Redakcja

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

Warszawa 2015

Autorzy:

Michał Culepa – wprowadzenie, rozdziały 1, 2, 4 i 5

Joanna Kaleta – rozdział 3

Kierownik grupy wydawniczej:

Agnieszka Konopacka-Kuramochi

Wydawca:

Agnieszka Gorczyca

Redaktor:

Leszek Skupski

Koordynator produkcji:

Mariusz Jezierski

Korekta:

Zespół

Projekt okładki:

Piotr Fedorczyk

Skład:

Raster studio, N. Bogajczyk

Druk:

Drukarnia Miller

Nakład:

500 egz.

ISBN 978-83-269-4006-4

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

ul. Łotewska 9a, 03-918 Warszawa

tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10, e-mail: cok@wip.pl

NIP: 526-19-92-256, KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy w Warszawie

XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego

Wysokość kapitału zakładowego 200.000 zł.

Wszelkie prawa do niniejszej publikacji, w tym do jej tytułu oraz do treści zawartych w książce „Pracownicy instytucji kultury. Szczególne zasady zatrudniania i wynagradzania”, podlegają ochronie prawnej przewidzianej w szczególności prawem autorskim. Ich przedruk oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji są zabronione. Zakaz ten nie dotyczy cytowania ww. materiałów w granicach dozwolonego użytku, z powołaniem się na źródło.

Publikacja „Pracownicy instytucji kultury. Szczególne zasady zatrudniania i wynagradzania” została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji oraz w innych dostępnych elementach subskrypcji wskazówki, porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji „Pracownicy instytucji kultury. Szczególne zasady zatrudniania i wynagradzania” lub w innych dostępnych elementach subskrypcji wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przypadków.

Wprowadzenie

Specyfika działalności instytucji kultury

Spośród szeregu pracodawców publicznych i prywatnych na szczególną uwagę zasługują instytucje kultury. Ta grupa pracodawców, choć niezaliczana bezpośrednio do instytucji publicznoprawnych, ma jednak wiele charakterystycznych cech, wyróżniających ją na tle do innych pracodawców.

Instytucje kultury mają swoją odrębną regulację prawną, zawartą w ustawie z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 406 ze zm. – dalej: udk). Ustawa ta nie ma charakteru pragmatyki służbowej, gdyż nie reguluje kompleksowo kwestii zatrudnienia i wynagradzania pracowników instytucji kultury, poprzestając jedynie na uregulowaniu niektórych szczegółowych kwestii dotyczących instytucji kultury, takich jak przedmiot działalności, powoływanie i zatrudnianie kierowników tych instytucji, czas pracy i in. W pozostałym zakresie – tak jak stanowi wyraźnie art. 26a udk – stosuje się wobec pracowników przepisy Kodeksu pracy (kp).

Zakres działalności instytucji kultury określa art. 1 ust. 1 udk, definiując działalność kulturalną jako tworzenie, upowszechnianie i ochronę kultury. Ustawa ujmuje więc działalność kulturalną szeroko, dopuszczając tym samym różne formy jej prowadzenia, w zależności od potrzeb i zakresu działalności.

Warto zauważyć, że otwarty charakter zakresu działalności rzutuje też na otwartość form organizacyjnych. NSA w wyroku z 17 maja 2011 r. (sygn. akt II OSK 378/11, LEX nr 1081778) wskazał wprost, że przepisy udk stanowią podstawy do upowszechniania kultury, a zarazem nie zawierają nakazu wyboru prowadzenia działalności kulturalnej wyłącznie w wyliczonych formach, zatem pozostawiają podmiotowi samorządowemu wybór formy upowszechnienia kultury.

