres międzywojenny – po stabilizacji bytu państwowego – przeobrażał się z systemu demokratycznego ku autorytarnemu. Po drugiej wojnie światowej na polskich rozwiązaniach państwowych zaciążyły pomysły konstytucjonalizmu radzieckiego w ramach komunistycznego totalitaryzmu. Wraz z kolejnymi dekadami rzeczywistość funkcjonowania państwa przeobrażała się, aż ku restytucji możliwości swobodnego decydowania obywateli o sobie samych.

Bezsprzecznie przełom XX i XXI w. był dla polskiego prawa konstytucyjnego czasem niezwykłym. Koniec lat osiemdziesiątych i początek dziewięćdziesiątych XX w. to wyjście z konstytucjonalizmu państw „demokracji ludowej” i powrót do ustroju rodziny krajów demokratycznych. Coś, co jeszcze niedawno było nazywane konstytucjonalizmem burżuazyjnym, z oficjalną nutą wrogości, stało się punktem odniesienia. Przypominano sobie także dorobek polskiej myśli ustrojowej z okresu międzywojennego oraz starano się nadrobić okres wymuszonej przerwy, przyswajając dokonania współczesnej myśli konstytucyjnej państw demokratycznych.

Symbolicznie okres transformacji ustrojowej, społecznej i gospodarczej wyznaczyło wejście w życie 17 października 1997 r. Konstytucji, uchwalonej 2 kwietnia tegoż roku. Moment ten kończył długi okres potransformacyjnego prowizorium konstytucyjnego.

Konstytucja jest efektem politycznego i społecznego kompromisu, który pozwolił – choć i nie bez kontestacji ze strony niektórych środowisk politycznych – uchwalić ją przez Zgromadzenie Narodowe oraz zaakceptować przez Naród w drodze referendum ogólnokrajowego. Z jednej strony podsumowywała doświadczenia ustrojowe lat transformacji ustrojowej, szczególnie z okresu obowiązywania Małej Konstytucji z 1992 r.; z drugiej – jej twórcy starali się, na ile to było możliwe, odpowiedzieć na stojące przed Polską wyzwania, głównie w perspektywie spodziewanej akcesji do struktur europejskich. Przez prawie dwie dekady stosunkowo dobrze odpowiadała na potrzeby państwa i może poza widocznym milczeniem w sprawie tak doniosłej, jak członkostwo Polski w Unii Europejskiej, wyznaczała ramy sprawowania władzy w demokratycznym państwie z uznaniem zasad: podziału władz, rządów prawa i godności człowieka.

Wybory roku 2015 – prezydenckie, a potem parlamentarne – zdają się już wyznaczać nowy okres ustrojowy w państwie, publicystycznie dający się ująć jako „konstytucjonalizm dobrej zmiany”. Idee, wyrażane na użytek zdobycia i utrzymania władzy, przeniknęły do praktyki organów państwa – i to nie tylko tych, które pochodzą z wyborów powszechnych bądź są ustrojowo podległe tym pierwszym, lecz także – co donioślejsze – do orzecznictwa przeobrażonego Trybunału Konstytucyjnego oraz częściowo Sądu Najwyższego. Zaczęły dominować poglądy i pomysły ustrojowe, które jeszcze przed 2016 r. nie tylko że nie należały do uznanego kanonu polskiej myśli konstytucyjnej, ale nawet trudno byłoby szukać ich śladów podczas prac nad Konstytucją z 1997 r.

Obecnie nie jest łatwo opracować podstawowy kurs z zakresu rozwiązań konstytucyjnych państwa. Nie chodzi bynajmniej wyłącznie o zmienność prawa czy brak jasnych ustaleń nauki. Nazbyt wyraźnie rozchodzą się założenia konstytucyjne i życie publiczne, w stopniu nieznajdującym przykładu w doświadczeniu życia państwowego od wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Praktyka organów państwa bardzo swobodnie posłużyła się dotychczasowymi ustaleniami nauki prawa konstytucyjnego. W każdym okresie funkcjonowania państwa mogą się zdarzać sytuacje – będące konsekwencją działań lub zaniechań osób sprawujących władzę publiczną – które można ocenić jako niezgodne z prawem. Taką realistyczną ocenę rzeczywistości przyjął sam ustrojodawca, który wprost przewidział w Konstytucji mechanizmy usuwania skutków takich zdarzeń. Musi jednak istnieć rychły kres tych działań oraz musi dojść do rozliczenia naruszeń, o ile ma zostać przywrócony sens rządów prawa. „Kryzys konstytucyjny” wzbudził na szczęście zainteresowanie obywateli rozwiązaniami ustrojowymi własnego państwa oraz ożywił współdziałanie w sprawach publicznych. Budzi to nadzieję na powrót do w pełni demokratycznych reguł funkcjonowania państwa, wyznaczanych przez szanowane przez wszystkich członków wspólnoty postanowienia Konstytucji.

Za punkt odniesienia przyjąłem dorobek, który powstał na gruncie Konstytucji z 1997 r. do 2016 r., uznając go za kanon klasycznej polskiej myśli konstytucyjnej. Warto dodać, że dorobek ten wydawał się w pełni odpowiadać europejskiemu dziedzictwu nowoczesnej myśli konstytucyjnej. Nie wiem, czy i kiedy będziemy mogli powiedzieć o renesansie tych ustaleń i odżyciu ich pełnego stosowania w życiu państwowym. Niemniej pozostaje on punktem odniesienia dla oceny bieżącego życia ustrojowego państwa.

Podręcznik, który oddaję w ręce Czytelników, nie jest jedynym opracowaniem z zakresu polskiego prawa konstytucyjnego. Szczególnie ostatnie dwie dekady zaowocowały ciekawymi opracowaniami. Nie sposób nawet ich tu wszystkich wymienić. Od dawna uznaniem – nie tylko w ośrodku warszawskim – cieszy się podręcznik prof. L. Garlickiego. Niektóre z pozostałych opracowań zostały przywołane w bibliografii. Kilka pozycji chciałbym jednak zaproponować Czytelnikom w tym miejscu. Odnajdzie on w nich również inspiracje do dalszego poszukiwania literatury przedmiotu. W celu pogłębienia wiedzy na temat ustaleń polskiego prawa konstytucyjnego warto niewątpliwie skorzystać z dwóch „dużych” komentarzy do Konstytucji z 1997 r.:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, tomy I i II (odpowiadające dwóm pierwszym rozdziałom Konstytucji) oraz w pozostałym zakresie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, wydawany w częściach w latach 1999–2007,

Konstytucja RP. Komentarz, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, tomy I i II,

czy też z monografii, na którą złożyły się prace polskich konstytucjonalistów:

Minikomentarz dla Maksiprofesora. Księga jubileuszowa profesora Leszka Garlickiego, red. M. Zubik, Warszawa 2017.

Z kolei dla szerszego zaznajomienia się z orzecznictwem sądowym, głównie Trybunału Konstytucyjnego, pomocne będą pozycje:

Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, Warszawa 2011 (orzecznictwo do 2010 r.),

M. Domagała, J. Podkowik, M. Zubik, Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz SN i NSA, Warszawa 2018 (orzecznictwo z lat 2011–2016).

