Redakcja

Copyright © by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

Warszawa 2014

Katarzyna Czajkowska-Matosiuk

Autor:

Katarzyna Czajkowska-Matosiuk

Redaktor:

Karol Zawadzki

Wydawca:

Emilia Leśniewska

Koordynator produkcji:

Mariusz Jezierski

Skład:

Dariusz Ziach

Drukarnia:

Miller

Nakład:

300

ISBN 978-83-269-3162-8

Kontakt:

Centrum Obsługi Klienta

tel.: 22 518 29 29,

e-mail: cok@wip.pl

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka ul. Łotewska 9a, 03-918 Warszawa

NIP: 526-19-92-256

Numer KRS: 0000098264

– Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy

Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł

Publikacja chroniona jest prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło. Publikacja została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przypadków.

Wstęp

Zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego, jak każdą inną organizacją, wiąże się z koniecznością dokonywania odpowiednich wyborów w poszukiwaniu optymalnych rozwiązań, dzięki którym możliwe jest osiąganie wyznaczonych celów. Należy przy tym pamiętać, że realizując swoje zadania, przedstawiciele samorządów powinni przestrzegać fundamentalnych kryteriów, takich jak: legalność, efektywność, oszczędność i terminowość.

W procesie kontroli poprawności wykonywania tych działań w jednostce samorządu terytorialnego szczególną rolę odgrywa kierownik, który ponosi pełną odpowiedzialność za wdrożenie i funkcjonowanie kompleksowego systemu zarządzania. Aby zapewnić skuteczność i efektywność działania tego systemu, konieczne jest jednak także zaangażowanie personelu zarządzającego na średnim szczeblu, jak również wszystkich innych osób uczestniczących w realizacji zadań.

W niniejszej publikacji przedstawiono podstawowe zasady kontroli w samorządzie terytorialnym. Poznają Państwo najważniejsze uprawnienia organów zewnętrznych sprawujących kontrolę i nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz przebieg działań kontrolnych. Opracowanie zawiera także wiele praktycznych przykładów i wzorów pism, które pomogą przedstawicielom samorządu skutecznie obronić się przed ewentualnymi kłopotami związanymi z procedurą kontroli.

Rozdział 1.

Zagadnienia wprowadzające

1.1. Charakter nadzoru i kontroli w administracji samorządowej

Każdy przypadek naruszenia prawa przez podmioty administracji samorządowej prowadzi do powstania dysfunkcji w działalności organów administracji publicznej. To zaś stwarza zagrożenie dla adresatów tych działań, którymi w przypadku jednostki samorządu terytorialnego są zarówno członkowie wspólnoty samorządowej, jak i inne podmioty, na które wpływ ma działanie organów jednostki. Przede wszystkim jednak niezgodne z prawem działanie władz samorządowych wpływa negatywnie na sferę praw i obowiązków mieszkańców. Tymczasem państwo nie może czuć się zwolnione z obowiązku dbałości o swoich obywateli i sposób zaspokajania ich potrzeb tylko z uwagi na to, że podstawową część związanych z nimi jego zadań przejął samorząd terytorialny1. Konieczne jest zatem istnienie mechanizmów, które z jednej strony zapewnią wykrywanie oraz usuwanie przypadków naruszeń prawa przez organy samorządu terytorialnego, z drugiej zaś zapewnią państwu pieczę nad zaspokajaniem potrzeb obywateli przez te organy. Mechanizmami stanowiącymi wyraz dbałości państwa o poszanowanie podstawowych praw obywateli są właśnie nadzór i kontrola2.