Instytucje kultury jako takie nie mają charakteru ściśle samodzielnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 udk działalność kulturalną mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Wynika to z faktu, że instytucję kultury zazwyczaj powołuje do życia jakiś organizator. Organizatorem może być osoba prywatna, ale zazwyczaj jest nim instytucja publiczna. Tu warto przypomnieć, że do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli należy upowszechnianie kultury (zob. art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa) i jest to zadaniem obowiązkowym (art. 9 ust. 2 udk). Tym samym to przede wszystkim na jednostkach samorządowych spoczywa rola inicjatora i organizatora działalności kulturalnej.

Ważne

Wspomnieć należy też o rozróżnieniu pomiędzy działalnością kulturalną a działalnością związaną z kulturą, ale nie będącą – jak wskazuje udk – działalnością twórczą, upowszechnianiem czy ochroną dóbr kultury. Rozróżnienie to miewa istotne znaczenie w kontekście opodatkowania danej działalności.

W tym zakresie wypowiedział się WSA w Gdańsku, który w wyroku z 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Gd 1039/12) wskazał, że prowadzenie działalności „związanej z kulturą” nie jest tożsame z „prowadzeniem działalności kulturalnej”, o której mowa w art. 1 ust. 1 udk. Inaczej mówiąc, jakkolwiek jedną z dopuszczalnych form organizacyjnych prowadzenia działalności kulturalnej jest kino, to jednak nie wyklucza to prowadzenia w tej samej formie także działalności gospodarczej. Fakt, że działalność ta w jednym z jej aspektów wiąże się z kulturą, nie pozbawia jej cech działalności gospodarczej, o których mowa w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Rozróżnienie to odnosi się zatem przede wszystkim do celu prowadzonej działalności – jeżeli ma ona związek z kulturą, ale cel jej odpowiada bardziej celom wskazanym w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (a więc działalność zarobkowa o charakterze usługowym, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły), wówczas trudno mówić o działalności kulturalnej. Ponadto art. 4 ust. 1 udk wskazuje na możliwość prowadzenia takiej działalności niejako „obok” działalności głównej danej jednostki czy przedsiębiorstwa. Zgodnie bowiem z tym przepisem osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, których podstawowym celem statutowym nie jest prowadzenie działalności kulturalnej, mogą prowadzić taką działalność w szczególności w formie klubów, świetlic, domów kultury i bibliotek.

Jednak sytuacja „odwrotna” nie jest prawnie dopuszczalna. Chodzi tu o sytuację, w której instytucja kultury postanowi prowadzić inną działalność obok tej, do której została powołana. Przyjąć należy, że takie rozszerzenie działalności jest funkcjonowaniem wbrew celowi, dla którego powołano daną instytucję.

Przykład

Instytucja kultury – gminny ośrodek kultury zamierza rozszerzyć swoją działalność o imprezy zlecone typu wesela, komunie, spotkania integracyjne, konferencje komercyjne, korzystając z możliwości lokalowych zamierza poszerzyć działanie i stworzyć bazę noclegową oraz wykonywać usługi gastronomiczne. W takim wypadku konieczne będzie zmodyfikowanie statutu, przy czym ta dodatkowa działalność nie może być jednak traktowana jako działalność kulturalna. Działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Prowadzenie innych usług, w tym gastronomicznych i noclegowych, raczej nie mieści się w zakresie działalności kulturalnej. Sama instytucja kultury może oczywiście prowadzić taką działalność, jeżeli wspiera ona zasadnicze działania instytucji oraz dopuszcza to statut instytucji kultury. Wspomnieć należy, że w zakresie sekcji R Polskiej Klasyfikacji Działalności – Działalność związana z kulturą, rozrywką i rekreacją (zob. załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności – PKD, Dz.U. nr 251, poz. 1885 ze zm.) nie ma wymienionych usług gastronomicznych ani noclegowych. Działalność ta nie może zatem być traktowana jako działalność kulturalna.

Formy prowadzenia działalności kulturalnej

Działalność kulturalna, jak wskazano wyżej i jak określa ją art. 3 ust. 2, nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów. Tym samym wymaga ona szczególnych form prowadzenia tej działalności, odpowiadających celom związanym z kulturą.