Na koniec ogólna uwaga edytorska. W dalszej części tam, gdzie będę posługiwał się słowem „Konstytucja” bądź odwoływał do przepisów prawa bez bliższego określenia, oznaczać to będzie Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i jej postanowienia.

prof. dr hab. Marek Zubik

Warszawa, 15 września 2020 r.

Wykaz skrótów

1. Akty normatywne

EKPCz

Konwencja z 4.11.1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

FinPublU

ustawie z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.)

KC

ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.)

KK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1950 ze zm.)

KodeksWyb

ustawa z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 684 ze zm.)

Konstytucja RP

ustawa z 2.4.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost.)

KPC

ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm.)

KPK

ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 30 ze zm.)

KSSiPU

ustawa z 23.1.2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz.U. z 2019 r. poz. 1042 ze zm.)

KRSU

ustawa z 12.5.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2019 r. poz. 84 ze zm.)

MandPosłU

ustawa z 9.5.1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2018 r. poz. 1799 ze zm.)

NBPU

ustawa z 29.8.1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. z 2019 r. poz. 1810 ze zm.)

NIKU

ustawa z 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2020 r. poz. 1200 ze zm.)

ObrRPU 

ustawa z 21.11.1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1541 ze zm.)

OrgTKU

ustawa z 30.11.2016 r. o organizacji i trypie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2393 ze zm.)

PartieU

ustawa z 27.6.1997 r. o partiach politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 580 ze zm.)

PlanZagospU

ustawa z 27.3.2003 r. o planowanie i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.)

PrUSA

ustawa z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.)

PrUSP

ustawa z 27.7.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365 ze zm.)

PrUSW

ustawa z 21.8.1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2216 ze zm.)

PrWod

ustawa z 20.7.2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.)

ReferendumU

ustawa z 14.3.2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. z 2020 r. poz. 851 ze zm.)

RegSejm

regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30.7.1992  r. (M.P. z 2019 r. poz. 1028 ze zm.)

RPDzU

ustawa z 6.1.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2020 r. poz. 141 ze zm.)

RPOU

ustawa z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Prawo Obywatelskich (Dz.U. z 2020 r. poz. 627 ze zm.)

RTVU

ustawa z 29.12.1992 r. o Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji (Dz.U. z 2020 r. poz. 805 ze zm.)

SamGminU

ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.)

SNU

ustawa z 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2019 r. poz. 825 ze zm.)

TSU

ustawy z 26.3.1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2019 r. poz. 2122 ze zm.)

2. Organy i instytucje

ESBC

Europejski System Banków Centralnych

ETPCz

Europejski Trybunał Praw Człowieka

KBW

Krajowe Biuro Wyborcze

KEP

Komisja Etyki Poselskiej

NIK

Najwyższa Izba Kontroli

OBWE

Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

RBN

Rada Bezpieczeństwa Narodowego

RPOU

Rzecznik Praw Obywatelskich

RPDzU

Rzecznik Praw Dziecka

SN

Sąd Najwyższy

TS

Trybunał Stanu

TK

Trybunał Konstytucyjny

ZN

Zgromadzenie Narodowe

3. Publikatory i czasopisma

OTK

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego

OTK-A

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A

OTK-B

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria B

PiP

Państwo i Prawo

Przegl. Sejm.

Przegląd Sejmowy

4. Inne skróty

art.

artykuł

Dz.U.

Dziennik Ustaw

Nr

numer

orzecz.

orzeczenie

por.

porównaj

post.

postanowienie

poz.

pozycja

pkt

punkt

red.

redakcja

s.

strona

uchw.

uchwała

uzasad.

uzasadnienie

w.

wiek

wyr.

wyrok

z.

zeszyt

zob.

zobacz 

Rozdział I. Propedeutyka nauki prawa konstytucyjnego

Literatura: S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1961; C. Schmitt, Nauka o konstytucji, Warszawa 2013; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003; W.J. Wołpiuk, Prawo. Kultura prawna. Zaufanie do prawa, Wrocław 2016; T. Stawecki, J. Winczorek (red.), Wykładnia konstytucji. Inspiracje, teorie, argumenty, Warszawa 2014; M. Zubik, O „grzechach społecznych” przeciwko ustawie zasadniczej, PiP 2018, z. 1.

1

Znana rzymska paremia Ulpiana wskazuje, że ius publicum (prawo publiczne) odnosi się do spraw dotyczących państwa, a nie do interesów jednostek. W nowoczesnym, demokratycznym państwie prawa, zachowuje ona swoją aktualność tylko o tyle, o ile rozumienia państwa nie ograniczymy wyłącznie do jego zorganizowania i funkcjonowania, ale także obejmie ono swoim zakresem zainteresowania ludzi funkcjonujących jako społeczeństwo oraz poszczególnych obywateli, mających swoje naturalne uprawnienia. W tym sensie ius publicum objąć musi wszystkie te sprawy, które odnoszą się do życia jednostek razem w ramach wspólnoty politycznej. Co najmniej w tym sensie – z punktu widzenia przedmiotu badań – współczesnej nauce ius publicum blisko jest do nauk o państwie, nauk politycznych, psychologii społecznej itp.

Jeszcze na początku XX w. konkurowały ze sobą różne nazwy gałęzi nauki, którą się zajmujemy. Funkcjonowała ona jako „prawo polityczne”, „prawo państwowe” (głównie za myślą niemiecką) czy „prawo konstytucyjne” (koncepcje francuskie). Współcześnie najczęściej w naukach prawnych wykład na temat aktualnego ustroju państwa odbywa się w ramach wykładów z prawa konstytucyjnego.

Prawo konstytucyjne jako przedmiot nauczania jest gałęzią nauk prawnych, czyli jednej z nauk społecznych, zajmującą się normami prawnymi regulującymi sposób zorganizowania wspólnoty politycznej, sprawowania w niej władzy oraz miejsca człowieka w tej wspólnocie. Samo pojęcie „prawo konstytucyjne” ma jeszcze co najmniej dwa znaczenia. Po pierwsze, oznacza normy prawne regulujące zagadnienia tu wymienione (rozumienie przedmiotowe), a po drugie – uprawnienia osób wynikające z norm konstytucyjnych (rozumienie podmiotowe). Dalsze rozważania będą odnosiły się do obu tych znaczeń, chociaż w różnym zakresie. Niewątpliwie dominować będzie pierwsze. Drugi sens będzie miał podstawowe znaczenie przy omawianiu statusu prawnego jednostek oraz ich dobrowolnych zrzeszeń.

Prawo konstytucyjne – rozumiane tym razem jako zespół norm – ma regulować sposób sprawowania władzy w państwie. Jest zatem zespołem reguł zachowań w całej sferze publicznej. W demokratycznym ustroju chodzi tu zarówno o sytuacje, które dotyczą współdziałania wszystkich obywateli korzystających ze swoich wolności i praw (sprawy publiczne), jak i – w węższej kategorii – te, które są związane z wykonywaniem władzy (sprawy polityczne). Im bardziej ta druga sfera nakłada się na pierwszą, wypychając całe grupy ludzi z możliwości wypowiadania się co do życia wspólnoty i jej państwa, tym bardziej państwo przesuwa się z ustroju demokratycznego ku autorytarnym formom sprawowania władzy. Jest to najczęściej pierwszy symptom takiego procesu.

