Redakcja

Autor: Izabela Świderek – doktor nauk ekonomicznych w zakresie analizy ekonomiczno-finansowej oraz finansów publicznych. Autorka książek i wielu artykułów dotyczących problematyki finansów publicznych, funkcjonowania sektora finansów publicznych, w tym nowoczesnych systemów zarządzania sektorem finansów publicznych. Od 16 lat związana zawodowo z jednostkami samorządu terytorialnego. Od 2007 roku pełni funkcję skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzi szkolenia z zakresu rachunkowości budżetowej i zasad funkcjonowania sektora finansów publicznych.

Wydawca: Katarzyna Bednarska

Redaktor: Lidia Pogodzińska

Koordynator produkcji: Mariusz Jezierski

Korekta: Zespół

Projekt okładki: Piotr Fedorczyk

Skład, łamanie: Raster studio, Norbert Bogajczyk

Druk: MDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa

ISBN 978-83-269-4477-2

Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z .o.o.

03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a

Tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10,

NIP: 526-19-92-256

Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy

XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł

Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o.

Warszawa 2015

Publikacja „Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” chroniona jest prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło. Publikacja „Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji „Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zastosowanie zawartych w publikacji „Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów.

Informacje o prenumeracie:

Tel: 22 518 29 29

e-mail: cok@wip.pl

Wstęp

Sektor finansów publicznych w coraz większym zakresie przyczynia się do zaspokajania potrzeb społeczeństwa. Dokonuje tego przez oferowanie dóbr i usług powszechnie dostępnych, za których odpłatność jest ustalana po kosztach lub są one oferowane po nieznacznej odpłatności. Istotne jest, że nie jest możliwe wykluczenie kogokolwiek z korzystania z usług publicznych. W związku z tym w ostatnim czasie wzrasta ranga odpowiedniego zarządzania ograniczonymi zasobami publicznymi w celu zaspokojenia nieograniczonych potrzeb społecznych.

Próba łagodzenia dysproporcji pomiędzy potrzebami społecznymi a wielkością zasobów finansowych wpłynęła na dynamiczne zmiany sektora publicznego oraz włączenie do działalności jednostek sektora finansów publicznych narzędzi wykorzystywanych od dawna w działalności sektora prywatnego.

Zmiana przepisów regulujących organizację i funkcjonowanie sektora finansów publicznych, m.in. przez włączenie do systemu prawa wieloletniej prognozy finansowej, wzmocniła znaczenie planowania wieloletniego (długoterminowego). W przeciwieństwie do tzw. strategii mającej charakter fakultatywny, wieloletnia prognoza finansowa stanowi obecnie obligatoryjny element kształtowania polityki finansowej podmiotów sfery publicznej. Powinna ona wytyczać najistotniejsze dla funkcjonowania jednostki zamierzenia, które w obliczu istniejących ograniczeń, związanych m.in. z ustawowymi limitami zadłużenia czy koniecznością równoważenia sfery bieżącej, stanowią realne do osiągnięcia, w istniejących warunkach (zewnętrznych i wewnętrznych), wiązki celów.

Jednym z dokumentów prognostycznych o krótkoterminowym charakterze jest z kolei plan finansowy. Definiuje on roczne zamierzenia podmiotu publicznego, sprowadzone do sfery finansowej, w przypadku wieloletniej prognozy finansowej rozszerzone o sferę rzeczową.

Rola i znaczenie prawidłowo skonstruowanego planu finansowego od kilku lat systematycznie rośnie. Wpływ na to mają specyficzne cechy, odróżniające sektor finansów publicznych od pozostałych uczestników wymiany rynkowej, oraz fakt, iż stanowi uszczegółowienie planów dalekosiężnych.