W tym miejscu należy wskazać, że sama udk nie zawiera legalnej definicji instytucji kultury jako takiej. Można jednak taką definicję wyprowadzić z przepisów, zwłaszcza art. 1–2 udk.

Ważne

Przyjąć należy, że instytucja kultury to jednostka organizacyjna, działająca na podstawie przepisów prawa oraz statutu, wyposażona w osobowość prawną, której podstawową działalnością statutową jest działalność kulturalna.

Zasadnicze formy organizacyjno-prawne działalności kulturalnej określa zwłaszcza art. 2 udk. I tak, zasadniczymi formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności:

1) teatry,

2) opery i operetki,

3) filharmonie,

4) orkiestry,

5) instytucje filmowe oraz kina,

6) muzea,

7) biblioteki,

8) domy kultury, centra kultury,

9) ogniska artystyczne,

10) galerie sztuki,

11) ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury.

Wyliczenie typów instytucji kultury jest jedynie przykładowe – w art. 2 udk użyto bowiem określenia „w szczególności”, tak więc to do organizatora należy wybór, jaką formułę przyjmie instytucja kultury, którą powołuje do życia.

Rodzajem instytucji kultury jest instytucja artystyczna. Instytucjami artystycznymi są instytucje kultury powołane do prowadzenia działalności artystycznej w dziedzinie teatru, muzyki, tańca, z udziałem twórców i wykonawców, w szczególności (art. 11 ust. 2 udk):

teatry,

filharmonie,

opery,

operetki,

orkiestry symfoniczne i kameralne,

zespoły pieśni i tańca,

zespoły chóralne.

Dodatkowo, z punktu widzenia podmiotu organizującego instytucje kultury, udk wprowadza podział na (art. 10 ust. 2 udk):

państwowe instytucje kultury – instytucja kultury utworzona przez ministra lub kierownika urzędu centralnego,

samorządowe instytucje kultury – instytucja kultury utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Zauważyć należy, że w obydwu przypadkach – tak instytucji kultury sensu stricto, jak i instytucji artystycznych – wyliczenie wskazane w powyższych przepisach nie jest zamknięte. Inaczej mówiąc, katalog możliwych form funkcjonowania instytucji kultury jest otwarty, co oznacza, że organizator może utworzyć instytucję niemieszczącą się bezpośrednio w schemacie wskazanym powyżej. Ważne jest, by zasadniczym celem działalności nie było prowadzenie działalności komercyjnej, ale – jak to nakazuje ustawa – tworzenie i upowszechnianie kultury.

Zgodnie z art. 11–12 udk organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, który określa jej nazwę, rodzaj – uściślając, czy jest to instytucja artystyczna, czy „zwykła” instytucja kultury – siedzibę i przedmiot działania. Organizator obowiązany jest zapewnić instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona.

Ważne

Statut instytucji kultury nadaje organizator. Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Osobowość prawną instytucja kultury nabywa z chwilą wpisu do właściwego rejestru (art. 14 ust. 1 udk). Rejestr instytucji kultury ma charakter zdecentralizowany – każdy z organizatorów instytucji kultury obowiązany jest prowadzić taki rejestr, do którego wpisywana jest z urzędu instytucja kultury. Rejestr instytucji kultury prowadzony jest w formie elektronicznej, na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra kultury i dziedzictwa narodowego z 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz.U. z 2012 r. poz. 189).

Podstawy prawne prowadzenia działalności kulturalnej

Zasadniczą podstawą prawną funkcjonowania instytucji kultury są – jak już wskazano wyżej – przepisy udk. Poza tą ustawą obowiązuje jeszcze kilka innych uregulowań dotyczących kwestii prowadzenia działalności kulturalnej. Szczegółowe zasady prowadzenia działalności kulturalnej dotyczą bowiem dwóch zasadniczych grup instytucji kultury, którymi są:

biblioteki,

muzea.

Ich działalność reguluje odrębnie ustawa z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 642 ze zm.) oraz ustawa z 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 987).