2

Wykład na temat poszczególnych dziedzin nauk prawnych rozpoczyna się zazwyczaj od wskazania źródeł powstania lub pochodzenia prawa (fontes iuris oriundi). Głównie chodzi tu o formy (źródła), w jakich dochodzi do wprowadzenia norm do systemu prawnego, czyli o akty prawotwórcze. Współcześnie porządek prawny demokratycznego państwa zakłada tworzenie prawa w jawnym procesie decyzyjnym, określonym przez normy prawne, z uwzględnieniem – co jest jednak mniej ugruntowane w polskiej świadomości prawniczej – zasad ogólnych prawa, które to pojęcie tylko do jakiegoś stopnia może być utożsamione z ustaleniami nauki teorii prawa. Prawo stanowione przez organy władzy publicznej ma stanowić system prawny, czyli uporządkowany i logiczny zespół norm. Warto jednak pamiętać, że nigdy w dziejach zorganizowania wspólnot w państwa nie było ono jedynym systemem normatywnym, którym ludzie kierują się w swoich zachowaniach. Należy bowiem wspomnieć o systemach norm pochodzących ze źródeł religijnych, etycznych, środowiskowych itd. Niemniej jednak państwo – także demokratyczne – wychodzi z założenia, że będzie generalnie sankcjonować tylko te normy, które samo przyjmuje i uznaje. Oczywiście może też uznać za wiążący w pewnych granicach inny system normatywny, np. religijny, bez szkody dla demokratyzmu swojego ustroju (zob. np. wyr. Wielkiej Izby ETPCz sprawa Molla Sali przeciwko Grecji, Nr 20452/14 – w kontekście stosowania w greckim prawie cywilnym prawa szariatu).

3

W naukach społecznych występują przypadki postrzegania wspólnoty politycznej na wzór żywego organizmu i dotyczy to również nauk prawnych. W tym kontekście szczególnie zasadne jest mówienie o konstytucji państwa (tu warto zajrzeć do pracy C. Schmitta, Nauka o konstytucji, Warszawa 2013). Wówczas słowo to nie jest jednak nazwą własną jakiegokolwiek aktu prawnego, ale odnosi się do ogólnego opisu cech państwa jako złożonego bytu, rzeczywistości czy porządku rzeczy. W tym rozumieniu konstytucja danego państwa to jego wewnętrzne zorganizowanie, ocena efektywności podejmowania decyzji publicznych, faktyczne uwewnętrznienie obywatelskości wśród jednostek itd. Takie ujęcie problemu podkreśla pewną doniosłą okoliczność – państwo oraz tak rozumiana jego konstytucja są realnymi, obiektywnymi bytami społecznymi. Państwo to ukształtowana i złożona rzeczywistość.

Skoro przyjmujemy, że istnienie państwa ma charakter obiektywny, to co do zasady możliwe będzie również normatywne ujęcie reguł, które zdeterminują właściwe jego zorganizowanie. Jest to konstrukcja, którą kreuje wspólnota ludzi. Grupę tę cementują jednak nie tyle związki krwi, ile ukształtowane relacje kulturowe, dziedzictwo przodków, język, współdziałanie, czynniki ekonomiczne, wspólne interesy itp. Relacje zachodzące w tej wspólnocie tworzą ład polityczny, społeczny, ekonomiczny itd. Na tej obserwacji zasadza się również sama idea konstytucjonalizmu. Wychodzi ona bowiem z założenia samoświadomości wspólnoty, zdolnej do rozumowego zorganizowania własnego funkcjonowania w sposób najlepiej odpowiadający potrzebom i możliwościom jej członków.

4

Konstytucja w ściślejszym znaczeniu tego pojęcia to coś innego, a zarazem ściśle powiązanego z poprzednim znaczeniem tego słowa. Jest świadomie podjętym aktem woli politycznej podmiotu wykonującego władzę zwierzchnią w państwie. Od strony kulturowej jest to doniosły akt prawny, ściślej – przyjęty przez samą wspólnotę polityczną (a nie nadany jej przez zewnętrzny podmiot) akt normatywny, wyrażający celowo ukształtowany zespół norm, uchwalony najczęściej w szczególnym trybie, o indywidualnej nazwie, utrudnionej formule dokonywania w nim zmian oraz najwyższej mocy obowiązującej. Akt ten wyraża najbardziej doniosłe treści związane z funkcjonowaniem państwa, poczynając od jego aksjologii, ustroju, systemu rządów, zorganizowania organów państwa oraz – co historycznie pojawiło się jednak nieco później – określeniem miejsca jednostki w państwie. Ten najbardziej znany opis cech konstytucji jako aktu normatywnego podkreśla równocześnie jego wyjątkowość, pozwalając uznać ją za ustawę zasadniczą państwa.

Już chociażby z tego względu dokument ten jest w stanie pełnić – analogicznie jak godło, hymn, barwy narodowe i stolica (art. 28–29 Konstytucji RP) – rolę symbolu państwowości i z pewnością – jako poprawnie funkcjonujący w życiu publicznym – może być zaliczony do elementów składowych dobra wspólnego. Ma ona jeszcze co najmniej jedno doniosłe znaczenie społeczne: jest prawną emanacją umowy społecznej, w której obywatele ustalają reguły życia publicznego oraz ramy wykonywania władzy w państwie. W tej perspektywie konstytucja – tak jako całość, jak i poszczególne jej części – wiąże wszystkich bez wyjątku. Jednocześnie jej rozwiązania powinny być interpretowane w świetle tych ustaleń, które doprowadziły do jej przyjęcia.

Z czasem może się wszakże rodzić napięcie między aktualnymi potrzebami państwa a warunkami zmieniającej się rzeczywistości. Konflikty te powinno się rozwiązywać roztropnie. Tam, gdzie faktycznie doszło do rozejścia się wyraźnych ustaleń konstytucji z adekwatnym regulowaniem rzeczywistości, a zmiany społeczne rzeczywistości zdają się być trwałe, powinno się zaktualizować umowę społeczną poprzez dokonanie zmiany w konstytucji. Z kolei tam, gdzie tekst konstytucji, poza pewnymi elementami konstrukcji prawnej, pozostawił margines uznania, istotną rolę musi odegrać praktyka organów państwa, z sądami na czele. Granicą jest jednak pozostanie w ramach tego, co można rozsądnie przypisać woli politycznej, która konstytuowała tekst konstytucji podczas jej przyjęcia. W przeciwnym wypadku – gdy rezultaty interpretacji lub stosowania konstytucji, również przez sądy, rażąco rozejdą się, szczególnie w sprawach wrażliwych etycznie – z wyobrażeniami społecznymi, może dojść do podważenia zaufania do państwa, autorytetu samej konstytucji, jak i jej faktycznego znaczenia regulacyjnego w państwie.