Istota nadzoru urzeczywistnia zasadę demokratycznego państwa prawa z art. 2 oraz zasadę legalizmu i praworządności działania organów władzy publicznej z art. 7 Konstytucji RP. Jest również przejawem samodzielności samorządu terytorialnego gwarantowanego w art. 165 w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP względem państwa, jako że samodzielność ta gwarantowana jest jedynie w granicach obowiązującego prawa i właśnie instytucja nadzoru granice te wyznacza, a zarazem potwierdza. Osoba prawna, która podejmuje działania mieszczące się w tych granicach, ma gwarancję ochrony swojego działania. Natomiast w przypadku ich przekroczenia lub jakiegokolwiek postępowania niezgodnego z determinantami prawnymi powinna liczyć się z ingerencją organu stojącego na straży przestrzegania prawa3.

Pojęcie nadzoru przybrało swoje obecne znaczenie w okresie kształtowania się współczesnego samorządu terytorialnego. Nadzór traktowany jest jako instytucja określająca stosunki wewnętrzne między poszczególnymi elementami systemu administracji publicznej, a zwłaszcza między organami państwa i samorządu, w tym głównie terytorialnego4. Jest to stosunek prawny łączący dwa podmioty niepowiązane ze sobą hierarchiczną nadrzędnością i podporządkowaniem, należące do dwóch odrębnych ustrojowo systemów organizacyjnych. Organ sprawujący nadzór ma prawo stosować wobec organu nadzorowanego jedynie środki o charakterze prawnym, nazywane aktami nadzoru. Innymi słowy, akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczonych prawem, z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo organu nadzorowanego do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją. Organy nadzoru, przynależne im środki nadzoru, a także kryteria oceny działania nadzorowanego organu muszą być zatem określone przepisami prawa.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (EKSL) wszelki nadzór administracyjny społeczności lokalnych może być dokonywany wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub ustawach. Z kolei art. 11 EKSL daje społecznościom lokalnym prawo odwoływania się do sądu w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianej w konstytucji lub prawie wewnętrznym. Stosownie do tych standardów przepisy polskiej konstytucji i ustaw ustrojowych oznaczają organy nadzoru, precyzują kryteria nadzoru, na podstawie których dopuszczalna jest ingerencja, procedurę i środki nadzoru, a także ochronę jednostki samorządowej przed nieuzasadnioną interwencją.

Z perspektywy nadzorowanej jednostki bardzo istotne znaczenie mają kryteria, według których organ nadzoru ocenia stan faktyczny i działania organu nadzorowanego i na tej podstawie decyduje o ewentualnej ingerencji w postaci użycia środka nadzoru. Do tych kryteriów zalicza się legalność, celowość, rzetelność i gospodarność. Warto jednak wiedzieć, że w praktyce dobór kryteriów nie zawsze świadczył o pozycji samorządu, zatem nawet użycie kryterium celowości nie musiało oznaczać nadmiernego ograniczenia swobody, bardziej chodziło zazwyczaj o dopuszczalny zakres stosowania tego kryterium5. Potwierdza to m.in. art. 8 ust. 2 EKSL, w którym w odniesieniu do kryteriów kontroli administracyjnej jako prymat przyjmuje się kryterium zgodności z prawem („powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych”), ale zarazem dopuszcza też kryterium celowości, pod warunkiem że dotyczy tylko zadań delegowanych społecznościom lokalnym6.

Enumeratywny katalog organów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zawiera art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem są to prezes Rady Ministrów, wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe. Powtórzenie tego katalogu nastąpiło odpowiednio w art. 76 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Warto zauważyć, że w zestawie tych organów występuje pewien wewnętrzny podział na dwa organy administracji rządowej (prezes Rady Ministrów i wojewoda) i jeden organ administracji państwowej (regionalna izba obrachunkowa), co wyraźnie podkreśla art. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Funkcje nadzorcze tych organów potwierdzają ponadto art. 148 pkt 6 Konstytucji RP, który ustala zakres kompetencyjny prezesa Rady Ministrów, a także art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, który ustala jego zakres kompetencyjny, a wreszcie art. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, dotyczący zadań regionalnej izby obrachunkowej7.