Identyfikowane przez plan finansowy źródła dochodów/przychodów, stanowiące jedynie ich prognozę, podlegają szczególnym zasadom realizacji. Metodologia gromadzenia dochodów publicznych, nakładając określone obowiązki, przekłada się również na zakres kompetencji kierowników jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Strona wydatkowa, limitowana przez wielkości ujęte w planie finansowym, wyznacza maksymalne granice wydatkowania środków publicznych. Przekroczenie ich, bez stosownych upoważnień, może spowodować konsekwencje wynikające z ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Oprócz planowania i systematycznej realizacji polityki finansowej, zgodnie z dokumentami prognostycznymi (budżetem, planem finansowym), istotna jest również ocena osiągniętych efektów. Analiza, realizowana w różnym zakresie oraz z różną częstotliwością, pozwala dokonać diagnozy bieżącej sytuacji podmiotu. Poprzez dostosowanie narzędzi analitycznych do potrzeb badania dokonana analiza ukazuje prawdopodobny kształt i przebieg badanego zjawiska lub procesu również w przyszłości. Znajomość możliwych, realnych do wystąpienia czynników pozwala uniknąć lub ograniczyć skutki potencjalnych zagrożeń. Wpływa także na identyfikację i wykorzystanie pojawiających się szans.

Analiza planu finansowego jednostki budżetowej i samorządowego zakładu budżetowego, oprócz identyfikacji pojawiających się możliwości rozwojowych i realnych zagrożeń, przyczynia się także do zmiany struktury wydatkowanych środków, przekładając się na wzrost elastyczności polityki finansowej i minimalizacji wydatków niepotrzebnych, nadmiernych lub zbędnych.

Niniejsza publikacja, oprócz omówienia istoty i znaczenia planowania dla właściwej realizacji zadań publicznych, przedstawia metodologię budowy rocznego planu działalności − planu finansowego. Ukazuje przy tym zasady obowiązujące przy jego konstrukcji w różnych formach organizacyjnoprawnych podmiotów tworzących sektor finansów publicznych. Wskazuje także na różne, zgodne z obowiązującymi przepisami, możliwości dokonywania zmian w zatwierdzonym planie finansowym w trakcie jego rocznej realizacji.

W książce tej zostały również wskazane praktyczne możliwości zastosowania analizy planu finansowego, zarówno w zakresie wielkości planowanych, jak i faktycznie wykonanych, w celu poprawy jakości wykorzystania posiadanych zasobów finansowych. Rzetelność danych analitycznych zależy natomiast od danych źródłowych, koncentrujących się głównie na zapisach księgowych. Istotne staje się zatem prowadzenie ksiąg rachunkowych w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami prawa. Z tego też powodu identyfikacji i przedstawieniu poddano również zasady ewidencji zdarzeń i operacji gospodarczych na kontach księgowych.

Rozdział I. Ogólne założenia planowania w jednostkach sektora finansów publicznych

Planowanie oznacza wytyczanie, obmyślanie celów oraz środków ich osiągnięcia. Dokonywane jest ono dzięki jakimś narzędziom i/lub jakimś metodom. W obecnej dobie dynamicznych zmian w organizacji planowanie działalności odgrywa niezwykle istotną rolę. Powala zidentyfikować działania korzystnie wpływające na kondycję podmiotu oraz uniknąć przypadkowości i ryzykownych zachowań rynkowych.

Planowanie coraz powszechniej wykorzystywane jest również w działalności jednostek sektora finansów publicznych. Zmuszone do odejścia od biurokracji na rzecz projektów, jednostki sektora finansów publicznych zmieniają systemy zarządzania i włączają nowoczesne elementy zarządzania, w tym właśnie planowanie. Tym samym władze samorządowe zaczynają doceniać ekonomiczne i społeczne aspekty swojej działalności oraz poprzez doskonalenie systemu planowania wpływają na najlepsze wykorzystanie posiadanych zasobów.

1.1. Istota i cele planowania

Nieodłącznym warunkiem powodzenia działań realizowanych przez podmioty funkcjonujące na rynku jest planowanie działań z uwzględnieniem różnych horyzontów czasowych. Planowanie stanowi sformalizowany proces podejmowania decyzji, zmierzający do określenia pożądanego przyszłego obrazu danej organizacji. Jest więc procesem ustalania celów i działań zmierzających do ich osiągnięcia.