5

Fakt istnienia – co jest jednak czymś innym niż obowiązywanie – w państwie dokumentu o nazwie „konstytucja” (czy równorzędnej) nie przesądza ani o demokratycznym ustroju, ani o istnieniu państwa konstytucyjnego. Dokument, który jest wyłącznie deklaracją polityczną, pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia regulacyjnego, stanowi jedynie atrapę ustawy zasadniczej. Aby miał praktyczne znaczenie, musi być aktem normatywnym wiążącym jego adresatów i stosowanym jak każdy inny obowiązujący akt normatywny, w tym ustawy. Są tu jedynie dwie różnice wynikające ze swoistych cech konstytucji – jej wyższej mocy obowiązującej oraz trudniejszego sposobu dokonywania w niej zmian. Nawet publiczne i manifestacyjne podkreślanie istnienia konstytucji przez osoby pełniące funkcje publiczne, przy jednoczesnym akcentowaniu jej wyłącznie politycznego znaczenia, gwałci istotę konstytucji w państwie prawa. Każdy demokrata podpisałby się zapewne pod treścią art. 67 Konstytucji Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej z kwietnia 2009 r., gdzie mowa jest o tym, że „obywatelom przysługuje wolność słowa, prasy, zgromadzeń, manifestacji i zrzeszeń”. Mało prawdopodobne jednak, by ktoś o zdrowych zmysłach uznał, że wszystkie te wolności są obecne w codziennym życiu KRLD i jej obywateli.

6

Współczesne państwa demokratyczne przyjmują ogólną zasadę pozytywistycznego pochodzenia prawa, czyli jego stanowienie przez organy władzy publicznej na podstawie wyraźnej normy kompetencji prawotwórczej. Kwestie z tym związane są zazwyczaj przesądzone w konstytucjach. Nie inaczej jest w przypadku Konstytucji RP z 1997 r., chociaż ta daleko pełniej i szerzej reguluje te kwestie. Wskazuje formy stanowienia prawa, przyjmując dualizm całego systemu, z podstawową rolą prawa powszechnie obowiązującego oraz dopełniającą go całą resztą. Normy składające się na źródła prawa konstytucyjnego mogą być stanowione we wszystkich tych formach. Oczywiście najważniejsze znaczenie mają tu Konstytucja i ustawy, a w przypadku prawa parlamentarnego – regulaminy izb.

Od tak rozumianych form tworzenia prawa należy odróżnić czynniki, które wpływają na ustalenie treści oraz funkcjonowanie norm. Mają znaczenie normatywne, ale nie stanowią formalnego sposobu wprowadzenia normy do obowiązującego porządku prawnego. Najważniejszym z nich jest poziom kultury politycznej, w tym kultury prawnej. Zazwyczaj im jest on wyższy, tym dla pokojowego i godziwego ukształtowania się rzeczywistości społecznej wystarczająca jest mniejsza liczba przepisów, a te, które są, mogą poprzestawać na określeniu obrysu najważniejszych rozwiązań, pozostawiając większy stopień elastyczności dla praktyki ich stosowania.

Od niepamiętnych czasów znaczenie dla ustalenia treści norm i zasad prawa mają ustalenia nauki prawa. Chodzi jednak nie tylko o wypowiedzi, nawet najbardziej utytułowanych, prawników występujących w roli intelektualnego wsparcia uprzedniej decyzji politycznej (tu niekiedy mówi się o „prawnikach dworskich”), lecz o faktyczne ustalenia przedstawicieli nauki prawa. Im bardziej opinia ta jest zgodna (communis opinio doctorum), tym większym autorytetem może się cieszyć dany sposób rozumienia treści norm. Niezaprzeczalne znaczenie dla ukształtowania się rozumienia treści norm prawnych ma działalność sądów. Tutaj bowiem nie tylko wkraczamy już w działalność organów państwa, ale dochodzi także czynnik wiążącego rozstrzygania sporów. Stałej praktyce rozumienia danego przepisu, szczególnie organów sądowych „ostatniego słowa” (SN, NSA, TK), czyli takich, od których orzeczeń nie ma już zwykłych środków zaskarżenia, przypisuje się charakter „dowodu” co do faktycznej treści normy. Równie doniosłe znaczenie, cieszące się powagą działania organów państwa, będzie miał precedens – pierwsze zrealizowanie kompetencji bądź rozstrzygnięcie sprawy na podstawie danego przepisu, które stanowi potem prawnie istotny punkt odniesienia dla dalszej praktyki (zob. ciekawe rozważania Sądu Najwyższego USA dot. odstąpienia od rozumienia normy konstytucyjnej w sprawie Ramos przeciwko Luizjanie z 20.4.2020 r.). Długotrwałe podtrzymywanie takiego rozumienia treści kompetencji może wytworzyć zwyczaj. Niemniej nie ma prawnych przeszkód, by organy państwa – chociażby z powołaniem się na zmianę kontekstu – odstąpiły zarówno od rozstrzygnięcia precedensowego, jak i zwyczaju. Skoro nie tworzą one samoistnej normy prawnej, to odmienne zachowanie, mieszczące się w dyspozycji konkretnego przepisu, pozostanie w granicach swobody decyzyjnej. Ze względu na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa należałoby jednak oczekiwać, że organ państwa przedstawi wówczas szczególnie silne uzasadnienie swojej decyzji czy rozstrzygnięcia w danej sprawie.

W prawie konstytucyjnym pozostaje jeszcze jeden doniosły składnik prawotwórstwa, mianowicie normy prawa zwyczajowego. Chodzi tu o takiego typu zwyczaj, któremu organy władzy publicznej przypisują charakter wiążącego określenia reguł postępowania. Odstąpienie od niego wymaga pojawienia się w systemie prawa wyraźnej normy prawnej, która taką normę prawa zwyczajowego uchyli bądź zmodyfikuje. Największe znaczenie zwyczajom oraz normom prawa zwyczajowego przypisuje się w prawie parlamentarnym, jako poddziedzinie prawa konstytucyjnego. Jako przykład takiej normy wskazuje się najczęściej dyskontynuację prac parlamentu. Nie jest jednak jasne, czy akurat zasada dyskontynuacji faktycznie jest przykładem prawniczego endemitu, obowiązującego już tylko w prawie parlamentarnym, niejako obok pozytywistycznej wizji całego systemu prawa, będąc częścią składową ogólnych zasad prawa, czy jest raczej przykładem prawniczej skamieliny, która funkcjonuje jako pozostałość przednowoczesnego sposobu sprawowania władzy i wykonywania kompetencji. Niegdyś zasadą było bowiem dożywotnie powoływanie do pełnienia funkcji państwowych. Wraz ze śmiercią danej osoby dochodziło do przerwania wszelkich czynności rozpoczętych za jej rządów. Współcześnie ten sposób sprawowania władzy pozostał aktualny w Europie bodajże tylko w odniesieniu do papieża będącego suwerenem Państwa Miasta Watykan i znaczenia jego śmierci dla przerwania ciągłości prac soboru bądź sprawowania urzędów w ramach kurii rzymskiej, o ile nie zostaną one wyraźnie podtrzymane przez nowego biskupa Rzymu. Tak ukształtowany sposób rozumienia sprawowania funkcji publicznej, przeniesiony już dawniej na parlamentarzystów i sam organ przedstawicielski wytworzył wspomnianą normę prawa zwyczajowego, która zachowała się do dzisiaj.

7

Człowiek, mając naturę relacyjną, dąży do bycia razem z innymi. Dzięki temu może osiągnąć pewną wartość dodaną. Tworzone przez ludzi wspólnoty, o różnym stopniu wielkości, wymagają zarządzania ich sprawami. Typową i najwyższą formą organizacji życia politycznego wspólnot są państwa, które z kolei tworzą niekiedy różnego typu związki – unie czy konfederacje. W ramach funkcjonowania każdej wspólnoty politycznej, także państwowej, pojawia się naturalne pytanie o jej wewnętrzne zorganizowanie, zakres oraz sposób sprawowania w niej władzy. Należy wszakże pamiętać, że tylko człowiek, a nie społeczeństwo jako całość, jest osobą, ma rozum i wolną wolę.