Zróżnicowanie to jest o tyle istotne, że przekłada się na rodzaj środków nadzoru, które mają do dyspozycji wymienione organy. I tak, prezes Rady Ministrów dysponuje środkami nadzoru prewencyjnego ad meritum (czyli dotyczących sedna sprawy) w postaci uzgadniania projektów statutów wielkich miast i województw. Innych środków tego rodzaju premier nie posiada. Natomiast dysponuje istotnymi środkami nadzoru weryfikacyjnego ad personam (czyli dotyczących konkretnych osób). Może bowiem rozwiązać zarząd powiatu lub województwa oraz odwołać organ wykonawczy gminy, a także zawiesić organy jednostek samorządu terytorialnego z ustanowieniem zarządu komisarycznego. Natomiast wojewoda dysponuje wyłącznie środkami nadzoru weryfikacyjnego ad meritum. Również regionalna izba obrachunkowa posiada wyłącznie środki nadzoru weryfikacyjnego ad meritum8.

Wszystkim organom nadzoru przysługują tzw. techniczne środki nadzoru o charakterze informacyjno-doradczym. W ramach tych środków mają m.in. prawo żądać informacji dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, które są niezbędne do wykonania przysługujących im uprawnień nadzorczych9.

Jak już wskazano, katalog organów nadzoru zawarty został w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Poza tym katalogiem istnieją inne organy, które mają prawo sprawować nadzór nad działalnością samorządową. Specyficzną formą ingerencji w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziana w art. 171 ust. 3 Konstytucji RP kontrola Sejmu. Zgodnie z tym przepisem Sejm, na wniosek prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy.

Pod pojęciem „kontrola” należy rozumieć ogół działań mających na celu ustalenie zgodności stanu faktycznego ze stanem wymaganym przepisami prawa lub innymi przyjętymi kryteriami. Jest to wszechstronnie powiązany system obejmujący wszystkich pracowników organizacji sprawujących, z uwagi na zajmowane stanowiska, funkcje nadzoru, pracowników mających obowiązek kontrolowania określonych zagadnień, jak również te osoby, których obowiązki w zakresie kontroli wynikają z odpowiednich przepisów lub z doraźnych poleceń zwierzchników10. Często określana jest jako swoista działalność, na którą składają się takie rodzaje czynności, jak: ustalenie stanu obowiązującego (wyznaczeń), ustalenie stanu rzeczywistego (wykonań), porównywanie wykonań z wyznaczeniami w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności, wyjaśnienie przyczyn stwierdzonej zgodności lub niezgodności między wykonaniami i wyznaczeniami11. Według K. Winiarskiej kontrola to każde działanie podejmowane przez kierownictwo, władze lub inne podmioty w celu poprawy zarządzania ryzykiem oraz zwiększenia prawdopodobieństwa zrealizowania ustalonych celów i zadań12.

Kontrola polega zatem na porównywaniu tego, co jest, z tym, co być powinno, przy czym w procesie tym wykorzystywane są następujące elementy:

ujmowanie stanu rzeczywistego (wykonań),

ustalenie stanu obowiązującego (wyznaczeń),

porównywanie wykonań z wyznaczeniami w celu ustalenia ich zgodności lub niezgodności,

wyjaśnienie przyczyn stwierdzonej niezgodności13.

Zarządzanie każdą jednostką sektora finansów publicznych, w tym również jednostką samorządową, jest złożonym i ryzykownym procesem. Osoby piastujące stanowiska kierownicze – zarządzające na różnych poziomach organizacji powinny zatem legitymować się dobrą znajomością finansów, prawa, rachunkowości, jak również wiedzą o zarządzaniu i organizacji procesów pracy. Do sprawnego zarządzania organizacją i projektowania planów działania na przyszłość konieczna jest także znajomość podstaw psychologii, socjologii i zarządzania. Wymienione dziedziny wiedzy są niezwykle przydatne dla kierownika jednostki, zwłaszcza przy motywowaniu zespołu pracowniczego. Ich znajomość pozwala także na wyznaczanie poziomu skuteczności i efektywności środków. Celem kontroli jest natomiast wspomaganie kierownictwa oraz pracowników jednostki w zwiększeniu prawdopodobieństwa osiągnięcia założonych celów bez względu na formę prawną podmiotu, poziom oraz kierunek zarządzania jednostką. Kontrola ma też za zadanie wspomagać gromadzenie i przetwarzanie informacji w odpowiednim przedziale czasowym na potrzeby podejmowania przez zarząd bieżących decyzji.