Planowanie jest utożsamiane z projektowaniem przyszłości. Oznacza również przewidywanie warunków działania w ramach określonych granic czasowych, wyznaczanie celów i zadań oraz środków i sposobów ich najkorzystniejszej realizacji. Planowanie dotyczy różnych horyzontów czasu, co powoduje, że możliwości rozpoznania kwantyfikacji warunków działań prowadzą do wyróżnienia planowania strategicznego (długoterminowego) oraz planowania operatywnego (krótkoterminowego).

W perspektywie wieloletniej planowanie pozwala realizować przyjętą misję, zbliżając organizację do osiągnięcia wyznaczonej wizji poprzez rozpisanie w perspektywie czasu celów na strategiczne, operacyjne i taktyczne.

Schemat 1. Miejsce planowania w zarządzaniu jednostką

Źródło: opracowanie własne

Jako najistotniejsza z funkcji zarządzania planowanie jest coraz powszechniej wykorzystywane w działalności jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Bez planowania nie istnieje prawidłowe organizowanie działań, skuteczne motywowanie pracowników oraz rzetelna i obiektywna kontrola oraz analiza dostarczająca następnie odpowiednich danych do budowy wiarygodnych prognoz.

Do niedawna jednostki sektora finansów publicznych działały w charakterze monopolisty w ustabilizowanym, pozbawionym konkurencji otoczeniu, w którym nie istniała potrzeba długoterminowego planowania działań, analizowania kosztów. Nie funkcjonował także mechanizm wymuszający zmianę struktury kosztów oraz ich redukcję. Miały one zapewnione źródła finansowania działalności i narzędzia przymusu umożliwiające ich gromadzenie. Świadczyły bezpłatne usługi, głównie niedochodowe, lecz konieczne z punktu widzenia społecznego, bez związku z ponoszonymi kosztami. Dysponowały środkami finansowymi, których wysokość była zależna od stanu finansów publicznych, nie zaś od jakości i sposobu realizowanych zadań. Dominacja działalności operacyjnej ograniczała zakres długoterminowego planowania, którego sens był wypaczany szczególnie przez wpływy grup politycznych, ale i pewność działalności oraz ryzyko działalności ograniczone do minimum. W dodatku wyniki działań często okazywały się trudno mierzalne, co powodowało kłopoty w ocenie ich efektywności.

Dynamika otoczenia, której pochodną stanowią wewnętrzne przemiany, wpłynęła na nowe spojrzenie na rolę jednostek sektora finansów publicznych. Spowodowała także zmianę zasad zarządzania nimi. Do niedawna były one skupione głównie wokół biurokracji i administrowania z władczym, nakazowo-rozkazowym modelem sprawowania władzy, tworzącym biurokratyczną administrację publiczną. Wraz z ewolucją potrzeb, oczekiwań i wyzwań społecznych zarządzanie zmieniło swój charakter. W wielu jednostkach administracji rządowej i samorządowej zarządzanie jest niestety nadal ukierunkowane krótkookresowo, a stosowane narzędzia oraz metody oceny wyników mają ograniczoną przydatność w procesie decyzyjnym. Przekładają się tym samym na złą jakość planowania.

Obecnie postępująca zmiana dotychczasowych metod zarządzania, ich ukierunkowanie na osiąganie założonych celów, włączenie w działalność budżetu obywatelskiego (partycypacyjnego), a zatem dążenie do systematycznego rozwoju oraz tworzenia wartości dodanej, wymuszają na kierujących budowanie planów o różnym (coraz częściej na dłuższym) horyzoncie czasowym. Hierarchizacja działań przekłada się wówczas na poziom zadowolenia społecznego oraz na wzrost jakości świadczonych usług, upodabniając działanie jednostek sektora finansów publicznych do zasad funkcjonowania sektora prywatnego.

Planowanie długoterminowe

Wyrazem długoterminowego budowania planów działań jest funkcjonująca od 2010 roku konstrukcja wieloletniego planu finansowego państwa. Stanowi on plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa sporządzany na okres 4 lat budżetowych. Natomiast na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego od 2010 roku włączono do procedury uchwalania rocznego dokumentu finansowego jednostki samorządu terytorialnego – budżetu, obligatoryjnie konstruowaną wieloletnią prognozę finansową. Ustawowo przyjęte rozwiązania wydłużają horyzont planowania do co najmniej 4-letniego okresu (rok, którego prognoza dotyczy, oraz 3 kolejne lata).