Odrębny charakter ma także regulacja prawna ochrony zabytków – w tym wypadku zastosowanie mają, poza przepisami udk, także normy ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Poza przepisami rangi ustawowej, regulującymi kwestie organizacyjne i zakresu przedmiotowej działalności danych jednostek, w zakresie dotyczącym pracowników w instytucjach kultury zastosowanie mają też przepisy prawa pracy. Ich zakres wyznacza art. 9 kp, zgodnie z którym prawo pracy to przepisy określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców zawarte w:

Kodeksie pracy oraz innych ustawach,

aktach wykonawczych (np. rozporządzeniach Rady Ministrów i właściwych ministrów.

Ponad przepisami wyżej wymienionych aktów stoją unormowania zawarte w Konstytucji. Przepisy prawa są zawsze uznawane za zgodne z Konstytucją – dopóty, dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie w wyroku, że dany przepis lub grupa przepisów są niezgodne z jakimkolwiek przepisem Konstytucji (domniemanie konstytucyjności ustawy).

Przepisy prawa pracy muszą być także zgodne z przepisami ratyfikowanych umów międzynarodowych. Według wykładni sądowej (zob. wyrok NSA z 10 marca 2006 r., I FSK 705/05) obowiązek bezpośredniego stosowania przepisów wspólnotowych następuje tylko wtedy, gdy skutek taki wynika z umowy konstytuującej daną organizację międzynarodową.

Wspomnieć warto także o obowiązującym Polskę prawie wspólnotowym. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2) ogólnie obowiązujący charakter posiadają tylko akty prawne w formie rozporządzenia Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Tylko rozporządzenia są „we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązują bezpośrednio w każdym z państw członkowskich”.

Dyrektywy UE są wiążące tylko dla tego państwa członkowskiego, do którego zostały skierowane, i to tylko ze względu na pozostający do osiągnięcia cel. Traktat pozostawia instytucjom każdego państwa członkowskiego wybór formy i środków odpowiednich dla osiągnięcia tego celu. A zatem nie można twierdzić, że przepisy dyrektyw UE mogły być stosowane bezpośrednio – zamiast ustaw i innych aktów prawa krajowego. Bezpośrednie zastosowanie norm danej dyrektywy UE uzależnione jest od spełnienia co najmniej dwóch przesłanek:

1) Dyrektywa UE, której normy mają być stosowane bezpośrednio, nie została – mimo upływu terminu do implementacji – przetworzona do prawa krajowego,

2) normy danej dyrektywy UE muszą być na tyle precyzyjne i bezwarunkowe, że nadają się do zastosowania w konkretnym przypadku.

Poza wspomnianymi przepisami rangi ustawowej, aktów wykonawczych i przepisów unijnych przepisy prawa pracy zawierają się w aktach tzw. autonomicznego (inaczej – zakładowego prawa pracy), tj. w:

1) układach zbiorowych pracy,

2) innych opartych na ustawie porozumieniach zbiorowych zawieranych między pracodawcami a reprezentacjami pracowników,

3) regulaminach i statutach określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy.

W myśl art. 9 § 2–3 kp postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych, a postanowienia regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych.

Ważne

Warto pamiętać, że w tym zakresie instytucje kultury obowiązuje także zasada, zgodnie z którą obowiązkowe jest wydanie regulaminu pracy lub regulaminu wynagradzania w sytuacji, gdy dana instytucja zatrudnia ponad 20 pracowników.

Więcej znajdziesz w wersji pełnej publikacji

Tematy publikacji w pełnej wersji

Wprowadzenie

Kierownicy instytucji kultury

Zasady zatrudniania pracowników instytucji kultury

Czas pracy w instytucjach kultury

Wynagradzanie pracowników instytucji kultury

Nagrody i stypendia

Wybór aktów prawnych

Przygotowanie do wersji elektronicznej: RASTER studio, 603 59 59 71