Gwarancją samodzielności samorządu terytorialnego jest również konstytucyjne wyznaczenie zakresu podmiotowego oraz kryteriów kontroli sprawowanej nad jego działalnością. Zobowiązuje do tego również art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Jednostki samorządu terytorialnego jako organy administracji podlegają sądowej kontroli ich działań. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym obejmuje ona również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Kryteria tej kontroli, jej forma i skutki określają ustawa regulująca postępowanie przed sądami administracyjnym14 oraz ustawa regulująca ustrój tychże sądów15. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej16.

Sądy administracyjne nie są jednak zaliczane do systemu organów nadzoru, a ich orzeczenia nie stanowią środków nadzorczych. Organem nadzoru może być bowiem nazwany tylko ten organ, który przepis prawa wyraźnie wskazuje, wymieniając jego nazwę i określając jego funkcję. Natomiast nie można przypisywać takiej klasyfikacji organowi, który tylko sprawuje pewne funkcje nadzorcze, względnie stosuje środki o charakterze nadzorczym (np. Sejm). W przypadku sądów administracyjnych zarówno art. 184 Konstytucji RP, jak i przywołane przepisy ustaw zwykłych wyraźnie wskazują, że należą one do wymiaru sprawiedliwości i sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Oznacza to, że nie należy kwalifikować ich do kategorii organów nadzoru, a orzeczenia sądów wydane w następstwie skarg organów nadzoru są wyłącznie środkami kontroli sądowej17.

Ustawy samorządowe przewidują kilka środków kontroli sądowej, które mogą być zastosowane zarówno w postępowaniu wszczynanym w wyniku skargi organu nadzoru i prokuratora, jak i w trybie skargi składanej dla ochrony interesu prawnego lub uprawnienia. Należą do nich wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w drodze postanowienia sądu, orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia w całości lub w części i stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części.

Równie szczególnym przypadkiem jest uruchamianie kontroli sądowej działalności samorządu terytorialnego w wyniku działań podejmowanych przez organ ochrony prawnej, jakim jest prokurator. Przepis art. 5 ustawy o prokuraturze18 przewiduje, że prokurator, stwierdziwszy niezgodność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego, zwraca się do niego o jej zmianę albo kieruje wniosek o jej uchylenie do organu nadzoru, albo występuje do sądu administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. Co charakterystyczne, żaden przepis nie przewiduje możliwości składania przez prokuratora skarg na zarządzenia wydawane przez wójta, burmistrza i prezydenta.

Prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a także włączania się w toczące się postępowanie na prawach prokuratora przysługuje również Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W ten sposób RPO bada, czy działania lub zaniechania jednostek samorządowych nie spowodowały naruszenia prawa w zakresie wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Skargę do sądu administracyjnego może też wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego.

Z perspektywy samorządów terytorialnych bardzo istotna jest kontrola sprawowana przez Najwyższą Izbę Kontroli. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli19 może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych. Ponadto ust. 3 tego przepisu przewiduje uprawnienie NIK do prowadzenia kontroli działalności innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa, w szczególności:

1) wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny;

2) wykonują zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego;

3) organizują lub wykonują prace interwencyjne albo roboty publiczne;

4) działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia państwowego lub samorządowego, w tym także ze środków przyznanych na podstawie umów międzynarodowych;

5) korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia lub gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny lub podmioty określone w ustawie z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne20;

6) udzielają lub korzystają z pomocy publicznej podlegającej monitorowaniu w rozumieniu odrębnych przepisów;

7) wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego;

8) wywiązują się z zobowiązań, do których stosuje się przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa21, z innych należności budżetowych, gospodarki pozabudżetowej i państwowych funduszy celowych oraz świadczeń pieniężnych na rzecz państwa wynikających ze stosunków cywilnoprawnych.