8

Człowiek jest motorem wszelkich decyzji instytucjonalnych. Nie ma bowiem organów państwa bez ludzi. To konkretni ludzie wykonują faktycznie władztwo publiczne w ramach instytucji i mechanizmów publicznych. Wszystkie cechy ludzkie – zarówno w sytuacji samodzielnego podejmowania decyzji, jak i działania w grupie – przekładają się na procesy decyzyjne, tak przy określaniu wiążących reguł zachowań, jak i przy stosowaniu ich potem w praktyce. Jedną z podstawowych form zarządzania sprawami publicznymi jest stanowienie prawa. Posługiwanie się prawem przez państwo jest zatem jego stałą cechą. Dotyczy to wszelkich form ustrojowych. Nawet bowiem w systemach autorytarnych czy totalitarnych potrzebne są jakieś normy porządkujące życie społeczne. Demokratyczne państwo stawia jednak prawu pewne wymagania co do jego treści.

Pojęcie prawa jest na tyle wieloznaczne, że niekiedy warto wyraźnie zaznaczyć, w jakim kontekście jest używane. Przede wszystkim – i dalej tak będę je widział – jest systemem wiążących (ujmując też kontekst etyczny), ustanowionych (spojrzenie politologiczne), obowiązujących (spojrzenie dogmatyczno-prawne) lub działających w danym czasie i przestrzeni (kontekst socjologiczny) norm wskazujących reguły – pożądanych bądź niepożądanych – zachowań ludzkich. Prawo wyznacza tym samym wzorce oceny poprawności jednostkowych zachowań ludzi oraz całego życia społecznego. Jest to jednak coś dalece więcej niż tylko kwestia jego upoważniającego charakteru, czyli matrycy (wzorca), na podstawie której reprodukuje się kolejne władcze działania, a także miary, która pozwala ocenić zgodność konkretnego działania z zaprogramowanym wzorcem. Ustanawianie prawa ma swój cel i nastawione jest na uzyskanie pożądanego rezultatu. Ocena faktycznie funkcjonującego systemu prawa pozostaje zatem w ścisłym związku z oceną rzeczywistego porządku politycznego, społecznego czy ekonomicznego. Z natury rzeczy związki zachodzące między wszystkimi tymi elementami są różnorodne i oddziałują wzajemnie na siebie.

Prawo jest zjawiskiem kulturowym i społecznym zarazem. Role i cele, jakie faktycznie spełnia, zależą od kultury politycznej i prawnej w danym czasie i miejscu. Przy niskiej kulturze prawo jest przejawem siły i opresji; im jest ona wyższa, tym bardziej prawo zaczyna pełnić rolę organizatorską. Gdy państwo jest sprowadzone wyłącznie do roli łupu rządzących, prawo będzie wykorzystywane do uzasadnienia wszelkich działań, nawet niegodziwych, byle utrzymać władzę. Kiedy jednak państwo faktycznie staje się dobrem wspólnym, prawo chroni obywatela jako osobę. Wówczas dyskusja, rozmowa, konsensus, sprawiedliwość społeczna są cenione w dyskursie publicznym. Słusznie zatem prawo może być uznawane za świadectwo czasów oraz panujących w państwie obyczajów (obywateli i rządzących).

W demokratycznym państwie zadaniem prawa jest harmonizowanie sprzecznych interesów poszczególnych członków społeczeństwa. Ma również cywilizować całość mechanizmów politycznego funkcjonowania wspólnoty. Stanowienie prawa ma zatem charakter porządkujący. Jednocześnie, gdy proces ten dokonuje się w godziwy sposób i zgodnie z ustalonymi regułami, legitymizuje władzę oraz działalność osób wykonujących imperium państwa w ramach poszczególnych organów władzy.

9

Analiza procesów wykorzystywania prawa do świadomego kształtowania rzeczywistości społecznej jest zagadnieniem naukowo fascynującym. Zmusza bowiem dociekliwego badacza do sięgnięcia w głąb natury ludzkiej i zachowań społecznych człowieka. Angażuje tym samym różne dziedziny wiedzy. Tego typu analiza może dotyczyć funkcjonowania prawa w różnych ustrojach. Być może nawet częściej taką analizę podejmować muszą ci, którzy sprawują rządy autorytarne, o ile nie chcą, by odebrano im władzę w drodze buntu społecznego. Gdy się jej zaniedba, również w ramach demokratycznych procesów sprawowania władzy, a oczekiwania obywateli znacznie rozejdą się z rzeczywistością społeczną, może dojść nie tylko do wycofania poparcia obywateli dla konkretnych osób sprawujących aktualnie władzę, ale również do generalnego porzucenia idei demokracji opartej na rządach prawa wyrażających akceptowane wartości i godziwy porządek rzeczy.

Patrząc na funkcjonowanie prawa, rozumianego w sposób ścisły, należy pamiętać o dość silnie rysujących się trzech jego specyficznych sferach. Po pierwsze, prawo wyznacza reguły odnoszące się do niego samego (zasady ogólne systemu prawa), po drugie, wskazuje na sposób dojścia do skutku nowych i derogowania już obowiązujących norm (normy o procesie prawotwórczym) oraz – co niewątpliwie jest najszerszą kategorią – reguluje typowe stosunki społeczne. Kryteria oceny poprawności systemu prawa mogą mieć zarówno ogólne zastosowanie, tzn. mogą dotyczyć wszystkich tych trzech sfer, jak i być bardziej specyficzne, przydatne do oceny tylko niektórych obszarów. W każdym jednak z nich normy ustanowione przez prawodawcę mają swoje ogólne założenia. Są one potem realizowane w drodze praktyki stosowania, kształtując rzeczywistość społeczną. To razem tworzy dopiero pełen obraz funkcjonowania prawa, jako świadomego i celowego zespołu reguł uznanych i usankcjonowanych przez wspólnotę polityczną.

Należy zwrócić uwagę na pewne zjawisko, które jest śmiertelnym zagrożeniem dla demokratycznego państwa prawa. Niekiedy tworzenie norm jest uwarunkowane wyłącznie chęcią uzyskania konkretnego rezultatu w ramach bieżącej walki o zdobycie i utrzymanie władzy. W tym wypadku stanowienie norm niewiele ma wspólnego z chęcią realizacji dobra wspólnego. Być może z czasem prawo to zostanie uznane za element dobra wspólnego, ale u swojego zarania służy wyłącznie uzyskaniu jednostkowego rezultatu, mającego na celu zawłaszczenie państwa przez tego, kto w danym momencie ma możliwość bieżącego realizowania kompetencyjnej normy prawodawczej.