Więcej znajdziesz w wersji pełnej publikacji

Tematy publikacji w pełnej wersji

Rozdział I. Ogólne założenia planowania w jednostkach sektora finansów publicznych

1.1. Istota i cele planowania

1.2. Zakres planowania finansowego

Rozdział II. Plan finansowy podstawą gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych

2.1. Istota i zakres planu finansowego

2.2. Zasady budowania planu finansowego jednostek budżetowych

2.3. Metodologia tworzenia planu finansowego samorządowych zakładów budżetowych

2.4. Tryb dokonywania zmian w planie finansowym

Rozdział III. Ocena realizacji planu finansowego

3.1. Istota i przedmiot oceny wykonania planu finansowego

3.2. Analiza dochodów i przychodów budżetowych

3.3. Ocena wielkości i struktury wydatków oraz kosztów budżetowych

3.4. Wpływ zobowiązań na realizację planu finansowego

Rozdział IV. Wpływ polityki finansowej jednostek budżetowych na plan finansowy

4.1. Zasady realizacji dochodów budżetowych

Ewidencja dochodów jednostek oświatowych

4.2. Zakres i cele wydatków budżetowych

4.3. Finansowanie inwestycji państwowych jednostek budżetowych

ROZDZIAŁ V. Plan finansowy jako element zarządzania finansami w samorządowych zakładach budżetowych

5.1. Przychody i dochody oraz wydatki i koszty samorządowych zakładów budżetowych

5.2. Nadwyżka środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych

Rozdział VI. Plan finansowy jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych w pytaniach i odpowiedziach

6.1. Kiedy przekroczenie planu finansowego stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych?

6.2. Czy można w ciągu roku dokonać w planie finansowym zmian dotyczących funduszu sołeckiego?

6.3. Czy w planie finansowym urzędu po stronie wydatków można uwzględnić § 453?

6.4. Jak dokonać odpisu na ZFŚS zgodnie z planem finansowym jednostki?

6.5. Czy można wypłacić pracownikom wynagrodzenie, jeśli nie ma na to środków w planie finansowym?

6.6. Jak w planie finansowym ująć wynagrodzenia za grudzień płatne w styczniu następnego roku?

6.7. Czy w planie finansowym można przenieść niewykorzystane „znaczone” środki na wydatki bieżące?

6.8. Czy kwota dotacji w uchwale budżetowej gminy może być wyższa o VAT od kwoty w planie finansowym samorządowego zakładu budżetowego?

6.9. Czy zakład budżetowy może ponieść w ciągu roku wydatki przekraczające plan finansowy?

6.10. Jak w planie finansowym określić procentowy podział kwot związanych z realizacją projektu unijnego?

6.11. Czy kierownik jednostki budżetowej może samodzielnie dokonać przeniesienia wydatków?

6.12. Czy projekt planu szkoły należy przedstawić radzie rodziców?

6.13. Jak prowadzić ewidencję na kontach 991 oraz 992?

6.14. Czy w planie finansowym zakładu budżetowego ujmować dotację celową?

6.15. Czy burmistrz może odmówić zwiększenia planu finansowego jednostce budżetowej?

6.16. Czy jednostka może dokonać zmian w planie, jeżeli nie otrzymała jeszcze limitów ostatecznych?

6.17. Kiedy można zaciągać zobowiązania na okres przekraczający rok budżetowy?

6.18. Czy w planie zakładu budżetowego ujmować wartość amortyzacji?

6.19. Czy wójt może nakazać uzyskiwanie jego zgody na dokonywanie zmian w planie finansowym jednostki budżetowej?

6.20. W jaki sposób zaplanować w planie środki na podatek dochodowy od osób prawnych?

Wybrane przepisy ustawy o finansach publicznych

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1542)

Przygotowanie do wersji elektronicznej: RASTER studio, 603 59 59 71