Kryteria kontroli NIK stosowane wobec samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zarówno zadań własnych, jak i zleconych to legalność, gospodarność i rzetelność. Z kolei kontrola działalności jednostek organizacyjnych i przedsiębiorców, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o NIK, jest przeprowadzana pod względem legalności i gospodarności.

Najwyższa Izba Kontroli prowadzi kontrole z własnej inicjatywy lub na zlecenie Sejmu i jego organów, na wniosek Prezydenta RP i prezesa Rady Ministrów (art. 6 ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Działania kontrolne z własnej inicjatywy mają charakter planowych kontroli oraz kontroli doraźnych (art. 6 ust. 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Z kontroli prowadzonych na zlecenie Sejmu lub jego organów Najwyższa Izba Kontroli składa informacje o wynikach kontroli, podobnie jak organom, na których wniosek podjęła kontrole (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Informacje te są przekazywane też pozostałym organom naczelnym (art. 8 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli). Podobny system informacji stosowany jest w terenie przez delegatury NIK, które przedkładają wojewodom (jako organom nadzoru) i organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego informacje o wynikach ważniejszych kontroli dotyczących działalności samorządu terytorialnego (art. 9 pkt 2 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli).

1.2. Kontrola finansowa a kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego

Przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych22 w obecnym brzmieniu nie definiują zagadnienia kontroli finansowej, tak jak w ustawie z 30 czerwca 2005 r.23. W art. 68 obowiązującej ustawy wprowadzone zostało natomiast znacznie szersze pojęcie – kontroli zarządczej. Zgodnie z tym przepisem kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych do zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Zawarta w cytowanym przepisie definicja kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych została określona bardzo ogólnie i niejednoznacznie. Z regulacji tej nie wynika, jakie konkretnie działania mieszczą się w zakresie kontroli zarządczej. Nie jest także jasne, jak działania te mają być podejmowane, aby zapewnić realizację celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Przyjmuje się, że są to określone czynności analityczne, planistyczne, decyzje indywidualne, ustalanie regulacji wewnętrznych, rozstrzygnięcia o charakterze bieżącym, operacyjnym itp. Jeden z elementów kształtujących system kontroli zarządczej stanowi niesformalizowany, ale ukształtowany w wyniku wieloletniej praktyki, zwyczaj spotykania się kierownika jednostki sektora finansów publicznych z kadrą kierowniczą. Podobny charakter mają prace formalnie powołanego zespołu, którego celem jest dokonanie analizy struktur np. urzędu miasta. Innym elementem systemu będzie, przykładowo, zwyczaj okresowego dokonywania przez kierowników komórek organizacyjnych analiz adekwatności zakresów czynności pracowników tych komórek z faktycznie wykonywanymi przez nich zadaniami, co skutkuje złożeniem kierownikowi jednostki propozycji stosownych zmian w rozkładzie obowiązków. Kształt systemu kontroli zarządczej określany jest przez stopień skomplikowania struktury organizacyjnej jednostki sektora finansów publicznych, zakres i specyfikę wykonywanych zadań, jak również przez treść regulacji prawnych wyznaczających zasady i sposób realizacji tych zadań. Dodatkowe elementy systemu kontroli zarządczej pojawią się w związku z koniecznością zapewnienia funkcjonowania sytemu w zakresie jednostki samorządu terytorialnego (czyli na drugim poziomie kontroli)24.