10

We wszystkich czasach i różnych reżimach ustrojowych można było znaleźć rozwiązania prawne, które starały się wyznaczyć reguły dotyczące następstwa sprawowania władzy oraz utrzymania aktualnego porządku politycznego. Stanowiły one realistyczną ocenę zachowań społecznych ludzi, również gorszych cech natury człowieka. Żądza władzy potrafi rozpalić namiętności człowieka w sposób, dla którego trudno odnaleźć porównywalny przykład, poza jednym, który akurat w przypadku podręcznika akademickiego wypada pominąć (mającym wątpliwości, o czym piszę, polecam operę Wesele Figara Mozarta). Zachowania ludzi bezgranicznie opętanych chęcią sprawowania władzy – i to najczęściej w pojedynkę – potrafiły pchnąć całe wspólnoty w tragiczne konflikty czy bratobójcze walki, niekiedy nawet za cenę utraty niepodległego bytu państwowego (bardzo obrazowo opisane przez Szekspira chociażby w Makbecie). Na przestrzeni dziejów można byłoby także wskazać wielu, którzy zasmakowawszy niepohamowanej żądzy władzy, byli gotowi na różne zbrodnie. Niejednego namiętność ta przeprowadziła w republice od „generała brygadiera”, poprzez „tymczasowego konsula”, „pierwszego konsula”, „konsula dożywotniego”, na godności cesarskiej skończywszy, kładąc kres samej republice – by na tym przykładzie pewnego niewysokiego Korsykanina poprzestać.

Właśnie po to, by owa namiętność nie przynosiła opłakanych skutków, prawo próbuje okiełznać destrukcyjne zachowania człowieka w obliczu sprawowania władzy. Przez wieki starano się wymyślić i przełożyć na rozwiązania prawne, a potem na rzeczywistość społeczną mechanizmy zapobiegające skumulowaniu realnej władzy w ręku jednej osoby bądź wąskiej grupy, która byłaby poza kontrolą obywateli. Najstarszymi, znanymi już w starożytności, były pomysły instytucjonalne związane z wyborem osób, którym powierzano władzę; tworzenie wielości organów władzy, niekiedy z zakazem łączenia stanowisk, który z czasem przekształcił się w pomysł podziału władz w państwie; wyznaczanie czasowego limitu sprawowania władzy (kadencja); mechanizmy pozbawiania praw uczestnictwa w życiu politycznym osób podejrzewanych o chęć zawładnięcia władzy (np. głosowania skorupkowe, ostracyzm), a także związane z kształtowaniem obywatelskiej postawy aktywnego ponoszenia odpowiedzialności za państwo oraz zapewniające powszechny udział w podejmowaniu decyzji o sprawach publicznych. Warto również pamiętać, że już wówczas dostrzegano obowiązek obywatela przestrzegania prawa i widziano w tym konsekwencję umowy wiążącej obywatela ze wspólnotą własnej polis (zob. np. dialog Kriton Platona).

W mniejszym zakresie można byłoby natomiast poszukiwać w tym okresie podbudowy dla współczesnej koncepcji człowieka jako osoby, z jego niezbywalną i przyrodzoną godnością oraz pozytywnymi obowiązkami państwa względem jednostki. Kwestie te, o ile były zauważane, widziano najczęściej w ramach koncepcji naturalnego porządku rzeczy, niezależnego od woli władzy publicznej. Kolejne wieki pogłębiały i aktualizowały refleksję filozoficzną dotyczącą natury państwa, sprawowania władzy, prawa, społeczeństwa i człowieka. Wieki średnie przyniosły na przykład pogłębienie rozważań dotyczących granic posłuchu władzy i prawa do oporu (np. prace św. Tomasza z Akwinu).

W nowoczesności, zwłaszcza w oświeceniu, koncepcje te na tyle dojrzały, że złożyły się na całościową koncepcję współczesnego państwa – powołanie do życia społeczeństwa i państwa oraz sprawowanie władzy przypisano woli kreacyjnej wolnych jednostek (umowa społeczna). Władzę suwerenną w państwie miał sprawować ogół obywateli (suwerenność Narodu), wykonywanie władzy miało być skrępowane prawem (rządy prawa), tworzonym z upoważnienia i ku pożytkowi wszystkich (koncepcja dobra wspólnego). Aby zapobiec odtworzeniu się rządów autorytarnych, władza miała być podzielona trwale na segmenty, a poszczególne organy tych władz miały się wzajemnie kontrolować i współdziałać (podział władz). Finałem tego procesu rozwoju myśli ustrojowej było spisanie zasad funkcjonowania państwa w ramach dokumentu prawnego – konstytucji. Wówczas jeszcze uznanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka pozostawiono – różnie niekiedy rozumianemu – prawu naturalnemu. To ono, a nie jakakolwiek władza publiczna, miało wyznaczać wolności i prawa każdego człowieka. Zadaniem państwa było natomiast ich strzeżenie i ochrona. Za oczywiste uważano, że naruszenie praw człowieka stanowi przesłankę realizacji prawa oporu jako naturalnej reakcji na naruszenie umowy społecznej (zob. np. art. II Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r.).

Poprawne funkcjonowanie takiego ustroju potrzebuje co najmniej dwóch okoliczności, niejednokrotnie trudnych do uzyskania w praktyce. Demokratyczny ustrój państwa wymaga jak najszerszej grupy aktywnych demokratów, czyli obywateli świadomie i roztropnie wykorzystujących mechanizmy bezpośredniego sprawowania władzy czy wyborów, a także chętnych do udziału w życiu publicznym. Ponadto niezbędny jest odpowiednio wysoki poziom kultury politycznej i prawnej, przekładający się na stałą wolę zachowania całości umowy społecznej, a nie tylko praw podstawowych państwa. Na ową całość składają się również szanowane zasady postępowania, choćby niewyrażone wprost w prawie, oraz godziwe warunki społeczne i ekonomiczne w państwie (sprawiedliwość społeczna).

11

Jak każda nauka, prawo konstytucyjne posługuje się różnego typu klasyfikacjami, starając się uprościć rozważane problemy. Pewne schematy systematyzacji poszczególnych aktów konstytucyjnych przedstawiane są zatem z punktu widzenia ich cech charakterystycznych.

Jednym z najbardziej popularnych, a jednocześnie mylących kryteriów kategoryzacji jest forma prawna. Najczęściej bowiem mowa jest o konstytucji pisanej i niepisanej. Podział ten opiera się na pewnym nieporozumieniu, mianowicie na braku rozróżnienia konstytucji jako funkcjonującego ustroju państwa od dokumentu prawnego, który zawiera zestaw norm determinujących ów ustrój. O konstytucji „niepisanej” można mówić tylko w drugim znaczeniu. Nie wystarcza tu uznanie, że prawne znaczenie mają zwyczaje i orzecznictwo, bo tak jest najczęściej. Przy tym rozróżnieniu nawet przykład Wielkiej Brytanii byłby nietrafiony, gdyż obowiązujący tam zestaw aktów normatywnych regulujących ustrój państwa jest niemały, a niektóre z nich cieszą się wielowiekową historią. Nie da się wskazać współczesnego demokratycznego państwa, które nie miałoby jakiegokolwiek aktu normatywnego regulującego istotną część zagadnień ustrojowych. Nie zmienia to postaci rzeczy, że w literaturze klasyfikacja ta jest bardzo często powtarzana.