Założeniem kontroli zarządczej jest zatem objęcie jej zakresem wszystkich aspektów działalności jednostki, a podstawowym elementem kontroli zarządczej jest odpowiedzialność każdego kierownika jednostki za wdrażanie i monitorowanie takich mechanizmów kontroli, aby jednostka osiągnęła cel w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy25.

Działania podejmowane przez jednostkę samorządową w ramach obowiązków związanych z kontrolą zarządczą mają służyć realizacji celów i zadań jednostki sektora finansów publicznych. Są to określone zadania publiczne, wykonywane w granicach wyznaczonych przez przepisy powszechnie obowiązujące i regulacje statutowe. Finansowy wymiar tych zadań znajduje swoje odzwierciedlenie w uchwałach budżetowych oraz planach finansowych jednostek samorządowych.

Więcej znajdziesz w wersji pełnej publikacji

Tematy publikacji w pełnej wersji

Wstęp

Zagadnienia wprowadzające

Kontrola przeprowadzana przez Najwyższą Izbę Kontroli

Kontrola przeprowadzana przez Urząd Kontroli Skarbowej

Nadzór i kontrola regionalnych izb obrachunkowych

Kontrola biegłych rewidentów

Podstawa prawna

Spis tabel i wzorów

11 Stahl M.: Samorząd terytorialny a państwo, Studia Prawno-Ekonomiczne 1992, Nr 46, s. 53.

2 Teza pierwsza wyroku NSA z 7 października 1991 r. głosi, iż: „Prawna ochrona samodzielności gminy [...] nie obejmuje działań bezprawnych”; SA/WR 841/91, ONSA 1993, Nr 1, poz. 5.

3 Jagoda J., Jerominek M., op. cit., s. 199.

4 Dolnicki B., Nadzór nad samorządem terytorialnym, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 1993, s. 29.

5 Dolnicki B., op. cit., s. 374–375.

6 Skrzydło-Niżnik I., op. cit., s. 571.

7 Stasikowski R., Pozycja ustrojowa regionalnych izb obrachunkowych, Administracja 2006, Nr 4, s. 43.

8 Kmieciak Z., Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, Samorząd Terytorialny 1995, s. 42 i n.

9 Dolnicki B., op. cit., s. 385–386.

10 Klimas M., Kontrola wewnętrzna w przedsiębiorstwie, Warszawa 1985, s. 9.

11 Kurowski L., Ruśkowski E., Sochacka-Krysiak H., op. cit., s. 16.

12 Winiarska K., Audyt wewnętrzny w 2007 roku – Standardy międzynarodowe – regulacje krajowe, Warszawa 2007, s. 16.

13 Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 3, Warszawa 2008, s. 137, za: E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych, Pressom, Wrocław 2010, s. 10.

14 Ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.

15 Ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.

16 Jak zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, skoro „sądy administracyjne mają wyłącznie uprawnienie do kontrolowania rozstrzygnięć organów samorządu terytorialnego (...)”, to „rolą sądu nie jest wymuszanie na tych organach wydawania określonych rozstrzygnięć”, np. „żądanie nakazania radzie gminy podjęcia uchwały (...) nie mieści się w zakresie działania sądu”; (postanowienie z 31 sierpnia 2010 r., IV SAB/GL 50/10, Wspólnota 2010, Nr 40, s. 26). Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 września 2009 r., IV SA/Wr 916/09, niepubl.

17 Wiktorowska A., Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2002, s. 205.

18 Ustawa z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze; tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 ze zm..

19 Ustawa z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli; tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 82 ze zm.

20 Ustawa z 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne; tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 657 ze zm.

21 Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.

22 Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.

23 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych; tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104 ze zm. – nieobowiązująca.

24 Lachiewicz W., Finanse publiczne. Praktyka stosowania nowej ustawy o finansach publicznych i aktów wykonawczych, Warszawa 2010, s. 562.

25 Trykozko R., Ustawa o finansach publicznych – Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2010, s. 157.