Z punktu widzenia liczby dokumentów o randze konstytucyjnej wyróżnia się konstytucje jednolite (jeden dokument) oraz złożone. Niekiedy kryterium to jest trudne do zastosowania, gdyż akt normatywny, który uchodzi za podstawowy, odsyła do innych dokumentów. W tej perspektywie Konstytucja RP z 1997 r. – tak jak i Włoch (z 1946 r.), Hiszpanii (z 1978 r.), czy Finlandii (z 1999 r.) – jest konstytucją jednolitą. Złożony charakter mają natomiast Ustawa Zasadnicza RFN (z 1949 r.), która odsyła do niektórych postanowień Konstytucji z 1919 r., Konstytucja Austrii (z 1920 r.), czy Konstytucja V Republiki Francuskiej, która uznaje za obowiązujące normy konstytucyjne Deklarację Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r., wstęp do Konstytucji z 1946 r. oraz Kartę Środowiska Naturalnego, tworzące łącznie tzw. blok konstytucyjny.

Kolejnym kryterium jest odporność aktu konstytucyjnego na dokonywanie w nim zmian. Chodzi jednak o kryterium formalne, a nie opis rzeczywistości społecznej. Przy tej klasyfikacji rozróżnia się konstytucje sztywne i elastyczne. W przypadku tych pierwszych dokonywanie zmian dopuszczalne jest tylko po spełnieniu pewnych kryteriów formalnych, trudniejszych niż w przypadku „zwykłego” trybu ustawodawczego. Niekiedy normy konstytucyjne wymagają potwierdzenia zmiany przez parlament kolejnej kadencji bądź w drodze zatwierdzającego referendum ogólnokrajowego (tak np. w przypadku konstytucji Estonii, Finlandii czy Holandii). O konstytucji elastycznej – i to przy zastrzeżeniu wcześniejszych uwag – można mówić w odniesieniu do Wielkiej Brytanii.

Z punktu widzenia powyższych kryteriów Konstytucja RP z 1997 r. jest konstytucją pisaną, jednolitą i sztywną.

12

W historii konstytucjonalizmu pojawiały się różne sposoby dojścia do skutku przepisów konstytucyjnych. Najczęściej były to rozwiązania odmienne, bardziej doniosłe od zwykłego trybu dojścia do skutku ustaw. Jeszcze w pierwszej połowie XIX w. tam, gdzie w ogóle dochodziło do ustalenia konstytucji, dominowało oktrojowanie konstytucji przez władcę. Tak wprowadzono w życie konstytucje Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego po kongresie wiedeńskim. Ten sposób dojścia do skutku aktu konstytucyjnego nie mieści się jednak w ramach procedur demokratycznych, w których za konieczny uznaje się bowiem udział obywateli w ramach głosowania powszechnego bądź pośrednio w ramach organów przedstawicielskich.

Współcześnie znane są różnego typu rozwiązania przewidziane dla przyjęcia konstytucji. Najbardziej typowe jest uchwalenie konstytucji przez parlament w trybie zbliżonym do przewidzianego dla uchwalenia ustawy, zazwyczaj zmodyfikowanym w sposób, który zwiększa konieczne warunki formalne przewidziane dla przyjęcia konstytucji. Niekiedy przyjmuje się szczególne przepisy konstytucyjne regulujące tryb uchwalenia konstytucji lub powołujące specjalny organ, który będzie miał kompetencję do jej przyjęcia (konstytuanta). Niejednokrotnie przewiduje się również udział obywateli w tym procesie w drodze referendum zatwierdzającego. Zupełnie unikalny tryb dojścia do skutku aktu konstytucyjnego miał miejsce w przypadku porozumienia międzynarodowego z Dayton, podpisanego pod koniec 1995 r. Kończyło ono konflikt zbrojny na terenie Bośni, byłej republiki Jugosławii. Jednym z załączników do tego porozumienia była Konstytucja Bośni i Hercegowiny. Rzecz interesująca, że jedno z rozwiązań tam zawartych zostało później uznane przez ETPC za niezgodne z EKPCz (wyr. z 22.12.2009 r. w sprawie Sejdić i Finci przeciwko Bośni i Hercegowinie, Nr 27996/06 i 34836/06).

W polskiej historii XX w. organem uchwalającym całościową konstytucję (konstytuantą) były albo jednoizbowy, wybrany specjalnie w tym celu Sejm Ustawodawczy (1919–1921 oraz 1947–1952), albo Zgromadzenie Narodowe (1993–1997). Odmienną rolę konkretnego Sejmu wybranego jako konstytuanta symbolicznie podkreślano tym, że nie liczono go do późniejszych kadencji izb (za Sejm I kadencji w II RP uznawano ten wyłoniony w wyborach z 1922 r., a po II wojnie światowej – Sejm wybrany w 1952 r.). Dwukrotnie sięgnięto też po ustawę konstytucyjną (odrębny od zasadniczego tekstu konstytucji akt normatywny o mocy obowiązującej równej konstytucji), w której uregulowano specjalny tryb przygotowania i uchwalenia konstytucji (ustawa konstytucyjna z 26.5.1951 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Polski Ludowej oraz ustawa konstytucyjna z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Natomiast po jej uchwaleniu przyjmowano regulacje dostosowawcze na czas do pełnego wejścia w życie wszystkich postanowień nowo uchwalonej konstytucji (ustawa przechodnia z 18.5.1921 r. do ustawy konstytucyjnej z 17.3.1921 r. w sprawie czasowej organizacji władzy zwierzchniej Rzeczypospolitej oraz ustawa konstytucyjna z 22.7.1952 r. – przepisy wprowadzające Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej). Ustawami konstytucyjnymi były też tzw. małe konstytucje, czyli akty normatywne, tymczasowo regulujące najważniejsze zagadnienia ustrojowe do czasu uchwalenia docelowej konstytucji (luty 1919 r., luty 1947 r., październik 1992 r.). Ustawą konstytucyjną był wprowadzony w 1920 r. statut organiczny Województwa Śląskiego. Ustawami konstytucyjnymi dokonywano również zmian czy odstąpienia od stałych rozwiązań konstytucyjnych w całym okresie od 1919 r. do 1997 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że tzw. konstytucja kwietniowa była ustawą konstytucyjną uchwaloną z odwołaniem się (chociaż niestety niezgodnie z jej postanowieniem) do przepisów o zmianie konstytucji z 1921 r. Uchylając konstytucję marcową, utrzymywała jednocześnie w mocy część jej przepisów.

13

Zmiany ustrojowe zapoczątkowane symbolicznie porozumieniami Okrągłego Stołu, przełożone na język Konstytucji z 1952 r. w ramach tzw. noweli kwietniowej (ustawa z 7.4.1989 r. o zmianie Konstytucji PRL) nie dawały początkowo jasnych sygnałów co do możliwego kierunku, w jakim podążą. W wyniku wyborów z 4.6.1989 r. doszło do przyspieszenia biegu wydarzeń politycznych, tak w kraju, jak i na arenie międzynarodowej. W tym samym roku ponownie zmieniono Konstytucję z 1952 r. – tzw. nowelą grudniową (ustawa z 29.12.1989 r. o zmianie Konstytucji PRL), na mocy której zmieniono już nazwę państwa, wzór godła oraz usunięto pozostałości konstytucyjnych podstaw funkcjonowania ustroju komunistycznego i zależności od ZSRR. Na nowo określono ustrój państwa. Wprowadzono m.in. zasadę demokratycznego państwa prawnego, pluralizm polityczny, ochronę własności itd. Nie ulegało już zatem wątpliwości, że dokonujące się zmiany powinny zostać sfinalizowane przyjęciem nowej konstytucji dostosowanej do demokratycznych aspiracji społeczeństwa. Okoliczności polityczne nie dawały jednak wówczas szans na jej uchwalenie.

Próbą przełamania impasu i zakończenia „prowizorium konstytucyjnego” było przyjęcie ustawy konstytucyjnej z 23.4.1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 67, poz. 336 ze zm.). Była ona przewidziana do wykorzystania wyłącznie dla potrzeb uchwalenia nowej, całościowej konstytucji. Ustawa ta uznawała Konstytucję z 1952 r. za tymczasową. Niemniej jednak w tym czasie zmiany w normach rangi konstytucyjnej (także w samej ustawie z 1992 r.) dokonywały się nadal na podstawie przepisów Konstytucji z 1952 r.

Ustawa konstytucyjna weszła w życie w trakcie I kadencji Sejmu. Jednak dopiero w następnej kadencji, w latach 1993–1997, Zgromadzenie Narodowe zdołało przygotować i uchwalić nową konstytucję. Wybory do Sejmu w 1993 r. były przeprowadzone po raz pierwszy z zastosowaniem progów wyborczych, co spowodowało, że spora część głosów oddanych na ugrupowania prawicowe nie przełożyła się na mandaty poselskie. Osłabiło to legitymację polityczną parlamentu i było pretekstem do kwestionowania jego uprawnienia do uchwalenia nowej konstytucji. Zmiana kadencji zrodziła też problem proceduralny związany z zasadą dyskontynuacji prac parlamentu, której skutki przełamano ustawą konstytucyjną z 1994 r., nowelizującą ustawę z kwietnia 1992 r.

Ustawa o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji przewidywała powołanie do życia Komisji Konstytucyjnej w składzie 46 posłów oraz 10 senatorów. Projekty konstytucji mogli zgłosić: Komisja Konstytucyjna, grupa co najmniej 56 członków Zgromadzenia Narodowego, prezydent. Po nowelizacji z 1994 r. do prac legislacyjnych przejęto wszystkie projekty zgłoszone w poprzedniej kadencji oraz przewidziano prawo inicjatywy dla grupy co najmniej 500 tys. obywateli (udało się to jedynie inicjatorom skupionym przy NSZZ „Solidarność”). Był to pierwszy w historii polskiego konstytucjonalizmu przypadek przyznania prawa inicjatywy ustawodawczej grupie obywateli i to od razu – co nie zostało potem podtrzymane – w zakresie przepisów rangi konstytucyjnej.

Ostatecznie komisja pracowała nad siedmioma projektami. Ustawa dawała możliwość przeprowadzenia konsultacyjnego referendum ogólnokrajowego nad zasadami, na których opierać się miała nowa konstytucja. Nie zdecydowano się jednak na skorzystanie z takiej możliwości. Pierwsze czytanie projektów odbyło się w Zgromadzeniu Narodowym we wrześniu 1994 r.; drugie – w lutym 1997 r. (prace trwały już nad jednolitym projektem nowej konstytucji); trzecie – 2.4.1997 r. (rozpatrywano poprawki prezydenta do projektu konstytucji). Tego dnia Konstytucja została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe – za jej uchwaleniem głosowało 451 członków Zgromadzenia Narodowego, przeciw – 40, a 6 osób wstrzymało się od głosowania. Referendum zatwierdzające odbyło się 25.5.1997 r. Frekwencja w tym referendum nie przekroczyła 43% uprawnionych, ale przepisy nie wymagały udziału odpowiedniego odsetka uprawnionych do uznania wiążącego charakteru tego referendum. Poparcia dla nowo uchwalonej konstytucji udzieliło wówczas ponad 53% biorących udział w głosowaniu powszechnym. Ważność tego referendum potwierdził 15 lipca tego roku Sąd Najwyższy. Prezydent podpisał Konstytucję 16 lipca i została ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Weszła w życie 17.10.1997 r. Od tego dnia jej przepisy odnoszą się do oceny zdarzeń i sytuacji, które miały miejsce przed, w dniu, jak i po dacie jej wejścia w życie. Jedynie w niewielkim zakresie jej postanowienia – przez ściśle określony okres – utrzymywały w mocy odmienne od docelowych rozwiązania, które ukształtowane zostały jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji RP (zob. Rozdział XIII).

14

Bezsprzecznie Konstytucja RP z 1997 r. doszła do skutku zgodnie z tym, co ustalono wcześniej przez demokratycznego ustrojodawcę w zakresie przygotowania i przyjęcia nowej ustawy zasadniczej. Nie kwestionowano wówczas poprawności tak ustalonej procedury. Została ona uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe, czyli najliczniejsze ciało przedstawicielskie, jakie znane jest w polskim porządku ustrojowym, oraz zatwierdzona przez Naród w referendum. Prawdą jest natomiast, że manifestacyjnie okazywana niechęć do twórców tekstu ustawy zasadniczej, kwestia politycznej reprezentatywności Zgromadzenia Narodowego w składzie z lat 1993–1997, niska frekwencja w referendum akceptującym z 25.5.1997 r. oraz wejście do Sejmu po wyborach 1997 r. ugrupowań kwestionujących wartość kompromisu, który pozwolił na jej uchwalenie, nie tworzyło dobrego prognostyka na przyszłość. Co więcej, zaraz po wejściu w życie Konstytucji RP zgłoszono pierwszy projekt dokonania w niej zmian. Przez prawie dwa kolejne dziesięciolecia oś sporów w Polsce będzie przebiegała wzdłuż wizji państwa wyznaczonej przez Konstytucję RP. To wszystko nie daje jednak dostatecznej podstawy do naruszania ładu społecznego, jaki wyznaczyła, a także odrzucania lub podważania koniecznego autorytetu instytucji publicznych wymienionych w jej tekście, a służących dobru wspólnemu.

15

Konstytucja RP z 1997 r. jest dokumentem dość rozbudowanym. Składa się ze wstępu oraz 13 rozdziałów (niekiedy mających własną systematykę), w tym 243 artykułów. Kolejno rozdziały te dotyczą zasad ogólnych państwa (Rozdział I – „Rzeczpospolita”), wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela (Rozdział II), określenia form stanowienia prawa oraz niektórych reguł stosowanych w przypadku kolizji norm w ramach hierarchii źródeł prawa (Rozdział III – „Źródła prawa”), parlamentu (Rozdział IV – „Sejm i Senat”), głowy państwa (Rozdział V – „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej”), rządu (Rozdział VI – „Rada Ministrów”), samorządu terytorialnego (Rozdział VII), władzy sądowniczej (Rozdział VIII – „Sądy i trybunały”), trzech organów, które nie mieszczą się w ramach klasycznego podziału władzy (Rozdział IX – „Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”), finansów publicznych (Rozdział X), stanów nadzwyczajnych (Rozdział XI), trybu dojścia do skutku ustawy o zmianie Konstytucji (Rozdział XII – „Zmiana konstytucji”) oraz rozwiązań przejściowych, transformacyjnych i uchylających (Rozdział XIII – „Przepisy przejściowe i końcowe”).